Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere - kulegravning af kontanthjælpsområdet

Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere - kulegravning af kontanthjælpsområdet Forskningsgennemgang Søren Peter Olesen lektor, cand. mag. 2007

Søren Peter Olesen Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere kulegravning af kontanthjælpsområdet 2. oplag Copyright: Søren Peter Olesen og Den Sociale Højskole i Aarhus. Skriftserien redigeres af Udviklingskonsulent Pernille Halling-Overgaard og ledelsessekretær Kirsten Sundberg. Social skriftserie Den Sociale Højskole i Aarhus, nr. 7, 2007 ISBN: 87-85200-56-5 Omslagsillustration: Udsnit af Hippolytos en skæbnefortælling, udsmykning i Nobelparken, Århus af Evan Rasmussen. Tryk: Den Sociale Højskole i Aarhus. Udgivet af: Den Sociale Højskole i Aarhus Jens Chr. Skous Vej 2 8000 Århus C www.dsh-aa.dk Kan bestilles pr. telefon 86 27 66 22 eller e-mail dsh-aa.@dsh-aa.dk. Kan også downloades fra Den Sociale Højskoles hjemmeside. Pris kr. 30 + evt. forsendelse.

Forord Møder mellem borgere og det offentliges repræsentanter (mellem borger og stat / klient og system) udgør en central arena i gennemførelse af offentlig politik. De kan være rutinemæssige, og de kan være skelsættende. Uanset det, kan de direkte eller indirekte have dyberegående betydning for såvel borgerens tilværelse som gennemførelse af politik. Anledningen til at beskæftige sig hermed er, at Beskæftigelsesministeriet på baggrund af en aftale mellem Regeringen og Dansk Folkeparti har iværksat en kulegravning af kontanthjælpsområdet (Beskæftigelsesministeriet 2005). Kommissoriet til kulegravningen opregner 9 indholdspunkter, hvoraf ét om kommunernes indsats, herunder bl.a. den enkelte sagsbehandlers arbejdsforhold og indstilling, samt ét om mødet mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere baseret på deltagerobservation, efterfølgende interviews og lignende, herunder konkrete undersøgelser af, hvad der siges og gøres i møderne. Denne forskningsgennemgang dækker særlig mødet mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere. Da forskningen på området er begrænset og spredt, inddrages forskning bl.a. fra det tilgrænsende område vedrørende forsikrede ledige, ligesom der foretages udvalgte referencer til international forskning. Gennem de seneste tiår har der været en voksende politisk, mediemæssig og forskningsmæssig opmærksomhed omkring forholdet mellem den enkelte og det offentlige. Området er imidlertid fortsat forskningsmæssigt underbelyst. Det er derfor positivt, at der i forbindelse med kulegravning af kontanthjælpsområdet er peget på frontlinievirksomhedens vilkår og processer. Disse forhold indfanges kun ufuldstændigt af input- 3

output fokuserede effektanalyser. Samtidig kan man nære bekymring for, om opmærksomheden samlet udvikler sig til et umanerligt stort pres på frontliniens aktører uden tilstrækkelig fornemmelse for virksomhedens vilkår og karakter. De overordnede intentioner vedrørende offentlig frontlinievirksomhed på området handler om en værdig indsats i overensstemmelse med den enkeltes situation, om den enkeltes ret til inddragelse i behandlingen af sager og myndigheders pligt til at tilrettelægge sagsbehandlingen, således at dette kan lade sig gøre med en hyppigt anvendt metafor, at tilbud skal skræddersys. Samtidig finder en omfattende standardisering, metodestyring og procesregulering sted, som snarere peger i retning af konfektionssyning. Der springer den centrale pointe ud af følgende gennemgang, at der dels er stærke sociale kræfter på spil i frontlinievirksomhed, dels hersker en betydelig dynamik og kompleksitet. Derfor er der et skisma mellem hensyn, der udspringer af de overordnede intentioner, og styringsbestræbelser, hvor standardisering og kontrol er i forgrunden. Det er mit håb, at denne forskningsgennemgang bidrager til øget bevidsthed om dette skisma. Den Sociale Højskole i Aarhus, maj 2006, Søren Peter Olesen. Rapporten har været tilgængelig på www.bm.dk siden oktober 2006 som delrapport 3 til Kulegravning af kontanthjælpsområdet. Denne trykte udgave er bortset fra en yderligere korrekturlæsning og mindre sproglige ændringer identisk hermed (Århus, marts 2007). 4

