Skjult pensionsskat på 1,2 billioner kr. må frem i lyset Danskernes gigantiske pensionsformue på mere end 3.000 mia. kr. rummer et enormt tilgodehavende for de offentlige finanser i form af udskudt skat. Formuen rummer et skatteaktiv på 1.200 mia. kr., eller hvad der svarer til 66,7 pct. af BNP. Det gigantiske beløb optræder ikke i de officielle statistikker, men bør frem i lyset for at vise, at de danske offentlige finanser er langt mere solide, end hvad de nuværende statistikker giver indtryk af. Al debat om finansmarkedernes tillid til Danmark må forstumme, hvis det synliggøres. af chefanalytiker Martin Madsen og chefanalytiker Frederik I. Pedersen 24. august 2013 Analysens hovedkonklusioner Danmark adskiller sig fra de fleste andre lande vi normalt sammenligner os med ved at have et meget veludviklet arbejdsmarkedspensionssystem, som startede i 1980 erne og som stadig er under indfasning. Samtidig har vi valgt at indrette os så pensionerne beskattes på udbetalingstidspunktet, mens indbetalingerne er fradragsberettigede. De to ting bevirker, at vi i dag har opbygget en formue, som afventer at blive beskattet. Indretningen af dette system indebærer, at staten har en enorm udskudt skat til gode i de danske pensionsopsparinger. Den danske pensionsformue var på godt 3.000 milliarder ved udgangen af 2012. Med en beskatning på omkring 40 pct. svarer det til, at staten har 1.200 mia. kr. (67 pct. af BNP) til gode i udskudte skatter. Det enorme skatteaktiv optræder ikke i de officielle statistikker. AE foreslår derfor, at der laves et officielt tal for størrelsen af de udskudte skatter i de danske pensioner i forbindelse med alle offentlige gældsopgørelser. Ingen ønsker mistillid fra de finansielle markeder med stigende renter til følge. Men det burde overhovedet ikke være en sag, med den indretning vi har af vores pensionssystem og de offentlige finansers langsigtede holdbarhed. Danmark er unik på den front. Kontakt Chefanalytiker Frederik I. Pedersen Tlf. 33 55 77 12 Mobil 28 42 42 72 fip@ae.dk Kommunikationschef Mikkel Harboe Tlf. 33 55 77 28 Mobil 28 36 87 50 mh@ae.dk Arbejderbevægelsens Erhvervsråd Reventlowsgade 14, 1 sal. 1651 København V 33 55 77 10 www.ae.dk
Det danske pensionssystem er unikt Danmark adskiller sig fra de fleste andre lande ved at have et meget veludbygget pensionssystem 1. Det er indrettet således, at indbetalinger er fradragsberettigede, og pensionerne beskattes først på udbetalingstidspunktet. Da pensionssystemet stadig er under indfasning, er fradragsværdierne langt større end skattebetalingerne. Med opbygningen af det danske pensionssystem gennem mange år betyder det nu, at staten har et gigantisk skattetilgodehavende stående i de danske pensionsformuer. Dette tilgodehavende er med til at sikre den langsigtede finanspolitiske holdbarhed. Problemet er blot, at tilgodehavendet ikke kan ses i de officielle statistikker, og derfor ikke får indflydelse på de finanspolitiske krav, som EU stiller, og som de finansielle markeder åbenbart har så stor fokus på. Statistikker over pensionsformuen heraf beregnes skatteaktivet Der findes forskellige opgørelser af den danskernes pensionsformue. Forsikring og Pension (F&P) har en opgørelse, 2 som viser en pensionsformue ved udgangen af 2012 på 3.600 mia.kr. Danmarks Statistiks 3 opgørelse viser til sammenligning en pensionsformue i 2012 på 2.600 mia.kr. - noget mindre end det som opgøres af F&P. Af afgørende forskelle er, at Danmarks Statistik ikke medregner pensionsopsparing i bankerne (435 mia.kr. i 2012) samt Lønmodtagernes dyrtidsfond. Desuden medregner