Hæftet om Borgerens medinddragelse i egen sag er udviklet til socialrådgiverstuderende på De Sociale Højskoler i forbindelse med et afsluttende bachelorprojekt. Hæftet er udarbejdet af Trine Skovgaard Kristensen og Trine Riber Øvall, Den Sociale Højskole i Aarhus, sommeren 2006. Indledning Mål med hæftet Hensigten med dette hæfte er, blandt socialrådgiverstuderende, at skabe opmærksomhed på borgerens medinddragelse i egen sag. Hæftets bidrag er en enkel og overskuelig introduktion til begrebet medinddragelse. Hæftets baggrund Medinddragelse handler om borgerens ret til medvirken, når denne får behandlet en sag ved den sociale forvaltning. En undersøgelse foretaget af Socialministeriet 2004 konkluderer, at sagsbehandlere ikke udfører deres arbejde i overensstemmelse med retssikkerhedslovens bestemmelser. Retssikkerhedslovens 4 ses anvendt sporadisk og er utilstrækkeligt implementeret i sagsbehandlingen. En forudsætning for at borgerens medinddragelse lykkes er, at vi som kommende socialrådgivere besidder faglig kundskab til at præcisere og konkretisere, hvad borgerens medinddragelse indeholder, herunder at vi er bevidste om kompleksiteten i forhold til perspektivet bag medinddragelsen. Det er på denne baggrund, at hæftet om: Borgerens medinddragelse i egen sag! er udviklet. Gennem egne erfaringer, som studerende ved Den Sociale Højskole i Aarhus, føler vi os ikke fagligt klædt på til at forholde os refleksivt til borgerens medinddragelse. Socialministeriets nedslående undersøgelsesresultater tyder samtidigt på, at vi ikke er de eneste, der besidder utilstrækkelige faglige refleksioner, når temaet omhandler borgerens medinddragelse i egen sag. Hæftets opbygning Hæftet er opbygget over tre niveauer. Første niveau er en grundig redegørelse af begrebet medinddragelse. Her introduceres Hvad er medinddragelse? ud fra en juridisk betragtning, og videre redegøres der grundigt for Hvordan kan vi forstå medinddragelse? Omdrejningspunktet er, at medinddragelse kan indeholde forskellige problemforståelser. Det andet niveau omhandler Barrierer i forhold til medinddragelse. Dette niveau er vigtigt, fordi rammerne, hvori det sociale arbejde udføres, yderligere komplicerer borgerens medinddragelse. Endelig i hæftets tredje niveau kommer vi med bud på Hvad kan vi gøre for at fremme borgerens medinddragelse Borgerens medinddragelse Hvad er medinddragelse? Medinddragelse handler om borgerens ret til medvirken i egen sag, hvilket ses direkte formuleret i retssikkerhedslovens 4. Loven har følgende formulering: Borgeren skal have mulighed for at medvirke ved behandling af sin sag. Kommunen og amtskommunen tilrettelægger behandlingen af sagerne på en sådan måde, at borgeren kan udnytte denne mulighed. Bestemmelsen indeholder to led. Det første led indebærer et retskrav, der skal sikre, at borgeren i den enkelte sag får mulighed for at 1
medvirke ved sagens behandling. Det andet led pålægger den ansvarlige myndighed at sørge for, at forvaltningen fungerer på en sådan måde, at det at medvirke i egen sag lader sig gøre, altså et krav til organisationens indretning. Lovteksten kan ikke tolkes isoleret fra procesretlige paragraffer i forvaltningsloven, lov om offentlighed i forvaltningen samt selve retssikkerhedsloven. Det drejer sig eksempelvis om retten til udarbejdelse af handleplan, til bisidder, partshøring, aktindsigt, tavshedspligt, skriftlig begrundelse for afslag samt retten til at klage over en afgørelse. I loven, eller dens forarbejde, er der ikke givet nærmere anvisninger på, hvor og hvordan borgerens medvirken skal manifesteres, hvilket stiller socialrådgivere relativt frit i tolkningen af, hvorledes medinddragelse af borgeren skal udmønte sig i den konkrete sagsbehandling. Hvordan kan vi forstå medinddragelse? Guldagers spørgsmål og tanker I forståelsen af begrebet om borgerens medinddragelse er det brugbart at anvende lektor ved Den Sociale Højskole i Kbh. Jens Guldagers tanker og forståelser af socialt arbejdes metoder. Guldager opstiller fire spørgsmål, der