Resumé Som et led i kulegravning af kontanthjælpsområdet gennemgås foreliggende forskning i møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere baseret på observationer og analyser af, hvad der konkret sker i disse møder. Der er tale om en forskning i samfundsmæssigt centrale problemstillinger, men af begrænset omfang, også selv om der suppleres med lignende forskning på tilgrænsende områder (primært forsikrede ledige). Kapitel 1 præciserer afgrænsning og sigte (afsnit 1.1) og gør rede for baggrunden i form af skiftet fra helhedsorientering til beskæftigelsesfokus i en aktiv social- og arbejdsmarkedspolitik (afsnit 1.2). Det begrundes, at ikke kun kausalitet og effekter af indsatser, men også processer og mekanismer i frontlinievirksomhed har forskningsmæssig interesse (afsnit 1.3), og frontlinievirksomhed tematiseres som forskningsemne. I den tilgang, der ligger til grund for forskningsgennemgangen, er frontlinievirksomhed en kompleks størrelse, idet en række forskellige processer og logikker gør sig gældende. Implementering af politiske intentioner møder borgeres servicesøgning. Professionelle idealer og metoder støder endvidere sammen med organisatoriske hensyn i velfærdsorganisationers opgaveløsning (afsnit 1.4). Sammenfattende indebærer dette, at området på den ene side kendetegnes af asymmetrier og institutionelt forankret magt, men også af spændinger, modsætninger og kampe. Trods grundlæggende asymmetrier og magtrelationer er der betragtelig kompleksitet og betydelige variationer i frontlinievirksomheden, hvilket dels er forskningsmæssigt underbelyst og dels er undervurderet i mediedækning og styringsbestræbelser (afsnit 1.5). 5

Kapitel 2 gennemgår en række centrale studier, der falder inden for afgrænsningen. De gennemgås enkeltvis, da deres antal er begrænset, med henblik på særlig at belyse, hvad der er i fokus i de enkelte studier (afsnit 2.1). Gennemgangen understøttes af inddragelse af tilgrænsende forskning primært vedrørende møder mellem forsikrede ledige og medarbejdere i arbejdsmarkedssystemet samt af internationale referencer (afsnit 2.2 og 2.3). Forskningen søges sammenfattet (afsnit 2.4), og det gøres gældende, at der ikke er grundlag for at tegne et generelt billede i form af fx udbredelsen af bestemte typer af møder. Det kan derimod fremhæves, at frontlinievirksomhed empirisk synes kendetegnet af nogle tværgående og grundlæggende vilkår: På den ene side er der tale om asymmetriske relationer knyttet til, at aktørerne repræsenterer henholdsvis et enkelt menneskes livsverden og det offentlige system (dvs. statsmagten). På den anden side er disse relationer af dynamisk og varierende karakter, således at nogle møder fastlåser den enkelte i en passiv rolle, mens andre åbner op for forandring og udvikling gennem tildeling eller konstruktion af en aktiv rolle for vedkommende. Områdets karakter i form af asymmetrier, kompleksitet og variationer søges opsummeret i en sammenfatning (afsnit 2.5). Kapitel 3 søger at uddrage implikationer og dilemmaer i forhold til såvel professionsudvikling og metodeudvikling på området samt forskningsperspektiver (herunder forskningens begrænsninger og begrænsningerne i det foreliggende vidensgrundlag samt de deraf følgende forskningsbehov). Endvidere berøres det grundlæggende skisma mellem på den ene side overordnede intentioner om at tage hensyn til tilpasning af tilbud til den enkelte kontanthjælpsmodtager samt om at tilgodese forvaltningsretlige principper og retssikkerhedshensyn og på 6

den anden side styringsbestræbelser i form af standardisering, metodestyring og anden procesregulering. 7

