Rentemestervej 8 2400 København NV Telefon: 72 54 10 00 nmkn@nmkn.dk www.nmkn.dk 24. november 2015 J.nr.: NMK-33-03080 KlageID: 82325 Ref.: KAGRA-NMKN AFGØRELSE i sag om Bornholms Regionskommunes dispensation til etablering af en dagligvarebutik ved Søbækken i Nexø Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4 1. Natur- og Miljøklagenævnet ophæver Bornholms Regionskommunes afgørelse af 21. maj 2015, hvori der er meddelt dispensation til etablering af en dagligvarebutik på matriklerne 396 ao, ap, aq, ar, as og at, ved Søbækken i Nexø. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet 2. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 587 af 27. maj 2013 om planlægning med senere ændringer 2 Lovbekendtgørelse nr. 736 af 14. juni 2013 om Natur- og Miljøklagenævnet med senere ændringer
Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet Klager, der er repræsenteret ved advokat, har den 8. juni 2015 klaget over Bornholms Regionskommunes afgørelse af 21. maj 2015, hvori der er meddelt tilladelse til at etablere en butik på 1026 m 2 i et område ved Søbækken i Nexø, inden for delområde IIIA i Lokalplan 50 for Nexø Havn. Klager gør navnlig gældende, at der ikke er hjemmel i lokalplanens 3.5 og 3.6 til at tillade etabl e- ring af en dagligvarebutik. Etablering af en butik er ikke omfattet af ordlyden i henholdsvis 3.5 og 3.6. For så vidt angår kompetencenormen i 3.6 henviser klager til Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse NMK-33-02261 af 15. december 2014, hvori retsstillingen for anvendelsen af generelt formulerede kompetencenormer i en lokalplans anvendelsesbestemmelse må anses som afklaret. Der kan derfor ikke meddeles tilladelse med baggrund i en kompetencenorm som den aktuelle. Klager gør herudover med henvisning til det forslag til kommuneplantillæg, der er vedtaget den 26. marts 2015 og herefter er sendt i høring - gældende, at det ikke er lovligt at udlægge et lokalcenter ved Søbækken i Nexø. Årsagen hertil er, at området ved Regionskommuneplan 2005 er udlagt til aflastningsområde, og at det i forhold til den geografiske afgrænsning og rammen for butiksarealet er fastfrosset som aflastningsområde, jf. planlovens 5p og revisionen af detailhandelsreglerne, der trådte i kraft den 1. juli 2007. Der må således, såfremt kommuneplantillæg 1 vedtages endeligt, være tale om at der, for så vidt angår området ved Søbækken, nedlægges et eksisterende aflastningsområde, samtidig med, at der udlægges et nyt lokalcenter. Klager gør herefter gældende, at der ikke er hjemmel til et nyt bynært lokalcenter uden et selvstændigt opland/lokalområde. Klager anfører i sit notat af 19. maj 2015, der indgår som en del af klagen, at notatet alene omhandler den del af forslaget til kommuneplantillæg 1, der vedrører et lokalcenter ved Søbækken i Nexø, og at fokus er rettet mod lovligheden af udlægget. Klager har herefter anført, at klager ikke tager stilling til de øvrige dele af kommuneplantillægget, da klager ikke har en retlig interesse heri. Endvidere bestrider klager, at der allerede som følge af, at det gældende kommuneplantillæg 4 til kommuneplan 1998-2009 ikke opfylder betingelserne i den dagældende planlovs 11, stk. 8 om udarbejdelse af detailhandelsredegørelse, er hjemmel til at udlægge området til lokalcenter. Kommunens afgørelse er derfor ugyldig og bør ophæves. Klager anmoder om, at klagen tillægges opsættende virkning. Sagens oplysninger Ejendommene, hvorpå der ønskes placeret en butik med detailhandel, er omfattet af Lokalplan 50 for Nexø Havn. Lokalplanen er offentliggjort den 21. december 2002. Ejendommene ligger i lokalplanens delområde IIIA. Lokalplanens formål er fastsat i 1: 1.1 Formålet med lokalplanen er: 2
