Etablering af adgangsvej. Jeres j. nr.: NPF-19257

Dato 1. juli 2016 Sagsbehandler Søren Peter Kongsted Mail spk@vd.dk Telefon +45 7244 3113 Dokument 15/17412-23 Side 1/7 Etablering af adgangsvej Jeres j. nr.: NPF-19257 I e-mail 27. november 2015, jf. jeres brev af 7. september 2015 til Holbæk Kommune, har I på vegne af ejeren af ejendommen, matr. nr. 6p, Tveje Merløse, Holbæk Jorder, klaget over Holbæk Kommunes beslutning af 21. oktober 2015 1 om ekspropriation til etablering af adgangsvej (kommunevej) fra Omfartsvejen Holbæk til et nyt idræts- og sundhedscenter 2. I skriver til støtte for klagen bl.a., at: ekspropriationen er ugyldig på grund af manglende lokalplan ekspropriationen dermed mangler aktualitet en alternativ linjeføring via Skagerakvej ikke er blevet undersøgt godt nok åstedsforretningen har været mangelfuld på grund af manglende medtagne bemærkninger om ulemper og geneerstatning mv. I anfører tillige, at I klager over den tilbudte erstatning. Vores afgørelse Selvom det fornødne tilladelsesgrundlag i form af en lokalplan formelt set ikke har været til stede på afgørelsestidspunktet, mener vi ikke, at der er grundlag for at tilsidesætte ekspropriationen som ugyldig. Baggrund Efter afholdelse af åstedsforretning den 25. august 2015 har Holbæk Kommune besluttet at ekspropriere 8.290 m 2 af jeres klients ejendom, matr. 6p, i forbindelse med etablering af en adgangsvej fra Omfartsvejen til det nye idræts- og sundhedscenter. Hertil kommer 4.500 m 2 i afskåret areal samt 630 m 2 midlertidigt eksproprieret arbejdsareal. 1 Meddelt i brev af 9. november 2015. 2 Tidligere kendt som Holbæk Arena. Vejdirektoratet Niels Juels Gade 13 1022 København K Telefon +45 7244 3333 vd@vd.dk vejdirektoratet.dk SE 60729018 EAN 5798000893450

Hvad Vejdirektoratet kan tage stilling til Vi kan tage stilling til klager over en kommunes endelige ekspropriationsbeslutning og i den forbindelse helt eller delvist ophæve kommunens beslutning om ekspropriation fra en ejendom. Det fremgår af vejlovens 3 132, stk. 2. Det betyder, at vi kan vurdere, om kommunen i forbindelse med sådan en afgørelse har fulgt vejlovens, forvaltningslovens 4 og almindelige uskrevne forvaltningsretlige regler. Men vi kan ikke pålægge en kommune at gennemføre et andet konkret vejprojekt. Vi kan heller ikke tage stilling til forhold, der er omfattet af anden lovgivning, ligesom vi heller ikke kan tage stilling til vejlovens bestemmelser om erstatning, da disse regler hører under taksationsmyndighederne (taksationskommissionen og overtaksationskommissionen). Forvaltningslovens bestemmelser I henhold til forvaltningslovens 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, endvidere ledsages af en begrundelse. Kravene til indholdet af begrundelsen er nærmere opregnet i forvaltningslovens 24. En begrundelse skal således indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet efter, samt angive de faktiske omstændigheder, myndigheden har lagt vægt på, og, såfremt afgørelsen beror et skøn, de kriterier, som er lagt til grund ved skønsudøvelsen. Forvaltningsretlige principper Som vejmyndighed er kommunen underlagt det forvaltningsretlige undersøgelsesprincip. Ifølge dette princip skal forvaltningsmyndigheden her kommunen undersøge en sag så langt, at den kan træffe en lovlig og forsvarlig afgørelse. Det er forvaltningsmyndighedens eget skøn, hvilke undersøgelser den ønsker at iværksætte, og hvornår. Vejlovens bestemmelser Vejlovens bestemmelser om ekspropriation Det er kommunen, der beslutter, om en ekspropriation skal ske. Dette fremgår af vejlovens 102, stk. 1. Reglerne om, i hvilke tilfælde, der kan ske ekspropriation, fremgår af vejlovens 96-98. Ekspropriation kan efter bestemmelsen i 96, stk. 1, bl.a. ske til nyanlæg af offentlige veje, når almenvellet kræver det. 3 Lov nr. 1520 af 27. december 2014 om offentlige veje m.v., som ændret ved lov nr. 1895 af 29. december 2015. 4 Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014. 2