8

Indholdsfortegnelse Forord 3 Resumé 5 Indholdsfortegnelse 9 1. Indledning: Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere som forskningsfelt 11 1.1. Møder med det offentlige et underbelyst felt. Gennemgangens afgrænsning, sigte og indhold 12 1.2. Fra helhedsorientering til beskæftigelsesfokus. Baggrund i de seneste tiårs social og arbejdsmarkedspolitiske udvikling 15 1.3. Begrundelser for at rette blikket mod processer i frontlinien, herunder møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere 19 1.4. Tematisering af frontlinievirksomhed 22 1.5. Sammenfatning 27 2. Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere som forskningsemne 29 2.1. Centrale danske studier af møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere 31 2.2. Møder på tilgrænsende områder møder med forsikrede ledige 53 2.3. international forskning 69 9

2.4. Magtfulde møder vs. variation og kompleksitet - Tværgående træk i de foreliggende analyser af møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere 74 2.5. Sammenfatning. 81 3. Forskningsmæssige perspektiver og policy-perspektiver - Implikationer og dilemmaer i forhold til professionsudvikling og metodeudvikling 83 4. Konklusion 91 Litteratur 95 10

1. Indledning: Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere som forskningsfelt Gennem det seneste tiår godt og vel har der været et tiltagende politisk, administrativt og forskningsmæssigt fokus på offentlig frontlinievirksomhed. Opmærksomheden har bl.a. været rettet mod metodeudvikling og metodestyring. Også medierne har tilbagevendende beskæftiget sig hermed, ligesom de involverede professionelle grupper til stadighed er optaget af deres rolle og arbejdsmetoder (Hjort 2005). Der er mange lag af årsager hertil, men bl.a. på baggrund af væksten i den offentlige sektor, kvantitativt og kvalitativt, kan opmærksomheden evt. siges ikke at være overraskende. Set i et historisk perspektiv er mødet mellem borger, bruger, klient 1 og stat forandret (Olesen 2006): fra en relation mellem undersåt og øvrighed, over en relation mellem borgere som universelle klienter og embedsmænd (i et bureaukrati), til en refleksiv relation mellem borgere som specifikke enkeltindivider og et velfærdssystem som serviceleverandør. 1 Begreber for borgeren i kontakt med det offentlige skifter med tid og politisk kontekst fx undersåt, klient, bruger, kunde, jobkandidat (Olesen 2006). For en analyse af klientbegrebet se fx Salonen (1998). I denne tekst anvendes betegnelserne kontanthjælpsmodtager, borger, bruger, klient, ledig afhængigt af sammenhængen. Betegnelserne opfattes ikke i fremstillingen som entydige og statiske kategorier. 11

Denne generelle historiske udvikling kan ses som en udvikling i medborgerskab (citizenship, jf. Marshall 2003) eller i offentlig identitet, hvortil kan henregnes dels rettigheder ifølge lovgivningen, dels den enkeltes erfaringer med myndighedskontakt (Hetzler 1994). Der er ikke noget slutpunkt i denne udvikling. Med digital forvaltning, eksempelvis CV-bank og jobbank på Jobnet.dk synes nye momenter at indgå i retning af selviscenesættelse og selvstyring (Olesen 2006). 1.1. Møder med det offentlige et underbelyst felt. Gennemgangens afgrænsning, sigte og indhold Kommissoriet for kulegravning af kontanthjælpsområde afgrænser, hvad der skal udredes i denne gennemgang (Beskæftigelsesministeriet 2005). Afgrænsningen berører såvel genstandsfelt (mødet) som forskningsmetode (observation mv.). Genstandsfeltet omfatter ifølge kommissoriet, hvad der siges og gøres i mødet mellem på den ene side kontanthjælpsmodtager (borger, bruger, klient) og på den anden side systemrepræsentant (medarbejder, sagsbehandler, socialarbejder). I en implementeringssammenhæng drejer det sig om et af de sidste led i implementeringskæden, relationen mellem frontliniemedarbejder og målgruppe. Møder er således bl.a. indlejret i en institutionel sammenhæng (jf. afsnit 1.4). Konkret drejer det sig om samtale og anden form for interaktion mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere. Sprog og sproganvendelse i form af tekst (fx som journaluddrag) og særlig tale udgør en central del af denne interaktion og står følgelig centralt. Afgrænsning til kontanthjælpsområdet er forskningsmæssigt set stram. Det er vigtigt at være opmærksom på, at kontant- 12

