Kan offentlige ledere forene fagprofessionel autonomi og hård budgetdisciplin via konvergens af institutionelle logikker?

Kan offentlige ledere forene fagprofessionel autonomi og hård budgetdisciplin via konvergens af institutionelle logikker? Af John Storm Pedersen og Peter Aagaard * Offentlige velfærdsydelser tildeles, produceres og leveres typisk direkte til borgerne af fagprofessionelle, der har stor autonomi. Begrundelsen for de fagprofessionelles autonomi er, at de skal kunne udøve skøn i forbindelse med deres arbejde, således at borgerne får de fagligt set bedst mulige ydelser. Krisen har ført til hård budgetdisciplin for at undgå vækst i de offentlige udgifter. Men hård budgetdisciplin og de fagprofessionelles autonomi passer ikke godt sammen. Denne kombination af succeskriterier skaber konflikter mellem styringen af den offentlige sektors udgifter og de fagprofessionelles autonomi. Det er en konflikt, der også afspejler sig i en række konflikter på det offentlige arbejdsmarked i disse år (jf. f.eks. KL s lærer-lockout). Dermed bliver dette spørgsmål relevant: Kan offentlige ledere, der har ansvar for offentlig serviceproduktion, forene de fagprofessionelles autonomi med et overordnet mål om nulvækst og hård budget disciplin i deres organisationer? Dette spørgsmål besvares via et casestudie af det specialiserede socialområde. Casestudiet viser, at offentlige ledere på det specialiserede socialområde ifølge dem selv stræber efter at forene hård budgetdisciplin og fagprofessionel autonomi via den udfordrende og resultatorienterede dialog. * John Storm Pedersen er ph.d. og professor på Syddansk Universitet. Peter Aagaard er ph.d. og lektor på Roskilde Universitet. Dette er en revideret udgave af artiklen. 1

A. Introduktion Analytisk set kan besvarelsen af spørgsmålet tage udgangspunkt i de mange krav og dermed succeskriterier, som er knyttet til offentlige velfærdsydelser. Velfærdsydelserne skal naturligvis tildeles borgerne i overensstemmelse med gældende love og regler og være af høj faglig kvalitet. Ydelserne skal produceres og leveres driftsøkonomisk effektivt og tilpasses den enkelte borger som slutbruger bedst muligt. Der skal være demokratisk kontrol med produktionen og leveringen af ydelserne, og borgerne skal have de samme ydelser givet de samme omstændigheder. De politisk-administrative allokerede budgetter, som finansierer produktionen og leveringen af ydel- Fagprofessionelles autonomi Aktuel konflikt Autonomi og budgetdisciplin? 1. Baggrund Offentlige velfærdsydelser (så som undervisning, anbringelser af børn og unge på døgninstitutioner, sundhedsbehandling) produceres og leveres typisk direkte til borgerne af fagprofessionelle, der har stor autonomi (så som lærere, socialrådgivere, pædagoger, sygeplejesker, læger). Autonomien opstår, fordi de fagprofessionelle skal kunne udøve skøn i forbindelse med deres arbejde med særligt henblik på at give borgerne de fagligt set bedst mulige ydelser (Lerborg 2010,62-63). Dermed legitimerer de fagprofessionelles autonomi og skøn i sidste ende produktionen af velfærdsydelserne til borgerne (Lipsky 1980; 2010, 212). Krisen, som startede i 2008, har blandt andet ført til nulvækst i den offentlige sektors udgifter til velfærdsydelser og indførelse af hård budgetdisciplin (Kornai 1980; Kornai, Maskin, & Roland 2003), som skal sikre, at nulvæksten efterleves. Kombinationen af de fagprofessionelles autonomi, nulvækst og hård budgetdisciplin er ikke god. Den er faktisk opskriften på en dyb og grundlæggende konflikt mellem hensynet til styringen af den offentlige sektors udgifter og hensynet til de fagprofessionelles autonomi. En konflikt, som går igen i flere af de aktuelle stridigheder på arbejdsmarkedsområdet og området for udsatte børn og unge, hvor staten/regionerne/kommunerne udgør den ene part i konflikten og eksempelvis lærerne, lægerne og socialrådgiverne udgør den anden part. Set fra et ledelsesperspektiv gør denne konflikt det relevant at spørge: Kan offentlige ledere, der har ansvar for offentlig serviceproduktion, forene de fagprofessionelles autonomi med nulvækst og hård budgetdisciplin i deres organisationer? 2

serne, skal overholdes. Driften skal effektiviseres, så borgerne kan få bedre og/eller billigere ydelser for skattekronerne. De politisk tildelte ressourcer skal prioriteres, så borgerne set samlet som brugere får mest velfærd for skattekronerne. I alt er der 27 succeskriterier knyttet til velfærdsydelserne (Pedersen 2004, 30-42). 2. Den teoretiske ramme Tildelingen, produktionen og leveringen af ydelserne organiseres og reguleres på grundlag af institutionelle logikker (Thorton et al. 2012; Meyer & Hammerschmid 2006; Se også Reay & Hinnings 2009, Olsen 2006; Lerborg 2010 for tilsvarende begrebsliggørelse). Sådanne institutionelle logikker er f.eks. det Weberianske bureaukrati (Weber 1968[1925], Street-Level Bureaucracy (Lipsky 1980; 2010), New Public Management (Hood 1991; Pollitt & Bouckaert 2004) og New Public Governance (Osborne 2006). Institutionelle logikker I de politisk-administrative bestræbelser på at indfri de enkelte succeskriterier anvendes den logik, som anses for at være bedst hertil. Her kan mange forskellige logikker blive relevante. For eksempel kan bureaukratiet bruges til at sikre, at ydelserne tildeles i overensstemmelse med love og regler samt sikre, at borgerne får de samme ydelser givet de samme omstændigheder. Andre relevante logikker kan være Street-Level Bureaucracy, der kan bruges til at sikre, at ydelserne tildeles, produceres og leveres på grundlag af fagprofessionelles skøn og standarder og derved tilpasses den enkelte brugers behov bedst muligt. New Public Management kan også være relevant, idet det kan bruges til at skabe konkurrence om produktionen og leveringen af ydelserne til brugerne og derved øge den driftsøkonomiske effektivitet. Eller New Public Governance, der kan bruges til at etablere netværkssamarbejder på tværs af de mange»siloer«i den offentlige sektor og derved skabe ydelser af højere faglig kvalitet. På det organisatoriske niveau udgør det konkrete sæt af succeskriterier i en given periode sammen med den specifikke kombination af logikkerne i den samme periode (med henblik på at indfri succeskriterierne bedst muligt) et performance landskab (Teisman & Klijn, 2008: 289). Et performance landskab, som organisationen skal håndtere i en given periode. Performance landskabet fastlægger dermed de krav og dermed de succeskriterier, organisationen skal levere på, og de vilkår, hvorunder de skal gøre dette. Performance landskab 3

