Analyse: Kommunernes økonomi i et styringsperspektiv

Analyse: Kommunernes økonomi i et styringsperspektiv August 2014 Resumé Både internationalt og i Danmark er der blandt kommuner og nærdemokratier i disse år igangsat en række reformtendenser af den økonomiske og politiske styring. Dette er især aktualiseret af de seneste års økonomiske udfordringer, hvor indtægtsgrundlaget flere steder har været vigende samtidig med at udgifterne er steget eller forventelig fortsat vil stige i de kommende år med mindre, der foretages ændringer i den måde opgaveløsningen indrettes på. Som en konsekvens heraf er der blandt andet fra de centrale regeringer iværksat en række forskellige styringstiltag, som med dem har rejst debatten om og tegnet fronterne tydeligere op vedrørende, hvordan man bedst styrer økonomien i kommunerne. I denne analyse har BDO undersøgt 10 kommuners økonomistyring i perioden 2012 til 2013 med det formål, at få belyst hvad der er de vigtigste interne styringsredskaber, når disse kommuner skal forsøge at få mest mulig ud af deres økonomi og samtidig overholde de indgåede aftaler med staten og koalitionsparter. Vores konklusion er først og fremmest, at det kan betale sig at investere tid og ressourcer i at styrke den lokale økonomiske styring. Kommunerne i Danmark er overordnet set gode til at overholde deres budgetter, men analysen viser, at de kommuner, som samlet set har formået at reducere budgetafvigelserne mest også er de kommuner, som har arbejdet mest målrettet med hele paletten af økonomiske styringsværktøjer. Dernæst er det vurderingen, at den største styringsmæssige effekt kommer gennem dels af at formulere, integrere, og kommunikere en sammenhængende og rammesættende økonomisk politik dels at øge budgetternes gennemsigtighed som grundlag for en tydeligere planlægning og prioritering af ressourcernes anvendelse. For det første er der sammenhæng mellem de kommuner, som bevidst har arbejdet med at udvikle og integrere langsigtede økonomiske målsætninger samt kommunens politikker direkte i den daglige økonomiske 1

styring af de enkelte fagområder, og disse kommuners evne til at reducere afvigelsen mellem budget og regnskab, når året er omme. Der er samtidig grundlag for at konkludere, at når dette foretages i en kontekst af tovejsdialog mellem politikerne og de udførende embedsværk oversættes de politiske ambitioner og mål til lokalt forankret retning og meningsskabelse hos de udførende medarbejdere, forhold som danner grundlag for en lettere og mere målrettet prioritering i dagligdagen. Den dialogbaserede politiske rammesætning har vanskeligere ved at blive gennemført, hvis ikke der etableres et fælles sprog, som dialogen kan tage sit udspring i. Undersøgelsen viser for det andet, at de kommuner som har arbejdet bevidst med at øge gennemsigtigheden i budgettet ved at integrere egentlige aktivitetsbeskrivelser og samtidig skabe en direkte kobling til de politiske mål og effekter har mindre afvigelse mellem budgettet og det efterfølgende regnskab. En forbedret beskrivelse af forudsætningerne bag det kommende års budget kan fungere som dette dialogværktøj. Beskrivelserne af aktivitetsforudsætningerne skaber gennemsigtighed, og herigennem grundlag for en dialog om hvordan nye mål skal oversættes til nye konkrete handlinger for de kommende år. Samtidig opnår de relevante beslutningstagere efterfølgende et bedre planlægningsgrundlag i dagligdagen, som utilsigtede hændelser kan vurderes op imod. Utilsigtede hændelser kan ikke undgås, men reaktionstiden bliver mindre og kompenserende handlinger kan iværksættes relativt tidlig. Samlet set konkluderes det, at begge forhold er nødvendige. I stedet for at tale for og mod dele af den økonomiske styring af kommunerne er det vigtigere at tage udgangspunkt i den enkelte kommunes særlige kendetegn og vilkår, for derefter at formulere en klar retning baseret på en dialog om gennemsigtige budgetter. 2

Indholdsfortegnelse Resumé... 1 Dansk og international økonomisk styringspraksis... 4 Analyseramme... 8 Hvordan arbejder de danske kommuner med handlingsstrategierne... 12 Kan det betale sig at investere tid og ressourcer i at styrke den lokale økonomistyring... 16 Mere gennemsigtighed i budgetterne er det vigtigste enkelstående redskabt til at øge effekten af den kommunale styring... 18 Dialogisk politik - retning og oversættelse... 20 Konklusion og anbefalinger... 22 Metode... 24 Kildehenvisninger... 25 Kontaktoplysninger... 26 3