hjælpsområdet ikke udgør en isoleret ø i det samlede hjælpesystem, og at kontanthjælp kan være forbundet med en bred vifte af sociale vanskeligheder og indsatser, samt at kontanthjælp kan repræsentere en gennemgang fra eller til andre overførselsindkomster. Den stramme afgrænsning indebærer, at det er begrænset, hvad der foreligger af dansk forskning. Selv hvis man udvider genstandsfeltet med bl.a. forsikrede ledige (jf. afsnit 2.3) er det begrænset, hvad der foreligger. Metodemæssigt henviser kommissoriet specifikt til observation, efterfølgende interviews og lignende, hvilket er med til at fastholde et fokus på den konkrete interaktion mellem deltagere i møder. Observationer af frontlinievirksomhed og interviews i forbindelse hermed ses hyppigt understøttet af lyd eller videooptagelser. 2 Henvisningen til observation, efterfølgende interviews og lignende er ligesom afgrænsningen af genstandsfeltet en stram afgrænsning. Den vægter indsamlede autentiske data 3 og er orienteret mod etnografisk prægede og kvalitative sociologiske tilgange, herunder observation og sociologisk samtaleanalyse mv. (Kristiansen & Krogstrup 1999; Winther Jørgen- 2 Videooptagelser har internationalt ligget til grund for en del forskning i institutionel interaktion, ikke mindst læge-patient samtaler (Have 1999), men også et tidligt studie inden for studie og erhvervsvejledning (Erickson & Schultz 1982). Det anbefales bl.a. i en ny dansk introduktion til samtaleanalyse (Nielsen & Nielsen 2005), men stiller store krav til udstyr og tilrettelæggelse. Den i det følgende omtalte forskning er baseret på lydoptagelser samt analyser og udskrifter heraf. Videobaserede analyser må antages at have særlig værdi i forbindelse med anvendelsesorienteret forskning og udvikling af medarbejderkompetencer. 3 Man kan evt. sondre mellem foreliggende eller autentiske data, der indsamles, og forskergenererede data (fx survey og interview). Sondringen kan minde om historikeres sondring mellem primære og sekundære kilder. Sondringerne er imidlertid relative, og ethvert undersøgelsesdesign kan ses som udtryk for en forskningsmæssig konstruktionsproces. 13

sen & Phillips 1999; Asmuss & Steensig 2003; Olesen 2005b; Nielsen & Nielsen 2005; Scheuer 2005; Järvinen & Mik-Meyer red. 2005). Sigtet med denne gennemgang er på den baggrund at belyse, hvordan møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere belyses i dansk forskning, herunder hvordan de gribes an af mødets parter. Endvidere er sigtet at belyse, hvordan strukturelle og kontekstbestemte træk dels reproduceres, men dels også opblødes og løsnes og derved frembyder åbninger for forandring. Der er således tale om komplekse processer. Gennemgangen søger at samle et billede af, hvad der kan siges om sådanne møder med forskningsmæssigt belæg, ligesom den rejser en (begyndende) diskussion af, hvilken betydning den foreliggende forskning kan have for metodeudvikling, organisatoriske rammer samt politikfastlæggelse og politikudformning på kontanthjælpsområdet. Som led i gennemgangen søges følgende spørgsmål besvaret: Hvilke strømninger og tendenser er der i dansk forskning i møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere? Hvilke strømninger og konklusioner kan inddrages fra tilgrænsende områder og fra tilsvarende international forskning? Kan denne forskning belyse potentialer og barrierer hos kontanthjælpsmodtagere? Hvilke diskussioner giver foreliggende forskning anledning til at rejse, og hvilke implikationer kan anføres i 14