Betingelser for ekspropriation Almenvellets interesse Udtrykket, når almenvellet kræver det, er en gentagelse af det tilsvarende krav i Grundlovens 73. Dette er udtryk for, at ekspropriationen skal varetage almene samfundshensyn og ikke må gå videre end nødvendigt for at varetage disse hensyn. I forbindelse med ekspropriationsindgrebet skal der derfor foretages en konkret afvejning af de almindelige samfundsmæssige hensyn over for de private interesser, som indgrebet berører, og det konkrete ekspropriationsindgreb må ikke være mere vidtgående end nødvendigt for at opnå ekspropriationsformålet. Bestemmelsen i 96 indeholder ikke et forbud mod, at der eksproprieres til fordel for en privat virksomhed, men hensynet til ekspropriationen skal ske til varetagelse af almene samfundshensyn. I det konkrete tilfælde har vi noteret os, at ekspropriationen sker til etablering af en offentlig adgangsvej til det kommende kommunale idræts- og sundhedscenter. Centret opføres, da kommunens øvrige sports- og idrætsanlæg er nedslidte, hvorfor der har været et kommunalt ønske om at samle de mange idræts- og sportsforeninger under samme tag, ligesom der har været et ønske om at samle en række sundheds- og genoptræningstilbud samme sted. Valget er faldet på etablering af et samlet idræts- og sundhedscenter, og projektet udføres konkret som et OPP-arbejde 5, hvilket medfører, at der er tale om et offentligt ejet og privat 6 drevet center. På grund af den forventede trafik til idræts- og sundhedscentret er det blevet besluttet at etablere en ny adgangsvej til centret fra Omfartsvejen. Adgangsvejen skal have status af offentlig vej (kommunevej). Vi mener derfor, at beslutningen om ekspropriation af en adgangsvej til et sådant offentligt center naturligt er truffet under hensyn til almenvellet, og vi har ikke grundlag for at tilsidesætte Holbæk Kommunes vurdering af, at ekspropriation var påkrævet af hensyn til almenvellet, jf. vejlovens 96, stk. 1. Omkring forståelse af offentligheden/almenvellet skal vi bemærke, at der i begrebet almenvellet ikke ligger nogen afgrænsning af hvem og hvor mange, der skal tilgodeses ved ekspropriationen 7. Vi mener ikke, at kommunen i den forbindelse har varetaget usaglige hensyn eller har lagt vægt på forkerte eller urigtige forhold. Linjeføring Det ligger inden for kommunens skøn at vælge mellem flere forskellige linjeføringer. Vejloven indeholder ikke nærmere regler om dette. 5 Offentlig Privat Partnerskab. 6 Via en fond. 7 Jf. bl.a. UfR 1961, side 531 H og UfR 2006, side 330 H. 3

