Ministeriernes kommunikation

Ministeriernes kommunikation ANALYSER AF DANSKE MINISTERIERS KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER 2000-2001 SPECIALE udarbejdet af: Søren Møller Nielsen Københavns Universitet Det Humanistiske Fakultet Institut for Nordisk Filologi 1

INDHOLDSFORTEGNELSE: 1. INDLEDNING Back to the drawing board.....side 4 Fra industrisamfund til informationssamfund.. side 6 Fra myndighed til serviceinstitution..side 7 2. PROBLEMFORMULERING.......side 9 3. METODEOVERVEJELSER... side 11 Public relations teori og tekstanalyse... side 11 Datastatus. side 13 PUBLIC RELATIONS TEORETISK DEL 4. PUBLIC RELATIONS BEGREBETS OPRINDELSE Public relations begrebets oprindelse............side 17 PR-branchens historiske referencer......... side 19 Opsummering.......side 20 5. DEFINITION OG AFGRÆNSNING AF BEGREBET PUBLIC RELATIONS Definitioner af public relations...........side 21 PR, reklame og journalistik.......... side 23 Specialets definition af public relations........ side 25 6. MODERNE PUBLIC RELATIONS ANSKUET GENNEM FIRE MODELLER Moderne public relations anskuet gennem fire modeller.........side 26 2

Model 1: Press Agentry/Publicity side 28 Model 2: Public Information........side 28 Model 3: Two-way Asymmetric......side 29 Model 4: Two-way Symmetric.....side 29 Opsummering og diskussion...........side 30 7. OFFENTLIGHEDSRELATIONER Den borgerlige offentligheds gennembrud..........side 33 Offentlighedens forfald........side 36 Offentlighedsanalyser i public relations.... side 37 Opsummering og diskussion...side 41 8. PUBLIC RELATIONS OG ETIK Grundrids af en argumentationsmodel..side 44 Logos, ethos og pathos...side 45 Public relations og etik.side 47 EMPIRISK DEL ANALYSE AF MINISTERIERNES KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER 9. ANVENDELSE AF GRUNIG OG HUNT S FIRE KOMMUNIKATIONSMODELLER De kommunikative målsætninger......side 49 De kommunikative værktøjer......side 53 Opsummering og diskussion... side 57 10. MINISTERIERNES OFFENTLIGHEDSRELATIONER Ministeriernes offentlighedsrelationer....side 59 Det offentlighedsmæssigt naive ministerium....side 59 Det strategisk bevidste ministerium...side 61 3

Det ansvarliggjorte ministerium..side 65 Opsummering side 70 11. ETISKE ASPEKTER AF MINISTERIERNES KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER Etiske aspekter af ministeriernes kommunikationspolitikker.side 70 By & Boligministeriet. side 71 Justitsministeriet....side 72 Indenrigsministeriet..side 74 Sundhedsministeriet. side 75 Socialministeriet side 77 Opsummering side 79 12. SAMMENFATNING OG KONKLUSION Sammenfatning og konklusion... side 81 Kommunikative målsætninger og værktøjer. side 82 Offentlighedsrelationer.side 82 Etik og selvfremstilling..side 83 Diskussion..side 83 13. AFSLUTNING Afslutning side 88 Skitse for udformning af kommunikationspolitikker.side 90 Litteraturliste...side 94 Bilagsoversigt. side 96 English summary. side 97 4

