i:\december 99\regional oek-mw.doc VELFÆRDSPOLITIK 06.01.2000 Af Martin Windelin Journal 0203/MW Direkte telefon: 33 31 23 23-248 RESUMÈ REGIONAL ØKONOMI OG UDDANNELSE Regionalpolitik har en tendens til at handle om trafikinvesteringer, kommunale udligningsordninger og regional erhvervspolitik i snæver forstand. Tilgangen i dette notat er lidt anderledes, idet der tages udgangspunkt i uddannelsesniveauet i de forskellige regioner. Hypotesen er, at erhvervs- og indkomstudviklingen i en given region i stor udstrækning er bestemt af den arbejdskraft, der er til rådighed i regionen. De sidste årtiers massive indsats for at øge uddannelsesniveauet i befolkningen har resulteret i et generelt uddannelsesløft. Løftet fra 1980-97 har imidlertid været meget skævt fordelt geografisk. Det har været de amter, der i forvejen havde en høj andel af højtuddannede, der har fået en endnu større andel af højtuddannede. Amter med en lille andel har haft ringe vækst i andelene af højtuddannede. Der er desuden et tydeligt sammenfald mellem universitetsamterne og de amter, hvor dem med de lange uddannelser arbejder. En stor del af den regionalpolitik, der har været ført, har været af helbredende karakter. Dette har til dels blokeret for en mere forebyggende regionalpolitik via uddannelse. Det foreslås derfor, at der i langt højere grad oprettes satellit -institutioner til de eksisterende uddannelsesinstitutioner i de områder, hvor der i øjeblikket afstandsmæssigt er langt til en institution med længerevarende uddannelse. Dette kunne kombineres med en forbedring af mulighederne for fjernundervisning via oprettelse af IT-centre i disse områder. Der er grund til at tro, at en større spredning af uddannelse geografisk vil medvirke til at udjævne de relativt store regionale indkomstforskelle. Et andet væsentligt argument for større geografisk spredning af uddannelse er, at man måske bedre kan få udnyttet de menneskelige ressourcer, der findes i de dårligst stillede egne af landet (Storstrøms Amt, i Nordjylland, på Sydfyn og øer, samt på Bornholm), og som ikke udnyttes i dag.
2 REGIONAL ØKONOMI OG UDDANNELSE Regionalpolitik har en tendens til at handle om trafikinvesteringer - hvor skal der bygges motorveje og hvor skal der investeres i jernbane om placeringen af statslige arbejdspladser kaserner, levnedsmiddelkontrol, kulturinstitutioner osv. om de kommunale udligningsordninger samt regional erhvervspolitik i snæver forstand. Tilgangen i dette notat er lidt anderledes, idet der tages udgangspunkt i uddannelsesniveauet i de forskellige regioner. Når der fokuseres på uddannelsesniveauet, er det fordi, det vurderes, at en regions fundamentale ressource er den arbejdskraft, der er til rådighed i regionen. Hypotesen er med andre ord, at erhvervs- og indkomstudviklingen i en given region i stor udstrækning er bestemt af den arbejdskraft, der er til rådighed i regionen. Regionale indkomstforskelle Der er betydelige regionale indkomstforskelle i Danmark. Det kan man se af nedenstående landkort, som viser primærindkomsten 1 pr. indbygger opgjort efter bopælssted. Indkomstintervallerne er lavet således, at landets 275 kommuner deles op i tre lige store dele. Ved at bruge primærindkomsten, får man et billede af fordelingen af den markedsbestemte indkomst før omfordelingen via skatter og indkomstoverførsler. Der ses på kortet en tydelig tendens til, at kommunerne med de største indkomster ligger i omegnen af storbyerne, men ikke i storbyerne. Dette gælder for alle de store byer: København, Århus, Odense, Ålborg og Esbjerg samt i Trekantsområdet (Vejle-Fredericia-Kolding). Det ses, at de egentlige kraftcentre for de høje indkomster dvs. storbyerne - har en lav indkomst pr. indbygger. Dette skyldes, at folk med høj indkomst ofte bor i forstæderne til storbyerne, men arbejder i storbyerne. Undersøgelser viser desuden, at omfanget af denne pendling mellem arbejde og bopæl har været stigende, jf. Ekspertudvalget(1998). 1 Primærindkomst svarer til løn før skat plus et eventuelt overskud af personligt drevne virksomheder.