forhold til bl.a. metodeudvikling, organisatoriske rammer samt politikfastlæggelse og politikudformning? Hvilke konklusioner leder det frem til? Det kan fra start af slås fast, at der er klare begrænsninger i, hvad der på forskningsmæssig grund kan siges om de rejste spørgsmål. Det skyldes dels en meget begrænset forskning, dels begrænsninger ved den forskning, der foreligger. Alligevel leder gennemgangen frem til væsentlige pointer, særlig omkring konsekvenserne af at have som målsætning at målrette indsatser mod den enkelte kontanthjælpsmodtager, at inddrage denne i sagsbehandlingen og i øvrigt sikre dennes retsstilling. Disse pointer forekommer at være særdeles centrale for politiske og administrative beslutninger på området. Det forskningsmæssige belæg er altså relativt sporadisk og nyt. Det er derfor nærliggende indledningsvis at se kort på baggrunden og at redegøre for nogle af begrundelserne for at interessere sig nærmere for dette felt, hvilket sker i de to næste afsnit. 1.2. Fra helhedsorientering til beskæftigelsesfokus. Baggrund i de seneste tiårs social og arbejdsmarkedspolitiske udvikling 1970 ernes danske socialreform indebar bl.a. en udbredelse af universalistiske, velfærdsstatslige principper til almindelige mennesker med almindelige sociale vanskeligheder grupperet omkring økonomi og forsørgelse. Den sociale indsats i forhold hertil blev organiseret i et enstrenget socialt system omkring skønsmæssig udmåling af kontanthjælp med diverse forgreninger (Jonasen 2006). Forsikrede ledige var som bekendt holdt uden for dette. En bærende tankegang i 70 ernes enstrengede system var, at borgerens behov skulle være udslaggivende for 15

indsatsen. I det tidligere system havde det derimod været afgørende for den hjælp, der kunne ydes, om borgeren hørte til inden for bestemte kategorier defineret i lovgivningen ( kategorikløvning, jf. Rold Andersen 1973). Indretning af den almindelige sociale indsats efter den enkeltes behov forudsætter medarbejdere med kompetencer til bl.a. at udrede og afklare det enkelte tilfælde samt til at anvende socialretlige bestemmelser i lovgivningen mv. Socialrådgivere og kommunalt oplærte socialformidlere (siden 1979 uddannet efter samme bekendtgørelse, jf. Betænkning nr. 818, 1979), repræsenterer disse kompetencer i form af systematisk sagsarbejde eller casework tillempet en nordisk velfærdsstatslig kontekst med bl.a. et betydeligt islæt af socialret. 4 Behovsorientering og i det hele taget individuel tilpasning af indsatser, herunder tildeling og udmåling af kontanthjælp, indebærer vidtstrakt skøn. Dette forstærkes af forvaltningsretlige principper om borgerens inddragelse i sagsbehandlingen. Vidtstrakt skøn forudsætter professionel ekspertise. Behovsorientering indebærer således mulige modsætningsforhold mellem 4 Casework kan ikke simpelt oversættes med sagsbehandling, men sagsbehandling i offentlig service inden for det social- og arbejdsmarkedspolitiske felt har træk, der bl.a. er influeret af casework. Betegnelsen har historisk været knyttet til særlig individ og familieorienteret socialt arbejde og vedrører den systematiske proces i professionelt socialt arbejde, hvorigennem en klients problem udredes og afklares, en intervention udformes, og klienten visiteres til denne, hvorefter denne gennemføres og afsluttes gennem udslusning, opfølgning og evaluering. Casework har været forbundet med et meget forskelligt indhold til forskellige tider og i forskellige kontekster, strækkende sig fra psykoanalytisk inspireret afdækning af fx problematisk opvækst mv. over pragmatisk afdækning af konkrete praktiske vanskeligheder til betoning af problemskabende mekanismer i det omgivende samfund (jf. bl.a. Pettersson 2001). 16