kan være nyttige, når en given praksis i socialt arbejde skal analyseres, og det bagvedliggende teorigrundlag og perspektiv skal klarlægges. Guldagers tanker bidrager til klarhed og refleksion omhandlende medinddragelsens indhold samt til, hvorledes begrebet kan vægtes og betones forskelligt. Guldagers første spørgsmål gennemgås nedenfor, hvorefter læseren overdrages til videre refleksion i forhold til resterende spørgsmål, som drejer sig om det sociale arbejdes hensigter og mål, dets forandringstanker og endelig den anvendte indsat. Perspektiverne i det sociale arbejde Guldagers første spørgsmål omfatter perspektiverne i det sociale arbejde, hvilket vil sige dets menneske- og samfundssyn og dermed forståelsen af de sociale problemer. Afhængig af problemforståelse vil borgerens medinddragelse givetvis vægtes og forstås forskelligt. Tages der eksempelvis udgangspunkt i en problemforståelse, som udspringer af de læringsteoretiske traditioner, hvor fokus er at ændre borgerens uhensigtsmæssige adfærd og som knytter sig til en overbevisning om, at borgeren lærer af de konsekvenser, adfærden får for denne, vil medinddragelse ud fra en socialfaglig forståelse komme i konflikt. De læringsteoretiske modeller godtager en høj grad af tvang og kan kritiseres for at være manipulerende. Der er altså fare for en forenklet og mekanisk menneskeopfattelse, der ikke anerkender borgeren som særegent individ. En menneskeopfattelse som ikke efterlader meget plads til at medinddrage borgeren i egen sag. Perspektiverne i det sociale arbejde i dag Der ses i tiden en tendens, hvor det nyliberalistiske menneskesyn i stadig større grad gennemsyrer det sociale felt. Den ny-liberalistiske problemforståelse er i høj grad præget af læringsteoretiske traditioner, hvor borgeren i social nød anskues isoleret fra samfundet. Det er altså den enkelte borger, der alene er ansvarlig for problemet, og det forventes af borgeren, at denne alene tilpasser sin adfærd. Dette kommer blandt andet til udtryk i de 2
seneste års lovgivning på beskæftigelsesområdet, hvor økonomisk belønning og afstraffelse ses anvendt i behandlingen af borgerens sociale problemer. De socialpolitiske diskurser afspejler en manglende tro på borgerens vilje og motivation, og der ses konflikt mellem menneskesynet og grundlaget for fagligt socialt arbejde, herunder borgerens ret til medinddragelse i egen sag. Vores definition af medinddragelse I vores forståelse af medinddragelse vægtes borgerens ret til at definere, hvad det gode liv indeholder for ham eller hende. Socialrådgiverens rolle bliver at støtte op omkring borgerens definition i så høj grad, det findes muligt indenfor etiske og lovgivningsmæssige rammer. Det er således borgerens egen problemdefinition og løsningsmodel, der skal danne udgangspunkt for den konkrete sagsbehandling ud fra en forståelse af, at det er borgeren selv, der ved bedst og er ekspert på eget liv. Dog ser vi en begrænsning af borgerens medinddragelse i juridisk forstand, ligesom socialrådgiverens etiske ansvar overfor borgeren kan begrænse en reel medinddragelse. Dette hvis borgerens problemdefinition eller løsningsmodel enten strider mod de retlige rammer eller forekommer at være etisk uforsvarlig, i forhold til borgeren eller andre. I sådanne tilfælde må socialrådgiveren nødvendigvis overveje, hvorledes medinddragelse af borgeren kan lykkes. Det er vores overbevisning, at medinddragelse er altafgørende i løsningen af borgerens sociale problemer, fordi udgangspunktet for løsningen dermed vil bygge på borgerens egne ideer, og fordi indflydelse på egen sag styrker borgeren i sin tro på sig selv og egne muligheder, og dermed virker anerkendende og motiverende. Som tidligere anfægtet stemmer denne forståelse dog kun i ringe grad overens med de gældende socialpolitiske diskurser, hvorfor idealer, som vore, kan være svært forenelige med gældende praksis for socialt arbejde. Barrierer for borgerens medinddragelse Hvis borgerens medinddragelse i egen sag skal lykkes, er det vigtigt at fremme