Bilag 4 Finansministeriets udbudspolitik
2 Indhold 1 Formål... 3 2 Gyldighedsområde... 4 3 Mål og principper for udbud i Finansministeriet... 4 3.1 Håndtering af udfordringsret... 5 3.2 Kontrolbud... 5 4 Mål og principper for køb af konsulentydelser... 5 4.1 Forberedelsesfasen... 6 4.2 Gennemførelsesfasen... 6 4.3 Opfølgningsfasen... 6 5 Organisering... 7 5.1 Forankring og opfølgning på cirkulærets krav... 7 5.2 Fælles udbud... 7 6 Status for udliciteringer i Finansministeriet... 7 7 Vurderingskriterier for opgavers udbudsegnethed... 9 8 Finansministeriets indsatsområder... 10
3 1 Formål Finansministeriets udbudspolitik angiver de overordnede principper og rammer for koncernens arbejde med udbud og udlicitering af opgaver 1. Udbudspolitikken skal understøtter en effektiv opgavevaretagelse i Finansministeriet ved at skærpe fokus på kerneopgaver og afprøve markedet i forhold til varetagelse af øvrige opgaver. Formålet med udbudspolitikken er at sikre fælles grundlag og rammer for vurderingen af Finansministeriets opgaveporteføljes udbudsegnethed. Udbudspolitikken skal således bidrage til at sikre en yderligere professionalisering af koncernens anvendelse af udbud samt fremme samarbejdet og udnytte koncernens tværgående kompetencer inden for området. Herudover indgår Finansministeriets overvejelser over brug af konsulentydelser som en del af udbudspolitikken. Udbudspolitikken omfatter alle opgaver, der varetages af Finansministeriets institutioner. Fokus er på opgaver, der i dag varetages internt på ministerområdet. Udbudspolitikken er også gældende for opgaver, der skal vurderes i forbindelse med genudbud og/eller ved overvejelser om hjemtagelse. Udbud defineres som udbud af en opgave med henblik på at udbyde eller udlicitere opgaver, der hidtil er varetaget internt i institutionen, eller som skal i genudbud eller overvejes hjemtaget. Selve anskaffelsen af varer, tjenesteydelser og konsulentydelser herunder gennemførelsen af udbudsforretninger, er omfattet af indkøbspolitikken. Sammenhængen mellem udbuds- og indkøbspolitik er illustreret i nedenstående figur. Figur 1: Sondring mellem udbudspolitik og indkøbspolitik UDBUDSPOLITIK INDKØBSPOLITIK Gennemgå de opgaver, koncernen løser Kategorisere opgaverne efter udbudsegnethed Fastlægge tidsplan for udbud Konstatere et behov for et indkøb Vurdere at indkøbet kræver gennemførsel af et udbud Gennemføre et konkret udbud 1 Udbud er omfattet af Cirkulære om udbud og udfordring af statslige drifts- og anlægsopgaver CIS nr. 159 af 17/12/2002, EU-regler og vejledningen i Effektiv opgavevaretagelse i staten.