Valget af den nye adgangsvej er sket efter en vurdering af de alternative forslag, som indebærer adgang fra Stenhusvej, Skagerakvej eller Gl. Ringstedvej, dvs. eksisterende vejanlæg. Kommunen har i den forbindelse vurderet disse alternativer og må konstatere, at ingen af dem er hensigtsmæssige trafikalt set. Og dette da en vejadgang via Stenhusvej og Gl. Ringstedvej i så fald vil skulle ske gennem eksisterende boligområder, hvilket naturligt ikke er en optimal løsning. En vejadgang via Skagerakvej vil endvidere skulle ske på en vej, der hverken er anlagt til eller forudsat til at skulle betjene de forventede trafikmængder til idræts- og sundhedscentret 8. I forbindelse med valg af en ny adgangsvej har kommunen tillige lagt vægt på at få adskilt trafikantgrupperne, således at cyklende vil få adgang via Skagerakvej og Ladegårdsalleen, hvorfor sidstnævnte vejføringer bør friholdes for yderligere biltrafik mv. I den forbindelse har kommunen lagt vægt på, at Omfartsvejen er en byens overordnede veje og som er som tidligere hovedlandevej bygget til store trafikmængder og tung trafik. På den baggrund finder kommunen, at en adgangsvej til idræts- og sundhedscentret for den motoriserede trafik bør ske fra Omfartsvejen, hvorfor der kræves en adgangsvej etableret fra sidstnævnte vej til centret. Kommunen fastholder på den baggrund linjeføringen. Vores samlede vurdering af kommunens valg af linjeføring Vi må forstå kommunens valg af linjeføring således, at det primært er begrundet i trafikale og trafiksikkerhedsmæssige hensyn, samt ikke mindst trafiktekniske hensyn, idet kommunen vurderer, at en ny adgangsvej fra Omfartsvejen vil være den mest hensigtsmæssige løsning, modsat en udog/eller ombygning af eksisterende vejstrækninger, hvoraf mindst én strækning ikke er teknisk indrettet til en sådan trafik. Vi må i den forbindelse forstå, at kommunen med den valgte vejstrækning (linjeføring) har ønsket at varetage hensynet til både de bløde trafikanters sikkerhed. Vi har i den forbindelse ikke grundlag for at mene, at kommunens trafikale og sikkerhedsmæssige vurderinger af forholdene i området er usaglige eller er baserede på forkerte eller urigtige forhold. Vi forstår derfor kommunens valg af linjeføring således, at de samlede fordele, herunder de trafikale, trafiktekniske og færdselssikkerhedsmæssige hensyn, vejer tungere end ulemperne som følge af den valgte linjeføring. Aktualitet og nødvendighed Tidsmæssigt skal ekspropriationen være nødvendig. Det vil sige, at der skal være en tidsmæssig aktualitet i det formål, der skal opfyldes. Eksempelvis kan der lægges vægt på, om anlægsarbejdet er planlagt, og om der er afsat midler til gennemførelse at projekt. 8 Kommunen har uddybende redegjort for ulemperne ved de alternative linjeføringsforslag i brev af 18. december 2015. 4

Ekspropriation til mulig senere brug eller nice-to-have vil dermed ikke have den fornødne tidsmæssige aktualitet. Det gælder også i det tilfælde, hvor den eksproprierende myndighed ikke har mulighed for at afsætte midler til etablering af vejen eller stien, hverken nu eller på sigt. En undtagelse kan være egentlige byudviklingsområder, og hvor kommunen af byplanmæssige årsager ønsker at styre udviklingen. Udover den tidsmæssige aktualitet indebærer kravet om nødvendighed også, at ekspropriationen er ulovlig, hvis det tilsigtede formål kan opnås uden ekspropriation eller ved en mindre omfattende ekspropriation 9. Dette krav om nødvendighed, herunder i tidsmæssig henseende, følger af bestemmelserne i grundlovens 73, stk. 1, og vejlovens 96, stk. 1, om hensynet til almenvellet samt af det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Regler efter anden lovgivning mv. En ekspropriation kan kun gennemføres, hvis etableringen af det pågældende projekt er lovligt i henhold til lovgivningen såvel efter vejloven som efter anden lovgivning. En ekspropriation er et så vidtgående indgreb over for en borger, at der stilles særlige krav til en forvaltnings undersøgelsespligt forud for en ekspropriation af tredjemands ejendom. En del af denne undersøgelsespligt omfatter, at myndigheden forud for en ekspropriation har sikret, at de nødvendige tilladelser eller dispensationer efter anden lovgivning foreligger på ekspropriationstidspunktet. Dette betyder blandt andet, at samtlige tilladelser eller bindende forhåndstilsagn i forhold til f.eks. fredninger eller miljøretlige forhold skal være indhentet. Bindende forhåndstilsagn, principtilladelse eller lignende kan være tilstrækkeligt grundlag forud for en ekspropriation. Gennemføres ekspropriationen, uanset at de pågældende tilladelser ikke er indhentet, er ekspropriationen ikke lovlig (ugyldig). Vi kan som klagemyndighed ikke tage stilling til selve rimeligheden af ovennævnte tilladelser mv. efter anden lovgivning, herunder til bestemte forhold/punkter i disse tilladelser, men alene om, hvorvidt disse foreligger senest på tidspunktet for ekspropriationsbeslutningen. Vi kan konstatere, at kommunen på afgørelsestidspunktet for ekspropriationen ikke havde udarbejdet en lokalplan for området, hvor idræts- og sundhedscentret mv. skal ligge. Dette taler umiddelbart mod lovligheden af kommunens ekspropriationsbeslutning, idet vi dermed kan konstatere, at de nødvendige tilladelser efter anden lovgivning her en lokalplan, jf. planlovens 10 bestemmelser herom ikke forelå på ekspropriationstidspunktet. 9 Jf. Karsten Revsbech og Alex Puggaard, Lærebog i miljøret, s. 115 ff, 4. udgave (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2008). 5