bevidstheden omkring rammerne hvori, det sociale arbejde udføres. Er rammerne uigennemskuelige er de medvirkende til, at udmøntningen af borgerens medinddragelse kompliceres yderligere. Dette fører videre til andet niveau i hæftet, som handler om barrierer, der hindrer borgerens medinddragelse. Dette niveau er et udpluk fra en analyse udarbejdet i et bachelorprojekt, hvor målet er en forståelse af en utilstrækkelig medinddragelse af borgeren i socialrådgiverpraksis indenfor den sociale forvaltning. Her fremhæves således en teoretisk funderet forståelse. De omtalte barrierer kan ikke betragtes som endegyldige, men afspejler tolkninger samt valg af empiri og teori. Barrierer i tilknytning til det politiske spil, der går forud for vedtagelsen af retssikkerhedsloven Det politiske spil, der går forud for vedtagelsen af loven, har indflydelse på, hvorvidt en reel medinddragelse af borgeren lykkes. Det handler eksempelvis om den politiske opbakning omkring vedtagelsen af loven. 3
Afgørende er, hvorvidt loven er udtryk for et reelt politisk ønske og dermed en anerkendelse af borgeren som juridisk retssubjekt, eller om der er tale om en politisk trend eller international påvirkning. Dette afspejles i afsættelsen af midler til implementeringen af loven, som i givet tilfælde ses at være mangelfuld. Implementeringen af retssikkerhedsloven ses generelt nedprioriteret fra politisk side. En overordnet forklaring på nedprioriteringen findes gennem New Public Managementteoriernes (NPM) indflydelse på det sociale felt. Teorierne rummer en kritik af den offentlige sektor, der anses for at være ineffektiv, og hvor målet er omkostningsbegrænsninger. Samlet ses, at de socialpolitiske diskurser bevirker, at fokus er på de materielretlige bestemmelser på bekostning af de procesretlige. Barrierer i tilknytning til den politiske og administrative ledelse samt mellemlederne i kommunen Kendetegnet ved alle tre ledelsesniveauer er manglende viden og interesse for retssikkerhedslovens bestemmelser. Dette ses ved en lav prioritering af procesretlige aspekter og vidner om en kurs mod øget effektivisering af det sociale arbejde. Igen ses de socialpolitiske diskurser og konceptet om NPM at yde direkte indflydelse på det sociale felt, og borgeren opnår ikke anerkendelse som juridisk person fra ledelsesmæssige niveauer. Borgerens medinddragelse har svære vilkår under rammer, der er styret af økonomiske beregninger og intentioner. Med vedtagelsen af retssikkerhedsloven er der skabt et lovgrundlag, der sikrer alle borgere lige rettigheder, hvilket kan forstås som en legitimering af det manglende fokus fra ledelsesniveau. Den franske filosof, sociolog og antropolog Pierre Bourdieu påpeger dog, at et moderne velfærdssamfund er præget af falsk universalisme. Han fremhæver, at mennesker i almindelighed ikke besidder de kulturelle midler, der er nødvendige for deltagelse på alle samfundets planer, hvilket medfører, at borgerens samlede kapitaler får indflydelse på, hvorvidt borgeren reelt opnår mulighed for at udnytte dennes rettigheder. Barrierer i tilknytning til sagsbehandleren Den asymmetriske relation mellem sagsbehandler og borger kan være en barriere for medinddragelsen. Socialministeriets undersøgelse peger på, at sagsbehandlerne bevidst fravælger at oplyse borgeren om rettigheder. Dette ud fra forståelsen af, at det virker forstyrrende, ødelægger den gode dialog og fremmer asymmetrien i forholdet. I sagsbehandlernes forsøg på at afvikle det asymmetriske forhold, udføres hvad Bourdieu betegner som symbolsk vold, da fravælgelsen bygger på gode intentioner og omsorg for borgeren, men ofte får en anderledes utilsigtet virkning. Sagsbehandlerne føler, de sidder i et krydspres mellem kravet om en individuel behandling af borgeren og kravet om effektivisering og standardisering af det sociale arbejde. Effektiviserings- og standardiseringskravet bliver herskende på bekostning af idealet om den individuelle borgerinddragelse. De socialpolitiske diskurser vinder endnu engang frem og bliver en direkte barriere for borgerens medinddragelse. Sagsbehandlerne søger at afværge krydspresset gennem forskellige afværgemekanismer. Nedprioritering af skriftelighed i arbejdet med borgeren, og dermed en sporadisk 4