4 I det følgende beskrives udbudspolitikkens gyldighedsområde, de overordnede mål og principper for udbud i Finansministeriet, organisering, status for koncernens hidtidige arbejde med udbud, herunder i hvilket omfang man i de enkelte institutioner har udbudt og udliciteret opgaver. Herefter beskrives de vurderingskriterier, der ligger til grund for ministeriets beslutning om at udbyde opgaver, samt de kriterier og den fremgangsmåde, der følges, i forbindelse med køb af konsulentydelser. Kortlægning samt en tidsplan for udbud og analyser findes som bilag til udbudspolitikken (TUbilag 5UT). Afslutningsvis beskrives de indsatsområder, som Finansministeriet vil have særlig opmærksomhed på i udviklingen af udbudspolitikken. 2 Gyldighedsområde Finansministeriets udbudspolitik dækker hele ministerområdet, det vil sige Departementet, Økonomistyrelsen, Personalestyrelsen og Slots- og Ejendomsstyrelsen. Udbudspolitikken omfatter alle opgaver, som varetages af Finansministeriets institutioner. Det er Finansministeriets vurdering, at koncernens institutioner i første omgang vil kunne dækkes af én fælles udbudspolitik. 3 Mål og principper for udbud i Finansministeriet Det styrende princip for Finansministeriets udbudspolitik er, at alle udbudsegnede opgaver, der ikke er kerneopgaver, skal udbydes, med mindre der er særlige forhold (fx meget lille volumen), der taler imod. Derudover er det koncernens mål at agere som en professionel udbuds- og indkøbsorganisation. De overordnede principper for Finansministeriets udbudspolitik er: Opgaven skal altid vurderes i forhold til ministerområdets fælles vurderingskriterier (jævnfør kapitel 7) og ud fra en betragtning af, hvor og hvordan opgaven løses på den bedste måde og med den bedst mulige anvendelse af ressourcerne i forhold til koncernens kernekompetencer. Når en opgave udbydes i konkurrence, sker det på grundlag af en analyse og en omkostningsberegning, herunder hensynet til de samlede udgifter ved gennemførelsen af et udbud. Det skal tidligt afklares, hvorvidt institutionen vil udarbejde et kontrolbud Finansministeriet følger løbende op på implementeringen af udbudsplaner mv. og vurderer årligt behovet for at justere vurderingskriterierne Opgaverne skal udbydes på en sådan måde, at den bedst mulige konkurrencesituation opnås, herunder skal alle udbud inden for ministerområdet vurderes i forhold til muligheden for at udarbejde et koncernfælles udbud med deltagelse af flere eller alle institutioner Det skal overvejes, om der er mulighed for at udbyde opgaver i fællesskab med andre ministerier eller på tværs af den offentlige sektor
5 En opgave kan som hovedregel kun udbydes, hvis det er muligt at specificere og opstille klare krav til opgaveløsningen, således at det er muligt at følge op på opgavevaretagelsen omfang, kvalitet og serviceniveau Ved udbud skal det vurderes, hvorvidt det er nødvendigt at fastholde interne kompetencer på området Finansministeriet vil sikre en yderligere professionalisering af anvendelsen af udbud ved at fremme samarbejdet og udnytte ministerområdets tværgående kompetencer indenfor området, herunder opbygge viden og metoder på tværs af koncernen Finansministeriets samarbejdsudvalg og medarbejdere skal orienteres og inddrages i forbindelse med de konkrete udbud, og institutionerne skal sikre et hensigtsmæssig forløb for de medarbejdere, som udliciteringen berører Ved udliciteringer følger medarbejderne opgaverne, så vidt det er muligt Der skal stilles krav til leverandøren f.eks. med hensyn til anvendelse af sociale klausuler, miljøkrav o.l., hvor det er relevant 3.1 Håndtering af udfordringsret Udbudscirkulæret indeholder en udfordringsret, hvor private leverandører har ret til uopfordret at afgive et tilbud på en opgave, der i dag varetages af institutionen i eget regi. Institutionens behandling af udfordringer skal følge retningslinjerne i vejledningen til Udbud - og udfordring af drifts- og anlægsopgaver. Fører udfordringen til et udbud, skal dette gennemføres i henhold til reglerne på området. 3.2 Kontrolbud Der kan udformes et kontrolbud, såfremt det er relevant i forhold til den specifikke opgave. Ved beslutningen om udbud skal institutionen have besluttet, hvorvidt institutionen selv vil afgive kontrolbud. De væsentligste opmærksomhedspunkter vedrørende kontrolbud er dels et organisatorisk spørgsmål om at sikre habilitet, dels et økonomisk i forhold til omkostningskalkulationen. 4 Mål og principper for køb af konsulentydelser Finansministeriet indkøber som koncern mange forskellige typer af konsulentydelser. Dette lige fra højt specialiserede rådgivningsydelser til mere rutineprægede ydelser. Selvom de konsulentydelser, Finansministeriets som koncern køber, således er mangeartede, kan der opstilles nogle generelle forholdsregler til brug for effektiv opgavevaretagelse i købet af konsulentydelser. Processen omkring køb af konsulentydelser kan inddeles i 3 faser; forberedelsesfasen, gennemførelsesfasen og opfølgningsfasen.
