Årsprogram og opgaveprofil 2013 1
Publikationen Årsprogram og opgaveprofil 2013 kan hentes fra hjemmesiden www.kora.dk KORA og forfatterne Mindre uddrag, herunder figurer, tabeller og citater, er tilladt med tydelig kildeangivelse. Skrifter, der omtaler, anmelder, citerer eller henviser til nærværende, bedes sendt til KORA. Omslag: Mega Design og Monokrom Udgiver: KORA ISBN: 978-87-7509-553-7 Januar 2013 KORA Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning KORA er en uafhængig statslig institution, hvis formål er at fremme kvalitetsudvikling, bedre ressourceanvendelse og styring i den offentlige sektor.
1. KORAs opgave og profil KORA skal: levere anvendelsesorienteret og praksisnær viden til og om kommuner og regioner. Formålet er at fremme kvalitetsudvikling samt sikre bedre ressourceanvendelse og styring i den offentlige sektor. producere analyser og forskning inden for velfærds- og sundhedsområdet med særligt fokus på de sektorer og opgaver, som kommuner og regioner beskæftiger sig med. etablere et vidensgrundlag, som bidrager til, at kommuner og regioner udvikler og implementerer de bedst mulige løsninger på aktuelle og fremtidige udfordringer. bistå og rådgive de offentlige beslutningstagere, så de træffer beslutninger omkring udviklingen i den offentlige sektor på et evidensbaseret grundlag. udfylde rollen som uafhængig nationalt videns- og læringscenter i forhold til velfærds- og sundhedsopgaver i den offentlige sektor. KORAs profil KORA skal have et dynamisk fokus, som løbende tilpasses de udfordringer, der opstår på velfærds- og sundhedsområdet. KORAs analyser og forskning skal baseres på: samfundsøkonomisk overblik, sektorkendskab og praksisnærhed, kvalitet, tværfaglighed, stort databeredskab, stor ekspertise i både kvantitative og kvalitative analyser, anvendelighed. Overblik KORA skal være på forkant med den samfundsøkonomiske udvikling. Det gælder: Den overordnede samfundsøkonomske udvikling som et vilkår bag løsningen af de udfordringer, der ligger i kommuner og regioner. Økonomiske og andre styringsmæssige udfordringer, der er væsentlige for kommuner og regioner. Specifikke udfordringer i de kommunale og regionale sektorer. Sektorkendskab Kommuner og regioner består af sektorer, der har mange fælles træk og udfordringer, men på andre områder er vidt forskellige. Analyse og forskning i KORA skal derfor bygge på et stærkt kendskab til de specifikke forhold i de enkelte sektorer. Det skal sikre, at de problemstillinger, der analyseres, er relevante i forhold til de enkelte sektorers særlige vilkår og udfordringer. Men sektorerne spiller også tæt sammen og har mange fælles udfordringer, så det skal samtidig sikres, at KORAs viden generaliseres og bruges på tværs af sektorer, når det er relevant. Kvalitet Analyser og forskning udarbejdet af KORA skal have en høj kvalitet. Det betyder, at projekterne skal være relevante, aktuelle og have en høj faglig standard. For at sikre dette, skal der i KORA være en portefølje af både korterevarende og længerevarende analyse- og forskningsprojekter, der gensidigt understøtter og inspirerer hinanden. Der skal være fokus på kvalitetssikring, både i forhold til relevans og den faglige standard. KORA skal også have forskningsprojekter på et højt internationalt niveau. Disse projekter sikrer en metodemæssig høj standard i instituttet, og de giver KORA troværdighed og legitimitet som videnscenter. De giver også mulighed for, at KORA får en vigtig interaktion med universiteterne. 3
