Notat Effektstyring i Ældre- og Handicapforvaltningen Erfaringsopsamling

Transkript

1 Ældre- og Handicapforvaltningen Notat Effektstyring i Ældre- og Handicapforvaltningen Erfaringsopsamling Økonomi og Effekt ÆHF Team Effekt og Analyse 1. Politisk effektstyring i Ældre- og Handicapforvaltningen Odense Kommune har siden 2010 anvendt politisk effektstyring. Det har man gjort for at sikre, at de indsatser, kommunen leverer, rent faktisk har den ønskede effekt hos borgerne og dermed ikke er spild af hverken tid eller penge. Med andre ord: Hvis indsatserne ikke har den forventede eller ønskede effekt, skal man finde på noget andet og bedre. Ørbækvej Odense SØ DATO 21. april 2017 REF. UJP Overordnet mål med politisk effektstyring: At sikre at borgerne får mest mulig virkning ud af de kommunale indsatser At give Byrådet og udvalgene et bedre prioriteringsgrundlag for budgetlægningen At give forvaltningerne et bedre grundlag for implementering, læring og udvikling af indsatser Odense Byråd har i alt udpeget otte effektmål, som dækker de største velfærdsområder, byudviklingen og vækstområdet. Til hvert af disse fælles mål knytter sig en række udvalgsmål, som viser, hvordan forvaltningerne og de tre tværgående politikker skal bidrage til de otte fælles mål. Ældre- og Handicapudvalget understøtter fire af byrådets otte effektmål, hvoraf det primære er Flere funktionsdygtige ældre og handicappede. For at ind fri dette mål har Ældre- og Handicapudvalget udpeget tre udvalgseffektmål, der belyser, om vi lykkes med styrke de ældre og handicappedes funktionsevne fra forskellige vinkler. Til de øvrige tre byrådsmål, som forvaltningen også understøtter, har Ældre- og Handicapudvalget udpeget tre effektmål, som hvis de indfris vil bidrage til, at kommunen samlet lykkes med at indfri byrådets effektmål. De enkelte effektmål der herefter omsat til en målbar indikator, der er baseret på eksisterende data, så indikatoren kan følges fra måned til måned. Udvalget får som led i hele Odense kommunes budgetprocedure 3 gange årligt en afrapportering på udviklingen af disse indikatorer samt en vurdering af, hvorfor udviklingen ser ud, som den gør. Endvidere har både det administrative og det politiske niveau mulighed for at følge udviklingen af indikatorerne på Odense Kommunes LIS-portal. I nedenstående tabel er der forsøgt skabt et overblik over, hvilke byrådseffektmål Ældre- og Handicapudvalget understøtter, hvordan disse er omsat til udvalgseffektmål samt deres målemetode. 8ab1f591-7bef-47da-b8e b9fd16.docx 1/6

2 Tabel 1.1: Oversigt over Byråds- og udvalgseffektmål i Ældre- og Handicapforvaltningen Byrådseffektmål Udvalgseffektmål Målemetode Flere funktionsdygtige ældre og handicappede Flere borgere med funktionsnedsættelse får sat egne ressourcer i spil og kan meste egen livssituation Flere borgere bliver trænet med henblik på øget livskvalitet på egne vilkår Borgernes frihed og uafhængighed øges Andelen af borgere over 65 år, der modtager hjemmepleje eller bor på plejecenter Reduktion i gennemsnitligt antal hjemmehjælpstimer pr. borger i forløb fysisk funktionsnedsættelse efter endt Reduktion i gennemsnitligt antal hjemmehjælpstimer pr. borger efter endt træningsforløb Reduktion i antallet af visiterede timer til hjemmehjælp 6 måneder efter visitation Flere borgere er sunde og trives Flere kommer i job eller uddannelse Borgernes egen vurdering af deres helbred øges Flere borgere fastholdes på arbejdsmarkedet Stigende score på borgernes SF12-score (hhv. fysisk og psykisk) Andel af borgere i fysisk funktionsnedsættelse, der enten bibeholder job/uddannelse eller går fra ledighed til job/uddannelse Borgernes indkomst skal stige Flere borgere vælger at deres alderdom skal tage afsæt i Odense Kommune Nettotilflytning år 2. Erfaringer med de nuværende politiske effektmål 2016 var generelt et læringsår for Odense Kommune, hvad angår effektstyring. Under projektnavnet Effekt i Fokus blev der foretaget en undersøgelse på tværs af forvaltningerne af, hvordan man på hhv. politisk og administrativt niveau oplever arbejdet med effektstyring. Undersøgelsen viste bl.a. at: effektmålene er gode som et udtryk for den politiske prioritering og som signalgivning til administrationen det er vigtigt, at effektmålenes fokus er på borgernes behov og på oplevede effekt ude hos borgerne. der ikke må være for mange mål, da det er svært at overskue det generelt er vanskeligt at have én indikator for et overordnet mål. I Ældre- og Handicapudvalget har anvendelsen af og afrapporteringen af de politiske effektmål været drøftet løbende i de seneste år. Dette er et udtryk for, at forvaltningen for det første 2/6

