To veje til bedre lovkvalitet

To veje til bedre lovkvalitet AF POLITISK KONSULENT MORTEN JARLBÆK PEDERSEN, CAND. SCIENT. POL. OG ANALYSECHEF GEERT LAIER CHRISTENSEN, CAND. SCIENT. POL. RESUMÉ Kvaliteten af erhvervsregulering har stor betydning for virksomhedernes konkurrenceevne. Denne maksime gælder også i Danmark og det måske i særlig høj grad, da erhvervslivet i Danmark i høj grad er underlagt omfattende regulering. Regulering er nødvendig, da det sikrer de fundamentale rammer for en velfungerende økonomi. Reguleringen skal dog være af en sådan kvalitet, at rammerne ikke bliver til en spændetrøje. Beslutningsforberedende udvalg og høringsinstitutionen har traditionelt fungeret som kvalitetskontrol på lovgivningen Til at sikre denne kvalitet har man i Danmark længe haft en tradition for at inddrage berørte parter i lovgivningsarbejdet. Dette er både sket tidligt i processen gennem såkaldte beslutningsforberedende udvalg og sent i processen gennem høringsinstitutionen. Begge metoder til inddragelse og sikring af lovgivningens kvalitet er dog under pres: Brugen af beslutningsforberedende udvalg og betænkninger er kraftigt nedadgående, og korte høringsfrister besværliggør reel inddragelse gennem høringsinstitutionen. Dette udgør et samlet nedadgående pres på kvalitetskontrollen af dansk regulering, hvilket kan vise sig at være et stort problem for de danske virksomheder, der skal leve efter reglerne. Begge metoder er dog under pres Figur 1 Høringsfrister på høringer modtaget af Dansk Erhverv, 2007-2013 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Under 20 dages frist Under fem dages frist Kilde: Dansk Erhverv DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV 2013 # 23

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 TO VEJE TIL BEDRE LOVKVALITET DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV # 23 OKTOBER 2013 Ikke mere, men bedre regulering er nødvendig Danmark er et velreguleret land, hvilket på mange måder er et gode, da regulering kan medvirke til at skabe rammen om en velfungerende samfundsøkonomi. Fornuftig regulering kan eksempelvis skabe de nødvendige betingelser for ordentlig konkurrence mellem virksomhederne, forbrugerforhold og -rettigheder eller kritiske miljøhensyn. Regulering er på mange måder nødvendig, I Danmark har vi traditionelt reguleret meget, og vi er vant til, at der løbende udstedes nye regler. Figur 2 Antal A4-siders ny regulering men reguleringen kan også tage overhånd 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Kilde: Frich, Katrine Birkedal (2012): Regler og cirkulærer vokser årligt seks kilometer. I: Ugebrevet A4, 17. august 2012 (fredag, uge 33 2012). Senest lokaliseret 1. oktober 2013 via www.ugebreveta4.dk. Note: Tendenslinjen viser en opadgående tendens i antal nye siders regulering; tendenslinjen har en R 2 -værdi på 0,8552. Antallet af nye siders regulering er opgjort på baggrund af optælling af tegn i gældende love, bekendtgørelser og cirkulærer; én A4-side svarer til 2.400 tegn. En regel og en lov fjernes ved at udstede en ny regel eller lov, der ophæver den gamle, hvorfor antallet af sider nye love, bekendtgørelser og cirkulærer i sig selv ikke siger noget om, hvorvidt der er kommet flere eller mere besværlige regler. Imidlertid siger udviklingen den kraftige stigning i antal siders regulering noget om, at det nok går mere i retning af flere end færre regler. Dette gælder ikke mindst på erhvervsområdet. Netop på grund af den omfattende regulering af bl.a. danske virksomheders forhold, betyder lovkvaliteten alverden. Sjusket lovgivning og regulering medfører ikke kun hovedbrud hos berørte parter; det kan også hæmme danske virksomheders muligheder for og lyst til udvikling, når de er underlagt unødig eller hæmmende regulering. Unødig eller skadelig regulering kan hæmme danske virksomheders udviklingsmuligheder DANSK ERHVERV 2