Danmarks Statistik kun hensættelserne til pension og liv, mens F&P medregner samtlige passiver, herunder gæld og egenkapital. Ved at lave et tillæg for pensionsopsparing i bankerne til Danmarks Statistiks tal, får man imidlertid en opgørelse, der stort set er identisk med de opgørelser vi har fra Finansministeriet. Figur 1 viser pensionsformuen i perioden 1990-2012. De nyeste tal fra Danmarks Statistiks med tillæg for pension i bankerne viser en pensionsformue på 3.040 mia. kr. ultimo 2012. Til sammenligning var pensionsformuen på knap 600 mia.kr. i 1990, 1.100 mia.kr. i 1998 og ca. 2.100 mia.kr. i 2008 (før krisen satte ind). Som det fremgår, er pensionsformuen steget nærmest eksplosivt under krisen. Figur 1. Pensionsformue mia.kr. 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 mia.kr. 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Finansministeriet (KP 2013) Danmarks Statistik + pension i pengeinst. Kilde: AE pba. Danmarks Statistik, Finanstilsynet samt Finansministeriet (Konvergensprogram 2013). 1 Se bl.a. Nationalbankens Kvartalsrapport 4. kvartal 2011 del 2. 2 http://www.forsikringogpension.dk/presse/statistik_og_analyse/statistik/pension/formuer/sider/pensionsformue_investor.aspx 3 Disse er stort set identisk med opgørelsen fra Nationalbanken. Danmarks Statistik beskriver Pensionsformuen som bestående forsikringstekniske reserver, der dækker forudbetalte præmier, ikke udbetalte erstatninger samt nettoformue i livsforsikringsselskaber og pensionskasser. 2
Forudsat at pensioner beskattes med omkring 40 % på udbetalingstidspunktet svarer danskernes pensionsformue ved udgangen af 2012 til et skatteaktiv på 1.200 mia. kr. eller hvad der svarer til 66,7 pct. af BNP. Til sammenligning vurderede Nationalbanken i Kvartalsrapport 4. kvartal 2011, at staten ved udgangen af 2010 havde skatter til gode i pensionssektoren svarende til mere end 50 pct. af BNP. Hertil skal bemærkes, at pensionsformuen ifølge opgørelsen i figur 1 er steget med 500 mia.kr. fra 2010 til 2012 med dertil følgende højere beskatningsgrundlag. Dette enorme tilgodehavende/skatteaktiv optræder ikke i nogen af de officielle statistikker ej heller i de finanspolitiske målkrav som EU opstiller. Underskud bliver til overskud gæld bliver til formue En anden måde at illustrere den underliggende robusthed i de offentlige finanser som følge af vores pensionssystem er ved at se på betydningen for den offentlige saldo af fremrykning af pensionsbeskatningen. Det Økonomiske Råd har tidligere 4 regnet på effekterne af at omlægge beskatningen af pensioner fra udbetalingstidspunktet til indbetalingstidspunktet - vel og mærke uden at ændre beskatningen for den eksisterende pensionsformue. Som det fremgår af figur 2A 5 vil en sådan omlægning forbedre den offentlige saldo langvarigt med ca. 4 pct. af BNP. Selvom beregningen er forbundet med betydelig usikkerhed, er effekterne så store, at man roligt kan tillade sig at kalde dem markante. I opgørelsen går vi således fra at have underskud på de offentlige finanser over 2 pct. gennem det meste af perioden til at have overskud over 2 pct. det meste af perioden. Som følge heraf, går vi i den lange fremskrivning fra at have en offentlig bruttogæld, som er relevant i forhold til EU's krav, der nærmer sig 100 pct. af BNP til at have en offentlig bruttoformue der nærmer sig 40 pct. af BNP. Vi vil ved fremrykning af beskatningen øjeblikkeligt fjerne os fra EU's Finanspolitiske grænser. Figur 2A. Effekt på offentlig saldo af fremrykket pensionsbeskatning Figur 2B. Effekt på bruttogæld af fremrykket pensionsbeskatning Anm.: Der kan i øvrigt henvises til artiklen Prokuratorknebet i festskriftet Hvordan ser verden ud i anledning af professor Niels Kærgård 70 års fødselsdag. Kilde: http://www.econ.ku.dk/nf/medlemsmøder/2013/nøf_jsm.pdf Det er derfor nærliggende at spørge, hvorfor fremrykker vi så ikke vores pensionsbeskatning, så vi kommer milevidt fra de kritiske EU-grænser? 