6 4.1 Forberedelsesfasen I forberedelsesfasen overvejes, hvad det er for en opgave, der skal udføres, hvordan den skal løses, samt hvordan der sikres den økonomisk mest fordelagtige løsning af opgaven. Fasen afsluttes med indgåelse af en kontrakt. For at sikre, at Finansministeriet får den økonomisk mest fordelagtige løsning af opgaven bør følgende overvejes: Det overvejes, om der kan anvendes rammekontrakter, eller opgaven offentliggøres i passende omfang, så enhver potentiel tilbudsgiver kan afgive tilbud Der søges tilbud fra flere tilbudsgivere. Der udarbejdes, hvor nødvendigt, beslutningsreferater som dokumentation for valg af billigste og/eller bedste konsulent. For at sikre en hensigtsmæssig gennemførelse af opgaven bør der i reguleringen af kontraktforholdet indgå følgende punkter: Kontrakter udformes, så ydelserne er entydigt beskrevet, hvad angår indhold, tid og pris. Kontrakter udformes så de, i relevante tilfælde, indeholder misligholdelsesbestemmelser, ændringsbestemmelser og regulerer ejerskab til den købte konsulentydelse. Kontrakter gennemgås for unormale og urimelige vilkår, eller der anvendes vejledende kontrakteksempler eller standardkontrakter, f.eks. fastlagt i rammekontrakter. 4.2 Gennemførelsesfasen I denne fase følges løbende med i levering af ydelsen, der holdes eventuelt statusmøder, og der tages i fællesskab med konsulenten skridt til at søge identificerede problemer løst. Desuden overvejes det, om viden erhvervet fra eksterne rådgivere bør overføres til egne medarbejdere. 4.3 Opfølgningsfasen Sidste fase er opfølgningsfasen, hvor målopnåelsen samt ydelsens kvalitet, pris og rettidighed vurderes. Endvidere vurderes egen projektstyring af købet af konsulentydelsen. Det sikres, at relevante erfaringer i forhold til køb og brug af konsulentydelsen dokumenteres og gøres tilgængeligt til brug for fremtidige køb af konsulentydelser.
7 5 Organisering 5.1 Forankring og opfølgning på cirkulærets krav Det er Finansministeriets departement, der har det overordnede ansvar for Finansministeriets udbudspolitik. Sekretariatschefkredsen koordinerer og drøfter den løbende implementering af koncernens udbudspolitik, herunder: Årlig opfølgning og revision af udbudspolitikken og opgavegennemgang. De enkelte institutioner opdaterer årligt deres opgavegennemgang i dialog med departementet, hvorefter sekretariatschefsgruppen samler bidragene i en revideret udgave af udbudspolitikken. Koordination af koncernfælles udbud Fremme anvendelse af koncernens udbudskompetencer på tværs af koncernen 5.2 Fælles udbud I forbindelse med opgavegennemgangen i 2004 er der identificeret en række områder, som skulle analyseres nærmere med henblik på at vurdere mulighederne for koncernfælles udbud. En række af opgaverne er nu analyseret, således at de enten er klassificeret som A- opgaver eller C-opgaver. De koncernfælles udbud relaterer sig til opgaver, der varetages i flere af koncernens styrelser. Finansministeriet vil på alle tværgående områder arbejde for fælles udbud. Finansministeriet vil endvidere overveje mulighederne for at gennemføre udbud på tværs af ministerområder. På de områder, hvor en opgave varetages i to eller flere institutioner, skal udbuddet gennemføres som et koncernfælles udbud. I forhold til de ydelser som koncernen i dag køber (f.eks. rengøring, tidsregistrering, it - produkter til f.eks. hjemmesider, telefoni, o.l.), skal der fremover sikres en koordinering og planlægningen af de enkelte anskaffelser. Det skal ske med udgangspunkt i Finansministeriets indkøbspolitik. For så vidt angår de institutionsspecifikke opgaver er det den enkelte institution, der beslutter og gennemfører en udbudsforretning inden for principperne i udbudspolitikken. 6 Status for udliciteringer i Finansministeriet Finansministeriet har gennem en årrække effektiviseret og tilpasset sin samlede opgaveportefølje ved brug af udlicitering. Den gennemførte opgavegennemgang viser en udbredt brug af udbud og udliciteringer inden for koncernen. Men opgørelserne viser også, at udbud og udliciteringerne primært har været foretaget af den enkelte institution og i knap så høj grad på tværs af koncernen.
