Konkurrenceudsættelse af Vedligeholdelse af grønne områder og veje samt vintertjeneste Potentialeafklaring - Lyngby-Taarbæk Kommune
Weidekampsgade 10 2300 København S Tlf. 3370 3370 www.kl.dk Layout og tryk: KL s trykkeri Foto: Colourbox
Maj 2012 Potentialeafklaringen er udarbejdet for Udbudsportalen af rådgivningsfirmaet Ising Consulting som led i projektet om strategisk forankring af konkurrenceudsættelse. Projektet er igangsat af KL, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i Erhvervs- og Vækstministeriet samt Økonomi- og Indenrigsministeriet. Som led i projektet tilbydes vederlagsfri assistance til et fremadrettet strategisk arbejde med konkurrenceudsættelse af kommunale serviceopgaver. Baggrunden er forpligtelsen i styrelsesloven om politisk vedtagelse af udbudsstrategier. Formålet er at bidrage til at sikre et politisk ejerskab og en strategisk forankring i kommunernes topledelser af udbudsstrategierne og mere generelt af konkurrenceudsættelse. Potentialeafklaring er et oplæg til politisk drøftelse og en analyse af, om en konkret opgave i en kommune er udbudsegnet, og hvilket potentiale, der er. Gennem potentialeafklaring belyses det, hvordan der ved et udbud kan tages hånd om relevante problemstillinger ved en eventuel konkurrenceudsættelse. Potentialeafklaring indgår også i projektet om markedsmodning på velfærdsområderne, som har kortlagt udfordringer og potentialer ved øget offentlig-privat samarbejde om konkrete opgaver på ældreområdet, socialområdet og sundhedsområdet. Det overordnede formål er at styrke effektiviteten og kvalitetsudviklingen i kommunernes opgaveløsning gennem en bedre brug af markedet.
Indhold 1. Indledning 5 2. Det lovmæssige grundlag 6 3. Beskrivelse af opgaverne 8 4. Udbudsmodeller 9 5. Samarbejdsform 10 7. Forsyningssikkerhed 13 8. Vurdering af konkurrencesituationen 14 9. Kontrolbud 15 10. Bygninger og andre fysiske aktiviteter 16 11. Personaleforhold 17 12. Sociale klausuler 18 13. Medarbejderinddragelse og information 19 14. Økonomi 20 15. Fordele og evt. ulemper 21 16. Vurdering og anbefaling 22
1. Indledning Byrådet i Lyngby-Taarbæk Kommune vedtog den 20. december 2010 en ambitiøs strategi for konkurrenceudsættelse, som indebærer at kommunen skal nå et mål for IKU på 31,5 procent inden udgangen af 2015. Med strategien sætter kommunen fokus på konkurrenceudsættelse som en drivkraft for udvikling og fornyelse - samt for et skærpet fokus på kvalitet og ressourceanvendelse. Udfordringen er at skabe øget økonomisk råderum, herunder gennem øget konkurrenceudsættelse. Af budgetaftalen 2011-14 fremgår konkrete mål for besparelser, der skal realiseres gennem konkurrenceudsættelse og der er i forlængelse heraf udpeget konkrete udbudsemner. Som led i projektet om Strategisk forankring af konkurrenceudsættelse i kommunerne rådgiver Udbudsportalen i KL interesserede kommuner om potentialeafklaring og foranalyser i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Rådgivningsfirmaet Ising Consulting har for Udbudsportalen udarbejdet dette notat om det forestående udbud af vedligeholdelsen af grønne områder og veje samt kommunens vintertjeneste. Notatet beskriver rammevilkårene for udbuddet, og hvordan udbuddet kan forberedes og gribes an. Notatet udgør et supplement til Lyngby-Taarbæk Kommunes foranalyse. 5
2. Det lovmæssige grundlag Udbudsreglerne og den specifikke lovgivning, som regulerer kommunernes varetagelse af drift og vedligehold af grønne områder, vejvedligehold og vintertjeneste, sætter de overordnede rammer for kommunens udbud, herunder for, hvordan opgaven kan udbydes og hvilke krav, der skal stilles til leverandøren. Lovgrundlaget er kortfattet beskrevet nedenfor. Opgavespecifik lovgivning Lyngby-Taarbæk Kommune er i henhold til gældende lovgivning forpligtet til at varetage en række nærmere bestemte driftsopgaver på det tekniske område. Opgaverne kan varetages af kommunen selv med eget personale, eller de kan varetages af private leverandører efter afholdt udbud i henhold til de gældende regler. Driftsopgaverne