Omvendt har vi noteret os, at der dels er tale om et større byudviklingsprojekt, idet idræts- og sundhedscentret skal rumme en lang række sports- og idrætsforeninger, herunder med inden- og udendørsfaciliteter, samt en række sundheds- og genoptræningstilbud, dels at processen med udbud af projektet 11 og endelig fastlæggelse af lokalplanen har skullet passes sammen, idet byggeprojektet er et OPP-projekt. Sidstnævnte forhold har bevirket, at kommunen i vejlovsmæssig henseende allerede har eksproprieret til vejadgangen i november 2015, således at denne kan tjene som adgangsvej ved byggemodning og i anlægs- og driftsfasen af det kommende idræts- og sundhedscenter. Selve anlægsfasen bliver indledt efter lokalplanens vedtagelse i sommeren 2016, konkret den 17. august 2016 12. Disse faseopdelte forhold samt det forhold, at der er tale om et større byudviklingsprojekt, taler dermed for, at kommunen lovligt allerede i november 2015 har kunnet ekspropriere til vejadgangen. I den forbindelse har vi endvidere lagt vægt på, at kommunen siden marts 2015 har haft afsat midler til etablering af idræts- og sundhedscentret, og at kommunen siden marts 2012 har arbejdet med realiseringen af projektet, bl.a. gennem renoveringsstop af de øvrige idræts- og sportsanlæg i Holbæk by. Vi har endvidere lagt til grund, at vejadgangen til idræts- og sundhedscentret er nødvendig, uanset detailplanlægningen af det samlede centerområde. Lokalplanen angiver i den forbindelse rammerne for detailplanlægningen af området. Vi må således lægge til grund, at der tillige har været den fornødne aktualitet og nødvendighed i projektet, ligesom vi heller ikke finder, at kommunen med ekspropriationen har eksproprieret til mere end nødvendigt. I sidstnævnte forbindelse har vi noteret os kommunens oplysninger om, at den har forsøgt ført vejtraceet så langt ud mod skelgrænsen, som det er vejteknisk muligt og i overensstemmelse med vejreglerne på området. Proceduren i forbindelse med ekspropriation Beslutning om ekspropriation træffes efter den procedure, der fremgår af vejlovens 100 og 101. Den skal navnlig sikre, at de parter, der berøres af ekspropriationen, har adgang til at fremkomme med bemærkninger. Efter at have gennemgået sagens dokumenter mener vi, at kommunen har overholdt disse regler. Det forhold, at jeres klient mener, at der er forhold, som burde have mere uddybet på den afholdte åstedsforretning, ændrer ikke på dette. Vi har i den forbindelse lagt vægt på, at ulemper og gener er erstatningsspørgsmål, som hører under taksationsmyndighederne. 10 Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 om planlægning. 11 Herunder proces med prækvalificering med henblik på afgivelse af tilbud på anlæg og drift af idræts- og sundhedscentret. 12 Lokalplanen er sendt i høring med høringsfrist til den 1. juli 2016. 6

Vi har endvidere lagt vægt, at åstedsforretningen er blevet afholdt, og at ekspropriationens omfang er blevet præsenteret for jeres klient. Hertil kommer, at der i henhold til vejlovens 101, stk. 4, har været meddelt en 4-ugers frist for at fremkomme med bemærkninger. Vores afgørelse Selvom det fornødne tilladelsesgrundlag i form af en lokalplan formelt set ikke har været til stede på afgørelsestidspunktet, mener vi ikke, at der er grundlag for at tilsidesætte ekspropriationen som ugyldig. Erstatning Spørgsmålet om erstatning, herunder om der er grundlag for en sådan, i forbindelse med en ekspropriation kan vi ikke tage stilling til. Det hører under taksationsmyndighederne, jf. vejlovens 112. Vi kan derfor ikke tage stilling til rimeligheden af eller størrelsen på en tilbudt erstatning. Dette spørgsmål hører under taksationsmyndighederne. Frist for anlæg af sag ved domstolene Hvis jeres klient ønsker Vejdirektoratets afgørelse prøvet ved domstolene, skal sag anlægges inden 6 måneder efter, at denne afgørelse er modtaget. Det fremgår af vejlovens 121, stk. 2. 7