4 Jf. Vismændenes forårsrapport 2011. 5 De Økonomiske Råd oplyser, at grundlæggende ikke er ændret i beregningen fra forårsrapporten 2011, men at grundforløbet der sammenlignes med dog er ændret. 3
Det væsentligste argument imod fremrykning af pensionsbeskatningen er, at politikerne ikke vil kunne holde fingrene fra den bugnende statskasse. Ved fremrykningen får vi pludselig betragtelige overskud så langt øjet rækker et forhold, der næppe taler for stor økonomisk disciplin. En sådan pensionsfremrykning kan ikke forventes at påvirke hverken den enkelte opsparing, den finanspolitiske holdbarhed eller pengenes forrentning. Vismændene skriver, at det blot forvandler et skjult offentligt aktiv i pensionskasserne til et aktiv, der er synligt for alle - finansmarkeder, EU, politikere. I kraft af den permanente forbedring af den opgjorte offentlige saldo og gæld kan en ændret pensionsbeskatning fjerne et troværdighedsproblem ved at give tydeligere information til finansmarkederne om den reelle offentlige formue. Og det kan indirekte have positive virkninger for dansk økonomi bl.a. via en lavere rente. Det Økonomiske Vismænd har beskrevet dette i deres forårsrapport 2011 og senere i en artikel til et festskrift, hvilket er uddybet i boks 1. Vismændene ender selv med at konkludere, at omlægning af pensionsbeskatningen ikke kan anbefales, fordi der er fare for, at politikerne fristes over evne. Der er ikke økonomiske, men alene politiske argumenter mod forslaget. Boks 1. Vismændene om konsekvenserne af at flytte beskatningen af pensionsopsparinger Konsekvenserne af at flytte beskatningen af pensionsopsparinger fra udbetalingstidspunktet til indbetalingstidspunktet er beskrevet af De økonomiske Vismænd bl.a. i forårsrapporten 2011, side 271-275 6. Den offentlige saldo vil blive mærkbart forbedret permanent. Og så vidt angår den primære offentlige saldo, dvs. den offentlige saldo ekskl. nettorenteindtægter forbedres denne i ca. 30 år. Saldoneutralt på lang sigt, men permanent lavere offentlig gæld. Omlægningen er som udgangspunkt neutral over for den enkelte pensionsopsparer, idet pensionsindkomst efter skat ikke vil ændre sig. Fremrykning af pensionsbeskatningen vil ikke påvirke den finanspolitiske holdbarhed. Forværringen af den primære saldo på længere sigt vil nøjagtigt blive modsvaret af de ekstra renteindtægter. I denne situation vil nettovirkningen på den samlede saldo blive neutral på lang sigt. Nettogælden vil samtidig permanent være lavere Den vil blot forvandle et implicit offentligt aktiv i form af udskudt pensionsskat til et eksplicit aktiv I kraft af påvirkningen af den opgjorte offentlige saldo og gæld kan dette dermed formindske og eventuelt fjerne et troværdighedsproblem ved at give tydeligere information til finansmarkederne om den reelle offentlige formue Påvirker ikke intergenerationel fordeling To forskellige principielt mulige måder til at fjerne det troværdighedsproblem, der kan opstå selv i et holdbart forløb som følge af, at der midlertidigt er store underskud på saldoen, og der dermed opbygges en meget stor offentlig gæld. Den ene er at forskyde den primære saldo via traditionelle saldoforbedringer (besparelser, skattestigninger eller