8 Finansministeriet vil fremover udnytte de omfattende erfaringer med udliciteringer inden for koncernen og i højere grad fokusere på mulighederne for koncernfælles udbud. Herudover vil Finansministeriet løbende overveje mulighederne for at gennemføre udbudsforretninger på tværs af staten. Slots- og Ejendomsstyrelsen har siden slutningen af 1990 erne gennemført en række frasalg og udliciteringer og har som følge heraf reduceret medarbejderstaben betydeligt inden for områder som rengøring, vagt, drift af slotshaver mv. Slots- og Ejendomsstyrelsen har haft en selvstændig udbudspolitik, der i 2005 blev revideret og erstattet med en indkøbs- og leverandørpolitik, og som afspejler de erfaringer, SES har gjort sig i forbindelse med frasalg og udliciteringer. Slots- og Ejendomsstyrelsen vurderer løbende grænsen mellem de interne myndigheds- og styringsopgaver i forhold til den eksterne driftsvaretagelse. Økonomistyrelsen har gennem de senere år udbudt og udbyder løbende aftaler, der omfatter styrelsens drift og udvikling af IT-systemer, fx statens løn- og økonomisystemer. Personalestyrelsen blev etableret i 2001. Der var i forbindelse med etableringen stor fokus på styrelsens kerneområder og på mulighederne for at minimere de administrative funktioner i den nye styrelse. Disse funktioner har været varetaget af andre af koncernens styrelser. Departementet har på en række områder indgået fælles aftaler med andre ministerier på Slotsholmen, mens der på andre områder er indgået koncernfælles aftaler eller egne aftaler. Tabel 6.1: Udliciterede opgaver i Finansministeriet Større områder der er udliciteret i Finansministeriets koncern: Drift af slotshaver Vedligeholdelse af bygninger Vagt og sikring Rengøring Kantinedrift Udvikling af Navision Stat Drift af SLS Udvikling af SLS Drift af SKS Ud over udliciteringen af opgaver, der tidligere er varetaget internt i koncernen, gennemfører institutionerne løbende udbud i forbindelse med indkøb af varer og tjenesteydelser. Arbejdet med effektiviseringsstrategien har vist, at mange af de umiddelbart udbudsegnede opgaver inden for Finansministeriets område i høj grad er udliciteret, jf. også oversigten i bilaget til udbudspolitikken.. Der er erfaringer med at udbyde såvel støttefunktioner (fx kantinedrift og rengøring) som rådgivnings- og styringsopgaver (fx byggestyring). De opgaver, der er tilbage, er primært relateret til ministerområdets kerneopgaver.