Tværfaglighed KORA skal være karakteriseret ved stærke faglige miljøer indenfor både kvantitative og kvalitative metoder, hvilket skal afspejles i KORAs portefølje af projekter. En væsentlig styrke ved de kvantitative metoder er, at de ofte kan give et forholdsvis klart svar på, om fx et tiltag eller en politik har en effekt, men ofte kan de kun i begrænset omfang give et svar på, hvorfor eller hvordan det er tilfældet. De kvalitative metoder kan til gengæld ofte give dybere og mere detaljerede svar på, hvorfor et tiltag eller en politik har en effekt. Samt på hvordan effekten udmønter sig i praksis. Den faglige bredde i KORA sikrer, at der kan anvendes kvantitative eller kvalitative metoder alt efter, hvad der er mest hensigtsmæssigt. Tværdisciplinære projekter, hvor en kombination af kvalitative og kvantitative metoder anvendes inden for det samme projekts rammer, skal være en af KORAs særlige styrker. Databeredskab KORA skal have et stort databeredskab. Det er et centralt mål for KORA at levere data og talbaserede analyser, der giver overblik over udviklingen i kommuners og regioners økonomi, produktivitet og prioritering. KORA skal efterkomme behovet for systematiske nøgletal samt tværkommunale og regionale sammenligninger via et databeredskab, der baseres på følgende: Optimal udnyttelse af allerede eksisterende datakilder. Der findes en masse uudnyttede registerdata, fx i Danmarks Statistik og FDL, som kan bearbejdes til relevante nøgletal. Forbedret overblik og systematik. De nuværende nøgletal produceres af en række aktører, fx ministerier, KL, tænketanke og forsknings- og analyseinstitutter. KORAs ECO Nøgletal er allerede i dag et omfattende nøgletalsbatteri, men også her er der potentiale for videreudvikling og forbedringer, hvilket vil blive påbegyndt i 2013. Valide sammenligninger af nøgletal på tværs af kommuner og regioner. Der er behov for at udvikle benchmarkingmodellerne, så sammenligningerne bliver endnu mere præcise og anvendelige. Anvendelighed KORA skal være et uafhængigt videns- og læringscenter, der producerer viden, som kan bruges i praksis. Det kræver et stærkt fokus på implementering i alle faser af et projekt: Dialog med beslutningstagere og relevante aktører i ideudviklingsfasen. Det sikrer, at KORA igangsætter praksisrelevante projekter, som er målrettet modtagernes behov for ny viden. Løbende inddragelse af input fra aktørerne undervejs i projektarbejdet. Det sikrer, at slutproduktet bliver så aktuelt og anvendeligt som muligt. Resultaterne formidles i et sprog og en form, som henvender sig direkte til de målgrupper, der skal omsætte den nye viden til handling. Målrettet formidling er en forudsætning for, at KORAs viden reelt bruges til at udvikle og forbedre praksis. KORA skal have et analyseberedskab, der sikrer forskningsbaseret viden om, hvad der skal til for at omsætte styringsambitioner til praksis. 4
2. Overordnet beskrivelse af udvalgte indsatsområder Dansk økonomi står over for store udfordringer som følge af den økonomiske afmatning og underskud på de offentlige finanser. Kommunernes og regionernes økonomi er endvidere presset af den demografiske udvikling med flere ældre og færre i den erhvervsdygtige alder, øgede udgifter til befolkningsgrupper med særlige behov, nye behandlingsmuligheder og flere kronikere i sundhedssektoren. Analyse og forskning fra KORA skal give kommuner og regioner ny inspiration til at imødegå disse udfordringer. I det følgende beskrives kort udvalgte indsatsområder for KORA i de kommende år. Styring af økonomien Der er behov for systematiske sammenligninger af kommunernes og regionernes budgettildelingsmodeller med henblik på at identificere de modeller, som er mest robuste i forhold til de kommende års udfordringer. I forbindelse hermed er det også centralt, systematisk at få analyseret, hvilke forhold der er en forudsætning for, at økonomistyringen lykkes. Der er behov for mere viden om, hvad der kan forklare væksten i udgifterne på visse områder. Dertil hører også analyser, der sammenholder effekter af økonomistyring med udviklingen i kvaliteten, ligesom det kan forudsætte mere viden om, hvilke incitamenter og mål der driver ledere og fagprofessionelle. Også indtægtssiden er central for den offentlige økonomi. Fx kan tilkøbsydelser være en indtægtskilde, men derudover åbner den op for en mere individualiseret betjening af borgerne. Brugerbetaling er i denne sammenhæng en mulighed, der kan analyseres nærmere. Benchmarking-og effektanalyser KORAs ambition er så vidt muligt at måle på konkrete, objektivt