- at skabe grundlaget for en dynamisk og attraktiv havn i Nexø med en kombination af havne- og byerhverv samt velbeliggende opholdsarealer; - at sikre betingelserne for en fortsat effektiv fiskerihavn; - at sikre en god og direkte sammenhæng mellem Nexø by og havn bl.a. ved hjælp af en større offentlig plads; - at skabe mulighed for en gradvis omdannelse af Trafikhavnen og Gl. Havn uden at det er til skade for de eksisterende velfungerende erhverv på havnen; - at sikre en udbygning og omdannelse af Trafikhavnen og Gl. Havn, som bygger på god arkitektonisk kvalitet, respekt for Nexø bys bevaringsværdige træk og gode udsigtsforhold. Lokalplanen er opdelt i delområder, og for delområde IIIA, jf. kortbilag 1b, der ligger i Fiskerihavn Vest, er fastlagt følgende: 3.5 Områdets anvendelse fastlægges til havne- og erhvervsformål. Inden for området må der kun indrettes og opføres bebyggelse til lettere industri-, håndværks-, lager- og oplagsvirksomhed samt lignende formål, der efter kommunalbestyrelsens skøn naturligt hører til i området. 3.6 Området må endvidere anvendes til forretningsvirksomhed, som har tilknytning til de pågældende erhverv, og som placeres i tilknytning til en virksomheds produktionslokaler (jf. planlovens 5a, stk. 2) eller som efter kommunalbestyrelsens skøn naturligt finder plads i området. Den enkelte butik inden for de på kortbilag 1b viste arealer må have et bruttoetageareal på maksimalt 1000 m2, på øvrige arealer maksimalt 250 m2. 3.7 Der må ikke indrettes eller opføres boliger inden for området. 3.8 Den sydlige del af delområde IIIA syd for Søbækken kan anvendes til anlæg og konstruktioner som rensningsanlæg, overløbsværker, pumpestationer og lignende, der er nødvendige for spildevandsafledningen fra Nexø byområde. Endvidere kan en del af området anvendes til jollehavn med begrænset bebyggelse og rekreative formål. Det fremgår af signaturforklaringen til det skraverede område på lokalplanens bilag 1b (der omfatter dele af delområde II, IIIA og IIIB, jf. kortbilag 1a, 1b og 1c), at området kan anvendes til bycenter/detailhandelsområde jf. regionplanen. Det samtidigt med lokalplan 50 vedtagne kommuneplantillæg 4 (2002) rykkede grænsen mellem rammeområderne Nexø Havn nord og Nexø Havn syd 15 m mod nord og havde til hensigt at ændre de gældende rammebestemmelser fra alene at muliggøre havnerelateret virksomhed til også at muliggøre erhvervsformål, der ikke er havnerelaterede. Kommuneplan 2009 og 2013 Af retningslinjerne for detailhandel på Bornholm i Kommuneplan 2009 fremgår det (side 80, figur 6.2.1), at der er fastlagt rammer for butiksudvidelser i butiksområder A og lokalcentre. Det betyder for lokalcenter Søbækkens vedkommende, at der en restrummelighed på 1200 m 2, og at der allerede er udnyttet 800 m 2 butiksareal. Af redegørelsen fremgår det for så vidt angår Nexø (side 85), at I Nexø er udlagt et butiksområde A i bymidten og et aflastningsområde ved Søbækken. Nexø s butiksområde A er i den forløbne planperiode udbygget med inddragelse af et tidligere havneområde til butiksformål. 3