Dansk og international økonomisk styringspraksis Både internationalt og i Danmark har der igennem de seneste år været øget fokus på lokaldemokratiernes særlige udfordringer og deres håndtering heraf i takt med at de igennem den seneste årrække har oplevet generelt vigende indtægter og øgede udgifter. I Danmark viser kommunernes regnskaber over de seneste år, at de procentvise afvigelser mellem de oprindelige vedtagne budgetter og regnskabet samlet set er relative små, men med en generel udvikling mod at der underforbruges. pct. 104% 103% 102% 101% 100% 99% 98% 97% 96% 95% 94% Regnskab ift. budget 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nettoudgifter i alt Serviceudgifter Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger En væsentlig forklaring på mindreforbruget er, at kommunerne i samme periode er blevet sat overfor stigende krav om overholdelse af deres budgetter gennem løbende efterregulering af statslige tilskud og med mulighed for gennemførelse af individuelle sanktioner, såfremt den enkelte kommune har en budgetoverskridelse. I nominelle værdier var der for 2013 tale om beløb på mere end 6 mia. kr. i difference mellem kommunernes samlede budgetter og regnskabet. Det er ressourcer, der potentielt kunne være anvendt til at øge den borgernære service eller de beskæftigelsesrelaterede indsatser m.m. 4

Afvigelsen skal ses i sammenhæng med at kommunerne i samme periode har oplevet krav om nulvækst, og siden 2009 har reduceret deres forbrug med mere end 5 mia. kr. for at overholde aftalen med regeringen. Kilde: Egne beregninger Foruden håndtering af de ændrede omgivelsesvilkår i form af vigende indtægter og stigende udgifter, udgør kommunens evne til at prognosticere og løbende navigere derfor en af de væsentlige ledelsesmæssige udfordringer i disse år - måske endda en af de største. På Pittsburgh Universitet i USA blev der i perioden 2010-12 gennemført en større undersøgelse af de amerikanske lokaldemokratiers udfordringer og valgte styringshåndtag. Tilsvarende har OECD i regi af rådet for Senior Budgetting Officers gennemført en række internationale tværgående analyser, der undersøger de forskellige landes økonomiske vilkår og hertil valgte styringsmæssige håndteringer. I 2009 gennemførte Kommunernes Landsforening i samarbejde med 38 kommuner en undersøgelse af kommunernes styringsmæssige udfordringer og kom i den forbindelse med en række anbefalinger. Fælles peger alle undersøgelserne på, at lokaldemokratierne på tværs af landene i disse år oplever en række beslægtede styringsmæssige udfordringer, som i overskriftsform udgør følgende hovedpunkter: 1. Håndtering af budgetmæssige udfordring i form af vigende indtægtsgrundlag, stigende enhedsudgifter og serviceefterspørgsel samt håndtering af ufinansierede udgifter ved implementering af nye lovtiltag 2. Håndtering af strukturelle konsekvenser af ændringer i den demografiske sammensætning 5

3. Opretholdelse af funktion og kvalitet i infrastrukturerne i lyset de finansielle udfordringer 4. Tilvejebringelse af nødvendig beskæftigelse for at sikre tilstrækkelig selvforsørgelse 5. Balancering af mulighederne for at skabe vækst og bevaring af et sammenhængende miljø 6. Håndtering og tilpasning af de kommunale organisationer, ikke mindst i lyset af implementeringen af en række nye reformtiltag, eksempelvis Folkeskolereformen, inden for det sidste år. Når det kommer til valg af styringsmæssige strategier til håndtering af de identificerede udfordringer viser undersøgelserne at, de enkelte kommuner og lokaldemokratier tilgår udfordringerne med en bred pallette af styringsmæssige værktøjer, som samlet set kan opdeles i tre hovedretninger. Den første retning kan samles under overskriften, finansielle styringsstrategier, med udgangspunkt i værktøjernes fokus på at tilpasse inputsiden af kommunernes økonomier. Formål er løbende at sikre en generel økonomisk tilbageholdenhed og reduktion af udgifterne, hvor det er muligt. Sigtet i strategierne er med andre ord sparsommelighed. Typisk tages der udgangspunkt i den nuværende økonomiske ramme, der fremskrives inkrementelt, hvorefter der i budgetprocessen arbejdes med egentlige cost-cut modeller. Cost-cut -modeller er forskellige modeller for omkostningsreduktioner, herunder løbende effektiviseringsstrategier, der har til formål løbende at identificere områder, hvor det er muligt at reducere pris, tilpasse kvalitet i forhold til efterspørgsel, fjerne spild etc. Her skelnes både mellem mere generelle nedjusteringer af budgetterne, i form af manglende fremskrivning eller generelle besparelser (grønthøstere) og mellem målrettede justeringer af programmer eller indsatser. Tilsvarende arbejdes der ligeledes konsekvent med at øge indtægterne ved at gennemgå og tilpasse takstniveauer. Under samme overskrift hører samtidig modeller, hvor kommuner og lokaldemokratier indgår fælleskommunale samarbejder med det formål at nyde fordel af stordriftsfordelene ved at have en større volumen. Endelig arbejdes der også med modeller, hvor der gennemføres målrettet effektiviseringsrettede investeringer med det formål at reducere omkostninger gennem mere effektive teknologier, faciliteter eller arbejdsmetoder. Fokus i de anvendte styringshåndtag er rettet imod input og på overholdelses af den finansielle side af budgettet. Den anden hovedgruppe af strategier knytter sig især til anvendelsen af aktivitetsbaserede styringsmodeller. Udfordringerne tilgås ved at fokusere på vurdering og tilpasning af outputsiden. Ved anvendelse af de aktivitetsbaserede modeller, er der i praksis er tale om, at ressourcerne løbende tilpasses med udgangspunkt i forventede eller planlagte ændringer i aktivitetsforudsætningerne. 6