Fokus på ledelse 3. Fokus I denne artikel er der fokus på, om ledere kan indfri succeskriterierne hård budgetdisciplin og fagprofessionel autonomi på en og samme tid. Vi har valgt dette fokus, fordi det, jf. de aktuelle arbejdsmarkedskonflikter, er en af de mest centrale udfordringer for offentlige ledere under den nuværende krise. Artiklen indeholder en præmis om lederes position i organisationer som de beslutningstagere, der i første omgang bliver ramt af performance landskabets divergerende krav. Når vi undertiden benytter begrebet ledelse, henviser det typisk til konkrete lederes adfærd i de kommunale forvaltninger, og ikke til styring på den offentlige sektors topniveau. Ikke alle ledere har de samme forudsætninger for at påtage sig en stærk styringsrolle og herigennem håndtere dilemmaet mellem hård budgetdisciplin og fagprofessionel autonomi. Der kan være lovgivningsmæssige bindinger på ledernes mulighedsrum, der kan være lokale forskelle og nogle ledere er bedre til at udnytte de givne forudsætninger end andre. Det specialiserede socialområde som case Sektoren før og efter krisen Analysen af, i hvilken grad offentlige ledere kan forene hård budgetdisciplin og de fagprofessionelles autonomi, er i denne artikel baseret på et casestudie. Det skyldes først og fremmest, at de enkelte sektorer i den offentlige sektor har deres eget sæt af succeskriterier og deres egen kombination af logikker grundet forskellige positioner i velfærdsstaten, (fag)traditioner, værdier, styringstraditioner, enkeltsager etc. Den valgte case er, som nævnt, Det Specialiserede Socialområde (DSS), hvilket skyldes kombinationen af to forhold 1. Før krisen og i starten af krisen var der på DSS stor vækst i udgifterne, blød budgetdisciplin og en endog meget stor fagprofessionel autonomi. 2. Efter krisen er der blevet indført nulvækst og hård budgetdisciplin. Hertil kommer, at der fortsat er en høj grad af fagprofessionel autonomi på DSS. I casestudiet er der fokus på de ledere, der har ansvar for sammenkoblingen af den strategiske ledelse og ledelsen af den daglige drift. Vores fokus efterkommer princippet om struktur-aktør-dualitet. Det vil sige, at det er interaktionen mellem strukturer (institutionelle logikker) på den ene side og aktører på den anden (ledere og fagprofessionelle), der er analysens omdrejningspunkt. Det er, hvad ledere 4

og fagprofessionelle gør under de givne institutionelle betingelser, der har vores analytiske interesse. På DSS, som anvendes som case i denne artikel, finder man mere end 10 pct. af alle danskere mere end 560.000 personer der har et eller flere handicap og/eller er socialt udsatte (børn, unge, hjemløse med flere). Ifølge en række nyere undersøgelser øges antallet af personer, som har handicap og/eller er socialt udsat (Bengtsson, 2011). I 2012 var de samlede udgifter til serviceydelser på DSS mere end 40 mia. skattekroner. Det svarede til ca. 18 pct. af kommunerne samlede udgifter til velfærdsydelser og blev kun overgået af kommunernes udgifter til folkeskolen. Set i et historisk perspektiv har væksten i udgifterne til ydelserne på DSS været højere end væksten i BNP og væksten i udgifterne til samtlige offentlige ydelser (Bengtsson 2011). Da man på DSS finder de mest udsatte og svageste borgere i Danmark, er DSS en væsentlig sektor for og i velfærdsstaten. Velfærdsstaten får en væsentlig del af sin legitimitet ved at tage godt hånd om borgerne på DSS (Esping-Andersen 1990; Mogensen 2010; Bonfils 2010). Analysen af DSS er baseret på centrale rapporter, udredninger og betænkninger fra ministerier, styrelser, kommissioner, ekspertgrupper og KL samt fra danske forskere. Analyser trækker desuden på en national repræsentativ spørgeskemaundersøgelse (Pedersen 2007) baseret på svar fra kommunale institutioners ledere, som er ansvarlige for produktionen og leveringen af velfærdsydelser herunder til borgere med handicap og/eller socialt udsatte borgere. Endeligt trækker artiklen på 13 interviews (af ca. en times varighed) med kommunale ledere (Aagaard & Pedersen 2012) ansvarlig for tildelingen, produktionen, leveringen og finansieringen af ydelserne til borgere med handicap og/eller socialt udsatte borgere. Dvs. interviews med kommunale ledere, der skal integrere den strategiske ledelse og den daglige drift på DSS. De 13 interview blev foretaget i maj og juni 2012 i 10 kommuner beliggende i 3 regioner. 4. Resultater Casestudiet viser, at dilemmaet mellem fagprofessionel autonomi og hård budget disciplin kan håndteres på DSS. De logikker, som bruges til at indfri de to sæt succeskriterier, er ikke så divergente på det organisatoriske niveau, at dilemmaet er uhåndterbart. Dermed kan offentlige organisationer i større eller mindre grad forene fagprofessionelles autonomi og hård budget disciplin. Dette sker på grundlag af en ny ledelsespraksis, hvori en udfordrende og en resultatorienteret dialog er de centrale elementer. Endvidere gør den udfordrende og den resultatorienterede dialog fagprofessionelle til fagprofessionelle organisationsmedarbejdere. Dvs. til professionelle, der også bidrager til at indfri andre succeskriterier end de succeskriterier, som deres fagprofessioner tilsiger. Som følge heraf viser casen også, at hovedproblemstillingen på det organisatoriske ni- Udfordrende og resultatorienteret dialog 5