1. INDLEDNING Den følgende mail-udveksling har jeg erhvervet mig på ganske uhæderlig vis. Jeg har, via en anonym kilde og under foregivelse af ikke at publicere indholdet, fået adgang til et ikke offentliggjort statsligt dokument, der uden tvivl for længst er slettet fra centraladministrationens computersystem. Teksten er gengivet ordret, dog med den undtagelse, at jeg af hensyn til de implicerede parter har valgt at hemmeligholde deres identitet. Jeg kan dog afsløre, at person X er pressechef og person Y kontorchef i et stort dansk ministerium. Teksten lyder: -----Oprindelig meddelelse----- Emne: Oplæg om departementets informationspolitik Kære x Er dit oplæg om departementets informationspolitik hemmeligt? Hvis ikke, vil jeg gerne bede om en kopi. Venlig hilsen y -----Oprindelig meddelelse----- Emne: SV: Oplæg om departementets informationspolitik Kære y Tænk, jeg har også længe haft en mistanke om, at vi har en informationspolitik, der er så hemmelig, at ingen må ane noget om den, allermindst pressechefen. Jeg kender i hvert fald ikke noget til sådan en, men har efterlyst det ved enhver given lejlighed. -----Oprindelig meddelelse----- Emne: SV: Oplæg om departementets informationspolitik Kære x Jeg tillader mig at henvise til referatet af torsdagsmødet den 7. juni 2001, hvoraf det - under overskriften "Departementets informationspolitik" - fremgår, at "x s oplæg om departementets håndtering af pressen blev drøftet". Venlig hilsen y -----Oprindelig meddelelse----- Emne: SV: oplæg om departementets informationspolitik Kære y Jeg skal ikke kunne sige præcist, hvad der skete på det møde, da jeg ikke selv deltog. Men det omtalte oplæg drejede sig ikke om en informationspolitik, derimod om et gammelt forslag til hvordan vi kom igennem de kommende måneder uden sådan en. Der var tale om strukturelle ændringer i forhold til xxxxxx, xxxxxxxxx og xxxxx. Men det korte af det lange er, at man vedtog oplægget, men at jeg afviste det, fordi tiden var forpasset. Back to the drawingboard. Nu kunne man jo hævde, at her blot er tale om lidt almindelig forvirring fra en kontorchef, der tilsyneladende ikke har været helt præcis i sin læsning af et mødereferat. Det er imidlertid noget ganske andet og langt mere alvorligt, der efter min mening er på spil. Kontorchefen (person y) har via et mødereferat fået det indtryk, at 5

man i ministeriet har drøftet en informationspolitik, og han undrer sig naturligvis over, hvorfor han ikke er bekendt med dette papir. Derfor tager han kontakt til pressechefen (person x) for at spørge, om papiret skal betragtes som hemmeligt. Pressechefen kender imidlertid ikke noget til en informationspolitik, om end han længe har haft mistanke om, at en sådan eksisterede. Den er i givet fald også hemmelig for ham. Han finder imidlertid lejlighed til at understrege overfor kontorchefen, at han overfor ledelsen gentagne gange har efterlyst en informationspolitik. Nu får kontorchefen tilsyneladende blod på tanden og henviser til mødereferatet, hvoraf det fremgår, at pressechefens oplæg om departementets håndtering af pressen er blevet diskuteret under punktet departementets informationspolitik. Det viser sig nu, at pressechefen slet ikke deltog i mødet, og at han derfor ikke præcist kan sige, hvad der er blevet diskuteret under dette punkt. Forvirringen synes total. Men som han bemærker til sidst, var det slet ikke ministeriets informationspolitik, der blev drøftet, men et gammelt oplæg fra pressechefens side om, hvordan ministeriet skulle klare sig uden en sådan informationspolitik. Derfor kan pressechefen med rette slutte denne mailudveksling med at konkludere: Back to the drawing board. Det grundlæggende problem bag denne meningsudveksling mellem pressechefen og kontorchefen er, at de begge står i en mangelsituation. Kontorchefen har naturligvis brug for at vide, hvilke krav og forventninger den øverste ledelse har til ministeriets kommunikation. Han er jo den nærmeste chef for de sagsbehandlere, der som en del af deres job må besvare henvendelser fra pressen og fra offentligheden. Pressechefens problem består i, at han jo rent faktisk er blevet ansat til at sikre ministeriets medarbejdere klare regler for, hvordan minister og den øvrige ledelse ønsker, at der skal kommunikeres med omverden. Netop derfor er han også nødt til overfor kontorchefen at pointere, at den hemmelige informationspolitik ligeledes er et problem for pressechefen, og at han derfor gentagne gange har efterlyst en informationspolitik, der skulle omfatte hele departementet. Der er meget der tyder på, at ovenstående eksempel ikke er enestående. I følge den seneste officielle undersøgelse af det offentliges informationsaktiviteter viser det sig, at 6