udføres i dag af Park- og Vejafdelingen. Udbudsdirektivet Drift og vedligehold af grønne områder og veje samt vintertjeneste er tjenesteydelser, som ved udbud er omfattet af bilag II A i Udbudsdirektivet Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 samt bekendtgørelse nr. 937 af 16. september 2004 fra Økonomi- og Erhvervsministeriet om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter. Tilbudsloven For kontrakter, hvor kontraktværdien estimeres til at være under tærskelværdien for EU-udbud, men over 500.000 kr., skal opgaverne udbydes efter reglerne om annonceringspligt i henhold til Lov nr. 572 af 6. juni 2007 om indhentning af tilbud på visse offentlige og offentligt støttede kontrakter. EU-Traktaten Både Tilbudsloven og Udbudsdirektivet bygger på EU-traktatens grundlæggende principper om gennemsigtighed, ligebehandling og proportionalitet i udbudsprocessen, som altid skal overholdes. Herved er der eksempelvis en pligt til at anvende saglige og ikke-diskriminerende kriterier i udvælgelsen af tilbudsgivere, samt en pligt til ikke at forskelsbehandle tilbudsgivere. Lov om virksomhedsoverdragelse Lov om lønmodtageres retsstilling ved virksomhedsoverdragelse finder anvendelse, når opgaverne udbydes. Det indebærer at kommunens medarbejdere, hvis primære arbejdsopgaver bliver konkurrenceudsat, vil blive virksomhedsoverdraget, såfremt en ekstern entreprenør vinder udbuddet. Bekendtgørelse om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud Reglerne om kontrolbud gælder i situationer, hvor kommunen skal beregne omkostningerne ved egen udførelse af en opgave, som kommunen besluttet at sende i udbud (kontrolbud). Dette vil være aktuelt for Lyngby-Taarbæk Kommune i forbindelse med udbuddet. 6
Det kan opsamlende konkluderes, at der ikke hindringer i lovgrundlaget for et udbud af drift og vedligehold af grønne områder og veje samt vintertjeneste, men kommunens myndighedsopgaver kan dog ikke udbydes uden lovhjemmel. Lovgivningen indeholder en række bestemmelser, som har betydning for, hvordan udbuddet skal konstrueres og gennemføres og hvilke krav, der skal stilles til entreprenøren. Kommunens beslutninger om varetagelsen af drifts- og myndighedsopgaver på det tekniske område, kommunens strategi for konkurrenceudsættelse samt retningslinjerne for udbud i Lyngby-Taarbæk Kommune udgør ligeledes overordnede rammer for udbuddet. 7
3. Beskrivelse af opgaverne Lyngby-Taarbæk Kommune har beskrevet de omfattede opgaver i en overordnet form, herunder hvilke opgaver, som er udbudsegnede, og hvilke opgaver, som ikke anses for egnede til udbud. Opgavebeskrivelsen er velegnet i forberedelsesfasen, men vil skulle bearbejdes, detaljeres og suppleres ved udarbejdelsen af udbudsmaterialet. Det er nødvendigt at beskrive alle opgaver og delopgaver præcist og fastlægge krav til leverandørens varetagelse, herunder til kvalitet og til den service, som leverandøren skal yde. Rent praktisk bør beskrivelsen af opgaverne suppleres med en nøje beskrivelse af alle ydelser, som leverandøren skal levere til kommunen, og der skal opstilles en kravspecifikation. De omfattede driftsopgaver skal adskilles fra relaterede opgaver, således at opgaveafgrænsningen er klar og arbejdsgangene efter en leverandør har overtaget opgaven, kan fungere effektivt. For hver opgave bør snitfladerne til kommunens opgaveløsning derfor beskrives. Det skal afklares, om der for de omfattede opgaver evt. er kontraktlige forpligtelser eksternt, som kommunen i udbuddet skal tage højde for. Lyngby-Taarbæk Kommune har ikke etableret en bestillerudfører model på det tekniske område, som kan lægges til grund ved udbuddet. Som led i forberedelsen af udbuddet skal bestilleropgaverne derfor defineres, og der skal tages stilling til den organisatoriske forankring samt til kompetencer og bemanding af bestillerfunktionen. Kommunen vurderer, at der ikke er myndighedsopgaver blandt de opgaver, som omfattes af udbuddet. Myndighedsopgaver kan ikke overlades til private, med mindre der er lovhjemmel til det, og de skal