udredning og afklaring af den enkeltes behov gennem professionelt skøn og de forvaltningsmæssige rammer for virksomheden. Frontlinievirksomhed er i den sammenhæng karakteriseret som demokratiets sorte hul (Rothstein 1994; Carstens 1998). Hverken på sundhedsområdet eller på socialområdet kan man alene forlade sig på detailregulering, ej heller på de involverede faggruppers ekspertise. En evt. alternativ strategi er at regulere gennem udpegning af de relevante aktører samt beskrivelse af, hvilke procedurer de skal følge i sagsbehandling og indbyrdes forhandlinger (Eriksen 2001). Spændingsfeltet mellem udredning af den enkeltes behov og rammerne for indsatsen kan forstærkes af, at frontlinievirksomhed figurerer som anvendelse af nationalt gældende lovgivning inden for rammerne af et kommunalt selvstyre. Frontlinievirksomhed kan således være overvejende orienteret mod den enkelte og dennes behov eller overvejende orienteret mod foreliggende indsatsmuligheder og rammerne herfor. Den kan også bygge på en vekselvirkning. Eskelinen & Caswell (2003) sammenfatter dette i tre former, en udforskningsmodel, en indsatsmodel og en udvekslingsmodel. Der er også en mulighed for divergenser mellem den professionelle udredning og den enkelte borgers egen bedømmelse af behovene. Der forekommer altså i praksis forskellige typer af aktører eller forskellige stilarter i frontlinievirksomhed (Kagan 1994; Olesen 1999, 2003b). Områdets karakter af spændingsfelt må antages at være en del af baggrunden for indførelsen af faste ydelser og loft i udmålingen af kontanthjælp (Jonasen 2006). Ud over stramninger på ydelsessiden har der været et skifte i tankegang. Fra at se ydelser overvejende som en rettighed forudsat udnyttelse af ar- 17

bejdsmuligheder / rådighed for arbejdsmarkedet, er det i stigende grad blevet betonet, at den enkelte ydelsesmodtager selv skal gøre noget for at blive selvforsørgende samt at han / hun har pligt til at gøre noget til gengæld for at modtage overførselsindkomst (arbejde med løntilskud, projektdeltagelse, kvalificering). Der er således indtruffet et sporskifte fra passive forsørgelsesydelser til aktive tiltag i både social- og arbejdsmarkedspolitikken (Damgaard 2003; Torfing 2004). Sporskiftet indebærer en markant beskæftigelsespolitisk drejning af socialpolitikken, en drejning som falder sammen med specialisering i den sociale forvaltning. Samtidig med at der med den beskæftigelsespolitiske strategi Flere i arbejde (Beskæftigelsesministeriet, 2003) sigtes mod et enstrenget system omfattende både forsikrede og ikke-forsikrede ledige, foregår der en opdeling og specialisering af indsatsen i en række afdelinger i den enkelte kommune med evt. koordinationsproblemer til følge. Baggrunden er således, at den tidligere helhedsorienterede indsats er blevet erstattet af et beskæftigelsesfokuseret perspektiv. Her lægges vægten på social integration gennem beskæftigelse som det altafgørende. Dette søges understøttet gennem metodestyring og anden procesregulering. Samtidig lægges der i stigende grad vægt på individualiseret og behovsorienteret indsats, hvilket forudsætter en frontlinievirksomhed, der er i stand til at få øje på individet og i samspil eller forhandling med den enkelte identificere konkrete behov. Individualiseringen omfatter såvel tilpasning af indsatser ( skræddersyning ) som øget betoning af individuelt ansvar og motivation. Sigtet med frontlinievirksomheden er dermed undergået en forandring. Kom- 18