kun 1/3 af samtlige kommuner har en nedskreven informationspolitik. For amternes vedkommende gælder det, at syv ud af i alt 14 amter ikke har nedskrevne retningslinier hverken for den interne og eksterne kommunikation, mens det for de danske ministerier viser sig, at kun lidt under halvdelen har en nedskreven informationspolitik. 1 Fra industrisamfund til informationssamfund Disse tal skal ses i lyset af, at statens rolle i samfundet i disse år er under kraftig forandring. En forandring der kan beskrives med transformationen fra et klassisk industrisamfund til et moderne informationssamfund. Som medlemmer af et moderne informationssamfund tilhører vi ikke længere veldefinerede grupper eller klasser i traditionel forstand. Vi opfatter os i højere grad som enkeltindivider og som medlemmer af skiftende fællesskaber bestemt af sociale, religiøse, etniske eller holdningsmæssige tilhørsforhold. Vores livsmønster og forbrug er ikke længere lokalt bestemt, men defineres i forhold til et globalt marked med uanede muligheder for individuel udfoldelse. Dette gør sig ligeledes gældende for vores valg af information. Teknologiske landvindinger har gjort det muligt at søge, samle og sprede information i en sådan grad, at problemet ikke længere er at tilegne sig information, men at det derimod ligefrem kan være svært at overskue og bedømme kvaliteten af den tilgængelige information. I takt med eksplosionen i antallet af informationskanaler og den samtidige fragmentering af velkendte målgrupper, har de traditionelle informationsudbydere måtte indse, at de hver for sig når ud til væsentligt mindre grupper en før. Vi har i dag mulighed for at skræddersy vores tilgang til information, så den tilpasses individuelle behov. Leveres informationen ikke på modtagerens præmisser, bliver den valgt fra. Herved svækkes også en lang række af de autoriteter, der bygger på monopolisering af information. Evnen til at levere pålidelig, forståelig og tidssvarende information på brugernes præmisser er blevet et af informationssamfundets vigtigste konkurrenceparameter. 1 Information til tiden, bilag 1-7, 1997 side 22 ff. 7

Fra myndighed til serviceinstitution Den beskrevne transformation fra industrisamfund til informationssamfund betyder ligeledes en række nye udfordringer for staten og de statslige institutioner. Personalemæssigt var staten i industrisamfundet karakteriseret ved stærkt specialiserede medarbejdere, der typisk arbejdede indenfor samme fagområde gennem hele arbejdslivet. I informationssamfundet bliver det vigtigt med medarbejdere, der med udgangspunkt i en solid faglig viden, er i stand til at betjene borgerne på tværs af forskellige fagområder og som typisk skifter arbejdsområde flere gange i deres karriere. Organisatorisk var staten i industrisamfundet kendetegnet ved en stram hierarkisk organisation med stive kommandoveje gennem systemet. I informationssamfundet må staten gøre op med gamle stive hierarkier og indstille sig på en fladere struktur, hvor kommunikationen skal gå ikke fra top til bund men snarere på tværs af hele organisationen og i konstant dialog med en lang række eksterne interessenter. Og endelig kan man sige, at staten i industrisamfundet var karakteriseret ved masseproduktion af ensartede informations- og serviceydelser, uden synderlig hensyntagen til forskellige samfundsgruppers divergerende behov, mens man i informationssamfundet må indstille sig på individuelt tilpassede ydelser, opfulgt af informationstiltag, der sker på borgernes og ikke på systemets vilkår. Transformationen fra industrisamfund til informationssamfund betyder nemlig ligeledes, at staten må redefinere sig selv fra myndighed til serviceinstitution. Dette skyldes at en lang række traditionelle skel mellem borger og det offentlige er blevet nedbrudt, og at borgernes rolle i forhold til det offentlige er blevet mindre entydig. I visse sammenhænge ser vi os først og fremmest som (for)brugere af en række statslige serviceydelser såsom børnehaver, skoler, renovation mv. Og i rollen som forbruger vil man naturligvis ikke acceptere uigennemskuelige beslutninger og standartinformation fra de offentlige systemer. Man kræver fleksibel service og information indrettet efter individuelle og konkrete behov en gennemskuelig varedeklaration af de offentlige serviceydelser. Privatiseringer og udliciteringer betyder nemlig, at statslige tjenesteydelser er i konstant konkurrence, og at der på en lang række områder findes andre offentlige eller private udbydere. 8