tiltag, der forøger beskæftigelsen) i en periode på måske 40-50 år, som omvendt giver plads til tilsvarende saldoforringelser i form af større offentlige udgifter og/eller skattelettelser på lang sigt. Den anden er den nævnte fremrykning af pensionsbeskatningen. De to måder kan imidlertid have vidt forskellige konsekvenser for fordelingen mellem de forskellige generationer Overvismand Hans Jørgen Whitta-Jacobsen og sekretariatschef for De Økonomiske Råd John Smidt skriver endvidere i artiklen Prokuratorknebet i festskriftet Hvordan ser verden ud (2012). Beregningerne ( ) bygger på tre helt centrale forudsætninger. Den ene er, at politikerne ikke forgriber sig på de mange penge, der dukker op i statskassen. Den anden er, at det vil være muligt for det offentlige at placere de nye penge til en forrentning, der svarer til den, som pensionskasserne placerer til. Den tredje er, at de private husholdninger ikke ændrer opsparingsadfærd. Sidstnævnte forudsætning burde strengt taget være realistisk, fordi ændringen af beskatningen som udgangspunkt ikke ændrer på incitamentet til at spare op, men man kan alligevel godt have sin tvivl. Det burde heller ikke være utænkeligt, at det offentlige kan forrente formuen lige så godt som pensionskasserne, selvom dette heller ikke er givet. Den mest kritiske antagelse er imidlertid forudsætningen om, at politikerne kan holde fingrene fra pengene. Erfaringerne fra højkonjunkturen i 2005-2007 viser, at det er vanskeligt for politikerne ikke at øge udgifterne eller sænke skatterne, når pengene nærmest bogstaveligt fosser ind i statskassen. Øges skatteindtægterne fra den ene dag til den anden med mere end 3 pct. af BNP mere end 50 mia. kr. kræver det ikke megen fantasi at forestille sig, hvordan allehånde gode og oprigtige ønsker om at gøre noget godt for miljøet eller forbedre velfærden vil materialisere sig. ( ) Faktisk vil den offentlige saldo blive permanent forbedret med i størrelsesorden 5 pct. af BNP ( ) Konkret viser beregningerne, at den offentlige formuestilling på langt sigt vil blive forbedret med mere end 100 pct. af BNP! ( ) En forbedring af denne størrelsesorden vil gøre al snak om overholdelse af Finanspagtens krav til den strukturelle saldo svært akademisk! ( ) Som analysen her har vist, er det hverken rimeligt eller hensigtsmæssigt at stille samme krav til den strukturelle saldo i et land med meget store, udskudte pensionsskattebetalinger som til et land, der ikke har en sådan fremtidig skatteindtægt ventende. 6 http://www.dors.dk/graphics/synkron-library/publikationer/rapporter/for%e5r_2011/trykt%20rapport/hele%20pub%201.pdf 4
Vi har igennem mange år har lavet store arbejdsmarkedsreformer for at sikre finanspolitisk holdbarhed samt eliminere udsigten til mange år med offentlige underskud - den såkaldte hængekøje. Vi er nu i en situation (ifølge både Finansministeriet og Vismændene), hvor de offentlige finanser er langtidsholdbare, selvom der er underskud mange år ud i tid. Fortsætter man med at lave reformer for at eliminere hængekøjen vil finanspolitikken blive mere og mere overholdbar. Det er uhensigtsmæssigt, fordi det betyder, at vi omfordeler til fordel for fremtidige generationer. Det betyder lidt populært sagt, at vi sparer op til, at vores børn og børnebørn kan holde en stor fest. De finansielle markeders tillid til dansk økonomi bør ikke være i fare I den økonomiske debat hører vi igen og igen om vigtigheden af de finansielle markeders tillid til dansk økonomi. Mister de finansielle markeder tilliden, vil den danske rente stige til stor skade for dansk økonomi. Det