Nexø har kun begrænsede muligheder for at tilføre nye butiksarealer eller tilhørende parkeringsarealer inden for det eksisterende centerområde. Det skønnes dog med den seneste udvidelse af butiksområdet ved havnen, at der i dag findes en uudnyttet restkapacitet til nye butiksformål, på ca. 2000 m 2. Butiksområde B er uændret i Nexø. Lokalcentret ved Søbækken er i dag udnyttet med en 800 m 2 stor dagligvareforretning, men kan fortsat suppleres med et butiksareal på samlet 1000 m 2. Det fremgår af retningslinjerne særskilt for Nexø i Kommuneplan 2009 (side 56), at Et areal ved Søbækken er skilt ud som detailhandelslokalcenter for den tæt udnyttede bymidte. Området er i dag udnyttet med en 800 m 2 stor dagligvareforretning, og der kan suppleres med forretninger på samlet 1000 m 2. Det fremgår endvidere af disse retningslinjer, at byens butiksområde er afgrænset som på kortet. Butiksområdet i Nexø er således opdelt i område A (angivet med rødt) og område B (angivet med gult). Hertil er der udlagt arealer til særligt pladskrævende varegrupper (angivet med blåt). Det i sagen omhandlede areal er ifølge billedmaterialet delvist beliggende i et område udlagt til butiksområde A og delvist i et område udlagt til særligt pladskrævende varegrupper. Det fremgår af Kommuneplan 2013, der er vedtaget den 18. december 2014, at hele detailhandelsa f- snittet skal revideres med et nyt kommuneplantillæg på baggrund af en detailhandelsanalyse, der er sat i værk i 2013. Detailhandelsanalysen har til hensigt at afdække om der er grundlag for en yderl i- gere udbygning af detailhandlen end det, der var rammer til i Kommuneplan 2009. Indtil revisionen af detailhandelsafsnittet videreføres kommuneplanens rammer for detailhandel uden ændringer i forhold til de rammer, der var gældende i Kommuneplan 2009 (Kommuneplan 2013, side 218). Forlag til Kommuneplantillæg 1 Kommuneplantillæg 1 har til hensigt at øge kommunens arealudlæg til detailhandel. I forbindelse med denne endelige vedtagelse af kommuneplantillægget vil det kunne indarbejdes i Kommuneplan 2013. Der udlægges arealer til et nyt lokalcenter ved Søbækken i den sydlige udkant af Nexø. Udover den allerede eksisterende dagligvarebutik på 1000 m 2 vil der efter tillægget være mulighed for at etablere en ny dagligvarebutik på yderligere 1000 m 2. Den samlede ramme for butiksformål i lokalcentret fastsættes derfor til 2.000 m 2. Der er i det umiddelbare lokalområde ca. 500 beboere, hvortil skal lægges kundegrundlaget fra de store sommerhusområder syd for Nexø. Ansøgning Dansk Butikstjeneste har den 16. oktober 2014 på vegne af Nexø Havn (grundejer) ansøgt om tilladelse til at etablere en ny dagligvarebutik (Rema 1000) på 1030 m 2, inklusive pallegård og kompressorrum, med tillæg af 30 m 2 personalefaciliteter. Den 19. december 2014 har LE34 redegjort for ejendommens forhold. Ejendommen består af 6 matrikler og en del af vejarealet på matr. nr. 396a, og alle matriklerne ejes af Nexø Havn. På hver af de 6 matrikler er der bygninger på lejet grund, der alle vil blive nedrevet og slettet i tingbogen. Herefter vil de 6 matrikler blive sammenlagt til én matrikel, og der vil ske arealoverførsel til samme 4