I andre sammenhænge opfatter vi os ikke som forbrugere af statslige tjenesteydelser, men som aktive deltagere i de demokratiske processer som samfundsborgere. I rollen som samfundsborger har man brug for stor gennemsigtighed i de offentlige administrative systemer. Som samfundsborger vil man delagtiggøres i den politiske debat, der ligger til grund for offentlige beslutninger, ligesom man kræver indsigt i, hvorvidt det offentlige lever op til de demokratiske spilleregler. Som samfundsborger kræver man, at det offentlige er lydhør overfor borgernes ønsker, at de administrative systemer er indstillet på dialog med borgerne, samt at åbenlyse urimeligheder eller administrative fejl erkendes og rettes. Endelig kræver man som samfundsborger general information om sine rettigheder og pligter i forhold til staten, ligesom man forventer åbenhed omkring - og effektiv vejledning i, hvilke muligheder man som medlem af det demokratiske fællesskab har til sin rådighed. Omvæltninger i kendte samfundsstrukturer betyder ligeledes, at enkeltindivider, foreninger, virksomheder og selvfølgelig også staten må agere anderledes for at leve op til de krav, en ny samfundsorden stiller. For den offentlige information betyder denne udvikling at fokus skifter fra selve informationen til den proces informationen formidles i. Det at skrive et borgerbrev er ikke afsluttet, når brevet er lagt i konvolutten og sendt, men først når borgeren har modtaget, forstået og evt. reageret på brevets ordlyd. En informationskampagne er ikke færdiggjort med indrykningen af annoncer i dagspressen, trykningen af 50.000 pjecer, eller når det sidste OBS-indslag har været bragt i tv, men først når man har sikret sig, at tilstrækkeligt mange i målgruppen har modtaget, forstået og eventuelt handlet ud fra det ønskede budskab. Det er således min opfattelse, at staten på to helt afgørende punkter må revidere sig selv i forhold til en række arbejdsgange, der hører industrisamfundet og dermed fortiden til. Indadtil må man indstille sig på langt mere gennemsigtighed i sagsgange og et mere smidig informationsflow internt i systemet. I forhold til de eksterne relationer må staten bestræbe sig på en mere systematisk tilgang til kommunikation og en højere grad af dialog med både velkendte og en række nye interessenter. 9

Staten har med andre ord brug for at arbejde målrettet med sine offentlige relationer med public relations. 2. PROBLEMFORMULERING Specialets teoretiske grundlag er hentet fra forskellige dele af litteraturen om public relations. Via en kritisk gennemgang af nogle af de centrale begreber hentet fra den moderne public relations forskning, er det mit håb at bidrage til debatten om public relations som en selvstændig videnskabelig disciplin. Jeg har valgt at fokusere på fire centrale aspekter: Ud fra en analyse af public relationsbranchens historiske referencer, vil jeg forsøge at beskrive den selvforståelse, der hersker blandt den brede vifte af praktikere, der beskæftiger sig med public relations. Jeg vil via en analyse af de to amerikanske forskere James E. Grunig og Todd Hunts begreber om symmetrisk og asymmetrisk kommunikation diskutere de kommunikative aspekter af public relationsbegrebet. Med udgangspunkt i Jürgen Habermas bog Borgerlig offentlighed vil jeg forsøge at skrive mig frem mod en moderne forståelse af begrebet offentlighed, blandt andet ved at inddrage Inger Jensens relancering af offentlighedsbegrebet. Endelig vil jeg ved hjælp af argumentationsanalysen hentet fra den klassiske retorik forsøge at koble begreberne etik/legitimitet til en moderne forståelse af public relations blandt andet ved hjælp af Uwe Geists artikel om public relations og etik. Det er min intention at lade disse teoretiske overvejelser danne grundlag for en komparativ analyse af de danske ministeriers skriftlige kommunikationsspolitikker. Jeg har valgt at fokusere på ministerierne, da de er tættest på det politiske systems centrum regeringen og derfor må formodes at være den del af det offentlige, der hurtigst og mest markant tager det moderne samfunds udfordringer op. 10

Det empiriske materiale i specialet består derfor af en samling af kommunikationspolitikker indsamlet fra de danske ministerier i perioden 2000-2001. I min analyse af disse, har jeg valgt at fokusere på tre centrale problematikker: Hvilke kommunikative målsætninger opstiller ministerierne, og i hvor høj grad harmonerer disse målsætninger med de kommunikative værktøjer, der er relevante for ministeriets ansatte? Hvordan ser ministerierne på deres offentlighedsrelationer, og hvilke konsekvenser har dette for deres mulighed for at agere aktivt i de offentlige diskurser, de indgår i? Hvilken selvfremstilling skriver ministerierne ind i deres kommunikationspolitikker, og i hvor høj grad benytter de sig af en etisk baseret argumentation? Det er mit håb på baggrund af disse analyser afslutningsvis at kunne opstille en række kriterier for, hvordan offentlige kommunikationspolitikker bør udformes, hvis de skal tjene både som et ledelsesmæssigt styringsredskab og som et effektivt arbejdsredskab for de ansattes kommunikative initiativer. Men måske i lige så høj grad hvis de statslige kommunikationspolitikker skal sikre offentligheden den indsigt i - og åbenhed omkring den offentlige forvaltning, som et moderne informationssamfund kræver. 11