derfor kunne adskilles fra de opgaver, som udbydes. Sagsforberedende arbejde og opgaver, som grænser op til myndighedsopgaver, kan dog godt overlades til private virksomheder. Kommunen skal beskrive eventuelle myndighedsopgaver, som skal forblive i kommunen, når der indgås kontrakt med en leverandør om varetagelse af driftsopgaverne. Såfremt der viser sig at være myndighedsopgaver kan de varetages af bestillerfunktionen eller en anden enhed i Teknisk Forvaltning, som derved bevarer en opgavemæssig tilknytning til de udbudte opgaver. Det kan opsamlende konkluderes, at kommunen i forarbejdet skal beskrive opgaverne og de ydelser, der skal leveres til kommunen vedr. drift og vedligehold af grønne områder og veje samt vintertjenesten. Opgaverne skal adskilles fra relaterede opgaver, således at opgaveafgrænsningen er klar og arbejdsgangene efter en leverandør har overtaget opgaverne kan fungere effektivt. Bestilleropgaverne og myndighedsopgaver, som skal forblive i kommunen, skal udskilles. 6
4. Udbudsmodeller Opgaverne vil skulle udbydes som EU-udbud, enten som et offentligt udbud eller som begrænset udbud, dvs. med prækvalifikation. Ising Consulting anbefaler et begrænset udbud, idet kommunen og de omfattede medarbejdere får en bedre føling med, hvilke virksomheder, der vil byde ind på opgaven. Det er muligt at have en dialog med de prækvalificerede firmaer i form af et spørgemøde. Det kan økonomisk set være fordelagtigt at udbyde opgaverne som et samlet udbud, evt. med mulighed for at byde på delaftaler (delentrepriser), hvorved mindre specialiserede virksomheder indenfor fx vedligehold af grønne områder kan byde. Et samlet tilbud kan indebære at kommunen får en bedre pris, og at det bliver lettere at håndtere de mange snitflader mellem opgaverne. Hvis der indgås kontrakt med én entreprenør forenkles kommunens samarbejde med leverandørerne til Park og Vej. Ved et samlet udbud af opgaverne kan mindre firmaer evt. byde som konsortier. Der er fra andre kommuner erfaring for, at denne type ydelser indgår i en større opgaveportefølje, der fx indeholder drift og plejeopgaver af kommunens grønne områder samt vedligeholdelse af veje og dertil hørende faciliteter. Ising Consulting anbefaler, at udbuddet gennemføres som et funktionsudbud med fokus på fastlæggelse af overordnede funktionsbeskrivelser frem for med detaljerede beskrivelser af arbejdsgange og ressourcer. Derved gives en entreprenør bedre muligheder for at optimere arbejdsgangene. Ligeledes foreslås det, at opgaven udbydes efter tildelingskriteriet økonomisk mest fordelagtige tilbud, idet der som supplement til prisen vil være behov for at fastsætte kvalitative vurderingskriterier i form af fx entreprenørens kvalitetssikring og service, samarbejde m.v. 9
5. Samarbejdsform Drift og vedligehold af kommunens grønne områder og veje samt vintertjenesten bør udbydes, så samarbejdet med den valgte entreprenør tilgodeser kommunens behov for driftssikkerhed, føling med opgaveløsningen, løbende dialog, udvikling m.m. Samarbejdsformen vil også have betydning for markedets og de omfattede medarbejderes respons på udbuddet. Valget heraf skal derfor optimere mulighederne for at få gode tilbud fra markedet, for at tilgodese hensynet til medarbejderne og for at der leveres ydelser af høj kvalitet. Den konkrete udbudskonstruktion, som Lyngby-Taarbæk Kommune vælger at benytte, har betydning for samarbejdsmodellen i forhold til en eventuel privat entreprenør. Nedenfor er opridset tre former for udbud, der resulterer i tre forskellige samarbejdsrelationer. Standardkontrakt Et udbud vil være baseret på aktivitetskrav med en meget detaljeret kravspecifikation, der fokuserer på de aktiviteter, der ønskes udført. Det helt overordnede fokus er på input. Kommunen bestemmer i detaljer, hvordan opgaven skal udføres. Samarbejdsformen vil være med vægt på hård kontraktstyring med henvisning til detaljeret kravspecifikation. Funktionsudbud Her stilles der krav til funktionen af den leverede ydelse, i stedet for de aktiviteter, der skal føre