veau ikke er spørgsmålet om omfanget af ledelsesretten, sådan som man kan få indtryk af fra disse års konflikter på arbejdsmarkedet. Hovedproblemstillingen er langt mere, hvordan ledere og fagprofessionelle i det daglige kan gøre divergente succeskriterier og logikker konvergente med henblik på symbiotisk evolution (van Buuren, Gerrits, & Marks 2009, 158) mellem succeskriterier og logikker. Symbiotisk evolution kan dermed defineres som den samtidige udvikling af flere sameksisterende aktørgrupper og deres divergerende logikker og succeskriterier. Symbiotisk evolution En ny ledelsespraksis Artiklen fokuserer på de institutionelle logikker et klassisk weberiansk bureaukrati (WB) og Street-Level Bureaucracy (SLB), fordi det er disse logikker, der former dilemmaet i vores casestudie. I andre sektorer kan der være andre spændingsfelter, det er relevant at måle succes på, f.eks. de fagprofessionelles faglige motivation, engagement, trivsel og stolthed. Det er relativt underordnet i forhold til denne artikels pointe. I andre sektorer kan der være andre institutionelle logikker, som skaber og former dilemmaerne. Den nye ledelsespraksis som beskrives i vores casestudie, kan i princippet også udvikle sig og institutionaliseres på andre felter, som er præget af andre logikker og succeskriterier. 5. Oversigt over artiklen Artiklen er disponeret på følgende måde: I afsnit B præsenteres den analytiske ramme. I afsnit C præsenteres og analyseres casen. Og afsnit D er artiklens konklusion. B. Den analytiske ramme I dette afsnit defineres begreberne institutionel logik og performance landskab nærmere. Endvidere diskuteres begrebernes konsekvenser for analysen af de offentlige lederes muligheder for at forene de fagprofessionelles autonomi og hård budget disciplin. 1. Logikker og performance landskab Ifølge Olsen (2006) er det»... unlikely that public administration can be organized on the basis of one principle alone«(ibid 16; se også Olsen 2008, 20). Det er mere hensigtsmæssigt, at beskrive et samfund, herunder styringen og organiseringen af dette som bestående af»... dependent but partly autonomous institutional spheres of 6

thought and action«(olsen 2006, 16). Hver sfære har ifølge Olsen egne normer, værdier, regler, roller, sprog, ressourcer og dynamik. Sfærer kan også defineres som institutionelle logikker, der er»... socially constructed, historical patterns of cultural symbols and material practices, including assumption, values, and beliefs, by which individuals and organizations provide meaning to their daily activity, organize time and space, and reproduce their lives and experiences«(thorton et al. 2012, 2; se også Meyer & Hammerschmid 2006, 1000; Reay & Hinings 2009). Definition af institutionelle logikker I en dansk sammenhæng og med reference til Kuhn (1962) kan sfærer og institutionelle logikker defineres som styringsparadigmer (Lerborg, 2010). I det følgende anvendes logikker som en fællesbetegnelse for sfærer, institutionelle logikker og/eller styringsparadigmer. Logikker er virksomme på tværs af makro (samfunds)niveau, meso (kommune/regions)niveau og mikro (institutions/borger/bruger)niveau og integrerer disse ved at skabe mere eller mindre konsistente sammenhænge mellem disse via normer, regler, sprog, værdier, traditioner med videre. Eksempler på logikker inden for offentlig styring, administration og organisation er jævnfør indledningen det weberianske bureaukrati (WB), Street-Level Bureaucracies (SLB), New Public Management (NPM) og New Public Governance (NPG). Disse logikker supplerer hinanden, men er også overlappende, konkurrerende og konfliktende. Derfor kan der ikke etableres en længerevarende stabil ligevægt mellem disse logikker. Logikker overlapper, supplerer og konflikter Der er mange og ofte modstridende krav og dermed succeskriterier knyttet til tildelingen, produktionen og leveringen af offentlige velfærdsydelser jævnfør indledningen. I de politisk-administrative bestræbelser på at indfri hvert enkelt succeskriterium bedst muligt anvendes den logik, som den enkelte aktørgruppe anser for at være bedst hertil. Men da organisationen udsættes for flere krav og succeskriterier bringes flere logikker og aktørgrupper i spil på en og samme tid. De offentlige ledere og de fagprofessionelle kan derfor ikke nøjes med at orientere sig efter en enkelt logik (SLB, WB). Udfordringen er, at forskellige aktørgrupper applikerer forskellige logikker på samme tid. 7

De offentlige organisationers performance landskab (Teisman & Klijn, 2008: 289) (de succeskriterier, som offentlige ledere skal levere på og de rammevilkår, hvorunder de skal gøre dette) opstår i en kombination af det givne sæt af succeskriterier, som er knyttet til produktionen af velfærdsydelserne, samt det miks af tilgængelige logikker, som bruges i bestræbelserne på at indfri succeskriterierne. Variation fra sektor til sektor Sættet af succeskriterier varierer fra sektorområde til sektorområde af mange årsager. Der produceres og levereres forskellige velfærdsydelser i det offentliges sektorområder. Sektorområderne har forskellige positioner i velfærdsstaten. Forskellige sektorområder domineres af forskellige grupper af fagprofessionelle, som har deres særlige (fag)traditioner, normer, standarder og værdier. Der er forskellige styringstraditioner i fagministerierne. Som konsekvens af disse og mange andre særlige forhold i de enkelte sektorområder skal offentlige ledere forholde sig til forskellige performance landskaber, alt efter hvilket sektorområde de er ledere i. Typisk vil et performance landskab være ganske komplekst. Dette skyldes ikke alene kombinationen af mange succeskriterier og mikset af logikker. Det skyldes også, at der typisk er knyttet bestemte organisations- og ledelsesformer og derved også ledelsesroller og ledelsesværktøjer til de enkelte logikker (Lerborg 2010; Pedersen 2010, 217 ff; Pedersen 2008; Bevort et al. 1992). Derved skal forskellige organisations- og ledelsesformer og ledelsesroller og ledelsesværktøjer også kombineres inden for rammerne af et givet performance landskab. Den samlede kompleksitet i et performance landskab på det organisatoriske niveau gør, at det ikke er nogen nem opgave for offentlige ledere at indfri samtlige succeskriterier på højt niveau. Der kan let opstå både ledelses- og styringsforvirring i organisationerne (Tangkjær 2007, 81; Andersen & Thygesen 2007, 72), som blokerer for indfrielsen af succeskriterierne på højt niveau. Et nyt performance landskab efter krisen Krisen har, som nævnt, ført til nye succeskriterier for styringen af den offentlige sektor i form af nulvækst og hård budget disciplin. Disse nye succeskriterier er primært blevet implementeret med succes via logikken WB, som det fremgår af casen. Dette har medført ændringer i konfigurationen af logikkerne WB og SLB, som det også fremgår af casen. Lederne står med andre ord over for et nyt performance landskab i disse år som et resultat af krisen. Det indebærer, at de skal få deres organisationer til at indfri både de nye og 8