Blandt disse strategier hører den i Danmark udbredte anvendelse af demografireguleringsmodeller inden for eksempelvis undervisnings-, ældre- og sundhedsområdet. Når lokaldemokratierne anvender de aktivitetsbaserede styringsmodeller lægges der i styringstilgangen vægt på at anvende benchmarking af enhedsomkostninger og udviklingen heri, prognoser og nøgletal. Den styringsmæssige vægt i håndteringen af de kommunale udfordringer lægges således på outputsiden af kommunens økonomi og på udviklingen i den løbende produktivitet. Endelig er der i stigende grad vækket interesse for, at anvende performance og effektbaserede prioritering som strategier i håndtering af de konkrete udfordringer. Disse strategier går under en samlet betegnelse af resultatstyring. Performance og effektbaserede styringsredskaber kommer til udtryk både i form af politiske målsætninger om den økonomiske udvikling, eksempelvis i økonomiske politikker, i kontraktformer eller i en tydelig integration af performance og effektbaserede indikatorer og forventninger i den egentlige styring. Der lægges vægt på at give frihed til hvordan effekterne tilvejebringes, idet disse modeller primært tager sigte på virkning og konsekvenser. Anvendelsen af performance og effektbaserede styringsmetoder rækker langt tilbage i tiden, og er dermed ikke i sig selv nye, men interessen for at integrere dem i styringen af blandt andet de danske kommuner har været stigende igennem nogen tid. Grunden til den relativ lille udbredelse af effektbaseret styring i Danmark skal i nogen grad formentlig ses i lyset af, at modellerne kan være vanskelige at praktisere i virkeligheden og forudsætter en mere programrelateret tilrettelæggelse af indsatser og kobling mellem effekt og indsats end de nuværende budgetstrukturer og kontoplaner understøtter. OECD har i regi af Senior Budget Officials network on performance and results I 2007 undersøgt udbredelsen af de performance og effektbaserede strategier blandt medlemslandene. Medlemsstaternes anvendelse er forskellig, men erfaringerne viser, at introduktionen af performancebaserede styringsværktøjer kan have betydelige positive effekter for ikke alene den lokale decentrale styring, men også for kvaliteten af opgaveløsningen og for dialogen med omgivelserne. Imidlertid er udfordringerne, at modellerne kan være vanskelige at implementere og bringe i anvendelse, idet de øger kravene til indsigt i og planlægning af opgaveløsningen, løbende målinger og at målsætningerne er få, tydelige og relativt enkle at følge op på. Når lokaldemokratierne anvender performance og effektbaserede styringsmodeller flyttes fokus således over på effektivitet frem for produktivitet, som det er tilfældet under de aktivitetsbaserede styringsmodeller. 7

Analyseramme BDO har i foråret 2014 gennemført en analyse af 10 danske kommuners økonomistyring. Formålet hermed har været at få belyst, hvordan de 10 kommuner arbejder med den økonomiske styring i lyset af de rammevilkår de er underlagt. I undersøgelsen er der taget udgangspunkt i en forståelse af økonomistyring som værende de politikker, styringsprocesser og aktiviteter samt fundament, ledelsen har opstillet eller iværksat med henblik på at udnytte ressourcerne og tilrettelægge opgaverne, så organisationens målsætninger opfyldes bedst mulig. Politikker Som overordnet ramme for kommunens økonomiske styring kan kommunens ledelse vælge at formulere egentlige politiske målsætninger for kommunens økonomiske udvikling, herunder eventuelle sammenhænge mellem de økonomiske og fagpolitiske udviklingsmål. Samtidig kan kommunen forholde sig konkret til hvilket grænser, der skal gælde for de enkelte enheder og ansattes frihedsgrader i form af delegationsbestemmelser, incitaments- og reguleringsformer. De typiske valgmuligheder omfatter blandt andet Retning Målsætninger om kommunens likviditetsudvikling, gældssætning, strukturelle balance, bevillingspraksis og løbende effektiviseringsmål. Rammer Overordnede styringsmodeller i form at koncernstyrings, selvforvaltning eller anden generelle styringsmodeller. Økonomiske incitamentsstrukturer i form af udgiftslofter, lokale tilskudsmodeller, puljeordninger, konkurrenceudsættelse, takst- og tildelingsmodeller m.m. Økonomiske reguleringsmekanismer i form af overførselsmuligheder og løbende efterreguleringsmodeller Faglige motivationsmekanismer i form af tværkommunale faglige revisionssamarbejder (peer review), krav til faglige kvalitetssystemer m.m. Relationer Delegationsbestemmelser og ansvars/roller regler. 8