til leveringen af ydelsen. Der er primært fokus på output i form af effekter og resultater. Dette kan bidrage til at fremme innovation og højne kvaliteten og fleksibiliteten i løsningen af opgaverne, da det giver entreprenøren et spillerum til selv at vælge opgavetilgang, så længe kvaliteten lever op til de effekt- og resultatkrav, der er specificeret i kontrakten. Samarbejdsformen vil være dialog og opfølgning. Partnerskabsmodel Partnerskab er en samarbejdsmodel mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og en eller flere private entreprenører. Formålet er at varetage opgaven mest hensigtsmæssigt, ved at udvikle ydelser og processer med afsæt i fælles målsætninger. Dette gøres ved hjælp af dialog og økonomiske incitamenter. Partnerskabet bygger på et udbud og indgåelse af en kontrakt med en forholdsvis åben kravspecifikation (funktionskontrakt), som fastlægger de overordnede krav til output - effekt og resultater. Samarbejdsformen vil være åben dialog med fokus på fælles gevinster og økonomiske incitamenter. 10
For de omfattede driftsopgaver er der ikke tale om et udbud af helt standardiserede tjenesteydelser, som ikke ændres gennem kontraktperioden, og hvor opgaverne er kendte i detaljer for virksomhederne. Derfor kan et udbud, som er reguleret af en klassisk kontrakt, ikke anbefales som løsning. En klassisk kontrakt forudsætter, at opgaven kan beskrives og specificeres entydigt, så kontrakten bliver udtømmende. I den foreliggende situation, hvor der er tale om en mere kompleks opgave, som ikke er stabil over tid og hvor der er et løbende justeringsbehov og et tæt løbende kommunikationsbehov, så bør samarbejdet, snitflader og kommunikation beskrives og fastlægges mere detaljeret i kontrakten, ud fra behovet. Ising Consulting vurderer, at opgaverne er komplekse at udføre på grund af udbuddets sammensætning og volumen. Der er mange snitflader til relaterede opgaver og til bestillerfunktionen, som kræver tæt koordinering og dialog. Dertil kommer at vejvedligehold, snerydning, saltning m.v. er følsomme opgaver i forhold til reaktionstid og henvendelser fra borgerne. Opgaveløsningen kræver således tæt kontakt mellem entreprenøren og kommunen, og af disse årsager bør kommunen vælge en dialogbaseret model, hvor et tæt og fleksibelt samarbejde beskrives og fastlægges i kontrakten, ud fra behovet. Ud fra det foreløbige kendskab som Ising Consulting har til Lyngby-Taarbæk Kommunes prioriteringer og målsætninger, anbefales et funktionsudbud med anvendelse af en dialogbaseret samarbejdsform, som giver mulighed for såvel individuel som fælles udvikling af området. Der kan i udbudsmaterialet tillige lægges vægt på at beskrive, at kommunen ønsker et partnerskabsbaseret samarbejde, hvor entreprenøren og kommunen i fællesskab forpligter sig til at arbejde med jobudvikling, bedre arbejdsprocesser og effektivisering. 6. Kvalitetsopfølgning, kontrol og fastholdelse af viden Når opgaverne udbydes og fremover skal varetages af en entreprenør er der behov for, at kommunen foretager kvalitetsopfølgning og kontrol. Opgaverne bør varetages af den bestillerfunktion, som skal etableres i kommunen. Der vil formentlig i en overgangsperiode være behov for en mere intensiv opfølgning og dialog med entreprenøren. I udbudsmaterialet kan kvalitetsopfølgning og kontrol håndteres på følgende måder: 1) Kommunen beskriver krav til proceduren for dagligt samarbejdet med entreprenøren samt om kvalitetssikring og opfølgning. I tilbuddet supplerer entreprenøren forslaget. 2) Kvalitetsopfølgningen tager udgangspunkt i entreprenørens egenkontrol og periodiske driftsmøder. 11