3. METODEOVERVEJELSER Public relations teori og tekstanalyse Specialets genstandsfelt ministerierne vil nok for de fleste give associationer til politologi, organisationsteori eller sociologi. Jeg vil da også undervejs i specialet trække på visse dele af den nyere samfundsvidenskabelige tradition, navnlig i afsnittet om offentlighedsrelationer. Men mit mål er primært at vise den humanistiske videnskab, hermeneutikkens og tekstanalysens anvendelighed og udsagnskraft i en analyse af ministeriernes kommunikationspolitikker. Baggrunden er den overordnede samfundsmæssige tendens, som antydet i indledningen, at ministerierne står overfor nogle kraftige udfordringer som følge af samfundets udvikling fra industrisamfund til informationssamfund, og de deraf afledte nye og øgede krav til ministerier og andre offentlige institutioner med hensyn til service, åbenhed og kommunikation. Tallene taler deres klare sprog, idet ikke engang halvdelen af ministerierne i det hele taget har en nedskreven kommunikationspolitik. 2 Kvantitativt set står det med andre ord ret dårligt til med hensyn til et offentliges efterlevelse af egne målsætninger om at blive bedre til at kommunikere. Men langt væsentligere end de rent kvantitative oplysninger er en kvalitativ analyse af ministeriernes kommunikationspolitikker. Jeg vil gerne trænge ind bag tallenes tørre konstatering af ministeriernes manglende kommunikative formåen og se nærmere på, hvordan ministerierne kommunikerer, hvilke målsætninger de har, og hvordan de anskuer og besvarer de samfundsmæssige og kommunikative udfordringer, de står overfor. 2 Jf. specialets afsnit 3, side 13 ff. Kun 8 ud af i alt 20 ministerier svarende til blot 40% - havde på indsamlingstidspunktet en nedskreven kommunikationspolitik, de var villige til fremsende. 12

Den overordnede metodiske ramme for specialet er den kritiske diskursanalyse, der med en klar forankring i den humanistisk-tekstanalytiske tradition knytter an til nyere samfundsteoretisk analyse fra sociologer som Jürgen Habermas, Anthony Giddens m.fl. 3 Den kritiske diskursanalyse angiver tre analytiske dimensioner, som gør det muligt at undersøge samfundsmæssige forandringsprocesser gennem sproglige analyser af forskellige aktørers måde at kommunikere på, inden for et socialt rum. 4 Disse tre dimensioner kan sammenfattes til: 1. Tekstanalysen. Her analyseres den sproglige fremstilling ud fra bl.a. ordvalg, argumentationsform, og forekomsten af semantiske mønstre og metaforer. Ydermere inddrages den implicitte betydning, der kan ligge mellem linjerne, og som kommer til udtryk i præsuppositioner og implikationer og den implicitte betydning. 2. Produktions- og receptionsforhold. Her bevæger man sig væk fra selve teksten og søger andre kilder til belysning af afsenderens institutionelle og organisatoriske vilkår (f.eks. et ministeriums historie, interessenter eller nyere sager, der har betydning for ministeriet). Formålet med at indhente disse oplysninger er at sætte dem i relation til tekstens indhold og udformning, der herved kontekstualiseres og gøres meningsfuld i den konkrete kommunikative sammenhæng. 3. Placering i et overordnet samfundsmæssigt perspektiv. Diskursanalysens tredje led indplacerer teksten i den overordnede udvikling i samfundets kommunikations-, organisations- og magtforhold. Her sættes teksten og de diskursive praksisser i relation til samfundsmæssige tendenser og fænomener som f.eks. globalisering, identitetsdannelse, autoritetsformer. Disse tre dimensioner i den kritiske diskursanalyse udgør efter min mening en meget frugtbar og anvendelig ramme for en forståelse af, hvorledes ministeriernes kommunikationspolitikker på baggrund af en tekstanalyse kan vurderes kontekstuelt og samfundsmæssigt. Det skal dog understreges, at dette metodiske grundsyn er en overordnet ramme, idet der ikke er tale om en systematisk og ligelig vægtning af de tre 3 Jf. Femø Nielsen (red.) 2001, s. 248-252. 13