pleksiteten gør sig imidlertid fortsat gældende, og det er ikke blevet mindre påkrævet at kende dens karakteristika. 1.3. Begrundelser for at rette blikket mod processer i frontlinien, herunder møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere De dominerende samfundsvidenskabelige paradigmer er orienteret mod at belyse kausalitet og effekter. Stillet over for at belyse frontlinievirksomhed, herunder møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere, er det imidlertid snarere processer og mekanismer i interaktionen, samt hvordan denne i det hele taget håndteres, det drejer sig om at belyse. Dette inviterer til en forstående samfundsvidenskabelig tilgang, orienteret mod processer, interaktion, kategorisering og betydningsdannelse. I forlængelse heraf fremhæves to sæt af begrundelserne for at rette opmærksomheden mod disse aspekter af frontlinievirksomhed (Olesen 2006). Det første sæt af begrundelser drejer sig om, at institutionel interaktion (herunder møder mellem klienter og system) samlet set udgør en vigtig arena for betydningsdannelse og identitet. Den er knyttet til administrative funktioner og rutiner, som ved nærmere iagttagelse viser sig ofte at være steder kendetegnet af social dybde (Sacks 1992a+b; Olesen 2005b). Selv om det i almindelighed anses for positivt at være rutineret, så har rutiner ikke nødvendigvis høj status, og rutinisering er et af kritikpunkterne i forhold til frontlinievirksomhed. Den opfattes ofte som handlinger pr. automatik og som forbundet med oplevelse af tomgang og evt. tidsspilde. Langt fra al frontlinievirksomhed er dog rutiniseret. Pointen er imidlertid, at selv hvad der evt. tager sig ud som udvendige handlinger, tomgang eller tidsspil- 19

de, kan have en vigtig samfundsmæssig funktion og være udtryk for centrale samfundsmæssige værdier og identitetsmønstre, i visse tilfælde markeret gennem ritualisering. 5 Det andet sæt af begrundelser for at møder mellem klient og system i sig selv er vigtige at udforske, er ganske konkret. Institutionel interaktion er af kraftigt voksende betydning kvantitativt og kvalitativt i kraft af den voksende kompleksitet i senmoderne samfund (Grunow 1978; Lipsky 1980; Goodsell ed. 1981; Olesen 2003b). Den offentlige sektor udbygges. Én af følgerne er, at den enkelte får flere og flere berøringsflader med det offentlige. Derved udgør institutionel interaktion i sig selv samfundsmæssigt centrale steder for anerkendelse, respekt, værdighed og anstændighed eller for modsætningerne krænkelse, disrespekt, nedværdigende behandling og ydmygelse (Skau 1996; Margalit 1998; Sennett 2003). Blandt de mulige gevinster ved en fordybelse i processerne i frontlinievirksomhed er, at den bl.a. kan medvirke til tre vigtige former for analyser. 5 I sociologisk samtaleanalyse er det eksempelvis påvist, hvordan åbninger i telefonsamtaler (med udvekslinger af hallo er, præsentationer og høfligheder ) er reguleret og medvirker til hurtig identifikation og relationsmæssig afklaring. De er ikke blot tomgang eller tidsspilde, men noget, der frembringes og har en funktion (Schegloff 1968, 1986; Hutchby 2001). Tilsvarende anskues kontanthjælpsarbejdet her ikke blot som i og for sig banale administrative rutiner. Det kan have en dybere betydning. Det er et led i den samlede gatekeeping i forhold til den aktive socialpolitiks krav og muligheder, og det er af dyberegående moralsk karakter. Ikke mindst kan det som anden institutionel interaktion repræsentere såvel stilstand og reproduktion af det bestående som modsat opblødning af strukturelle træk, forandring og dynamik (Goffman 1983; Erickson 2004). 20

Resultater af evaluerings- og implementeringsforskning har ofte drejet sig om, at tiltag ikke nødvendigvis fungerer efter deres erklærede hensigt (Winter 1994, 2002). Tilsigtede virkninger udebliver eller overskygges af utilsigtede: Fordybelse i processerne i institutionel interaktion kan i forhold hertil for det første bidrage med resultater om, hvilke blokerende henholdsvis produktive processer og mekanismer, der har gjort sig gældende i feltet mellem input i og output af tiltagene (Morén & Blom 2003). Analyser af processer kan med andre ord bidrage til at konkretisere, hvad det er, der virker, henholdsvis hindrer, at noget virker, i forbindelse med udførelsen af givne institutionelle opgaver. Fordybelsen muliggør endvidere for det andet synliggørelse af evt. utilsigtede aspekter af et givet tiltag i form af aktørers lokale opfattelser og konstruktioner. Procesanalyser kan med andre ord sætte én på sporet af vigtig viden om positive eller negative bivirkninger i forbindelse med en given opgaveløsning (Olesen 2006). I den udstrækning borgere indgår i processerne kan en nærmere belysning af disse for det tredje bidrage til at forstå, hvordan de opfatter barrierer og ressourcer. Detaljerede analyser af udvalgte eksempler på institutionel interaktion er også (set i forhold til en main stream af årsags- og effektorienterede studier, som ligeledes er vigtige) af interesse såvel forskningsmæssigt og professionelt som styringsmæssigt. Det hænger bl.a. sammen med, at der i rækkefølgen af de træk, de enkelte aktører foretager indbyrdes, kan findes en direkte adgang til at belyse, hvordan de tænker. Herunder hvad de ta- 21