9 Nedenstående oversigt over koncernens udliciteringsgrad 2 illustrerer, at der er en relativ høj andel af eksterne indkøb og anskaffelser. Tabel 6.2: Finansministeriets udliciteringsgrad 1 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Udliciteringsgrad for Finansministeriet 39 44 38 35 39 41 Departementet 20 26 20 18 17 18 Personalestyrelsen 2 18 19 23 25 24 30 Slots- og Ejendomsstyrelsen 3 37 45 40 42 42 42 Økonomistyrelsen 4 56 64 55 47 53 52 1) Anm.: Der er foretaget en fornyet opgørelse af udliciteringsgraden for Finansministeriets institutioner, hvorfor der kan forekomme afvigelser i forhold til tidligere opgørelser. 2) Anm.: Personalestyrelsen blev etableret i 2001 3) Anm.: Slots- og Ejendomsstyrelsen blev en del af koncernen i 2001. Faldet i udliciteringsgraden fra 2002 til 2003 for Slots- og Ejendomsstyrelsen skyldes teknisk betingede forhold og ikke et fald i udliciteringsomfanget. 4) Anm.: Økonomistyrelsen er en samlet betegnelse for Finansstyrelsen og Økonomistyrelsen, der blev fusioneret i 2003. Udliciteringsgraden er et tilnærmet udtryk for ministeriets udliciteringer. Udliciteringsgraden er beregnet som eksternt udførte tjenesteydelser sat i forhold til de samlede driftsudgifter. Udliciteringsgraden er således kun en indikator for udviklingen i institutionernes udliciteringsbestræbelser. Udliciteringsgraden påvirkes af ændringerne i opgaveporteføljen, betalingen for udliciterede opgaver, særlige økonomiske dispositioner og større anskaffelser. 7 Vurderingskriterier for opgavers udbudsegnethed Finansministeriet har i forbindelse med opgavekortlægningen vurderet den enkelte opgaves udbudsegnethed. Vurderingen er foretaget med udgangspunkt i de vurderingskriterier, der er beskrevet i Effektiv opgavevaretagelse i staten 3 suppleret med yderligere to kriterier i forhold til særlige aspekter ( Kompetenceopbygning/modning og Fortrolighed/sikkerhed ). Vurderingskriterierne bruges i analysen af den konkrete opgaves egenskaber og karakter med henblik på at vurdere opgavernes udbudsegnethed. Finansministeriets vurderingskriterier fremgår af tabel 7.1. 2 Udliciteringsgraden er beregnet jævnfør Effektiv opgavevaretagelse i staten side 106. 3 Følger principperne i bilag 7: Vurdering af udbudsegnethed i Effektiv opgavevaretagelse i staten.
10 Tabel 7.1: Finansministeriets vurderingskriterier Finansministeriets vurderingskriterierne er : a. myndighedsopgave b. volumen c. mulighed for sammensætning og opsplitning d. styringshensyn e. afgrænsning og specificering f. effektiviseringsmuligheder g. markedssituation/forsyningssikkerhed h. erfaringer med udbud/kontraktstyring i. snitflader j. systemmæssige bindinger k. transaktionsomkostninger l. mulighed for hjemtagelse m. kompetenceopbygning/modning n. fortrolighed/sikkerhed Vurderingskriteriet Kompetenceopbygning/modning er medtaget for at sikre fokus på kompetenceopbygning og modning i forhold til de administrative opgaver, der varetages i FAF regi. Ved at fokusere specifikt på disse opgaver, modnes området gradvist til et eventuelt udbud. Det andet vurderingskriterium vedrører særlige hensyn til fortrolighed/sikkerhed, der f.eks. gør sig gældende i forhold til rengøring og vagttjeneste i Kongehuset og på Christiansborg samt i forbindelse med ministerchaufføropgaver. 8 Finansministeriets indsatsområder Finansministeriet identificerede i første udgave af effektiviseringsstrategien fra 2004 som et særligt indsatsområde, at opbygning af en central udbudsekspertise skulle prioriteres i koncernsamarbejdet. Det blev bl.a. anført, at der skulle ske en yderligere professionalisering af arbejdet med udbud og udlicitering i Finansministeriet understøttet af et øget samarbejde på tværs af koncernen. Gennem etableringen af en fælles indkøbsfunktion i FAF er udbudsekspertisen nu samlet ét centralt sted i koncernen. Hvad angår telefonomstillingsservice, er opgavevaretagelsen blevet samlet centralt, bl.a. for at modne opgaven til et evt. senere udbud. Et væsentligt indsatsområde i de kommende år er at overveje gennemførelse af tilsvarende initiativer på andre administrative områder, og i den forbindelse særligt overveje mulighederne for tværministerielle samlinger af opgaver og tværministerielle udbud.