dimensioner i diskursanalysen. Snarere ligger diskursanalysen som en understrøm i specialets opbygning og logik: Udgangspunktet er en tekstanalytisk behandling af ministeriernes kommunikationspolitikker ud fra tre forskellige teoretiske perspektiver. Konteksten forklares undervejs med hjælp fra teoretiske diskussioner samt med inddragelse af konkret baggrundsviden om ministeriernes nyere historie, hvor dette er relevant. Datastatus Specialets empiriske analysemateriale består som tidligere nævnt af en samling af kommunikationspolitikker hentet fra de danske ministerier i perioden 2000-2001. På daværende tidspunkt bestod centraladministrationen af 20 ministerier. Det var imidlertid kun muligt at skaffe materiale fra lidt under halvdelen af disse. Derfor finder jeg det vigtigt, at knytte et par kommentarer til min indsamling af kildemateriale. 5 Jeg vil primært hæfte mig ved de negative besvarelser, altså de ministerier, der af den ene eller anden grund ikke har set sig i stand til at levere det ønskede materiale. Målet er at undersøge, hvorvidt man ud fra de negative besvarelser kan udlede noget om disse ministeriers holdning til ekstern kommunikation. For overskuelighedens skyld har jeg valgt indledningsvis at samle de første besvarelser fra ministerierne i nedenstående skema: Besvarelser i alt 14 Besvarelser per brev 10 Besvarelser per telefon 4 Positive tilbagemeldinger per brev 6 Positive tilbagemeldinger per telefon 0 Negative tilbagemeldinger per brev 4 Negative tilbagemeldinger per telefon 4 4 Ibid. s. 251. 5 Ideen til dette speciale og dermed også indsamlingen af kildemateriale ligger inden regeringsdannelsen i november 2001. I forbindelse med regeringsskriftet er antallet af ministerier blevet indskrænket fra 20 til i alt 18. Jeg har imidlertid valgt fortsat at benytte materialet, da mit projekt ikke er detailorienteret analyse af enkelte ministeriers kommunikationspolitikpolitik, men snarere går i retning af en overordnet karakteristik af centraladministrationens kommunikative udfordringer. 14

I alt var der altså 14 ministerier, der svarede på min forespørgsel. Det fremgår yderligere af ovenstående skema at 8 ud af de 14 ministerier, der besvarede min henvendelse ikke var i stand til at levere det ønskede materiale. På trods af at forespørgslen i kraft af en medfølgende svarkuvert - tydeligt lagde op til en skriftlig tilbagemelding, valgte 4 ministerier at besvare brevet telefonisk. Dette gjorde sig gældende for Økonomi-, Skatte-, Finans- og Udenrigsministeriet. Fælles for de fire telefoniske tilbagemeldinger var, at respondenten i alle tilfælde var en person, der organisatorisk var placeret i ministersekretariatet. 6 Et yderligere fællestræk ved disse samtaler var, at de alle på det kraftigste betonede, at de bestemt havde en kommunikationspolitik, men at den var af mundtlig karakter, hvilket i øvrigt fungerede fint. Af ovenstående model fremgår det ligeledes, at hele 6 ministerier slet ikke svarede på min skriftlige henvendelse. Efter 14 dage valgte jeg derfor at ringe til disse ministerier for mundtligt at forespørge om muligheden for at få tilsendt det ønskede materiale. Disse telefonopringninger blev alle foretaget til den person, den skriftlige henvendelse var stilet til. Det lykkes i alle 6 tilfælde at tale med den person, der 14 dage tidligere havde modtaget min skriftlige henvendelse. Hvorfor man endnu ikke havde svaret på brevet er i denne sammenhæng ikke så interessant, men i to tilfælde nemlig Indenrigsministeriet og Socialministeriet var man imidlertid i stand til efterfølgende at sende det ønskede materiale. Erhvervsministeriet meddelte, at deres kommunikationspolitik var af fortrolig karakter, mens Arbejdsministeriet, Forskningsministeriet og Kirkeministeriet kunne fortælle, at de ikke havde en nedskreven kommunikationspolitik. Opsummering og diskussion Det samlede billede der tegner sig for ministeriernes svar på såvel skriftlig som telefonisk henvendelse fremgår af nedenstående skema: 6 Dette kunne checkes ved at slå personerne op i ministeriernes telefonbog. 15