Styringsprocesser I supplement til de overordnede styringsmæssige politikker, kan ledelser arbejde med de styringsmæssige indholdet af de økonomiprocesser, som kommunen løbende gennemløber i løbet af et regnskabsår. Økonomistyringen kan processulet anskues ud fra en række delprocesser: målfastsættelse, planlægning, budgetlægning, gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol, regnskabsaflæggelse, opfølgning og rapportering samt evaluering. Det økonomiske årshjul indledes processuelt i øverste venstre hjørne med en afklaring af forventede resultatkrav til det kommende år. Herefter gennemføres en egentlig planlægning af det kommende års indsatser, hvis udkomme er et budget, der indholdsmæssigt udgør rammen af de forventede dispositioner hvad angår handlinger og forventede ressourcetræk. Processuelt gennemføres årets handlinger herefter under et løbende ledelsesmæssigt tilsyn, ligesom der regelmæssigt foretages en opfølgning og rapportering på fremdrift til relevante beslutningstagere. Når året er afsluttet følges årets handlinger op af en regnskabsrapportering og en efterfølgende evaluering, som kan danne som input til fastlæggelse af kommende års resultatkrav. Til disse processer knytter der sig 4 forskellige styringsopgaver. Det drejer sig om resultatstyringen, hvor genstandsfeltet er aktiviteternes virkning eller konsekvenser, selve produktionen, der styres gennem aktivitetsstyring, ressourcerne, i form af ressourcestyring og endelig finder en styring sted af finansieringen af kapacitet og aktiviteter, dvs. finansiel styring. 9

I Resultat- og effektstyringen, den første kolonne, er fokus rettet imod de resultater eller effekter som det kommende års indsats skal indfri. Dette kommer til udtryk ved, at der lægges særlig vægt på formuleringen af mål og på deres rammesættende betydning for budgettet og organisationen Desuden lægges der i processen vægt på måling af og opfølgning på de opstillede resultatkrav. I Aktivitets- og Ressourcestyringen, her opdelt i to kolonner for at nuancere forskellene yderligere, er fokus rettet på de handlinger, der gennemføres i det kommende år og derigennem på produktivitet. Aktivitets- og ressourcestyringen kommer til udtryk i den økonomiske proces ved, at der som led i budgetprocessen bevidst arbejdes med en indholdsmæssig planlægning af indsatsen for det kommende år, der dokumenteres som forudsætninger for budgettet. Det indebærer, at processen tager tid, og at der anvendes nøgletal, prognoseestimater og enhedspriser som grundlag for fastlæggelsen af budgettet. I forbindelse med opfølgnings- og rapportering lægger der tilsvarende vægt på at beskrive udviklingen i de forudsatte handlinger. Den finansielle styringsopgave, kolonnen længst til højre, har primært sit sigte på det økonomiske input i form af sparsommelighed og på overholdelse af budgettet. Det kommer til udtryk ved at, der i budgetprocessen foretages primært fokuseres på budgettets finansielle værdier, altså på kalkulation og opstilling af budgettet som en tal- og værdimæssig ramme. I løbet af årshjulet lægges der i særlig grad vægt på opfølgning i form af en finansiel budgetoverholdelse, det vil sige, at der i opfølgningsprocedurerne og rapporteringen primært fokuseres på om budgettet er overholdt og i mindre omfang om indsatserne er gennemført eller effekterne opnået. Blandt kommunens handlerum udgør graden af inddragelse af forskellige styringsaktiviteter i den løbende styringsproces et valg, som gør det muligt for ledelsen at tilgå kommunens udfordringer forskelligt afhængig af perspektiv på sammenhæng mellem ressourceindsats, produktion og målopfyldelse. Fundament Endelig udgør fundamentet bestående af dels kombinationen af systemer og værktøjer, dels omfanget af medarbejder kompetencer samt graden og indholdet af intern kommunikation et vigtigt ledelses redskab i den økonomiske styring. Kommunerne lægger ikke lige meget vægt på de forskellige elementer, og inddrager ikke nødvendigvis alle styringsopgaver lige meget. Nogle kommuner fokuserer primært på de finansielle styringsaktiviteter, mens andre supplerer dette med inddragelse af aktivitetsstyring henholdsvis resultatstyring i den økonomiske styring. Dette kommer til udtryk i indretningen af den enkelte kommunes økonomiske samlede styringsprofil. 10

Hver for sig har mikset af styringsopgaver og proceselementer en betydning for hvordan den økonomiske styring kommer til udtryk i den enkelte kommune. I analysen er de enkelte elementer derfor undersøgt hver for sig med henblik på at beskrive hvordan mikset af styringsopgaver ser ud i de enkelte kommuner. Der er i den forbindelse udarbejdet en graduering af hvert hovedelement med udgangspunkt i de særlige kendetegn, der eksisterer for den enkelte styringsopgave. Som overskrift for hver af de forskellige kategorier er anvendt en graduering, som udtrykker i hvilket omfang styringsperspektivet antages at være mere/mindre avanceret, forstået som graden af teknisk kompleksitet, inspiration og ressourceomfang forbundet med udvikling, implementering og den løbende vedligeholdelse. 11