3 Af kortet ses også, at de særligt problematiske lavindkomstområder ligger i Storstrøms Amt, i Nordjylland, på Sydfyn og øer, samt på Bornholm. Der er et bemærkelsesværdigt fravær af større uddannelsesinstitutioner i disse områder, hvilket kan være med til at forklare, at områderne hører til Danmarks fattigste. På grund af den relativt store afstand til storbyer er der i disse områder ringe mulighed for pendling ind til job i disse byer. Figur 1. Gennemsnitlig primærindkomst i kommunerne, efter bopælssted, 1997 Primærindkomst 140.700 kr. til 220.100 kr. 129.200 kr. til 140.700 kr. 93.800 kr. til 129.200 kr. Kilde: Statistisk Årbog 1999 Selvom de regionale indkomstforskelle i Danmark ikke er så store som i mange andre lande, så er der trods alt tale om væsentlige indkomstforskelle. Således er den gennemsnitlige primærindkomst pr.
4 indbygger i Hørsholm 220.100 kr., hvilket er mere end dobbelt (2,3 gange) så meget som i Nakskov, hvor den er 93.800 kr. 2 Undersøgelser viser, at omfordelingen via skatter og indkomstoverførsler giver en væsentlig indsnævring af de regionale indkomstforskelle. Der er dog stadig væsentlige forskelle i den geografiske fordeling af den disponible indkomst, som er indkomsten efter skatter og indkomstoverførsler (og kapitalindkomst). Og det geografiske mønster i fordelingen af de disponible indkomster er det samme som i de primære indkomster, forskellene er blot mindre, jf. Ekspertudvalget(1998). Der er også væsentlige geografiske forskelle i udgiftsbehovet, specielt er boligpriserne geografisk set meget forskellige. Sådanne forskelle indebærer sandsynligvis en ikke uvæsentlig udjævning af de regionale forskelle i levestandard. Primærindkomsternes fordeling afgøres hovedsageligt af markedsbestemte faktorer, blandt andet af udbuddet af og efterspørgslen efter de forskellige typer af arbejdskraft. For at finde nogle af årsagerne til de regionale indkomstforskelle analyseres det nedenfor, hvordan de forskellige typer af arbejdskraft er fordelt geografisk. Det, der ses på, er i modsætning til indkomstanalysen ovenfor - hvor arbejdspladsen er placeret og ikke hvor folk bor. Generelt uddannelsesløft De sidste årtiers massive indsats for at øge uddannelsesniveauet i befolkningen har resulteret i et generelt uddannelsesløft, jf. tabellen nedenfor. Således er andelen af beskæftigede uden erhvervskompetence faldet fra 55% til 41%, mens andelene med erhvervsfaglige og uddannelser er steget. Bemærkelsesværdigt er især, at andelen med en lang uddannelse er blevet fordoblet siden 1980. 2 Hvis kommunerne i stedet opdeles i 10 lige store dele, så ses det, at kommunerne i den øverste tiendedel næsten alle ligger i Nordsjælland og i Roskilde Amt. Den geografisk indkomstulighed er således markant.