målbare endelige resultater for borgerne. Sådanne resultater kan fx være lavere sygefravær, overgang fra ledighed til varig beskæftigelse, vundne (kvalitetskorrigerede) leveår, mortalitet, morbiditet, fysisk funktionsniveau eller skolebørns læse- og regnefærdigheder. Offentlig service handler dog også om mere komplekse mål og mere subjektive størrelser, som fx ældres oplevede kvalitet af hjemmehjælpen og livskvalitet. Brugeroplevet kvalitet skal også indgå i KORAs analyser. Benchmarking- og effektanalyser viser, at der kan være store effektiviseringspotentialer ved i højere grad at anvende og udvikle de indsatser, der har størst effekt i forhold til udgifterne. En væsentlig opgave for KORA er at finde disse potentialer. Kommuner og regioner er underlagt en række nationale og internationale rammevilkår, der som udgangspunkt ligger uden for deres indflydelse, men som har stor betydning for deres økonomi og effekten af indsatsen. Rammevilkår dækker over statslige regler og styring, samt lokale demografiske, socioøkonomiske og erhvervsmæssige vilkår. KORAs analyser og forskning skal afdække betydningen af rammerne med henblik på at forstå, hvordan de spiller sammen med den offentlige økonomi og med de resultater, der opnås. KORA skal have stort fokus på sundhedssektoren, og de særlige udfordringer og problemstillinger, der gør sig gældende i denne sektor. Det gælder i forhold til organisering og finansiering af sundhedssektoren såvel som i forhold til sundhedsøkonomisk evaluering. I modsætning til økonomisk evaluering inden for de fleste andre velfærdsområder, baserer sundhedsøkonomisk evaluering sig i meget ringe grad på traditionelle cost-benefit-analyser. Baggrunden for dette er bl.a., at det ofte anses for uetisk at sætte pris på menneskeliv. Langt størsteparten af de sundhedsøkonomiske evalueringer er cost-effectiveness- eller cost-utility-analyser, som sætter nettoomkostninger i forhold til gevinsten i sundhed, målt i ikke-monetære enheder, fx kvalitetsjusterede 5
leveår (QALY). Sundhedsøkonomiske evalueringer finder ofte sted i forbindelse med kliniske forsøg, og et sådant samarbejde forudsætter kendskab til kliniske, sundhedsvidenskabelige forskningsmetoder. I sundhedsvæsenet og i offentligheden er der stor interesse for at få besvaret spørgsmålet: Hvad koster en given sygdom eller en given risikofaktor? Hvad koster fx diabetes eller fedme? Denne type af spørgsmål skal også besvares i KORA. Spørgsmålene besvares bl.a. i såkaldte cost of illness-analyser, hvor sundhedsomkostninger og produktivitetstab beregnes. Forklarende analyser I et velfærdssamfund, hvor nye organiserings- og behandlingsformer til stadighed udvikles og afprøves, anses det for en væsentlig opgave at skabe dokumentation af kvalitet og omkostningseffektivitetsamt viden, der kan understøtte spredning og implementering. KORA skal oparbejde viden om, hvordan kvaliteten kan øges samt viden om, hvordan øget kvalitet og bedre ressourceanvendelse kan gå hånd i hånd. Der er brug for analyser, der kan forklare, hvorfor nogle kommuner, forvaltninger og institutioner gør det bedre end andre. Erfaringerne fra de hidtidige forklarende analyser viser, at flere forskellige faglige discipliner skal i spil for at få brugbare forklaringer på effektivitetsforskelle. Fx viser forskningen, at effektiv opgaveudførelse hænger tæt sammen med organisering, ledelse og styring af kommuner og regioner. Der er på udvalgte områder gennemført analyser af, hvorfor nogle kommuner gør en bedre indsats end andre, og der er behov for langt flere af disse analyser på alle sektorområder, hvis der systematisk skal kunne gives anvisninger på, hvordan de effektiviseringspotentialer, som benchmarking og effektanalyser peger på, kan indhøstes. Styring, ledelse og afbureaukratisering Produktivitet og præstationer i kommuner og regioner hænger tæt sammen med kvalificerede og motiverede medarbejdere. Et vigtigt spørgsmål i KORAs analyser og forskning er, hvordan vi bedst muligt udvikler styring og ledelse i