»gamle«succeskriterier under nye rammevilkår, fordi det forventes, at langt de fleste af de»gamle«succeskriterier fortsat indfris på det hidtidige niveau. Konsekvensen er, at lederne må udvikle en ny ledelsespraksis for at indfri både de nye og»gamle«succeskriterier på højt niveau. I casen DSS er kravet, at lederne skal indfri det»gamle«succeskriterium»de fagprofessionelles ret til at udøve skøn«på samme niveau som tidligere, da dette er forudsætningen for, at tildelingen, produktionen og leveringen af ydelserne til borgerne fortsat er legitim (Lipsky 2010, 212) og lovlig ifølge Serviceloven, som er den lov, der regulerer tildelingen af ydelserne til borgerne på DSS. Et centralt spørgsmål bliver herefter: Kan lederne indfri dette»gamle«succeskriterium på samme niveau som hidtil, når rammevilkårene herfor er blevet ændret via en ny kombination af WB og SLB? 2. Kombinationen af logikkerne WB og SLB Logikken WB er illustreret i figur 1. Jo mere styringen, tildelingen, produktionen og leveringen af ydelserne er kontrolleret centralt, og jo mere standardiserede ydelser borgerne får som brugere, desto mere af logikken WB. Jo mere styringen, tildelingen, produktionen og leveringen af ydelserne er organiseret og reguleret top-down via et hierarki af offentlige organisationer og ledere, der i overensstemmelse med politiske og politisk-administrative beslutninger udvikler og anvender objektive kriterier som grundlag for styringen, tildelingen, produktionen og leveringen af ydelserne, desto mere WB. Styringslogikken SLB er også illustreret i figur 1. Jo mere kontrollen med styringen, tildelingen, produktionen og leveringen af ydelserne er lagt i hænderne på fagprofessionelle og jo mere individuelt ydelserne tildeles, produceres og leveres på grundlag af fagprofessionelles skøn, desto mere af logikken SLB. Jo mere individuelt ydelserne tildeles, produceres og leveres direkte til borgerne på grundlag af fagprofessionelles skøn forankret i fagprofessioners standarder (normer, etik, værdier, regler etc.), desto mere SLB. WB: Weberiansk bureaukrati SLB: Street level bureaucracy De her anførte klassiske definitioner på logikkerne WB og SLB indebærer, at logikkerne er så divergente, at de bliver dikotomiske. Jo mere WB, desto mindre SLB. Og omvendt (jævnfør figur 1). Logikkerne WB og SLB repræsenterer også to forskellige tilgange til produktionen og leveringen af ydelserne til borgerne. 9

Central kontrol I: WB ydelser Standardiserede ydelser, som er regelbaserede Standardiserede ydelser Individuelle ydelser II: SLB ydelser Individuelt producerede og leverede ydelser Decentral kontrol Figur 1: Logikkerne WB og SLB WB og masseproduktion WB repræsenterer produktion og levering af ydelser og dermed også organisation og ledelse samt ledelsesroller og styringsværktøjer, som i en endog meget stor udstrækning er identiske med Fordisme og Taylorisme (Bakka & Fivelsdal 2004, 49-54). Produktionen og leveringen af ydelserne minder meget om masseproduktion af standardiserede ydelser på grundlag af en høj grad af arbejdsdeling, stordrift, positive læringskurver, top-down-ledelse via lag af ledere, der programmerer medarbejderne top-down via en række ledelsesværktøjer, som indebærer, at medarbejderne stort set ikke har autonomi i den daglige drift. Til gengæld kan ydelserne i princippet produceres og leveres billigt. Og ganske væsentligt behandles borgerne ens i betydningen, at de får de samme ydelser under samme omstændigheder. Dermed passer WB godt til den universelle vel- 10

færdsstat som den danske (Esping-Andersen 1990; Mogensen 2010), hvor et kerneprincip er, at alle borgere har ret til de samme veldefinerede og velbeskrevne ydelser, hvis de opfylder på forhånd opstillede objektive kriterier. SLB repræsenterer produktion og levering af ydelser og dermed også organisation og ledelse samt ledelsesroller og ledelsesværktøjer, som er kendte fra den private serviceproduktion (Grönroos 1990; Carlzon 1985; van Looy et al. 1998; Pedersen 2010, 222-227). Her er den centrale ambition at skabe det bedst mulige»sandhedens øjeblik«. Dette skal blandt andet ske ved hjælp af samproduktion et samarbejde mellem medarbejderne (de fagprofessionelle) og kunderne (borgerne som slutbrugere) om produktionen af ydelserne som understøttes af bottom-up-ledelse med henblik på at empower medarbejderne (de fagprofessionelle) mest muligt (Lerborg 2010, 86-94; Bevort et al. 1992). Dvs. ambitionen i SLB er, og bør være, at de fagprofessionelle i et samarbejde med borgerne som brugere stræber efter at producere og levere individuelt tilpassede ydelser på det højst mulige faglige niveau. Set i dette perspektiv bliver WB og SLB også dikotomiske. Borgerne og de fagprofessionelle foretrækker naturligvis individuelt tilpassede ydelser frem for masseproducerede standardydelser og dermed logikken SLB frem for logikken WB. Desværre koster individuelt tilpassede ydelser mere end masseproducerede standardydelser, samtidig med at udgifterne til denne type ydelser er vanskeligere at styre end udgifterne til masseproducerede standardydelser (Pedersen 2010, 219-222). Dermed trækker nulvækst og hård budgetdisciplin klart i retning af brugen af logikken WB. Og borgernes og de fagprofessionelles interesser i retning af brugen af logikken SLB. Samlet set må konklusionen blive, at logikkerne WB og SLB er så divergente, at de er dikotomiske. Dermed står lederne i en situation, hvor de ikke kan forene de fagprofessionelles autonomi med nulvækst og hård budgetdisciplin. De står over for en mission impossible. Interessant nok deler lederne ikke denne analyse. Ganske vist er der klare eksempler på, at logikkerne konflikter og skaber organisatorisk divergens. Men vores case studie viser, at lederne i langt højere grad ser det som deres opgave at skabe konvergens mellem logikkerne WB og SL, hvormed det bliver muligt at forene de fagprofessionelles autonomi med nulvækst og hård budgetdisciplin. Lederne SLB og serviceproduktion Divergente logikker fører til mission impossible Konvergerende logikker 11