ger for givet i form af naturaliseringer og kategoriseringer, samt hvilken betydning de tillægger et givet emne. Det er nødvendigt at relatere til anden viden, inkl. teoretiske og begrebsmæssige perspektiver for at se dette som præget af strukturelle træk og samtidig formet lokalt af mere eller mindre selvstændigt handlende aktører (som på én gang socialt drevet og samtidig historisk tilfældigt, Hastrup 2003). Detaljer er der uhyre mange af. Så detaljerede analyser indebærer nødvendigvis kraftig udvælgelse i mange led. Denne udvælgelse har ikke noget at gøre med repræsentativitet i statistisk forstand. Derimod kan den evt. begrundes som strategisk eller teoretisk repræsentativ. Endvidere kan studiet af detaljen begrundes med den sociale ordens tilstedeværelse på mange niveauer. Dette leder frem til at præsentere den tilgang, der ligger til grund for denne gennemgang. 1.4. Tematisering af frontlinievirksomhed Møder mellem kontanthjælpsmodtagere og sagsbehandlere handler grundlæggende om mennesker, der ikke er i stand til at forsørge sig selv og deres familie, og er som sådan vigtige eksempler på offentlig frontlinievirksomhed. Disse møder er på en måde blot hverdagsagtige møder mellem to mennesker. De er imidlertid ikke bare møder mellem to mennesker. De er mere end det. Det handler om, at møderne foregår i institutionelt regi. De udgør et rum for samarbejde og kampe mellem borger og stat. Begrebsmæssigt kan møderne således forstås som institutionel interaktion (Drew & Heritage 1992, Sarangi & roberts 22

1999) 6. Sagsbehandlere repræsenterer et hjælpeapparat og forvaltningssystem, er udstyret med legal magt, og de er som fuldtids eksperter typisk formelt uddannet til jobbet, mens klienter står alene over for den suveræne stat, repræsenterende sig selv og deres egen livsverden (Goodsell ed. 1981:5; jf. Lipsky 1980; Winter 1994; Bleiklie 1996). Dette kan synes elementært, men for det første har denne type møder historisk ændret sig drastisk. For det andet har de en særlig karakter i en række henseender. Og for det tredje er de påvirket af en række forhold, hvilket gør dem til komplekse fænomener, som samtidig såvel internationalt som her i landet er relativt uudforskede. De er udtryk for en social orden, som er lokalt situeret, og samtidig er de udtryk for udfoldelse af dynamiske situationelle kræfter, som kan fastlåse og reproducere strukturelle træk eller modsat opbløde og løsne disse (Goffman 1961, 1967, 1983; Olesen 2002a). Frontlinievirksomhed er således som nævnt en kompleks aktivitet såvel med hensyn til aktører, interesser og former som med hensyn til regulering og styring. Kompleksiteten kan indfanges ved at anskue frontlinievirksomheden som et sæt af overlappende processer, herunder implementering, servicesøgning og interaktion (Olesen 1999). I forbindelse med et forskningsprojekt om socialt arbejde på arbejdsmarkedsområdet i spændingsfeltet mellem faglighed og politisk administrativ styring er udviklet en kritisk-konstruktiv tilgang, der spænder over et sæt af perspektiver: implementering, institution, profes- 6 Institutionel interaktion er interaktion, der foregår i institutionelt regi; det vil bl.a. sige, der er tale om målrettet interaktion i en mere eller mindre formaliseret sammenhæng i modsætning til hverdagslivskommunikation. Institutionel interaktion omfatter også intern og ekstern mødevirksomhed. 23