3) Kravspecifikationen indeholder kvalitetskrav. Kravene fastlægges som udgangspunkt som opfølgningsbare minimumskrav, som leverandøren skal opfylde. 4) Kontrakten indeholder sanktioner ved evt. misligholdelse. 5) Der kan foretages opfølgning ved gennemførelse af tilfredshedsmålinger for borgerne. De konkrete modeller for kontrol med opgaveløsningen og opfølgning på kvaliteten af ydelserne bør fastlægges i forbindelse med udarbejdelse af udbudsmaterialet i dialog med Teknisk Forvaltning. Der er behov for, at kommunen fastholder en viden om opgaven både af hensyn til kontrolmulighederne, men også for fx at kunne have en faglig dialog med entreprenøren om opgavens udførelse. Der skal derfor i bestillerfunktionen være en solid viden om opgaveløsningen, så der efter behov kan føres en dialog og foretages opfølgning i forhold til entreprenøren. Det er vigtigt, at den eksisterende viden inden et udbud dokumenteres og kan videregives, herunder også ved evt. personaleophør. 12
7. Forsyningssikkerhed For de omfattede driftsopgaver har Lyngby-Taarbæk Kommune en forsyningsforpligtigelse overfor borgerne. Kommunen skal kunne garantere forsyningssikkerheden i tilfælde af 1) at entreprenøren opsiger kontrakten med kommunen, 2) at kommunen opsiger kontrakten grundet misligholdelse, eller 3) at entreprenøren går konkurs. Kommunens forsyningssikkerhed forudsætter først og fremmest at kravspecifikationen er nøjagtig og i tilstrækkelig grad tager højde for alle nødvendige forhold. Dermed sikres det, at der er gensidig forståelse om de opgaver, som entreprenøren skal varetage, og at entreprenøren har indregnet alle udgifter i tilbuddet. Vedrørende forsyningssikkerheden er det karakteristisk, at mange private entreprenører, der i dag leverer ydelser på de omfattede områder i danske kommuner, er relativt store virksomheder med en solid markedserfaring. Trods eventuelle periodiske underskud må risikoen for, at virksomhederne går konkurs eller svigter deres kontraktlige forpligtelser, vurderes som relativ lav. Virksomhederne er aktive på mange markeder, hvor de har mulighed for at kompensere for og udligne tab hos enkeltkunder. Derudover må svigt på ét marked formodes at kunne have en skadende virkning på mange af deres aktive markeder, idet levering af ydelserne er lidt mere følsomme end flere andre serviceydelser. Ising Consulting anbefaler, at kommunen ved udbuddet vægter tilbudsgivernes økonomiske soliditet højt og dermed vælger en entreprenør, som ikke er i risiko for at gå konkurs. I kontrakten med entreprenøren bør der indarbejdes sanktioner ved evt. mangelfuld udførelse. Kommunen har mulighed for at tilbageføre opgaverne, såfremt entreprenøren ikke lever op til kontrakten. Opgaverne kan midlertidigt løses af en anden entreprenør, indtil nyt udbud er gennemført. Der kan i udbudsmaterialet fastlægges en proces, der sikrer en effektiv tilbageførelse af opgaven, hvis det bliver nødvendigt. 13
8. Vurdering af konkurrencesituationen Markedet er præget af et miks af større og mindre entreprenører, der har mulighed for at byde ind på opgaverne. Konkurrencesituationen vil afhænge af, hvordan udbuddet struktureres. Flere mindre delaftaler vil gøre det muligt for mindre lokale entreprenører at byde på opgaven. Udbydes opgaven som en samlet entreprise, vil det være mere interessant for store entreprenører på markedet. Små entreprenører vil her være nødsaget til at indgå i konsortier, for at kunne byde på opgaven. Ising Consulting vurderer, at der vil være et privat marked for varetagelse af opgaverne, og at der vil være konkurrence ved udbuddet, såfremt udbudsvilkårene set fra markedet er i orden. Der bør som led i udbudsforberedelsen foretages en markedsvurdering, hvor der rettes kontakt til de potentielle tilbudsgivere. Herigennem får kommunen også et input til, hvordan udbuddet kan tilrettelægges mest optimalt. 14