ser det med andre ord som deres opgave at skabe den nævnte sym- Fleksibilitet fører til symbiotisk evolution Sektor-specifikke findings? biotiske evolution mellem logikker og succeskriterier. I ledernes bestræbelser på at gøre dette forsøger de at dirigere kakofonien af organisatorisk tale (Brunsson 1993), dvs. forskellige gruppers snak om divergerende mål, retning og midler. Lederne forsøger at dirigere denne kakofoni, så den bliver til en udfordrende og beslutningsorienteret dialog mellem ledere og fagprofessionelle. Kort sagt: Lederne forsøger på at fokusere den fælles opmærksomhed om bestemte emner og temaer (Thornton et al. 2012). Deres mål er at finde fleksibiliteten i deres løst koblede organisationer, som efterfølgende kan bruges til at skabe den ønskede symbiotiske evolution. I praksis betyder det, at de institutionelle logikker WB og SLB og de aktørgrupper, der applikerer dem, kan fortsætte med at udvikle sig som del af samme organisation. Aktørgrupperne kan iværksætte inkrementelle læreprocesser inden for hver deres perspektiv, og de fagprofessionelle værdier kan sameksistere med budgetdisciplin. Disse betragtninger er dog udledt af casen i denne artikel. Derfor kan vi ikke udtale os om, om de også gælder for andre sektorer. Vi kan kun konstatere, at ledere i andre sektorer står over for samme problemstillinger som lederne på DSS. Men problemstillingernes konkrete former vil være forskellige fra sektor til sektor grundet de nævnte forskellige traditioner, positioner i velfærdsstaten etc. Til trods herfor vil det dog være sandsynligt, at betragtningerne gælder i andre sektorer i større eller mindre omfang. C. Casen Det specialiserede socialområde I det følgende gennemgår vi, hvordan styringsambitionerne af DSS har udviklet sig fra 1970 og frem til i dag. Fokus i de to første afsnit vil være på makroniveauet og dermed på de makroinstitutionelle logikker, området er præget af. I det tredje afsnit vil fokus være på, hvordan ledelsespraksis har forandret sig på mikroniveau. Fra store statsinstitutioner 1. 1970-2009: Mere af logikken SLB Frem til 70 erne var WB-logikken den dominerende logik, når det handler om styring, tildeling, produktion og levering af velfærdsydelser til borgere med handicap og/eller socialt udsatte borgere 12

(Bengtsson & Kristensen 2006). Området var præget af store statsinstitutioner, som blevet styret top-down af ministerier og styrelser. I 70 erne opstod der imidlertid en decentraliseringsbølge: De store statsinstitutioner blev opløst og omdannet til mindre institutioner, som amterne fik ansvaret for at drive. Og en fortsat udvikling af decentraliseringsbølgen blev set som en nøglestrategi i forhold til at forsyne borgerne med stadig bedre ydelser fagligt set (Strukturkommissionen 2004, vol. 3: 125). Et centralt element i udviklingen af decentraliseringsbølgen blev, at borgernes behov blev redefineret af fagprofessionelle (socialrådgivere, pædagoger og psykologer). Borgernes behov blev redefineret til at være individuelle og komplekse, hvorfor ydelserne til borgerne skulle tildeles, designes, produceres og leveres individuelt. Og dette skulle ske på grundlag af konkrete skøn af den enkelte borgers problemer og behov udøvet af fagprofessionelle og i overensstemmelse med disses professioners standarder. Hertil kom, at borgerne som brugere skulle gøres til medproducenter for at forstærke de positive effekter af ydelserne. Derfor skulle de fagprofessionelle også skabe en tillidsbaseret relation til borgerne som brugere (Kirkebæk 2010). Kort: De fagprofessionelle skulle vurdere de enkelte sager individuelt (Lipsky 2010, 220-221). Denne SLB-tilgang blev institutionaliseret med Serviceloven fra 1998. Set samlet blev resultatet, at SLB-logikken stort set udkonkurrerede WB-logikken og dermed var den altdominerende logik i begyndelsen af dette årtusinde. Dette fremgår blandt andet af en national repræsentativ spørgeskemaundersøgelse blandt kommunale institutionsledere (Pedersen 2007, 26-30). En væsentlig konsekvens af SLB-logikkens dominans var, at sektoren ikke var økonomisk styrbar (Bonfils & Berger 2010; Aagaard & Pedersen 2012). Sektoren var præget af en meget blød budgetdisciplin og en meget høj vækst i udgifterne til ydelserne til borgerne med handicap og/eller socialt udsatte borgere (Bengtsson 2011). Der var dog en politisk ambition om, at SLB-logikken skulle udfordres af NPM-logikken fra 2007 og fremefter. Den 1. januar 2007 trådte Strukturreformen og dermed en af de væsentligste reformer i den offentlige sektor i nyere tid i kraft (Bundgaard & Vrangbæk 2007). Et nøgleelement i reformen var, at kommunerne skulle producere og levere velfærdsydelserne til borgerne med undtagelse af (hospitalernes) sundhedsydelser. Som konsekvens heraf overtog Til mindre amtsinstitutioner Borgere som medproducenter SLB dominerer Udfordringen fra NPM 13

kommunerne det fulde ansvar for DSS i forbindelse med amternes nedlæggelse (Helth 2008). Et andet nøgleelement i Strukturreformen var, at kommunernes overtagelse af produktionen og leveringen af velfærdsydelserne til borgerne kombineret med en reorganisering af den offentlige sektor mere generelt skulle føre til en effektivisering af den daglige drift (Pedersen, 2004). Dvs. føre til bedre og billigere ydelser til borgerne for de samme skattekroner. VK-regeringen (2001-2011), som gennemførte Strukturreformen, ville gerne implementere NPM-logikken med særligt henblik på at understøtte bestræbelserne på at øge den driftsøkonomiske effektivitet i den daglige drift i kommunerne. Derfor dikterede regeringen, at der skulle skabes en elektronisk markedsplads på DSS, nemlig www.tilbudsportalen.dk. Grundideen med denne portal var, at producenter og leverandører af velfærdsydelser til borgere med handicap og/eller socialt udsatte borgere skulle sælge deres ydelser via portalen, og at kommunerne skulle købe ydelserne til deres borgere med handicap og/eller social udsatte borgere via denne (Olsen & Rieper 2007, 97-106). Dette skulle føre til konkurrence blandt producenterne og leverandørerne af ydelser og dermed til bedre og billigere ydelser. NPM fik ingen større konsekvenser Resultatet blev imidlertid ikke som ønsket. På trods af regeringens store og vedvarende bestræbelser på at etablere den elektroniske markedsplads blev den ikke implementeret og anvendt som oprindeligt tænkt i udpræget grad (Bonflis & Berger 2010; Pedersen & Hammer 2012, 56). Dette interessant nok som forventet/forudsagt af lederne af de kommunale institutioner i 2007 (Pedersen 2007, 173). Konklusionen må derfor blive, at SLB-logikken ikke blev udfordret på DSS før krisen. SLB-logikken forblev den dominerende frem til krisen, hvilket indebar, at ydelserne i høj grad blev produceret og leveret som individuelt tilpassede serviceydelser. Ingen modstridende kriterier Set fra ledernes perspektiv indebar udviklingen på DSS før krisen, at lederne befandt sig i en gunstig position. For det første skabte det et relativt enkelt performance landskab, at SLB-logikken var dominerende. Lederne skulle ikke indfri modstridende succeskriterier under komplekse rammevilkår. For det andet (og på grund af det første) kunne lederne stræbe efter at realisere deres ønsker om at skabe partnerskab med deres medarbejdere (de fagprofessionelle) i den daglige drift (Pedersen 2007, 172), hvilket kunne styrke SLB- 14