Hvordan arbejder de danske kommuner med handlingsstrategierne De 10 kommuner, der indgår i undersøgelsen, ligner på mange måder lokaldemokratierne og kommunerne i de øvrige lande, ved at de gør brug af hele paletten af handlingsstrategier og værkstøjer samtidig. Der er således ikke en eneste af de undersøgte kommuner, der konsekvent kun holder fast i og gør brug af en strategi. Derimod arbejder alle kommunerne med en bred sammensætning af styringsopgaverne, således at der inden for nogle fagområder konsekvent arbejdes med outputfokuserede og aktivitetsbaserede tilpasningsmodeller, mens der andre steder primært fokuseres på input og inkrementelle fremskrivninger. Kun enkelte steder arbejdes der med egentlige programindsatser, hvortil der er knyttet egentlige resultat eller effektmål. Alle de undersøgte kommuner arbejder konsekvent med cost-cut - modeller som en del af styringsstrategien og som led i budgetprocessen. Tema: Begrænset Basal Udvidet Avanceret Politik, proces og strategi 2 4 1 3 Budgetlægning 0 6 4 0 Budgetopløsning 0 5 3 2 Bogføring- og regnskabspraksis 0 4 6 0 Systemer og værktøjer 0 5 5 0 Kompetencer og ressourcer 0 7 3 0 Kommunikation og formidling 1 4 5 0 Når der ses på tværs af de enkelte delelementer i det økonomiske procesforløb er der en overvægt i anvendelsen af finansielle / inputfokuserede styringsværktøjer. Samtidig viser undersøgelsen, at kun få kommuner arbejder med egentlige resultat- og effektbaseret styringselementer. Den typiske danske kommune har således formuleret en relativ generel økonomisk politik med en række overordnede økonomiske målsætninger, og en fast tilbagevendende proces for budgetlægningen, hvor budgettet som udgangspunkt fremskrives på baggrund af tidligere års rammer. Den økonomiske politik er ikke decideret rammesættende for øvrige politikker, ligesom der ikke umiddelbart er direkte kobling mellem de enkelte politikers målsætninger og indholdet eller prioriteringen af midlerne i budgettet. Kun sjældent udarbejdes der egentlige resultatkrav forud for budgettets tilblivelse, om end der i de fleste kommuner udarbejdes en aftaletekst som følger budgettet, når det vedtages. Budgettet er typisk baseret på fremskrivning af tidligere års rammer til de forskellige udvalg, med regulering for enkelte demografiske forhold. 12

I løbet af året gennemføres månedlige eller kvartalsvise opfølgninger, der har fokus på om budgettet overholdes mere end om forventningerne til resultaterne indfris. Opfølgningen foretages typisk på et relativ overordnet rammeniveau. Den løbende regnskabsføring er i nogen grad dekoblet fra budget- og opfølgningsprocesserne, men der gennemføres jævnligt afstemning af balancekontiene, ligesom der gennemføres en række nødvendige finansielle kontroller, der sikrer at regnskaberne er rimelig retvisende. Systemunderstøttelsen består hovedsagelig af mange forskellige systemer og lokale værktøjer, som kun i nogen omfang er integreret direkte med hinanden. Forretningsgange eksisterer ofte i form af et kasse- og regnskabsregulativ, der beskriver de generelle økonomiske retningslinjer for kommunen. Viden om økonomistyring er mest udbredt blandt de centralt placerede økonomimedarbejdere og en række ledende medarbejdere. Til gengæld besidder disse et rimelig godt kompetenceniveau. Kommunikationen om økonomistyringen er primært kendetegnet ved at de centrale enheder sender information ud til de udførende enheder i form af budgetrammer eller instrukser. Det er primært de centrale økonomimedarbejdere, der indgår i arbejdet med at udforme de kommende års budgetter, mens de decentrale eller udførende enheder kun sjældent inddrages direkte i processen. Denne fremstilling udtrykker naturligvis en gennemsnitsbetragtning og et relativt forenklet billede af den økonomiske styring i kommunerne, idet ingen af kommunerne, som tidligere fremhævet, kun gør brug af én handlingsstrategi i sin styringsmæssige håndtering af de kommunale udfordringer. Tre af kommunerne har arbejdet målrettet med at forenkle sine politiske målsætninger og samtidig integrere dem på en måde, så de virker rammesættende for de økonomiske dispositioner i budgetprocessen. Formålet hermed har været at sikre en klarere politisk opbakning til den valgte økonomistyring, således at evnen til at navigere og kommunikere både udad til og indad til i forbindelse med håndteringen af de lokale udfordringer bliver enklere og mere målrettet. Som det fremgår af tabellen, supplerer en større andel af kommunerne sine handlingsstrategier med mere output fokuserede / aktivitetsbaserede elementer i deres styring. Det kommer til udtryk ved, at ca. halvdelen af kommunerne anvender forskellige demografireguleringsmodeller i forbindelse med budgetlægningen for det kommende år. Demografimodellerne anvendes oftest inden for børne- og ungeområdet, herunder ved regulering af budgetterne til daginstitutions- og skoleområdet, samt inden for voksen, ældreog sundhedsområdet. Modellerne varierer i form fra aktivitetstilpasning baseret på udviklingen i antallet af personer til modeller, hvor der foruden inddrages forventninger til eksempelvis udviklingen i befolkningens sundhedstilstand. 13