9. Kontrolbud Det indgår i Lyngby-Taarbæk Kommunes strategi for konkurrenceudsættelse at kommunale afdelinger, hvis driftsopgaver udbydes, skal have mulighed for at afgive kontrolbud. Et af målene med konkurrenceudsættelse er at sikre, at opgaverne løses bedst og billigst ved at kommunens egne enheder og private entreprenører kan konkurrere på pris og kvalitet. Kommunens driftsafdeling i Park og Vej har således mulighed for at afgive kontrolbud. Et kontrolbud kan være med til at skabe en konkurrencesituation, hvis der viser sig at være få entreprenører, der byder ind på opgaven. Derudover gælder det altid, at den kommunale opgavevaretagelse bør kunne stå sig i konkurrencen med private entreprenører. Om det er tilfældet eller ej kan konstateres gennem et kontrolbud. Et kontrolbud skal udarbejdes og afgives i overensstemmelse med Bekendtgørelse nr. 607 af 24. juni 2008 om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud. Det skal fremgå af udbudsannoncen og udbudsmaterialet at der udarbejdes et kontrolbud. Et kontrolbud er et tilbud på de fremtidige vilkår ud fra udbudsmaterialet, og det vil i de fleste tilfælde indeholde en aktiv revurdering af den eksisterende opgavevaretagelse gennem effektivisering og tilpasning. Et kontrolbud er ikke det samme som en kontrolberegning, der opgør kommunens udgifter til opgaveløsningen i udbudssituationen. Hvis kontrolbuddet er det mest fordelagtige annulleres udbudsforretningen, og kommunen beholder opgaven in-house. Forudsætningerne i kontrolbuddet realiseres og opgaven styres på en intern kontrakt. Rent praktisk kan de faglige organisationer ofte tilbyde bistand til udarbejdelse og afgivelse af kontrolbud. En anden mulighed er at tilknytte ekstern konsulentbistand. Udbudsforretningen skal tilrettelægges således, at den ikke indebærer en konkurrenceforvridende fortrinsstilling for et kontrolbud. Der skal være vandtætte skotter mellem den del af organisationen, som forestår udbuddet, og den del, som afgiver kontrolbud. 15
10. Bygninger og andre fysiske aktiver Kommunen skal ved udbuddet sikre sig, at der findes den mest optimale løsning for de nuværende bygninger og andre fysiske aktiver ved overdragelse af opgaverne til en leverandør. De fysiske rammer, der er for opgavens udførelse i dag, skal kortlægges og beskrives som led i forberedelsen af udbuddet. Som led i udarbejdelsen af udbudsmaterialet tages der stilling til, om entreprenøren skal anvende eget materiel, eller om kommunen ønsker at virksomhedsoverdrage materiel, alternativt foretage et salg. Der kan i kravspecifikationen stilles krav til det materiel, der skal anvendes. Der skal stilles egnede faciliteter til rådighed for personalet til pauser m.v. Om entreprenøren selv stiller faciliteter til rådighed eller lejer kommunens faciliteter fastlægges i forbindelse med udarbejdelsen af udbudsmaterialet. 16
11. Personaleforhold Ifølge virksomhedsoverdragelsesloven følger personalet med opgaven, uanset om den ligger hos en privat entreprenør eller hos kommunen. Sammensætning og normering af kommunens personale til varetagelse af opgaven, herunder faggrupper samt antallet af overenskomstansatte og tjenestemænd er beskrevet i foranalysen. Personalets løn- og ansættelsesvilkår er ikke et konkurrenceparameter, da løn- og ansættelsesvilkår fastlægges i kontrakten. Samtlige medarbejdere vil være omfattede af lov om virksomhedsoverdragelse, som regulerer vilkårene for medarbejdernes overgang til entreprenøren, samt entreprenørens og kommunens informations- og forhandlingspligt overfor repræsentanter for de berørte medarbejdere. Loven beskytter medarbejderne mod afskedigelse med begrundelse umiddelbart i udliciteringen, og hindrer forringelse af løn- og ansættelsesvilkår i den løbende overenskomstperiode. Kommunen kan beslutte at stille krav om at løn- og ansættelsesvilkårene skal bevares i en længere periode fx hele kontraktperioden. Dette vil dog medføre et dyrere tilbud. Kommunen skal i rimelig tid inden overdragelsen informere repræsentanter for medarbejderne om dato og årsag til overdragelsen, overdragelsens juridiske, økonomiske og sociale følger for lønmodtagerne og eventuelle foranstaltninger for lønmodtagerne. Krav til leverandøren med hensyn til overtagelse af personalet skal fastlægges som led i udarbejdelsen af udbudsmaterialet, herunder krav vedr. arbejdsmiljø, uddannelse m.v. 17