logikken yderligere. En væsentlig årsag til, at lederne ønskede et partnerskab med deres fagprofessionelle medarbejdere og dermed en yderligere understøttelse af SLB-logikken, skal formentlig ses i sammenhæng med, at de fleste ledere selv havde en baggrund som mangeårig fagprofessionel i driften (Klausen 2006, 23-24). For kommunerne skabte SLB-logikkens dominerende position på DSS et væsentligt problem efter Strukturreformen og i forbindelse med den økonomiske krise. Før Strukturreformen blev udviklingen på DSS drevet af en langvarig og stærk alliance mellem fagprofessionelle, amter og forskellige fagministerier. Hertil kom, at staten før krisen accepterede en endog meget blød budgetdisciplin på DSS. Amternes budgetunderskud på DSS blev accepteret og dækket, hvilket førte til en endog meget høj vækst i udgifterne på området (Bengtsson 2011). Som følge heraf overtog kommunerne i forbindelse med Strukturreformen et»ustyrligt«område, som gav sig udslag i både budgetunderskud og høj vækst i udgifterne i kommunerne efter Strukturkrisen. Da der på området i kommunerne fortsat var vækst og store budgetunderskud i 2008 og 2009, gav dette alvorlige problemer dels i kommunerne vedrørende den interne prioritering mellem sektorområderne dels i forholdet mellem kommunerne og staten. Regeringen meddelte således i 2010, at den ville indføre hård budgetdisciplin for at undergå yderligere budgetunderskud i kommunerne på DSS (Finansministeriet 2010a, 14), som kunne true regeringens nye nulvækstpolitik. 2. 2009-: Mere af WB-logikken På DSS er hård budgetdisciplin blevet gennemført med succes. Budgetterne er blevet holdt siden 2010. Hård budgetdisciplin er blevet gennemført på DSS via en række instrumenter, som alle afspejler en WB-logik. De vigtigste er: Accept af blød budgetdiciplin Budgetterne holdes Administrativ økonomisk straf I tilfældet af fremtidige underskud, vil kommunerne blive mødt med en administrativ økonomisk straf: Budgetreduktioner (Finansministeriet 2010a, 7). Lokale service (kvalitets)standarder Embedsmænd fra en række ministerier (især Finansministeriet) og KL har udviklet 25 værktøjer, som kommunerne kan anvende i forbindelse med styringen af deres budgetter (Finansministeriet 2010b). De mest udbredte værktøjer er 1) lokale service (kvali- Nye værktøjer 15

tets)standarder og 2) visitationsteams (se nedenfor) (Sørensen 2012; Johansen & Pedersen 2012; KREVI 2012). Lokale service standarder fastsættes af politikerne i de enkelte kommuner. Standarderne indikerer den pris, en kommune er villig til at betale for en given ydelse. Politikerne i de enkelte kommuner kan derved styre udgifterne til ydelserne via reguleringer af standarderne (Finansministeriet 2010b, 25). Visitationsteams Forudsætningen for, at politisk fastsatte servicestandarder kan bruges til at styre udgifterne til serviceydelserne, er, at de fagprofessionelle respekterer standarderne i den daglige drift. For at sikre dette har mange kommuner, som anbefalet, dannet visitationsteams vedrørende tildelingen af ydelserne til borgerne på DSS, hvori også ledere deltager. WB dominerer Set samlet kan man konstatere, at det nye succeskriterium»hold budgetterne«er blevet indført ved hjælp af logikken WB. Dette har ført til restriktioner i anvendelsen af logikken SLB, som indebærer, at det»gamle«succeskriterium»de fagprofessionelles autonomi«indfries på et lavere niveau sammenlignet med før krisen. Det rejser to problemer i de offentlige organisationer, som producerer og leverer velfærdsydelser på DSS. For det første skal ydelserne ifølge Serviceloven fortsat tildeles på grundlag af individuelle skøn foretaget af fagprofessionelle. For det andet er det ikke i de fagprofessionelles interesse, at deres autonomi til at foretage skøn reduceres. Med henblik på at undgå en situation, hvor loven ikke overholdes og/eller hvor de fagprofessionelle ikke længere vil understøtte og dermed legitimere tildelingen, produktionen og leveringen af velfærdsydelserne til borgere med handicap og/eller socialt udsatte borgere, må lederne i høj grad opretholde de fagprofessionelles autonomi. De fagprofessionelle må gøres til partnere i en fortsat dialog om produktion, levering og tildeling af ydelser. 3. Ledelsesmæssige ændringer Til trods for at vi kun har ledernes udsagn vedrørende ændringer på det organisatoriske niveau på DSS, viser vort casestudie, at lederne er ved at udvikle en ny ledelsespraksis med særligt henblik på at kunne både holde budgetterne og fastholde de fagprofessionelles autonomi på et højt niveau. 16

Divergens I første omgang skabte implementeringen af hård budgetdisciplin via WB-logikken konflikter på det organisatoriske niveau. De fleste ledere fortalte, at forsøg på at kontrollere budgetterne top-down skabte konflikter i forhold til de fagprofessionelle. En leder udtrykte problemstillingen således»hvis du anvender et top-down ledelsesværktøj [...] vil du møde så megen modstand, at du ikke kan lykkes med noget som helst [...]. Du kan ikke udvikle de rigtige værktøjer top-down«. Og en anden leder udtalte vedrørende de top-down skabte konflikter i organisationerne, at hvis de ikke blev løst, ville der opstå en reel risiko for, at»[de] fagprofessionelle ville skubbe de tunge beslutninger til lederens skrivebord og flygte fra ansvaret for at træffe de hårde fagprofessionelle beslutninger«. Dvs. de fagprofessionelle ville holde op med at legitimere tildelingen, produktionen og leveringen af velfærdsydelserne til borgerne, hvilket i sagens natur ville sætte ledere og efterfølgende embedsmænd og politikere i en vanskelig position. Med andre ord vil top-down-styring baseret på WB-logik skabe divergens i organisationerne mellem logikkerne WB og SLB. En makroinstitutionel dikotomi vil dermed manifestere sig på organisatorisk plan. Kommunen kan ikke styres topdown Konvergens Casestudiet viser imidlertid også, at lederne er ved at udvikle en ny praksis, som har til hensigt at skabe konvergens mellem logikkerne WB og SLB. Denne praksis består af tre hovedelementer. 1. Lederne deltager i den nævnte organisatoriske»tale«. Lederne deltager i diskussioner om alt lige fra succeskriterier, faglige standarder, værktøjer, politiske krav, nye typer af ydelser, innovation, den daglige drifts effektivitet og til effekterne af ydelserne på borgernes velfærd. 2. Lederne forsøger at skubbe og trække den organisatoriske»tale«i retning af den udfordrende dialog. Dvs. i retning af en dialog mellem lederne og de fagprofessionelle, hvor lederne udfordrer de fagprofessionelle på deres faglighed. Dette sker ved løbende at stille spørgsmål til de fagprofessionelles daglige praksis. Nogle få eksempler herpå er: Hvorfor skal han/hun i institution hver dag fra morgen til aften hele ugen? Ville det være bedre, hvis han/hun var hjemme nogle dage om ugen og blev trænet i at klare sig selv? Kan hans/hendes familie inddrages i træningen af borgeren, så både borgeren og familien bliver mindre afhængig af kommunen? En udfordrende dialog med afsæt i denne type Organisatorisk tale Dialog udfordrer faglighed 17