kommuner og regioner, som fremmer kvalitet og effektivitet i velfærds- og sundhedsproduktionen. Den offentlige sektors udvikling er tæt forbundet med de regler, dokumentationskrav og procesreguleringer, der er virkeligheden i dag. Gennem årene har en række forsøg på regelforenkling og afbureaukratisering været iværksat, senest i form af udfordringsretten og frikommuneforsøg. Forenklinger forventes at være et vedholdende tema i de kommende år. Det er relevant at se på incitamentssystemer i forhold til såvel ansatte som institutioner og betydningen heraf for effektiviteten i kommuner og regioners produktion af behandling, forebyggelse, undervisning og andre serviceydelser. Det er også relevant at se på andre former for styringsteknologiers omsættelse til hverdagspraksis. Organisering Organisering af opgaverne handler om den overordnede fordeling af kompetencer mellem myndighedsniveauer, stat, regioner og kommuner og om de udførende led, hvor professionelle og borgere mødes. Koordination og samarbejde på tværs af offentlige organisationer har fået stigende opmærksomhed i de senere år, og det rejser både strukturelle, kulturelle og ledelsesmæssige udfordringer. KORA skal fremskaffe ny viden, der kan identificere barrierer og muligheder for at samarbejde på tværs med henblik på at foreslå løsninger til at sikre borgerne større kvalitet og effekt af indsatsen. Det er fx relevant at se på innovation i organisationsformer. 6
Kommuners og regioners opgaver er særdeles forskelligartede og stiller tilsvarende varierende krav til organiseringen. KORA skal bidrage med viden om, hvornår visse opgaver med fordel kan samles i mere centrale enheder, og hvornår centraliseringer skaber behov for nye typer af ydelser (som fx de nye supersygehuse, som har skabt efterspørgsel efter andre former for akutberedskaber). Digitale løsninger har i flere år været på dagsordenen som vigtige redskaber til at fremme den tværgående koordination i det offentlige og i kommunikationen mellem offentlige og private aktører. Det er en oplagt opgave for KORA at undersøge, om, og under hvilke betingelser, de store forventninger til digitale løsninger kan indfries, og hvordan effekterne kan stå mål med omkostningerne. KORA bør også bidrage med viden om, hvordan man forener organisatorisk innovation med de tekniske løsninger, som i disse år udvikles, således at man sikrer sig, at det fulde potentiale af nye teknologier udnyttes. Der er også brug for tværfaglige analyser, som kobler viden om en given interventions effekt og omkostningseffektivitet med de organisatoriske forhold, der hindrer, hhv. kan understøtte, den maksimale effekt af interventionen. Kommuner og regioner samarbejder i stigende grad med private aktører om løsning af velfærdsopgaver. De private aktører kan både være borgere og virksomheder. Mht. sidstnævnte er baggrunden en opfattelse af, at private virksomheder kan tilføre den offentlige sektor knowhow og konkurrence, som kan føre til større effektivitet i opgaveløsningen og bedre og mere innovative løsninger. KORAs analyser om offentligt-privat samarbejde i Danmark og udlandet skal etablere en systematisk og sammenlignelig viden om de hidtidige erfaringer og generelt, hvordan og under hvilke betingelser offentligt-privat samspil kan bidrage til en mere effektiv og innovativ offentlig sektor. KORA skal også tilvejebringe mere viden om, i hvilket omfang man kan fremkalde og anvende hidtil uudnyttede ressourcer hos borgerne. Fx regnes patienter og pårørende i stigende omfang for en ikke optimalt udnyttet ressource i sundhedsvæsnet. En ressource som hvis den blev aktiveret på en bedre måde kunne understøtte sundhedsvæsnet med både at øge kvaliteten og sænke ressourceforbruget. 3. Konkrete projekter i 2013 I 2013 vil projektporteføljen i høj grad baseres på de igangværende projekter, som de fusionerede institutter bringer ind i KORA. En omtale af disse projekter findes på hjemmesiden. I løbet af 2013 skal der igangsættes nye projekter i overensstemmelse med KORAs faglige profil. 7