matrikel af vejarealet. Når butikken er opført vil denne nye bygning blive registreret som en ny bygning på lejet grund. Kommunens afgørelse af 21. maj 2015 og supplerende bemærkninger af 11. juni 2015 Kommunen har den 21. maj 2015, efter afholdelse af naboorientering, meddelt dispensation fra 3.6 i Lokalplan 50 for Nexø Havn til at opføre en butik på 1026 m 2. I afgørelsen har kommunen desuden redegjort for kommunens og områdets detailhandelsplanlægning, herunder for revisionen af kommunens detailhandelsafsnit i Kommuneplan 2009, hvorefter aflastningsområderne blev ændret til lokalcenter, men med en uændret ramme for butiksarealet ved Søbækken på 2000 m 2. Kommunen har den 11. juni 2015 kommenteret på klagen. Kommunen bemærker, at afgørelsen beror på en fortolkning af, om lokalplanen er tilstrækkelig detaljeret til, at den kan danne grundlag for, at der kan etableres en dagligvarebutik i området, og ikke på områdets kommuneplanlægning i øvrigt. Kommunen har desuden oplyst, at kommunen i foråret 2015 har udsendt et forslag til nyt kommun e- plantillæg i høring vedrørende kommuneplantemaet Detailhandel (Kommuneplantillæg 1 til Ko m- muneplan 2013). På baggrund af forhandlinger mellem kommunen og Naturstyrelsen har Naturstyrelsen den 22. maj 2015 udfærdiget et notat, hvori det er anført, at der ikke vil blive gjort indsigelse mod kommuneplantillægget, hvis det tilrettes på bestemte områder, blandt andet i området omkring Søbækken i Nexø, hvor der ikke efter de nugældende regler er det nødvendige kundeopland til endnu en butik. Efter en tilretning af kommuneplantillæg 1 - med reduktion af rammen for udbygningen af lokalce n- teret - og efter endelig vedtagelse af tillægget, vil der således ikke længere kunne udarbejdes en ny lokalplan for området med mulighed for etablering af yderligere en dagligvarebutik. Der er ikke på det tidspunkt, hvor sagen er videresendt til Natur- og Miljøklagenævnet, meddelt byggetilladelse til byggeriet. Ansøgers bemærkninger For så vidt angår klagers anmodning om, at afgørelsen skal tillægges opsættende virkning har ansøger henvist til planlovens udgangspunkt, hvorefter udgangspunktet er, at der ikke tillægges opsæ t- tende virkning ved klager over afgørelser efter planloven, jf. dennes 60, stk. 8. Ansøger har endvidere blandt andet anført, at en dispensation ikke har været nødvendig, eftersom anvendelsen af ordet forretningsvirksomhed i 1. led af 3.6, sammenholdt med 3.6, 2. led, hvor der henvises til et bruttoetageareal på maksimalt 1000 m 2, samt reglerne i planlovens 5 t, stk. 2 om, at der ved beregning af bruttoetagearealet til butikker kan fradrages arealer til personalefacilit e- ter betyder, at etablering af en dagligvarebutik i delområde IIIA er umiddelbart tilladt efter planl o- ven. Ansøger har desuden henvist til, at klager i nærværende sag lovligt har etableret en butik i samme område og efter samme lokalplan. 5
Klagers bemærkninger Klager anfører blandt andet, at ordet forretningsvirksomhed ifølge nævnets faste praksis ikke indbefatter detailhandel. Endvidere medfører den endelige vedtagelse den 25. juni 2015 af det ændrede kommuneplantillæg, at der ikke er grundlag for at vedtage en ny lokalplan, der indeholder en hjemmel til etablering af en ny dagligvarebutik i området ved Søbækken. Klager fastholder, at der ikke er hjemmel til at dispensere fra anvendelsesbestemmelsen i lokalplan 50. Kommuneplantillæg 1 til Kommuneplan 2013 Det fremgår af sagens oplysninger, at kommuneplantillæg 1 er endeligt vedtaget den 25. juni 2015, blandt andet med den ændring, at der ikke kan planlægges for en ny butik ved Søbækken. Det endeligt vedtagne kommuneplantillæg er endnu ikke offentliggjort. Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan Natur- og Miljøklagenævnet tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven, herunder kommunens vedtagelse af planer. Det er et retligt spørgsmål, om den af kommunen meddelte tilladelse til etablering af en butik har hjemmel i planloven. Klager har anmodet om, at klagen tillægges opsættende virkning. Under hensyntagen til, at der nu træffes afgørelse i sagen, har nævnet ikke fundet anledning til at træffe delafgørelse om spørgsm å- let. Klagen over det af kommunen vedtagne forslag til kommuneplantillæg 1 er indgivet på et tidspunkt, hvor der endnu ikke er truffet beslutning om endelig vedtagelse af kommuneplantillægget. Efter fremlæggelse af et forslag til en plan og gennemførelse af offentlighedsproceduren, skal kommunalbestyrelsen tage stilling til, om planen skal vedtages endeligt, ligesom der skal tages stilling til eventuelle ændringer. Indkomne høringssvar i offentlighedsperioden eller andre forhold vil kunne medføre ændringer i kommuneplantillægget, ligesom planen kan opgives helt. Naturstyrelsen har i offentlighedsperioden været i dialog med Bornholms Regionskommune om forslaget, og har som en opfølgning på denne dialog afgivet et notat, hvoraf det fremgår, at styrelsen vil gøre indsigelse mod kommuneplantillæg 1, blandt andet såfremt det i den endeligt vedtagne udgave indeholder mulighed for etablering af en yderligere butik ved Søbækken i Nexø. Ved den endelige vedtagelse af kommuneplantillæg 1 den 25. juni 2015 er muligheden for etablering af en butik ved Søbækken ikke længere mulig. Som en konsekvens heraf finder nævnet, at den del af klagen, der vedrører kommuneplanlægning for udlæg af arealer til etablering af yderligere detailhandelsbutikker i området ved Søbæ kken må anses for bortfaldet som uaktuel. 6
For så vidt angår den del af klagen der omhandler spørgsmålet om, hvorvidt detailhandelsredegøre l- sen i kommuneplantillæg 4, vedtaget samtidig med lokalplan 50 i 2002, var fyldestgørende efter den dagældende 11, stk. 8, finder nævnet, at klagen er indkommet for sent, jf. planlovens 60, stk. 1. Denne del af klagen afvises således fra realitetsbehandling. Den del af klagen, der omhandler spørgsmålet om, hvorvidt kommunen har haft hjemmel i Lokalplan 50 for Nexø Havn til at meddele tilladelse til at etablere en dagligvarebutik i delområde IIIA, tages under realitetsbehandling i det følgende. Det følger af planlovens 18, at bestemmelserne i en lokalplan er bindende over for borgerne. Det betyder, at dispositioner, der er i overensstemmelse med lokalplanen, er umiddelbart tilladt. Derimod forudsætter dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, at kommunen kan og vil dispensere fra lokalplanbestemmelserne. En bestemmelse i en lokalplan må derfor for at kunne håndhæves som en bindende bestemmelse være så klart og præcist formuleret, at der ikke kan herske tvivl om, hvorvidt den er overholdt eller ej. Det er umiddelbart tilladt efter 3.5-3.6 at indrette og opføre bebyggelse til lettere industri-, håndværks-, lager- og oplagsvirksomhed, samt at anvende området til forretningsvirksomhed i tilknytning til disse erhverv, som er placeret i umiddelbar tilknytning til en virksomheds produktionslokaler. En sådan forretningsvirksomhed må i dette tilfælde efter en naturlig sproglig forståelse af bestemmelserne forstås som butikslokaler i tilknytning til de i 3.5. nævnte typer af virksomhed, der maksimalt må være på 1000 m 2. Denne forståelse understøttes også af sammenhængen i lokalplanens anvendelsesbestemmelser for andre delområder, idet det f.eks. udtrykkeligt fremgår af 3.4. om delomr å- de II (Gammel Havn), at området må anvendes til havne- og centerformål, og at der må etableres bl.a. butikker. Det kan således ikke anses for umiddelbart tilladt at etablere en