er bl.a. blevet fremført, at en ny finanspolitisk lempelse kan få investorernes tillid til dansk økonomi til at vakle, så vi mister vores status om sikker havn. Fokus er ofte om de offentlige finanser lever op til de krav der stilles af EU: ØMU-gæld under 60 pct. af BNP, offentligt underskud under 3 pct. af BNP, strukturelt offentligt underskud på maksimalt 0,5-1,0 pct. af BNP. EU-kravene til landenes offentlige finanser er meget standardiserede på trods af at de bagvedliggende økonomiske systemer er meget forskellige. Der tages i kravene til Danmark således ikke højde for Danmarks unikke pensionssystem med beskatningen af vores pensioner på udbetalingstidspunktet, herunder det det enorme skjulte skatteaktiv. Dette er uhensigtsmæssigt. Forklaringen ligger givet i, at det skal være simpelt og sammenligneligt, når der laves internationale regler, men det gør det bare endnu vigtigere, at Danmark kan synliggøre det unikke skatteaktiv bl.a. over for de finansielle markeder. AE anbefaler: Få det skjulte skatteaktiv frem i lyset Vi skal føre en ansvarlig økonomisk politik. Men det er yderst tvivlsomt, om de finansielle markeder vil straffe os hårdt for en mindre finanspolitisk lempelse de kommende år, som det har været fremme i medierne. Det er således bekymrende, at bl.a. økonomer fra den finansielle sektor er så bekymrede over de finansielle markeders tillid til dansk økonomi herunder til de offentlige finanser. For at være helt sikre på, at de finansielle markeder kan gennemskue den underliggende robusthed i de danske offentlige finanser, foreslår AE, at der som tillæg til offentliggørelsen af den offentlige gæld altid samtidig laves en opgørelse af de udskudte pensionsskatter. Det kunne være på linje med opgørelsen i tabel 1 (nedenfor). Ifølge Danmarks Statistik havde Danmark ved udgangen af 2012 en offentlig ØMU-gæld på 818 mia.kr. svarende til knap 44 pct. af BNP, mens den offentlige nettogæld var på 133 mia.kr. eller 7,3 pct. af BNP. Forskellen mellem ØMU- og nettogæld er, at først nævnte er en bruttogæld, mens sidst nævnte også tager hensyn til, at det offentlige har penge til gode, herunder de ca. 200 mia.kr., der står statens konto i Nationalbanken, aktiver i statens fonde, genudlån til de statsgaranterede selskaber, kapitalindskud i penge- og realkreditinstitutter, og statens beholdning af aktier mv. Det er således nettogælden, der er det relevante gældsbegreb i forhold til den finanspolitiske holdbarhed. 5
Tabel 1. Offentlig gæld 2012 med korrektion for udskudt pensionsskat Mia.kr. Pct. af BNP Ømu-gæld 818 44,8 - korrigere for udskudt pensionsskat -382-21,0 Nettogæld 133 7,3 - korrigere for udskudt pensionsskat -1067-58,5 Kilde: AE pba. Danmarks Statistik. Korrigeres begge gældsopgørelser for det beregnede skatteaktiv i pensionskasserne på 1.200 mia.kr. ved udgangen af 2012 ændres ØMU-gælden til en formue (gæld med negativt fortegn) på næsten 400 mia.kr. (21 pct. af BNP). Samtidig får vi en offentlig nettoformue på mere næsten 1.100 mia.kr. svarende til 58½ pct. af BNP 7. Ingen ønsker mistillid fra de finansielle markeder med stigende renter til følge. Men det burde overhovedet ikke være en sag med den indretning, vi har af vores pensionssystem og de offentlige finansers langsigtede holdbarhed. En synliggørelse af de enorme midler, der ligger i vores pensionssektor, kan måske ligefrem gavne dansk økonomi, via en øget tillid fra finansmarkederne, der kan få renten ned. 7 Til sammenligning fandt nationalbanken en nettoformue på næsten 54 pct. af BNP ved udgangen af 2010, jf. Kvartalsrapport 4. kvartal 2011. 6