12. Sociale klausuler Sociale klausuler kan være relevant for større kontrakter om tjenesteydelser og for bygge- og anlægsopgaver, og kan anvendes hvor det er muligt og lovmedholdeligt. En evt. social klausul indebærer, at leverandøren medvirker til kommunens overholdelse af forpligtelserne og principperne bag det Rummelige arbejdsmarked som forudsat i KTO forliget fra 2003. En social klausul er et krav i udbudsmaterialet og kontrakten om at leverandøren påtager sig en nærmere angivet social forpligtigelse. Målet kan dels være at fastholde personer på arbejdsmarkedet og forebygge nedslidning, dels at integrere personer, der er uden for arbejdsmarkedet. Der kan fx stilles krav om efteruddannelse på arbejdspladsen, beskæftigelse af lærlinge og elever, beskæftigelse af personer med særlige integrationsproblemer m.v. Sociale klausuler skal anvendes under iagttagelse af EU-retten og dansk ret. Det betyder navnlig, at de sociale klausuler ikke må diskriminere udenlandske entreprenører og arbejdstagere. De sociale klausuler skal samtidig være gennemsigtige, proportionale, sagligt begrundede og de må ikke stride imod ligebehandlingsprincippet. Der er således en række opmærksomhedspunkter vedr. en evt. brug af sociale klausuler ved et udbud af driften af et hjemmeplejeområde: Målgruppen skal afgrænses objektivt Opgaven må kun kunne udføres i Danmark De sociale krav skal stå mål med opgavens omfang Brugen af sociale klausuler skal respektere entreprenørers og entreprenørers ledelsesret. Det indebærer fx at entreprenøren selv bestemmer, hvem man ønsker at antage inden for de ønskede målgrupper. Disse personer kan desuden afskediges efter de almindelige regler. Udstrækningen skal være afstemt med opgavernes karakter og mængde. En eventuel social klausul bør modsvare kommunens nuværende forpligtelser for opgaven i relation til skånejobs, fleksjobs, revalidering, jobtræning mv. Ising Consulting anbefaler, at det i forbindelse med planlægningen og udarbejdelsen af udbudsmaterialet overvejes, hvorvidt det er muligt og hensigtsmæssigt at indarbejde en social klausul, og hvad den i givet fald skal indeholde. 18
13. Medarbejderinddragelse og information Kommunen skal sikre rettidig information af personalet som er beskæftiget med opgaverne samt inddrage samarbejdsudvalgene efter gældende regler og retningslinjer. Berørte medarbejdere og MED skal holdes orienteret om drøftelser og beslutninger og inddrages i overensstemmelse med: Lov om virksomhedsoverdragelse. Protokollat om medarbejdernes inddragelse og medvirken ved omstilling, udbud og udlicitering af 24. februar 1999 indgået af Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte (KTO) og KL Kommunens MED-aftale Interne retningslinjer i Lyngby-Taarbæk Kommune for større omstillingsprocesser I forbindelse med udarbejdelsen af opgavebeskrivelser og kravspecifikationer er der behov for, at de medarbejdere som kender opgaverne, bidrager med information. Personalet kan fx inddrages i form af arbejdsgrupper. Ising Consulting anbefaler, at de nærmere konkrete forhold vedr. information og inddragelse af berørt personale fastlægges som en af de første aktiviteter i forberedelsen af udbuddet. 19
14. Økonomi Det forventede potentiale for besparelser og/eller forbedringer skal stå i et rimeligt forhold til omkostningerne ved at konkurrenceudsætte opgaven og gennemføre en efterfølgende kontrakt. I det omfang private leverandører anvender mere moderne it og råder over bedre teknologi til opgaveløsningen end kommunen, er det en indikator for, at der er et økonomisk potentiale, som kan realiseres gennem et udbud. Potentialet ligger også i de private entreprenørs muligheder for at optimere på maskinsiden ved at opnå en større udnyttelsesgrad, idet entreprenøren kan sælge lignende ydelser til andre kunder. Lyngby-Taarbæk Kommune har i foranalysen beskrevet de forventede udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger skal altid sammenholdes med de alternative omkostninger til løbende vedligeholdelse af opgavevaretagelsen, som kommunen vil have ved at beholde opgaven i eget regi. Ising Consulting har erfaring fra lignende udbud for, at der ved førstegangsudbud kan opnås en økonomisk gevinst på 10 20 procent af driftsudgifterne med fastholdelse af den nuværende kvalitet. Den økonomiske effekt af udbuddet, som kommunen vil kunne realisere, vil imidlertid afhænge af konkurrencen i udbudssituationen, af en evt. opdeling i delentrepriser og af kravene i udbudsmaterialet. Hvis opgaverne opdeles i mange små delaftaler, vil der ikke være det samme økonomiske potentiale, som hvis opgaverne udbydes som en samlet entreprise. 20