spørgsmål skaber refleksioner hos de fagprofessionelle om det hensigtsmæssige i deres daglige praksis. Dialog orienteret mod beslutning 3. Lederne arbejder på, at udvikle den udfordrende dialog til en beslutningsorienteret dialog. I en af de mindre kommuner fandt lederen ud af, at nogle af priserne på de eksterne ydelser variererede i en betydelig grad. Det gav anledning til en udfordrende dialog om fastsættelsen af priserne på eksterne ydelser. Efterfølgende blev denne dialog udviklet til en beslutningsorienteret dialog, som endte med, at de fagprofessionelle skulle forsøge på, at reducere nogle af priserne på de eksterne ydelser, hvilket skete uden større problemer og konflikter. En anden leder faciliterede i sin afdeling en udfordrende dialog mellem de fagprofessionelle og budget-bisserne om de mange elementer en enkelt service består af og hvordan de mange elementer»pakkes«i en god service. Efterfølgende blev dialogen udviklet til en beslutningsorienterede dialog om, hvordan en service kunne»ompakkes«, så den kunne blive både bedre og billigere. Den samme leder stillede dette spørgsmål»hvis vi kommer i en situation, hvor vi ikke kan placere udsatte unge på egen institution, hvilken ydelser kan vi så tilbyde de unge?«. En beslutningsorienteret dialog skabt på grundlag af dette spørgsmål førte til udviklingen af et helt nyt produkt eller med andre ord til innovation. Og dette nye produkt ville både blive billigere end det»gamle«og bedre efter de fagprofessionelles vurderinger. Samlet set er det muligt for lederne at reducere udgifterne til ydelserne og opretholde de fagprofessionelles autonomi til at udøve skøn på en og samme tid via deltagelse i den organisatoriske»tale«og udviklingen af den udfordrende og den beslutningsorienterede dialog. Det er imidlertid væsentligt at understrege, at lederne ikke har succes, hver gang de forsøger sig med denne nye ledelsespraksis. Skal lederne lykkes med både at holde budgetterne og opretholde de fagprofessionelles autonomi på et højt niveau, må de løbende deltage i den organisatoriske»tale«, skabe den udfordrende dialog og kræve den beslutningsorienterede dialog. Lederne må løbende anvende den nye ledelsespraksis med særligt henblik på at skabe en symbiotisk evolution (van Buuren, Gerrits, & Marks 2009, 158) mellem logikkerne WB og SLB på det organisatoriske niveau under den nuværende krise. 18

4. En ny tilgang til ledelse Ledernes bestræbelser på at udvikle den organisatoriske»tale«til den beslutningsorienterede dialog skal ikke tolkes som et forsøg på at indføre top-down-ledelse med et menneskeligt ansigt. Den organisatoriske»tale«samt den udfordrende og den beslutningsorienterede dialog sker ganske vist i hierarkiets skygge, men lederne har en klar interesse i både»tale«og dialog. Tre årsager skal nævnes. Lederne søger dialog 1. Lederne bruger den organisatoriske»tale«til at afsøge mulighederne for både at reducere udgifterne til ydelserne og opretholde de fagprofessionelles autonomi. Eller som en af lederne udtalte:»ingen har de vises sten, hvilket jeg tror, at de fleste er enige i. Uanset hvor de er placeret i organisationen [...].«2. Lederne bruger den udfordrende dialog til at finde ud af, om mulighederne for at reducere udgifterne til ydelserne og opretholde den fagprofessionelles autonomi kan realiseres i praksis. Og dette kan lederne gøre, fordi de kan stille de»rigtige«spørgsmål, hvilket en af lederne udtrykte på denne måde:»jeg er ikke socialrådgiver. På den anden side kan jeg stille alle de nødvendige spørgsmål.«3. Lederne er tvunget til at træffe beslutninger, hvis de skal indfri ambitionen om at reducere udgifterne til ydelserne og opretholde de fagprofessionelles autonomi på en og samme tid. Her foretrækker lederne at gøre dette via den beslutningsorienterede dialog, fordi denne har to fordele set i forhold til traditionel topdown-ledelse. a. den beslutningsorienterede dialog sikrer, at de fagprofessionelle legitimerer beslutningerne i den daglige drift. b. den beslutningsorienterede dialog sikrer, at de fagprofessionelle også bidrager til indfrielsen af organisationens samlede sæt af succeskriterier og dermed de succeskriterier, som lederne skal levere på i forhold til det politiske og politiskadministrative system. Casestudiet viser således, at dialogen mellem ledere og fagprofessionelle er oprigtig. Lederne påvirkes af de fagprofessionelles jargon og tale. Dette kan blandt andet høres i ledernes følelsesmæssige»(gen)fortællinger«af konkrete enkeltsager i kommunerne. Lederne har i nogen udstrækning tilegnet sig de fagprofessionelles narrativer, som spiller en væsentlig rolle i de fagprofessionelles socialisering, faglige selvforståelse, kultur og traditioner (Piore 2011; 157). Lederne har så at sige tilegnet sig nogle af de fagprofessionelles Professionelle påvirker ledere 19