Disse forudsætninger skrives ind som grundlag for budgetterne, og anvendes af disse kommuner også i forbindelse med den løbende opfølgning. Langt de fleste kommuner har udarbejdet en økonomisk politik, men denne er ofte ikke integreret med budgettet, ligesom kommunens øvrige politikker ofte ikke spiller en aktiv rolle i budgettilblivelsen. Budget\Politik Begrænset Basal Udvidet Avanceret Avanceret 0 0 0 0 Udvidet 0 1 0 3 Basal 2 3 1 0 Begrænset 0 0 0 0 Analysen viser imidlertid, at de kommuner, der bevidst har valgt at bruge tid og ressourcer på at arbejde mere målrettet med at formulere og bruge en økonomisk politik som et rammesættende instrument i den egentlige økonomiske styring eller som har arbejdet med at formulere tydelige resultatkrav i budgetprocessen også er de kommuner, der typisk anvender mere tid på at integrere sine strategier og politikker aktivt som forudsætningerne i budgettet. Tilsvarende viser gennemgangen, at netop disse kommuner også har mere fokus på opfølgning af både de finansielle og de aktivitetsmæssige forudsætninger. Opfølgning\Politik Begrænset Basal Udvidet Avanceret Avanceret 0 0 0 2 Udvidet 2 0 0 1 Basal 0 4 1 0 Begrænset 0 0 0 0 Endelig viser gennemgangen, at der er en tendens til, at de kommuner, som bevidst har prioriteret at bruge tid på at formulere en rammesættende økonomisk politik, også har valgt en kommunikation og formidlingsstrategi internt i kommunen, der er kendetegnet ved foregå begge veje mellem det centrale og decentrale dele af organisationen. Samtidig hermed foregår kommunikationen både på en systematisk og formaliseret måde, der opleves både tilfredsstillende og for begge parter Kommunikation\Politik Begrænset Basal Udvidet Avanceret Avanceret 0 0 0 0 Udvidet 1 1 0 3 Basal 1 3 0 0 Begrænset 0 0 1 0 14

Samlet set synes de undersøgte kommuner at fordele sig i to hovedgrupper med hensyn til anvendelse af foretrukne handlingsstrategier. Den ene gruppe har primært valgt handlingsstrategier, der er inspireret af de finansielle styringsværktøjer. Disse kommuner har valgt på at håndtere de udfordringer, de står overfor ved at tilpasse kommunens inputside og på at indrette den økonomiske styringskæde ud fra dette fokus. Således er det kendetegnende for disse kommuner, at der lægges særlig vægt på forbrug og sparsommelighed, mens der i mindre grad lægges vægt på at beskrive indsatsen og effekten heraf. Budgettet meldes ud fra centralt hold og dialogen med de decentrale enheder handler primært om budgetoverholdelse. Den anden gruppe af kommuner har herover for valgt at bruge flere ressourcer og tid på at udvikle og anvende mere avancerede styringsredskaber som led i den økonomiske styring. Disse kommuner gør mere ud af at formulere økonomisk eller politiske målsætninger, der samtidig indgår som rammesættende grundlag for de økonomiske dispositioner i forbindelse med budgettilblivelsen. Der bliver ofte anvendt mere tid på at etablere gennemsigtighed i budgettet, og som en konsekvens heraf, anvendes der typisk mere tid på kommunikation i økonomiprocesserne i forhold til både budgettets tilblivelse og opfølgning. Det har ikke i undersøgelsen været mulig at afdække det konkrete omfang af ressourceforbrug og tid i de forskellige kommuner. Det er på baggrund af gennemgangen af materiale og interviews imidlertid vurderingen, at ressourceforbruget forbundet med både udvikling, implementering og løbende vedligeholdelse af de mere avancerede styringsværktøjer er betydelig større end i den første hovedgruppe. 15