dagligvarebutik det pågældende sted. En bestemmelse i en lokalplan kan være formuleret som en såkaldt kompetencenorm, som giver mulighed for en konkret fravigelse af en lokalplanbestemmelse. Bestemmelsen kan være formuleret som hovedregel, hvormed en disposition er umiddelbart tilladt, men med en mulighed for kommunen til efter en konkret vurdering at tillade også andre dispositioner. Kommunens udnyttelse af sådanne kompetencenormer skal gennemføres ved en dispensationsprocedure efter bestemmelserne i planl o- vens 19 og under iagttagelse af bestemmelserne i planlovens 20 om forudgående naboorient e- ring. Der er såvel i 3.5 ( samt lignende formål, der efter kommunalbestyrelsens skøn naturligt hører til i området ), samt i 3.6 (forretningsvirksomhed som efter kommunalbestyrelsens skøn naturligt finder plads i området ) anvendt kompetencenormer. I bestemmelsen i 3.5 er det således fastsat, at der, såfremt kommunalbestyrelsen skø nner at en aktivitet naturligt hører til i området, kan etableres virksomheder, der minder om ( lignende ) ind u- stri-, håndværks-, lager- og oplagsvirksomhed. 7
I 3.6 er det fastsat, at der, såfremt kommunalbestyrelsen skønner at en forretningsvirksomhed naturligt finder plads i området, kan etableres en sådan forretningsvirksomhed også uanset, at den ikke har tilknytning til de erhverv, der er omfattet af 3.5. Anvendelsesområdet for en sådan kompetencenorm er dog ganske snæver, da dispensation fra en lokalplans anvendelsesbestemmelse kan kun meddeles, såfremt der dispenseres til en anvendelse, der ligger meget tæt på det, der er umiddelbart tilladt efter lokalplanen. En kompetencenorm giver ikke en videre adgang til at dispensere fra en plan, end hvad der i øvrigt fremgår af planlovens 19. Når en lokalplan er opdelt i delområder, og der gælder forskellige anvendelsesbestemmelser for disse delområder, skærpes vurderingen af, hvorvidt der kan meddeles dispensation til anden anvendelse, end det, der er umiddelbart tilladt i pågældende delområde. I nærværende lokalplan fremgår det fx udtrykkeligt af 3.4 om delområde II (Gammel Havn), at området må anvendes til havne- og centerformål og at der må etableres blandt andet butikker. Nævnet finder ikke, at etablering af en dagligvarebutik kan sidestilles med eller rummes inden for forståelsen af lettere industri-, håndværks-, lager- og oplagsvirksomhed eller forretningsvirksomhed i tilknytning hertil, placeret i tilknytning til virksomhedens produktionslokaler. En sådan afvigelse vil således forudsætte tilvejebringelse af en ny lokalplan, jf. planlovens 19, stk. 2. Natur- og Miljøklagenævnet finder herefter, at det er i strid med principperne i lokalplanen at dispe n- sere fra bestemmelsen i lokalplanens 3.6 til etablering af en dagligvarebutik. Natur- og Miljøklagenævnet ophæver på denne baggrund Bornholms Regionskommunes afgørelse af 21. maj 2015, hvori der er meddelt dispensation til etablering af en dagligvarebutik på matriklerne 396 ao, ap, aq, ar, as og at, ved Søbækken i Nexø. Lena Kongsbach Ankechef / Karen Guldberg Rasmussen Fuldmægtig Afgørelsen er sendt pr. e-mail til: Dansk Supermarked Ejendomme A/S, att. Sys Krag Jespersen; skj@dsg.dk Advokatfirmaet Hessner, v/advokat Anders Hessner; anders@hessner.dk; advokatfirmaet@hessner.dk Plesner Advokatfirma, v/advokat Søren Stenderup Jensen; ssj@plesner.com; plesner@plesner.com (j.nr. 70085510) Bornholms Regionskommune, Teknik og Miljø; teknikogmiljoe@brk.dk; bjarne.christensen@brk.dk (j.nr. 02.34.00P19-4506) 8