3 ikke helt har fået greb om, hvordan de politiske effektmål skal omsættes til meningsfulde indikatorer. Nogle af de indikatorer, som er knyttet til Ældre- og Handicapudvalgets effektmål, er på grund af deres nuværende udformning problematiske, da de ikke passer til målet. Hermed mister de deres styringsværdi for det politiske niveau. For det andet er der behov for en stærkere sammenhæng mellem de politiske effektmål og den ledelsesinformation, som anvendes i driften. Der er behov for, at de politiske effektmål nedbrydes til det lokale niveau, så alle kan forstå de politiske mål og oplever dem som vedkommende. Derfor skal de politiske effektmål tales ind i dagligdagen i de enkelte institutioner og arbejdspladser på en måde, der giver mening med andre ord skal der ske en oversættelse fra det politiske niveau til det administrative. Men det er afgørende, at denne oversættelse er gennemskuelig og logisk i forhold til de effektmål, den tager udgangspunkt i. Som opsamling på effektåret og projektet Effekt i fokus blev der peget på fire bærende principper for effektstyring i Odense kommune. Effektsyringen skal sikre at: Der angives retning ved at pege på ønskede effekter Der skabes gennemsigtighed om effekterne Der kan prioriteres mellem indsatser og ønskede effekter Der skabes læring om og udvikling af effekter De fire principper har gennem drøftelser på politisk, administrativt og driftsmæssigt niveau vist sig at give god mening, hvorfor Ældre- og Handicapforvaltningen ser dem som et naturligt udgangspunkt for dens fremtidige effektstyring. 3. Administrativ effektstyring i Ældre- og Handicapforvaltningen Ved siden af den politiske effektstyring er forvaltningen i gang med at implementere et nyt driftsorienteret styringsredskab kaldet effektkæder. Formålet med effektkæderne er, at få skabt viden om, hvordan vores indsatser virker, og om vi lykkes med at skabe den ønskede forandring eller effekt for borgeren. Hermed bidrager effektkæderne til forsat læring og udvikling i forvaltningen. Effektkæderne består af: En beskrivelse af årsags-virkningssammenhængen mellem det, vi gør, og den effekt vi forventer at opnå En beskrivelse de effekter vi ønsker at opnå, og hvordan vi måler dem En beskrivelse af hvilke indsatser, der skal arbejdes med for at opnå de ønskede effekter, og hvordan disse indsatser måles 3/6

4 Ambitionen er, at effektkæderne også omfatter de politiske effektmål, så de via af effektkæderne tydeligt af, hvordan forvaltningen vil nå de politiske mål, der er stillet op for borgernes rehabiliteringsforløb i Ældre- og Handicapforvaltningen. Denne ambition er forvaltningen dog ikke i hus med på nuværende tidspunkt. Dette skyldes særligt to forhold. Effektkæderne er udsprunget af et fagligt og driftsmæssigt styringsbehov, hvorfor disse er udviklet parallelt med den politiske effektstyring Effektkæderne som styringsinstrument er endnu så nye, at de ikke er rullet ud fuldt ud i driften Overordnet synes effektkæderne at være et robust redskab, der kan anvendes til at omsætte de politiske effektmål til skabe retning for indsatser og prioriteringer i driften. Dette vil dog kræve, at der skabes en klar og gennemskuelig kobling mellem de to styringsinstrumenter. På den lidt længere bane arbejder forvaltningen frem mod at koble økonomi og effekt sammen i en effektbaseret økonomistyring. Det overordnede mål med dette er at fremme de indsatser og effekter, der giver størst mulig værdi for borgeren og dennes rehabilitering. Dette gøres dels ved at udvikle budgettildelingsmodeller, der belønner opnåelse af gode borgereffekter. Dels ved at kunne opgøre omkostningsniveauet for opnåelse af borgereffekter. Sidstnævnte vil i høj grad understøtte udvalget i at kunne foretage politiske prioriteringer baseret på en balancering mellem fagligt og økonomisk funderede effekter. Den effektbaserede økonomistyring sætter hermed fokus på, at der er et rimeligt forhold imellem de ressourcer vi lægger i indsatsen og de virkninger, indsatser har for vores borgere. 4. Forslag til fremadrettet arbejde med effektstyring Med udgangspunkt i ovenstående problemstilling er der udarbejdet to forslag til, hvordan forvaltningen kan komme videre med at få udnyttet det politiske styringspotentiale, som den effektbaserede styring tilbyder. Modellerne er udarbejdet, så de både højde for de erfaringer, vi allerede har gjort os og de ambitioner, vi har for arbejdet med effektstyring. De to forslag er vurderet ud fra de fire tilgange, der fremkom på baggrund af Effekt i Fokus-projektet nemlig gennemsigtighed, prioritering, retning samt læring og udvikling. Model 1: Politiske effektmål som udgangspunkt for effektkæder Som allerede beskrevet er effektkæderne forvaltnings nye styringsinstrument. Alle effektkæder er opbygget efter samme struktur, hvor man måler den direkte effekt, eftereffekten og den langsigtede effekt af den borgerettede indsats. Hvis man vælger at anvende effektkæderne som udgangspunkt for den politiske effektstyring anbefales det, at det politiske effektmål erstatter de nuværende langsigtede effektmål. 4/6