Kan det betale sig at investere tid og ressourcer i at styrke den lokale økonomistyring Kora undersøgte i 2008 de vigtigste udfordringer i den kommunale økonomistyring, som de var oplevet af økonomidirektører, medarbejderne og institutionsledere i en række kommuner. De to vigtigste udfordringer blev anskuet at være implementeringen af aktivitetsbaseret styring samt at opstille og implementering tilstrækkelig gode dokumentation og effektmålingssystemer. Substansen i udfordringerne er for det første den arbejdsmæssige udfordring, der ligger i at gennemgå, oversætte og opstille en sammenhængende beskrivelse af værdikæden fra input til output og effekter. Dernæst er udfordringerne at vedligeholde og løbende gennemføre de nødvendige beregninger for udregningen af omkostningsægte enhedspriser og takster. Resultatet stemmer overens med en række af de observationer, som OECD tidligere har identificeret. Det er derfor et reelt spørgsmål om, det kan betale sig, at investere tid og ressourcer i at styrke den lokale økonomistyring, forstået som at arbejde med at udvide den eksisterende inputbaserede handlingsstrategi til at omfatte output og effektbaserede elementer. 101,0% 100,0% Prognosesikkerhed 99,0% 98,0% 97,0% 96,0% 95,0% 94,0% 93,0% 1,00 2,00 3,00 4,00 Samlet styringsmæssig modenhed Kilde: Egne beregninger Ved at sammenveje karakteristikaene for hver af de 10 kommuners valgte handlingsstrategier til ét samlet udtryk for den enkelte kommune er det muligt, at holde de valgte handlingsstrategier op imod kommunernes prognosesikkerhed. Hvert element i den økonomiske proces samt for det styringsmæssige fundament er blevet scoret med en værdi fra 1 til 4, hvor 1 udtrykker at kommunen i begrænset omfang har prioriteret nogen handlingsstrategi, 16

2 udtrykker at kommunen har prioriteret en inputfokuseret / finansiel styringsrelateret handlingsstrategi, 3 udtrykker at kommunen har prioriteret en outputfokuseret / aktivitetsstyret handlingsstrategi, 4 udtrykker har prioriteret en resultat- og effektbaseret handlingsstrategi Prognosesikkerheden er opgjort som forholdet mellem det realiserede regnskab og det oprindelige vedtagne budget. I budgettet og regnskabet er medtaget de samlede kommunale udgifter og indtægter inden for hovedkonti 0 til 6, svarende til alle drifts-, refusions- og anlægsudgifter / indtægter. Baggrunden for at medtage både drifts og anlægsudgifter i analysen er, at de styringsmæssige handlingsstrategier som kommunen anvender typisk kommer til udtryk som generelle tilgange og måder at indrette økonomistyringen på uanset område. Undersøgelsen viser, at der er en positiv sammenhæng mellem den valgte handlingsstrategi og de enkelte kommuners budgetafvigelser. En statistisk test af sammenhængene viser, at denne sammenhæng er statistisk signifikant inden for et 80 pct. signifikansniveau, hvilket vil sige, at der kun er en lille sandsynlighed for at dette sammenhæng er udtryk for en tilfældighed. Afvigelse Coef. Std. Err. t P> t Gennemsnit.0109552.0077872 1.41 0.177 _cons.9513184.0197316 48.21 0.000 Kilde: Egne beregninger 1 De kommuner, som samlet set bedst udnytter budgettet, dvs. har formået at reducere budgetafvigelserne mest, er samtidig også de kommuner, som har øget omfanget af output- og effektbaserede handlingsstrategier som led i økonomistyringen. Hvor stort den øgede ressourceforbrug udgør i forhold til effekten er ikke mulig at opgøre på baggrund af gennemgangen. Imidlertid må det vurderes, at ressourceforbruget vil være betydelig mindre, end forskellen mellem kommunernes budgetter og regnskaber, der i for regnskab 2013 udgjorde ca. 6 mia. kr. Som følge heraf er der grundlag for at konkludere, at det kan betale sig at investere tid og ressourcer i at styrke den lokale økonomiske styring, også selvom denne indsats er forbundet med en række udfordringer. 1 Tabellen viser regressionskoefficienterne og resultatet af den tilhørende statistiske t-test. P værdien udtrykker sandsynligheden for at sammenhængene er udtryk for tilfældighed. 17

Mere gennemsigtighed i budgetterne er det vigtigste enkelstående redskabt til at øge effekten af den kommunale styring Økonomiaftalen for 2014 mellem regeringen og kommunerne opstiller et langsigtet målbillede for god økonomistyring. Målbilledet skal fungere som en guideline for kommunerne i deres videre udvikling med at udvikle kommunernes økonomiske styring. Målbilledet peger blandt andet på temaer som forbedrede budgetforudsætninger, identificering af drivere for udgifter, løbende budgetopfølgning med henblik på at kvalificere prioriteringsdrøftelser, integration af politikker, strategier og mål i økonomistyringen samt øget anvendelse af nøgletal og benchmarking til at identificere effektiviseringspotentialer. Ambitionen for udviklingen i kommunernes økonomistyring understøtter således ideen om en øget kobling mellem den finansielle styring, aktivitetsstyringen og resultat- og effektstyringen. Erfaringerne fra kommunerne selv er imidlertid, at det kan være vanskeligt at identificere hvor der først skal sættes ind, når indsatsen er behæftet med en række betydelige arbejdsmæssige udfordringer. Det er derfor relevant at undersøge, hvilke af de enkelte økonomiske delprocesser, der samlet set bidrager mest til at reducere forskellen mellem det oprindelige budget og regnskabet. Datamaterialet i undersøgelsen er ikke særlig stort, og det er derfor vanskeligt at drage en statistisk entydig konklusion af materialet. Når de enkelte økonomiske delprocesser vurderes op imod hinanden træder to forhold imidlertid frem som havende særlig positiv betydning for prognosesikkerheden i de undersøgte kommuner. Det drejer sig om graden af robusthed i budgettet og karakteren af kommunens kommunikation om økonomistyring, herunder inddragelse og samarbejdet med kommunens decentrale enheder i den økonomiske styring. Afvigelse Coef. Std. Err. t P> t Budgettetsrobusthed.0306364.016191 1.89 0.081 Budgetopflgning -.0008182.0084236-0.10 0.924 regnskabetsretvisenhed -.0095.0123195-0.77 0.454 Systemunderstttelse -.0264545.0108748-2.43 0.030 Kompetenceogressourceniveau -.0305909.0254264-1.20 0.250 Kommunikation.0341364.0094179 3.62 0.003 _cons.9865.024195 40.77 0.000 Kilde: Egne beregninger 2 2 Analysen viser, at der er multikorrelation mellem økonomisk politik og en række andre variable. Økonomisk politik er derfor udeladt i ovenstående. Desuden viser analysen en række negative koefficienter. Da datagrundlaget er lille medtages alene de positive koefficienter primært som indikationer for sikre sammenhænge. 18