Inddragelse af eksterne parter i lovgivningsarbejdet har mange fordele I Danmark har vi en lang tradition for inddragelse af berørte parter i lovgivningsarbejdet. Denne demokratiske tradition har man skabt og vedligeholdt af flere årsager, herunder ikke mindst de tre følgende: Overførsel af viden og øget lovkvalitet: Mange af de regulerede parter besidder en viden, som de regulerende ikke har; det kan være erfaringer om effekter af tidligere regulering, viden om konkrete lovgivningsmæssige faldgruber, viden om modtagelsen og fortolkningen af reguleringen eller andre forhold. Formidling af nye regler og bedre implementering: Mange af de berørte parter herunder eksempelvis erhvervsorganisationer udfører en kritisk funktion som formidlere af ny regulering til medlemmer og andre interessenter; dette sker bl.a. gennem nyhedsbreve og rådgivning. Denne formidling er medvirkende til at sikre bedre forståelse for nye regler blandt de virksomheder og andre, der skal overholde dem, og det kan i anden række føre til bedre implementering af de givne regler. Inddragelse kan både sikre bedre lovgivning, bedre implementering og øget stabilitet Politisk stabilitet: Inddragelse af eksterne parter i lovgivningsarbejdet kan føre til øget, politisk stabilitet, da man på forhånd sikrer en bredere, politisk opbakning til given regulering. På mange af de erhvervsøkonomiske områder er en sådan stabilitet og forudsigelighed meget vigtig; den enkelte virksomhed kan nemlig have meget svært ved at agere samfundsøkonomisk og virksomhedsøkonomisk optimalt, dersom den oplever konstant forandrende rammevilkår. Inddragelsen, der kan sikre disse tre ting, kan selvsagt ske på mange forskellige måder af både uformel og formelt tilsnit. Der er fordele og ulemper ved alle disse forskellige metoder til at sikre inddragelsen. Af særlig interesse er de formelle inddragelseskanaler, da det er dem, der er underlagt særlig demokratisk kontrol, og da det samtidig er de for begge parter mest forpligtende inddragelseskanaler. I det følgende er der fokuseret på to klassiske, formelle metoder til at sikre inddragelsen og dermed de tre nævnte fordele: Lovforberedende udvalg og herunder brugen af betænkninger i det lovforberedende arbejde samt høringsinstitutionen og herunder særligt høringsfristerne. DANSK ERHVERV 3

To klassiske metoder til inddragelse: Lovforberedende udvalg og høringsinstitutionen Disse to traditionelle metoder til inddragelse af eksterne interessenter i lovgivningsarbejdet er både tæt forbundne og meget forskellige. Metoderne er meget forskellige, da de typisk ligger på to vidt adskilte tidspunkter i lovgivningsprocessen. Lovforberedende udvalg ligger i sagens natur tidligere i forløbet end høringsinstitutionen. På trods af deres tidsmæssige forskudte placering i processen er de dog tæt forbundne: De to metoder supplerer hinanden ved at institutionalisere en kvalitetskontrol på forskellige stadier i lovgivningsarbejdet. Beslutningsforberedende udvalg og høringsinstitutionen er både forskellige og forbundne Dog er det ofte sådan, at jo mere fremskreden reguleringsprocessen er, des sværere vil det være at foretage ændringer i det foreliggende forslag. Derfor vil de beslutningsforberedende udvalg ofte have en mere direkte indflydelse på kvaliteten af lovgivningen, da spillerummet for ændringer herunder forbedringer af lovkvaliteten ofte vil være større. Både de beslutningsforberedende udvalg og høringerne er dog tættere på den konkrete lovgivning end eksempelvis rådgivende udvalg og nævn. Figur 3 Eksempler på inddragelse Mulighed for at påvirke kvaliteten af konkret lovgivning Beslutningsforberedende udvalg og høringsinstitutionen har forskellige pladser i lovgivningsprocessen Beslutningsforberedende udvalg Høring Rådgivende udvalg Hvor fremskreden er lovgivningsprocessen? Kilde: Dansk Erhverv. Lovforberedende udvalg en metode til at sikre lovkvaliteten tidligt i processen En tidligere meget anvendt metode til at sikre inddragelsen og dermed sikre de tre ovenfor beskrevne fordele er brugen af lov- eller beslutningsforberedende udvalg. Sådanne udvalg har traditionelt været anvendt til at forberede konkret lovgivning, og de er dermed meget forpligtende for alle parter. Siden 1980 er brugen af disse beslutningsforberedende udvalg dog gradvist faldet markant. DANSK ERHVERV 4