anvendelse af borgerens processuelle rettigheder, er en fremtrædende afværgemekanisme. Videre kategoriseres borgeren som villig eller modvillig, eller som tilhørende bestemte sociale grupper som misbrugere eller kriminelle. Gennem sagsbehandlernes rolle, som repræsentanter for systemet, bliver de eksperter, og får, ifølge den franske filosof og idehistoriker Paul-Michel Foucaults teori om pastoralmagt, magten til at identificere borgeren som afvigende fra det samfund, denne er medlem af. Bag definitionen af borgeren som afviger er en forventning om, at borgeren villigt indgår i en disciplinerende normaliseringsproces. Kategorisering af borgeren betragtes som en overlevelsesstrategi overfor modstridende socialpolitiske forventninger. Organisationskulturen ses betydningsfuld for, hvorvidt borgerens medinddragelse vægtes i det sociale arbejde. Bourdieus teori om doxa bidrager til en forståelse af sagsbehandlerens magtudøvelse. Doxa på feltet er med til at skabe sandheder, som bygger på forestillinger om, at det ikke er muligt at overholde dele af de procesretlige bestemmelser. Uden at det direkte italesættes, accepteres sagsbehandlernes nedprioritering af procesretlige bestemmelser. Når borgeren oplever en utilstrækkelig medinddragelse i egen sag mislykkes det gensidige anerkendelsesforhold. Oplevelsen krænker borgeren og skader dennes handleduelighed. Barrierer i tilknytning til borgerne En barriere for borgernes medinddragelse er, borgernes manglende kendskab til deres ret til medvirken. Retssikkerhedslovens implementeringssucces afhænger af dens overensstemmelse med borgernes normer. Socialministeriets undersøgelse påpeger, at borgerne har et ønske om at blive inddraget, men om medinddragelse er i overensstemmelse med den primære målgruppes normer, kan være svært at sige. Ud fra Bourdieus habitusbegreb grundlægges borgerens normsæt i socialiseringen, hvorfor borgerens socialisering bliver afgørende for, hvorvidt borgeren er i besiddelse af en gældende samfundsnorm. Socialministeriets undersøgelse fremhæver at borgernes ønsker for den konkrete sagsbehandling er i uoverensstemmelse med sagsbehandlernes forestillinger herom. Borgerne fremhæver sagsbehandlernes faglige kompetencer som afgørende i sagsbehandlingen, og mangelfuld oplysning af rettigheder bevirker, at borgerne føler sig respektløst behandlet. Uoverensstemmelsen resulterer i frustration og vrede hos borgerne, der oplever sagsbehandlernes gode intentioner og omsorg som en krænkelse. Borgerne mister kontrol over sagen og føler, ifølge Bourdieus æresbegreb, deres ære krænket. Borgernes tilknytning til arbejdsmarkedet fylder mere og mere i behandlingen af borgernes sociale problemer. Borgernes problemer søges først og fremmest løst gennem etablering af en tilknytning til arbejdsmarkedet. Helhedssynet i det sociale arbejde visner hen. Borgerne føler frustration, når tilknytning til arbejdsmarkedet bliver det centrale i sagsbehandlingen og føler sig ikke anerkendt som ligeværdige i relationen til sagsbehandlerne. En afgørende barriere for en reel medinddragelse handler om borgernes ressourcer. En stor del af de borgere, der forsørges af kontanthjælp, har andre problemer end ledighed, hvilket rejser en problematik i forhold til borgernes medinddragelse. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt alle borgere er i stand til at deltage i arbejdet omkring forvaltningsmæssige processer? 5