Besvarelser i alt på skriftlig henvendelse 14 Besvarelser per brev på skriftlig henvendelse 10 Telefonisk besvarelser af skriftlig henvendelse 4 Positive besvarelser på skriftlig henvendelse 6 Negative besvarelser på skriftlig henvendelse 8 Besvarelser i alt på telefonisk henvendelse 6 Positive besvarelser på telefonisk henvendelse 2 Negative besvarelse på telefonisk henvendelse 4 Besvarelser i alt på skriftlig og telefonisk henvendelse 20 Denne tabel skal naturligvis ikke ses som en endegyldig videnskabelig vurdering af ministeriernes kommunikationsindsats, men den kan give et øjebliksbillede af, hvordan de enkelte ministerier reagerer på borgerhenvendelser, og dermed også give en fornemmelse af, hvor høj en prioritet ekstern kommunikation har i de forskellige departementer. I efteråret 1996 nedsatte Forskningsministeriet Udvalget om Offentlig Informationspolitik. Udvalgets opgave var bl.a., at formulere et sæt grundlæggende mål, principper og strategier for den offentlige information. 7 I September 1997 offentliggjorde udvalget sin betænkning nr. 1342 Information til tiden. En af de gennemgående visioner i betænkningen er, at information skal være forståelig, relevant og ikke mindst lettilgængelig for borgerne. I anbefaling 8 hedder det således: Det skal være let at få fat i det offentlige, at få overblik over hvad der findes af information og at skaffe sig informationen, når man har brug for den. 8 Spørgsmålet er, om ministerierne i denne sag kan siges at have levet op til denne målsætning. Det er på den ene side glædeligt, at 17 ud af 20 ministerier har ansat en person, der har information som 7 Information til tiden, s. 83. 8 Ibid s. 37. 16

primær arbejdsopgave 9, samt at det er nogenlunde let at finde frem til vedkommende. Man må på den anden side undre sig over, at hele 30% af ministerierne end ikke svarede på den skriftlige anmodning om at fremsende materiale vdr. deres informationspolitik. Om de var i stand til at levere det ønskede materiale eller ej, er i denne forbindelse ikke så interessant, men slet ikke at svare på en borgerhenvendelse ligger meget langt fra anbefalingerne i information til tiden. Man kunne hævde, at det faktum at hele 30% af de danske ministerier af den ene eller anden grund ikke svarer på en forholdsvis simpel borgerhenvendelse, illustrerer nødvendigheden af at arbejde mere systematisk med deres eksterne kommunikation. I information til tiden kan man yderligere læse, at kun knap halvdelen af de danske ministerier i 1997 havde en nedskreven informationspolitik. 10 Dette faktum får udvalget til at komme med følgende anbefaling: Myndighederne bør formulere en informationspolitik der fastsætter målene for organisationens informationsindsats, og en handlingsplan for informationsarbejdet der beskriver hvordan den interne og eksterne information skal tilrettelægges for at nå målene. 11 Det fremgår af de svar jeg har modtaget fra ministerierne, at dette tal ikke er blevet væsentligt højere. Kun 8 ud af i alt 20 ministerier svarende til blot 40% - havde en nedskreven informationspolitik, de var villige til fremsende. 9 Tallet har i øvrigt ikke ændret sig meget siden offentliggørelsen af Information til tiden i 1997. Dengang havde 14 ud af 17 departementer ansat en informationsmedarbejder, mens det på indsamlingstidspunktet var tilfældet for 17 ud af 20 ministerier. Se i øvrigt Information til tiden s. 27. 10 Ibid, bilag 1-7 s. 26. 11 Anbefaling 39 i Information til tiden s. 76. 17

4. PUBLIC RELATIONS BEGREBETS OPRINDELSE Inden blikket vendes mod de kommunikative udfordringer ministerierne står overfor, er det imidlertid givtigt, at give et hurtigt rids af public relations begrebets historie både praktisk og teoretisk. Ved gennemlæsning af en stor del af den eksisterende public relations litteratur, træder et tydeligt fællestræk ganske hurtigt frem - stor set samtlige forfattere bruger ganske mange kræfter på at datere public relations begrebets oprindelse. Og der findes mange mere eller mindre seriøse bud på begrebets historiske referencer. Newsom, Scott og Turk anlægger en næsten darwinistisk vinkel på public relations begrebet, når de tre forfattere i bogen This is PR hævder, at eftersom public relations i bund og grund handler om overtalelse, må begrebet være praktisk talt ligeså gammelt som den menneskelige civilisation: Since the effort to persuade underlies all public relations activity, the general endeavour of public relations is as old as civilization itself. 12 De to amerikanske forfattere Grunig og Hunt trækker i deres public relations historik på en af antikkens retoriske autoriteter, når de hævder, at Aristoteles retorikken kan ses som en af de tidligste bøger skrevet om public relations: Thus, one could consider the Rhetoric to be one of the earliest books written on public relations. 13 Endelig finder vi også teoretikere, der kobler public relations sammen med begreber som etik, social ansvarlighed og demokrati, og dermed ser en sammenhæng mellem PR og ombygningen af det moderne samfund: 12 Newsom, Scott og Turk, 1993, s. 33. 13 Grunig og Hunt, 1984, s. 15. 18