15. Fordele og evt. ulemper De fordele, der overordnet kan være ved at foretage et udbud af drift og vedligehold af kommunens grønne områder, vejvedligehold og vintertjeneste, kan beskrives som følger: 1) Alle opgaver bliver beskrevet, og alle relevante krav fastlagt i kontrakten. Kommunen tager aktivt stilling til de ydelser, som entreprenøren skal levere, og til serviceniveauet for opgaven. Eventuelle overflødige delopgaver og uhensigtsmæssigheder skæres bort. Udbud af kontrakten skaber dermed tydelighed og gennemsigtighed omkring ydelser, kvalitet og service 2) Lyngby-Taarbæk Kommune får testet priserne på de ydelser, kommunen i dag køber hos kommunens interne entreprenørafdeling i Park og Vej, i konkurrence med private entreprenører. På den måde kan kommunen sikre, at kommunen får ydelserne leveret bedst og billigst. De overordnede ulemper, der kan være ved at foretage udbud af opgaven, kan beskrives som følger: 1) Kapaciteten i Park og Vej reduceres, hvilket kan medføre et tab af fleksibilitet i forhold til løsning af andre opgaver inden for det tekniske entreprenørområde. 2) Fastholdelsen af detaljeret viden i kommunen om opgaveløsningen kan evt. på sigt blive vanskeliggjort. 21
16. Vurdering og anbefaling Drift og vedligehold af de grønne områder, vejvedligehold og vintertjeneste er udbudsegnede opgaver. Der er entreprenører, som vil være interesserede i at byde på opgaven og dermed en konkurrence på pris og kvalitet. Ising Consulting anbefaler, at udbuddet gennemføres som en samlet opgaveportefølje, da det økonomiske potentiale vil være størst ved et sådant udbud. Det skal i forbindelse med planlægningen overvejes nærmere, om udbuddet skal være med deltaler. Udbuddet bør gennemføres som et funktionsudbud med fokus på fastlæggelse af overordnede resultatkrav og funktionsbeskrivelser frem for med detaljerede beskrivelser af arbejdsgange og ressourcer. Opgaverne skal beskrives og kravene til opgavevaretagelsen fastlægges i udbudsmaterialet. Det foreslås, at opgaven udbydes som begrænset udbud og efter tildelingskriteriet økonomisk mest fordelagtige tilbud, idet der vil være behov for at fastsætte kvalitative vurderingskriterier i form af fx kvalitetssikring og service, samarbejde m.v. Ising Consulting anbefaler et funktionsudbud med anvendelse af en dialogbaseret samarbejdsform, som giver mulighed for såvel individuel som fælles udvikling af området. Der kan evt. i udbudsmaterialet lægges vægt på at beskrive, at kommunen ønsker et partnerskabsbaseret samarbejde, hvor entreprenøren og kommunen i fællesskab forpligter sig til at arbejde med jobudvikling, bedre arbejdsprocesser og effektivisering. Det skal afklares, om der er interesse hos Park og Vej for afgivelse af et kontrolbud, og hvem der i givet fald skal stå for dette. En hensigtsmæssig organisering af udbuddet omfatter: 1) Nedsættelse af en styregruppe 2) Etablering af en projektgruppe og evt. arbejdsgrupper til udarbejdelse af udbudsbetingelser og kravspecifikation, iværksættelse af udbudsproces, tilbudsvurdering m.v. 3) Organisation for afgivelse af kontrolbud fra Park og Vejafdelingen. 4) Etablering af en bestiller- og kontraktholderfunktion, som efter udbuddet fører tilsyn med, om kommunen får de ydelser, der er forudsat i udbudsgrundlaget. Udbudsmaterialet kan forinden udbuddet iværksættes forelægges politisk til godkendelse af overordnede forhold vedr. udbudskonstruktion, tildelingskriterier, serviceniveau, krav vedr. personaleforhold m.v. Vurdering af tilbuddene og tildeling af kontrakten følger udbudsreglerne og er derfor ikke egnet til politisk behandling, men godkendelse af udbudsresultatet inkl. økonomi for det vindende tilbud forelægges til politisk godkendelse. 22