Figur 4 Udviklingen i antal beslutningsforberedende udvalg Langt færre beslutningsforberedende udvalg i dag i forhold til tidligere 1980 1990 2010 0 50 100 150 200 250 Kilde: Information (2013): Organisationer presses ud af lovgivningsarbejdet. 3. juni 2013. Senest lokaliseret 1. oktober på: http://www.information.dk/462485. For mere om emnet, se eksempelvis: Binderkrantz, Anne Skorkjær & Christiansen, Peter Munk (2013): Interesseorganisationerne. I: Christensen, Jørgen Grønnegård & Elklit, Jørgen (red.): Det demokratiske system, 3. udg.. København: Hans Reitzels Forlag, pp. 171-214. Stort fald i antal betænkninger siden 1970 Meget af arbejdet i disse beslutningsforberedende udvalg førte og fører til betænkninger. En betænkning er en udvalgsrapport, der skal danne grundlag for formuleringen af konkrete forslag og dermed også for udformningen af den endelige regulering. Betænkningerne er traditionelt blevet anvendt i særlig grad på Justitsministeriets område, men også på det erhvervspolitiske område har betænkningerne historisk været en del af det lovforberedende udvalg. Siden 1950 er der således udgivet 184 betænkninger inden for de mest direkte erhvervsrettede ministerområder. i Betænkninger har også været tidligere været anvendt på de mere erhvervsrettede ministerområder Betænkningerne behandler ofte de enkelte aspekter af og baggrundene for et specifikt lovforslag grundigt. Derfor spiller betænkningerne i det omfang, de bliver skrevet ofte en central rolle for udformningen og fortolkningen af den endelige regulering. Ministeriernes brug af denne grundige, lovforberedende metode er dog formindsket ganske kraftigt siden 1970 erne. DANSK ERHVERV 5

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TO VEJE TIL BEDRE LOVKVALITET DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV # 23 OKTOBER 2013 Figur 5 Udvikling i antal betænkninger, 1970-2013 50 45 Kraftigt faldende antal betænkninger tyder på faldende grad af formel og forpligtende inddragelse af eksterne interessenter 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Kilde: Det administrative bibliotek og egne beregninger. Note: Tallet for 2013 (fem) er et foreløbigt tal pr. 1. oktober 2013. At der i 2013 kun er udgivet fem betænkninger pr. 1. oktober, peger dog på, at tendensen ikke bliver brudt i år. Tendenslinjen har en R 2 -værdi på 0,7888. Hvor der i 1970 blev udgivet ikke mindre end 45 betænkninger, var dette tal faldet til blot otte i 2012. I 2013 var der indtil oktober måned udgivet bare fem betænkninger. Et så markant fald i brugen af beslutningsforberedende udvalg og betænkninger kan tyde på flere ting. Oplagt er det dog, at udviklingen er et tegn på, at beslutningsgrundighed i et vist omfang har måttet vige pladsen for beslutningshastighed. Denne udvikling øger selvsagt risikoen for forringet lovkvalitet, da man ikke allerede tidligt i forløbet sikrer sig en grundig inddragelse af relevante aktører; dermed afskærer man sig fra de fordele, som en sådan forpligtende inddragelse måtte medføre. Har grundig forberedelse måttet vige pladsen for beslutningshastighed? Høringsinstitutionen en sidste kvalitetskontrol Som supplement til inddragelsen på de tidlige stadier i lovgivningsarbejdet, har man etableret den såkaldte høringsinstitution, der bevirker, at de fleste lovgivningsakter sendes ud i høring hos berørte parter, inden man vedtager noget endeligt i Folketinget. Høringssvarene samles ofte i et høringsnotat, som de ansvarlige ministerier oversender til det ansvarlige folketingsudvalg. Der er mindst to forudsætninger for, at høringsinstitutionen kan virke efter hensigten: DANSK ERHVERV 6