5 Tabel 1. De beskæftigedes fordeling på uddannelseskategorier, i pct., 1980-97 År Ingen erhvervskompetence Erhvervsfaglig Kort Mellemlang Lang I alt 1980 55 31 4 7 3 100 1987 49 34 7 6 4 100 1992 46 35 6 9 5 100 1997 41 37 6 10 6 100 Kilde: Egne beregninger på basis af specialudtræk fra Danmarks Statistik. Uddannelse er skævt fordelt Vi er gode til at sprede de erhvervsfaglige uddannelser, men dårlige til at sprede de uddannelser. Det viser nedenstående graf. Figur 2. Kommunernes uddannelsesandele i forhold til de landsgennemsnitlige andele, 1997 160 Indeks (gns. for landet = indeks 100) 140 120 100 80 60 40 20 Ingen kompetencegivende uddannelse Erhvervsfaglig uddannelse Videregående uddannelse - 1 26 51 76 101 126 151 176 201 226 251 276 De 275 kommuner rangornet efter indeks for uddannelsesandel Kilde: Egne beregninger på basis af specialudtræk fra Danmarks Statistik. Hvis uddannelsestypen havde været fuldstændig jævnt fordelt, ville kurven være vandret og sammenfaldende med indeks 100, som er lig landsgennemsnittet. Jo stejlere kurven er, des mere skæv er for-
6 delingen af uddannelsestypen. Det ses, at i den kommune med den højeste andel 3 af beskæftigede med en uddannelse er der næsten 60% flere end landsgennemsnittet og næsten 4 gange så mange som i den kommune med den laveste andel (160/40=4). Det ses således, at de erhvervsfaglige uddannelser er relativt jævnt fordelt mellem kommunerne, mens der er stor ulighed med hensyn til fordelingen af de beskæftigede med uddannelser. Hvis man i stedet for at se på de uddannelser under ét kun ser på de lange uddannelser, er uddannelsesfordelingen endnu mere skæv. Her har topkommunen (Lyngby-Taarbæk) 2,5 gange så mange med en lang uddannelse som landsgennemsnittet og 20 gange så meget som bundkommunen (Holmsland). Ses der på grupperne med en erhvervskompetencegivende uddannelse, viser det sig, at jo højere uddannelsesniveauet er, des mere skæv er fordelingen. En forklaring på den høje geografiske koncentration af beskæftigede med lang uddannelse kunne være, at akademikerne (her defineret som personer med en lang uddannelse) oftest arbejder i den offentlige sektor som i særlig grad er koncentreret i København (f.eks statsadministrationen) og i andre storbyer. Dette er dog nok ikke hele forklaringen, idet akademikerne i de sidste mange årtier har bevæget sig væk fra dette mønster, så der nu er 58% i den offentlige sektor og 42% i den private sektor (1997-tal). I 1992 var fordelingen 60% hhv. 40%. Det er særligt de unge akademikere, som søger ansættelse i den private sektor. Fortsætter ændringen fra 1992-97 i akademikernes fordeling mellem de to sektorer, vil der om 10 år være lige så mange akademikere i det private som i det offentlige. Den geografisk skæve uddannelsesfordeling fremgår også af nedenstående tabel 2, hvor de beskæftigedes fordeling på uddannelseskategorier er vist for landets 14 amter og 2 amtskommuner. 3 Ved at se på andele med uddannelse i kommunen, fremfor antal personer, renses der for effekten af, at befolkningsantallet i kommunerne er væsentlig forskelligt.