Men også det etiske regnskab og PR s kobling af økonomi og etik står i gæld til samme moderne tænkning, dvs. til de tanker og ideer som blev formuleret i forbindelse med oplysningstiden op til de store borgerlige revolutioner i 1800-tallet, og som i efterkrigstiden i forbindelse med de mere og mere massive legitimationsproblemer som de vestlige demokratier løb ind i, blev reformuleret først og fremmest af Habermas. 14 Spørgsmålet er imidlertid, om en præcis tidsangivelse af public relations begrebets oprindelse er mulig, og om det tjener et reelt formål. Derimod mener jeg, det kan være gavnligt at se nærmere på PR-branchens egen selvforståelse. En kort skitsering af historikken bag den praktiske anvendelse af public relations kan dels give et indblik hvilken historisk udvikling branchen lægger vægt på, ligesom det kan give et indblik i hvilke discipliner og traditioner, man gerne vil kunne henvise til, samt hvilke man ønsker at distancere sig fra. Ydermere er det mit håb, at en kort gennemgang af nogle af historiens PR-lignende aktiviteter, beskrevet gennem praktikerens briller, kan være en hjælp i forsøget på at skrive sig frem mod en mere moderne opfattelse af public relations som en selvstændig fagdisciplin. Det er imidlertid vigtigt at understrege, at den følgende gennemgang af PR-branchens historiske selvreferencer anskuer public relations begrebet set gennem praktikerens briller. Forfatterne bag en stor del af de lærebøger, der beskæftiger sig med historikken bag public relations er skrevet ikke af teoretikere, men af praktikere. Disse har en naturlig interesse i at anskue historikken som en kontinuerlig historie, hvor begrebet bevidst har distanceret sig fra tidligere tiders manipulation af offentligheden til i dag at fremstå som brobygger mellem organisationer og offentligheden og som et aktiv for hele den offentlige debat. 14 Geist og Pearson, 1996, s. 9. Jeg er umiddelbart enig med de to forfatteres kobling mellem public relations oprindelse og indføringen af de vestlige moderne demokratier. Jeg vil senere i specialet gå dybere ind i sammenhængen mellem public relations og bl.a. Habermas tanker om det moderne samfunds opståen. 19

PR-branchens historiske selvreferencer Om end vi i det foregående afsnit så eksempler på teoretikerne der hævder, at public relations principielt har eksisteret siden Adam og Eva, kan man med en vis rimelighed antage, at public relations har sin historiske oprindelse i kølvandet af opblomstringen af den amerikanske underholdningsindustri i midten af 1800-tallet. I forbindelse med etableringen af den sensationshungrende amerikanske boulevardpresse blev det attraktivt for skuespillere og entertainere at ansætte presse-agenter til at skabe størst mulig eksponering i de nye massemedier. Et sigende eksempel på presse-agentens arbejdsmetode finder vi eksempelvis i teaterkongens P. T. Barums velkendte ytring: Det er lige meget hvad de skriver, bare de skriver. 15 I starten af 1900-tallet ændrede det amerikanske samfund karakter. I takt med industrialiseringen og de nye masseproduktionsmetoder fik virksomhederne nye muligheder for at henvende sig til uprøvede og købedygtige markeder. Samtidig voksede den amerikanske fagbevægelse samt en lang række forbrugerorganisationer sig store nok til at udgøre en trussel mod virksomhedernes økonomiske interesser. Det var ikke længere nok at skabe opmærksomhed om sit produkt med øget salg for øje. Hensynet til kunderne gjorde, at man i stigende grad var nødsaget til at fremstå troværdige, samt offentligt at agitere for sin eksistensberettigelse. I takt med samfundets stigende pluralitet bevæger public relations begrebet sig væk fra presse-agenternes manipulerende arbejdsmetoder, og de første egentlige PR-bureauer ser dagens lys. En af hovedmændene bag denne udvikling var den tidligere journalist Ivy Lee, der i 1904 var en af grundlæggerne bag et af de første egentlige PR-bureauer i USA. 16 Lee arbejdede bl.a. for den amerikanske fagbevægelse i forbindelse med den store kulminestrejke i 1902, hvor præsident Roosevelt efter fem måneders kamp måtte bøje sig for minearbejdernes krav. For Ivy Lee var public relations ikke et spørgsmål om overtalelse, men snarere et forsøg på at vinde omverdens tillid gennem gode argumenter og selvransagelse: Tell the truth about an organization s actions; if that 15 Blach og Højberg, 1989, s. 195. 20