centrale værdier og normer, hvorfor disse bliver integrereret i de organisatoriske beslutningsprocesser. Og dette gør dialogen mellem ledere og fagprofessionelle oprigtig og autentisk. Et eksempel herpå kommer fra en leder i en af de mindre kommuner. Lederen fortalte»nogle gange accepterer jeg, at budgetterne ikke er store nok til at opnå acceptable standarder i servicen eller til at dække særligt akutte behov for ydelser eller aktiviteter. I disse tilfælde går jeg direkte til politikkerne for at forhandle et nyt budget eller for at undersøge mulighederne for at overføre penge fra et budgetår til et andet.«d. Konklusion: Fra organisatorisk tale til beslutningsorienterede dialog Reformer fører til nye performance landskaber Casestudiet påviser, at styringslogikker kombineres på nye måder som konsekvens af reformer i den offentlige sektor og den økonomiske udvikling. Derved opstår der nye performance landskaber, som lederne må tilpasse deres organisationer til. Casestudiet viser endvidere, at kombinationen af styringslogikkerne WB og SLB, som ofte betragtes som dikotomiske på makro/samfundsniveau, kan gøres konvergente på det organisatoriske niveau ved hjælp af ledelsesværktøjer baseret på dialog nemlig den udfordrende og beslutningsorienterede dialog. En ny ledelsespraksis, som lederne har udviklet under krisen. Ved at udvikle organisatorisk»tale«til udfordrende dialog og ved igen at udvikle den udfordrende dialog til den beslutningsorienterede dialog kan lederne og de fagprofessionelle forene de fagprofessionelles autonomi og hård budgetdisciplin. Lederne har med andre ord ifølge dem selv udviklet en ny ledelsespraksis under krisen, som gør det muligt at tilpasse deres organisationer til krisens performance landskab. Casestudiet viser også, at løsningen på konflikter mellem de fagprofessionelles autonomi styringslogikken SLB og hård budgetdisciplin styringslogikken WB ikke er mere WB og mindre SLB, som indebærer øget ledelsesret til lederne, som disse anvender til at styrke forskellige former for top-down-ledelse. Hvis ledelsesretten øges, og hvis lederne anvender denne til at udøve klassisk topdown-ledelse, er der en reel risiko for, at de fagprofessionelle hverken kan eller vil legitimere tildelingen, produktionen og leveringen af ydelserne til borgerne med handicap og/eller socialt udsatte borgere. Derved sætter casestudiet spørgsmålstegn ved den strategi, som staten/regionerne/kommunerne anvender i disse år for at forene 20

fagprofessionel autonomi og hård budgetdisciplin. Hvis staten/regionerne/kommunerne indfører mere WB, som»tvinger«de offentlige ledere, der har ansvar for tildeling, produktion og levering af velfærdsydelser til borgerne, til at anvende mere top-downledelse, kan der opstå et miljø (eksempelvis i folkeskoler), hvor dialog ikke (for en periode) kan bruges som ledelsesværktøj. Det vil gøre det vanskeligt for f.eks. skoleledere at forene fagprofessionel autonomi og hård budgetdisciplin via dialog. Derved kan der opstå en risiko for, at de fagprofessionelle ikke længere vil legitimere tildeling, produktion og levering af velfærdsydelserne til borgerne. Når det er sagt, vil det fortsat være forskellige muligheder fra sektor til sektor for at kunne anvende den udfordrende og resultatorienterede dialog som ledelsesværktøj. Der vil naturligvis også være lokale forskelle. Og endelig gælder det, at de enkelte ledere vil være mere eller mindre gode til at anvende dialog som ledelsesværktøj givet samme muligheder. Selvom casestudiet viser, at lederne har udviklet en ny praksis, som gør det muligt at tilpasse de offentlige organisationerne til krisens performance landskab, er der fortsat behov for at undersøge denne ledelsespraksis yderligere. Som anført har vi kun 13 leders egne udsagn om, hvordan de har tilpasset deres organisationer til et krisens performance landskab. Før man kan konkludere, om der reelt er tale om en ny ledelsespraksis, må man have 1) udsagn fra langt flere ledere på området og 2) udsagn fra ledernes medarbejdere - de fagprofessionelle - som bekræfter, at lederne praktiserer den ledelsespraksis, som de selv siger, de anvender. Efter skrivningen af denne artikel foretog vi i forsommeren 2014 en række interviews med ledere og fagprofessionelle på DSS og 2) gennemførte en elektronisk spørgeskemaundersøgelse, hvor vi stillede spørgsmål til samtlige ledere på området, der har ansvar for at sammenkoble strategisk ledelse og den daglige drift. I skrivende stund bearbejder vi interviews og spørgeskemaundersøgelse og vil snarest muligt publicere resultaterne heraf. De foreløbige resultater viser, at interviews og spørgeskemaundersøgelse ikke kan bekræfte, at ledere anvender den udfordrende og beslutningsorienterende dialog. Dette til trods for at både ledere og medarbejdere har et ønske herom. Men især bureaukratisering på DSS er en hindring for anvendelsen af den udfordrende og beslutningsorienterede dialog. Interviews og spørgeskemaundersøgelse viser endvidere, at lederne på DSS ikke anvende én bestemt strategi. De anvender forskellige strategier, hvori det typiske er, at logikkerne WB og SLB udgør væsentlige elementer. WB og topdown-tvang er ikke vejen frem Behov for mere forskning 21

Om forfatterne: John Storm Pedersen, Cand. Scient. Adm. & Ph.d., er professor i organisation og ledelse, SDU. Han har været lektor (MSK) på RUC på Institut for Samfund og Globalisering; leder af borgmesterens kontor i Aalborg Kommune; direktør for Vestsjællands Erhvervscenter (Vec); bestyrelsesformand for Zealand Care A/S; direktør for administrationen af EU-programmerne Phare Baltic Project Facility & Tacis CBS Small Projekt Facility; gæsteprofessor på Lodz University, Center of European Studies, Polen og Marmara University, Istanbul, Tyrkiet; visiting professor på The European University Institute, the economic department, Firenze, Italien og konsulent for FAST (EU) vedrørende regional cooperation and development in the Baltic Region. Peter Aagaard, Cand.comm. & Ph.d., er lektor i offentlig organisation og ledelse, ISG på RUC. Han er Ph.d. i organisatorisk læring og forandring fra CVL, CBS (2007). Han har i en årrække publiceret indenfor og forsket i offentlig ledelse, offentlig innovation, organisatorisk læring, frivillige organisationer og internationale organisationer. Han var på gæsteophold på Scancor, Stanford i 2006. Han har skrevet romaner, arbejdet som journalist og som projektleder i Københavns Kommune. Litteratur Aagaard, P. & Pedersen, J.S. 2012, Sammendrag af interviews med 13 top-ledere på det specialiserede socialområde i 10 kommuner maj-juni 2012, arbejdspapir 2012: RUC/SDU. Andersen, N.Å. & Thygesen, N. T. 2007,»Styring af styringsværktøjer«, Offentlig ledelse og styring, 65-74, Greve, C. (red.), Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København. Bakka, J.F. & Fivelsdal, E., Organisationsteori Struktur, kultur og processer. Handelshøjskolens Forlag, 2004. Bengtsson, S. & Kristensen, L.K. 2006, Særforsorgens udlægning. Et litteraturstudie, Rapport, 06:08, SFI, København Bengtsson, S. 2011, Vækstfaktorer på det specialiserede socialområde, SFI Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, København. Bevort, F., Pedersen, J. S. & Sundbo, J. 1992. 90 ernes personaleledelse Et paradigmeskift, Systime/Gad, Herning. Bonfils, I. S. 2010,»Disability meta-organizations and policy-making under new forms of governance«, Scandinavian Journal of Disability Research, ifirst, 1-15. 22