7 Tabel 2. De beskæftigedes uddannelsesfordeling i pct., amtsfordelt, efter arbejdssted, 1997 Ingen erhvervskompetence Erhvervsfaglig Kort Mellemlang Lang Bornholms amt 44,6 39,6 4,9 8,2 2,7 100 Ringkøbing amt 45,7 37,7 5,4 8,6 2,7 100 Sønderjyllands amt 42,5 39,6 6,0 9,1 2,9 100 Ribe amt 43,7 38,4 6,4 8,8 2,9 100 Storstrøms amt 43,0 39,8 5,8 8,4 3,0 100 Vejle amt 42,5 38,5 6,2 9,7 3,1 100 Vestsjællands amt 41,8 39,7 6,1 9,1 3,3 100 Viborg amt 44,4 38,3 5,4 8,4 3,4 100 Fyns amt 41,6 38,1 6,3 9,9 4,0 100 Nordjyllands amt 42,0 38,4 5,8 9,0 4,8 100 Roskilde amt 39,6 38,9 6,6 9,6 5,5 100 Frederiksborg amt 39,7 36,3 7,4 10,7 5,9 100 Aarhus amt 39,4 36,6 7,0 10,7 6,4 100 Københavns amt 38,0 36,7 7,0 10,8 7,5 100 Frederiksberg kommune 39,4 31,5 6,8 10,8 11,4 100 Københavns kommune 39,2 30,6 6,7 10,4 13,1 100 Kilde: Egne beregninger på basis af specialudtræk fra Danmarks Statistik. I alt I tabellen ses, at Københavnsområdet har den største andel af dem med de længste uddannelser. Herefter kommer Århus, Frederiksborg, Roskilde, Nordjylland og Fyns Amt. Det er bemærkelsesværdigt, at der i alle disse områder (pånær Frederiksborg Amt) ligger et universitet. Samtidig gælder det, at i alle de amter, hvor der ikke ligger et universitet, er der en beskeden andel af beskæftigede med lang uddannelse. Der er således et tydeligt sammenfald mellem universitetsamterne og de amter, hvor dem med de lange uddannelser arbejder. Ved at se på elevbestanden ved landets universiteter, kan det undersøges, om der er sammenhæng mellem universitetets størrelse og amtets andel af beskæftigede med lang uddannelse.
8 Tabel 3. Elevbestand ved landets universiteter pr. 1/10-1997 Københavns Universitet 29.389 Aarhus Universitet 17.901 Odense Universitet 9.127 Aalborg Universitet 8.927 Roskilde Universitetscenter 5.719 Kilde: Statistisk Årbog 1999 Det ses, at der ikke er en entydig proportional sammenhæng mellem elevbestanden og andelen med lang uddannelse. Dette kunne heller ikke forventes. Det skyldes blandt andet, at der (pga. datamangel) kun er set på elevbestanden ved universiteterne og ikke ved de uddannelsesinstitutioner, og at der selvfølgelig også er mange andre forhold, der har betydning for, hvor de højtuddannede arbejder. Uddannelsesløftet har øget den geografiske koncentration af de højtuddannede Det generelle uddannelsesløft siden 1980 har været meget skævt fordelt regionalt. I nedenstående tabel 4 er vist ændringen i uddannelsesandelene fra 1980 til 1997 i de forskellige amter. Det skævt fordelte uddannelsesløft ses tydeligst indenfor de lange uddannelser, men også indenfor de mellemlange uddannelser er løftet geografisk skævt. Uddannelsesløftet indenfor de lange uddannelser er særlig sket i Københavnsområdet og Århus. Samtidig ses det også, at det er universitetsamterne og altså dem med en i forvejen høj andel af højtuddannede, der har fået en endnu større andel af højtuddannede. Amter med en lille andel i 1980 har haft ringe vækst i andelene af højtuddannede. Ser man på faldet i andelene af beskæftigede uden erhvervskompetence, har der været en klar tendens til, at faldet har været størst i de amter, der i forvejen havde en stor andel. Dette afspejles i tendensen til, at det er de samme amter, som typisk har oplevet den største tilvækst i andelene af erhvervsfaglige uddannelser. Udover et stort generelt fald i andelen af dem uden erhvervskompetencegivende uddannelse, er der således også sket en klar indsnævring i forskellene mellem amterne med hensyn til denne gruppe.