Budgettet spiller en afgørende og central rolle i den økonomiske styring i og med at dette fungerer som ramme for de daglige dispositioner blandt kommunens institutioner og afdelinger. Analyseres budgettets rolle isoleret set i forhold til prognosesikkerheden hos de undersøgte kommuner kan der identificeres en tydelig og signifikant sammenhæng mellem den valgte handlingsstrategi og prognosesikkerheden. 101,0% 100,0% Prognosesikkerhed 99,0% 98,0% 97,0% 96,0% 95,0% 94,0% 93,0% 1 2 3 4 Budgettets robusthed Afvigelse Coef. Std. Err. t P> t Budgettetsrobusthed.0134583.0075963 1.77 0.093 _cons.94625.0186069 50.85 0.000 Kilde: Egne beregninger Når kommunen således målrettet arbejder med at implementere aktivitetsbaserede styringselementer i budgettet, herunder supplerer budgettet med indholdsmæssige beskrivelser af planerne for og forventningerne til de kommende års indsatserne øges kommunens evne til at udnytte den samlede økonomiske ramme. Dette skyldes flere forhold. Når de økonomiske dispositioner i budgettet suppleres med planer og beskrivelser øges budgettets gennemsigtighed. Denne gennemsigtighed åbner op for muligheden af en nuanceret kritisk og risikobaseret vurdering af de enkelte dispositioner lang tid før årsskiftet, hvorved realismen og robustheden af budgettets dispositioner for det kommende år kan afprøves og udforskes. Samtidig med det øgede informationsniveau, styrkes de relevante decentrale beslutningstageres grundlag for at navigere i løbet af året, såfremt der opstår utilsigtede situationer eller hændelser, som påvirker den aktuelle situation for kommunen. Der opstår utilsigtede hændelser i alle kommuner, men gennemsigtigheden bidrager til at øge beredskabet for at identificere dem tidlig i året og samtidig gennemføre kompenserende handlinger på tværs af kommunens samlede økonomi. 19

Dialogisk politik - retning og oversættelse Hos de 10 kommuner fremgår det, at kommunikationen om kommunens økonomistyring tilsvarende udgør et væsentlig positiv parameter i forhold til kommunens prognosesikkerhed. Er informationsniveauet højt og er kommunikationen kendetegnet af både envejs og især tovejs kommunikation, hvor de decentrale ledere aktivt inddrages i eksempelsvis budgetprocessen, øges prognosesikkerheden. Afvigelse ml. budget og regnskab 101,0% 100,0% 99,0% 98,0% 97,0% 96,0% 95,0% 94,0% 93,0% 1 2 3 4 Kommunikation Afvigelse Coef. Std. Err. t P> t Kommunikation.0131364.0052322 2.51 0.022 _cons.9470227.0130281 72.69 0.000 Kilde: Egne beregninger Kommunernes kommunikation varierer som tidligere skiteseret ikke så meget, men særligt når det kommer til de decentrale lederes inddragelse i budgetprocessen er variationen afgørende. Langt størstedelen af kommunerne benytter sig kun i begrænset omfang af tovejsdialog mellem de enkelte institutionsledere og de centrale beslutningstagere i forbindelse med budgetprocessen. En årsag hertil er blandt andet, at der er mange decentrale institutioner, og at budgetprocessen til tider er meget koncentreret, og derfor forudsætter en anden tilrettelæggelse af budgetprocessen, hvis dialogen skal øges. En anden årsag kan være fravær af organisationsstrukturer- og kulturer, som kan understøtte dialogen. Analysen viser imidlertid, at de enkelte kommuner kan vinde ved at øge kommunikationsniveauet, således at oversættelsen og målene står klarere hos de udførende dele. 20