Barrierer i tilknytning til socioøkonomiske forhold Højkonjunktur og lav arbejdsløshed kan være en barriere for borgerens medinddragelse. Mangel på arbejdskraft skaber pres på kommunen og borgeren. Dette ses håndhævet gennem økonomiske incitamenter som eksempelvis Ny chance for alle og senest i regeringens velfærdsudspil. Målet er en tilskyndelse af borgerens tilknytning til arbejdsmarkedet, hvor borgeren og kommunen straffes, hvis målet ikke opfyldes. Borgerens behov for social støtte negligeres til fordel for samfundets behov for arbejdskraft, hvilket i praksis medfører nedprioritering af de processuelle rettigheder, som skal sikre borgerens medinddragelse. Hvad kan vi gøre for at fremme borgerens medinddragelse Vi har gennem hæftet peget på kompleksiteten ved borgerens medinddragelse med det mål at fremme din indsigt og faglige forståelse. Vi har illustreret, at borgerens medinddragelse i egen sag ikke er enkel og ligetil, men dermed ikke være sagt, at vi som kommende socialrådgivere står uden handlemuligheder. Vi kan eksempelvis fremhæve: At et fagligt samarbejde er grundlæggende for borgerens medinddragelse. Det er centralt, at oplyse om borgerens muligheder i forhold til de organisatoriske- og lovgivningsmæssige rammer, ligesom oplysning vedrørende borgerens rettigheder og forpligtigelser fremmer muligheden for borgerens indsigt og dermed indflydelse i egen sag. At det i arbejdet med borgerens medinddragelse er vigtigt at opprioritere skriftligheden i kommunikationen med borgeren, samt vægte en systematisk sagsbehandling. At vi gennem arbejdet i den sociale forvaltning har mulighed for at påvirke ledelsen. Vi kan synliggøre overfor ledelsen, at den har afgørende betydning for den konkrete udmøntning af borgerens processuelle rettigheder, ligesom vi kan fremhæve, hvorfor borgerens medinddragelse kan betale sig. At det er centralt, at vi som socialrådgivere fastholder, at der skal være tid til faglig refleksion, og at vi som kolleger skaber en kultur, hvor borgernes medinddragelse vægtes. Afsluttende ønsker vi at fremhæve vigtigheden i at arbejde anerkendende med borgeren. Anerkendelse er absolut nødvendig for at kunne medinddrage borgeren, da det anerkendende arbejde respekterer og støtter op om borgeren som et ligeværdigt og særegent menneske. Tak for din opmærksomhed, vi håber du fik udbytte af hæftet, og at du forsat vil reflektere over emnet i dit fremtidige arbejde som socialrådgiver og holde fokus på vigtigheden i arbejdet med: Borgerens medinddragelse! 6
Litteraturliste Undervisningsforløb;Borgerinddragelse og retssikkerhed: http://www.brugerinddragelse.dk/ansvedrudv.htm Bourdieu, Pierre (2000): Udkast til en praksisteori. Oversat fra fransk af Peter Bundgård. Dansk udgave Hans Reitzels Forlag, Kbh. 2005 Gunn Strand Hutchinson og Siv Ottedal(2002): Modeller i socialt arbejde. 1. udgave, 1 oplæg. Nordisk Forlag A/S Kbh Høilund, Peter og Søren Juul (2005): Anerkendelse og dømmekraft i socialt arbejde. Hans Reitzels Forlag Høilund, Peter og Søren Juul (2003): Hvad er godt socialt arbejde? Social Kritik 89/2003 (18/600) Jens Guldager (2000): Nogle tanker om forskning i eller evaluering af socialt arbejdes metoder. Socialvetenskaplig Tidsskrift nr. 4/2000. Lund. FORSA Järvinen, Margaretha et al (2002): Det magtfulde møde mellem system og klient. Aarhus Universitetsforlag Klausen, Kurt Klaudi et al (1998): New Public management i Norden. S. 9-15. Odense Universitetsforlag. Kristensen, Klaus Møller: Folkeuniversitet i Århus, februar/marts 2006, kursus 6286. Undervisningsmateriale om Pierre Bourdieu Larsen, Jørgen Elm m.fl. (2004): Social politik, 2 udgave. Hans Reitzels Forlag Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Retssikkerhedslovens 4 Meeuwisse, Anna og Hans Swärd (2004): Perspektiver på sociale problemer. Kbh. Hans Reitzel Forlag Nina Hielmcrone: Notat om tolkning af retssikkerhedslovens 4. http://www.brugerinddragelse.dk/publikationer.htm Socialministeriet (2004): Undersøgelse af retssikkerhedslovens 4. Udført af Rambøll Management. Socialpolitisk-Juridisk Center. 1. udgave Torfing, Jacob (2004): Det stille sporskifte i velfærdsstaten. Aarhus universitetsforlag Willig, Rasmus (2003): Axel Honneth Behovet for anerkendelse en tekstsamling; oversat af Morgens Chrom Jacobsen. Hans Reitzels Forlag Winter, Søren (1994): Implementering og effektivitet Offentlig forvaltning i Danmark. Forlaget Systime A/S