Figur 6 Kritiske forudsætninger for en velfungerende høringsinstitution Forudsætning Forklaring Høringssvarenes substantielle Hvis der ikke tages bestik af høringssvarene, er høringsinstitutionen overflødig kommentarer tages til efterretning Høringsfristerne tillader substantielle kommentarer behandling af det indkomne Hvis høringsfristerne er for korte, umuliggør det grundig materiale To kritiske forudsætninger for, at høringsinstitutionen virker efter formålet Kilde: Dansk Erhverv Substantielle kommentarer kan forveksles med politiske kommentarer og omvendt. Dansk Erhverv har dog tidligere vist, at der i en lang række høringer fremkommer substantielle kommentarer til lovkvaliteten. ii Stort politisk fokus på høringsfrister, men lille forbedring Skiftende regeringer har lovet at forbedre inddragelsen ved at sikre længere høringsfrister. Justitsministeriet har endog udgivet en vejledning, hvori det fastslås, at høringsfristerne skal være så lange, at berørte parter har mulighed for at udarbejde et fyldestgørende svar. iii Dette bliver af Folketinget tolket som en tommelfingerregel på fire uger, hvilket svarer til 20 arbejdsdage. iv På trods af de gode intentioner er den positive udvikling dog udeblevet. Figur 7 Høringsfrister på høringer modtaget af Dansk Erhverv, 2007-2013 (antal arbejdsdage) Stadig problemer med høringsfrister på trods af fokus fra skiftende regeringer År Korteste frist Længste frist Gennemsnitlig frist 2007 1 84 16 2008 2 76 16 2009 1 76 17 2010 1 73 18 2011 1 91 16 2012 2 91 18 2013 (foreløbig) 1 66 18 Kilde: Dansk Erhverv Note: Opgørelsen for 2013 går frem til 8. juli. De gennemsnitlige høringsfrister er blevet en til to dage længere men det samlede billede er uændret: Der er rig plads til bedre rammer for inddragelsen af eksterne interessenter i reguleringsarbejdet i Danmark både tidligt og sent i forløbet. DANSK ERHVERV 7

OM DENNE UDGAVE To veje til bedre lovkvalitet er 23. nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv i 2013. Redaktionen er afsluttet den 1. oktober 2013. OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 25 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambitionen er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. ISSN-NR.: 1904-7894 Dansk Erhvervs Perspektiv indgår i det nationale center for registrering af danske periodika, ISSN Danmark, med titlen Dansk Erhvervs perspektiv: Analyse, økonomi og baggrund (online) KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne spørgeskemaundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der beklageligvis og trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen, vil disse blive rettet hurtigst muligt og den rettede version lagt på nettet. KONTAKT Henvendelser angående analysens konklusioner kan ske til politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen på mop@danskerhverv.dk eller tlf. 3374 6661. REDAKTION Analysechef Geert Laier Christensen (ansv.), cand. scient. pol.; politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen, cand. scient. pol.; cheføkonom Michael H.J. Stæhr, Ph.D., cand. scient. oecon.; konsulent Malthe Mikkel Munkøe, cand. scient. pol., MA, MA og økonom Andreas Kildegaard Pedersen, cand. polit. NOTER i Erhvervsministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet, Fiskeriministeriet, Fødevareministeriet, Handelsministeriet, Industriministeriet, Landbrugsministeriet samt Økonomi- og Erhvervsministeriet. ii Pedersen, Morten Jarlbæk; Hansen Christoffer Ramsdal & Christensen, Geert Laier (2013): Behov for bedre regeringsførelse på erhvervsområdet. Dansk Erhverv: Dansk Erhvervs Perspektiv 2013, nr. 16. iii Justitsministeriet (2005): Vejledning om lovkvalitet. København: Justitsministeriet, p. 56. Se: jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20lovkvalitet.pdf iv Folketinget (2011): Håndbog i folketingsarbejdet, kapitel fem. Senest lokaliseret 1. oktober 2013 på: www.ft.dk/dokumenter/publikationer/folketinget/haandbog_i_folketingsarbejdet_2011/kapitel_5.aspx. DANSK ERHVERV 8