5 Processen for dette vil være: Gennem dialog mellem udvalget og forvaltningen formuleres det, hvilken effekt man ønsker at opnå for hvert af forvaltningens fem rehabiliteringsforløb. Med udgangspunkt i det politiske effektmål for det givne rehabiliteringsforløb opsætter forvaltningen få, faglige effektmål (den direkte effekt og efter-effekten). Administrationen vurderer, hvilke indsatser der skal til for at opnå disse effekter. Administrationen sikrer, at der udviklingen på de udvalgte effektmål og indsatser følges systematisk via dataanalyser. Der afrapporteres løbende til udvalget om udviklingen i de politiske effektmål. Denne udvikling forklares ud fra udvikling i de administrative effektmål samt indsatsdata. For at ovennævnte kan implementeres vil der være behov for en reformulering af effektkæderne. Det vurderes dog, at der kun er behov for mindre justeringer i effektkæderne. Tabel 4.1: Model 1 fordele og ulemper Fordele Gennemsigtighed Få mål og indikatorer gør at effektkæderne er gennemsigtige som styringsinstrument Prioritering Alle borgere i Ældre- og Handicapforvaltningen er omfattet af den politiske effektstyring Retning De politiske og driftsorienterede styringsinstrumenter vil være de samme (effektkæderne). Dette styrker styringspotentialet. Læring & Udvikling Ledere og medarbejdere kan se præcist, hvordan de medvirker til at indfri de politiske effektmål Ulemper Usikker om sammenhæng mellem indsatser og forventede effekter mindsker gennemsigtigheden og medføre, at man kun i begrænset omfang kan anvende denne form for effektstyring til indsats- og ressourceprioritering Svært at ændre prioriteringer eller gøre nye indsatsområder til en del af effektstyringsuniverset Effektkæderne og de formulerede effektmål er direkte koblet til en given målgruppe. Det vil ikke være muligt at anlægge et tværgående politisk fokus Model 2: Effektmål som retningsgivende Denne tilgang tager udgangspunkt i de politiske effektmål som et retningsgivende instrument. Med udgangspunkt i eksempelvis vedtagne politikker udarbejdes et begrænset antal politiske effektmål, som angiver, hvad udvalget ønsker, forvaltningen skal have fokus på. 5/6

6 I modsætning til model 1 gøres de politiske effektmål ikke målbare gennem én indikator. I stedet tænkes de politiske effektmål som en paraply, som kan rumme et begrænset antal indikatorer, som tilsammen angiver, om forvaltningen indfrier effektmålet på en dækkende måde. Af samme årsag peges der ikke på specifikke indsatser, som forventes at påvirke de politiske effektmål i positiv retning. I stedet måles anvendte indsatser i forhold, hvordan de påvirker én eller flere af de underliggende indikatorer. Ligeledes skal man ved design af nye indsatser tage stilling til, hvordan indsatsen medvirker til at indfri de politiske effektmål. Hermed er modellen mere fleksibel i forhold til at foretage løbende prioriteringer og vurdere effekten af disse. Der afrapporteres løbende til udvalget på de underliggende indikatorer samt på de indsatser, som i særlig grad bidrager/ikke bidrager til indfrielsen af de politiske mål. Modellen kræver, at afrapporteringsformen til kommunens samlede effektstyringsplatforme (tabellerne i budgetsagerne og LIS-portalen) re-tænkes. Der vil være behov for at gå i dialog med Borgmesterforvaltningen om dette. Tabel 4.2: Model 2 Fordele og ulemper Fordele Gennemsigtighed Nemt at måle effekten af relevante tilbud og ydelser ift. til de politiske effektmål. Dette giver en god indikation af om man nærmer sig indfrielsen af de politiske effektmål. Prioritering Meget stærk til at foretage prioriteringer og ressourceallokeringer med. Retning De politiske effektmål vil være meget stærke retningsmarkøre for forvaltningens indsatser og tilbud Modellen har indbygget en høj grad af fleksibilitet, der gør det nemt at udpege politiske nye fokusområder Læring & Udvikling Ledere og medarbejdere har nemt ved at koble sig til de politiske ef- fektmål samt at få en indikation af, hvordan de medvirker til at indfri disse Ulemper Manglende én til én sammenhæng mellem politisk effektmål og effekten af de enkelte til ydelser og tilbud. Der er en svagere sammenhæng mellem politiske og driftsorienterede styringsinstrumenter Risiko for mål-myriade, hvormed modellen mister sin styringsværdi Behov for, at der skabes en meningsfuld sammenhæng mellem effektkædernes nøgletal og de som fremkommer af de politiske effektmål, så de bliver en del af et sammenhængende styringssystem. 6/6