9 Det må sammenfattende konkluderes, at der er sket et generelt uddannelsesløft fra 1980-97, at det har medført en mere ulige regional fordeling af dem med de højeste uddannelser, men samtidig en mere lige regional fordeling af dem uden erhvervskompetencegivende uddannelse. Tabel 4. Ændring i uddannelsesandele, pct.-point, amtsfordelt, efter arbejdssted, 1980-97 Ingen erhvervskompetence Erhvervsfaglig Kort Mellemlang Lang Ribe amt -15,0 8,7 2,6 2,5 1,1 Sønderjyllands amt -15,7 9,6 2,3 2,7 1,2 Ringkøbing amt -15,3 9,0 2,5 2,7 1,2 Bornholms amt -15,4 9,5 2,1 2,7 1,2 Storstrøms amt -15,2 8,9 2,5 2,5 1,3 Vejle amt -14,2 7,4 2,6 3,0 1,3 Vestsjællands amt -15,1 8,6 2,4 2,6 1,4 Viborg amt -16,7 10,5 2,4 2,2 1,6 Fyns amt -14,1 7,0 2,5 2,8 1,8 Roskilde amt -12,1 5,8 2,3 1,7 2,3 Nordjyllands amt -16,0 8,7 2,4 2,5 2,4 Frederiksborg amt -11,4 3,9 2,3 2,7 2,6 Aarhus amt -13,4 4,9 2,6 3,0 3,0 Københavns amt -10,8 2,6 1,9 2,9 3,4 Frederiksberg kommune -14,1 2,8 1,7 3,6 6,0 Københavns kommune -13,2-0,6 2,1 4,6 7,2 Kilde: Egne beregninger på basis af specialudtræk fra Danmarks Statistik. Afslutning En stor del af den regionalpolitik, der har været ført, har været af helbredende karakter. Det gælder f.eks. udligningsordningerne, og det gælder de forskellige regionale erhvervspakker, der har været gennemført gennem de sidste to til tre årtier. Det gælder også de kompensations-trafikinvesteringer, der er blevet gennemført rundt omkring i landet. Dette har til dels blokeret for en mere forebyggende regionalpolitik via uddannelse.
10 I dag er uddannelsesinstitutionerne for de længerevarende uddannelser relativt få i antal og ligger geografisk koncentreret i og omkring storbyerne. Denne koncentration kan begrundes med hensynet til forskningen. Det er en udbredt opfattelse, at etableringen af gode forskningsmiljøer kræver stor kritisk masse af forskere. Dette burde dog ikke forhindre, at den mere grundlæggende uddannelse (op til bachelorniveau og evt. kandidatniveau) kunne være mere spredt geografisk. Således kunne der i langt højere grad oprettes satellit -institutioner til de eksisterende uddannelsesinstitutioner i de områder, hvor der i øjeblikket afstandsmæssigt er langt til en institution med længerevarende uddannelse. Dette er gjort med succes i Sverige. Dette kunne kombineres med en forbedring af mulighederne for fjernundervisning via oprettelse af IT-centre med det nyeste nye indenfor IT. Her kunne man eventuelt lære noget fra Australien og Canada, hvor man har stor erfaring med fjernundervisning. Som det blev vist ovenfor, skyldes koncentrationen af de højtuddannede i og omkring storbyområderne måske, at det er der, uddannelsesinstitutionerne med de længerevarende uddannelser er placeret. Hvis disse blev placeret anderledes (spredt mere ud geografisk), så ville det medføre en mere jævn spredning af de højtuddannede og dermed nok også en mere jævn regional indkomstfordeling. Netop fordi uddannelsesinstitutionerne hidtil har været koncentreret i storbyerne, er dette svært at afgøre. Man skal ikke være så naiv at tro, at en regional oprustning vedrørende de uddannelser vil danne nye Silicon Valley er alle steder og uanset hvor, der udbydes uddannelse. Undersøgelser for UK viser, at vidensproduktion har en tendens til at koncentrere sig i nogle få geografisk meget koncentrerede områder, jf. Hepworth(1999). Der er dog grund til at tro, at en større spredning af uddannelse geografisk vil medvirke til at udjævne de regionale indkomstforskelle. Et andet væsentligt argument for større geografisk spredning af uddannelse f.eks via ovennævnte tiltag - er, at man måske bedre kan få udnyttet de menneskelige ressourcer, der findes i de dårligst stillede egne af landet (Storstrøms Amt, i Nordjylland, på Sydfyn og øer, samt på Bornholm), og som ikke udnyttes i dag.
11