2008-02-22. Region Hovedstaden. Aktindsigt. Resumé: Statsforvaltningen fandt ikke, at Region Hovedstaden havde handlet i strid med offentlighedsloven ved at give afslag på aktindsigt. Statsforvaltningens udtalelse til en advokat 22-02- 2008 Vedr.: Deres j.nr. 70029065 Ved brev af 11. oktober 2007, modtaget af statsforvaltningen via det tidligere Indenrigs- og Sundhedsministerium, har De som advokat for Biogen Idec International GmbH klaget over Region Hovedstadens afslag på aktindsigt af 8. august 2007. I afslaget er anført, at: Oplysninger om Region Hovedstadens indkøb af Avonex I en mail af 1. juni 2007 til Region Hovedstaden efterspørger Biogen ldec oplysninger om styksalget på månedsbasis til hver af Region Hovedstadens hospitaler af Avonex og konkurrerende produkter til Avonex. Region Hovedstadens Apotek er ikke i besiddelse af dokumenter, som rummer de detaljerede forbrugsoplysninger, der efterspørges. Der er tale om data, som opbevares i en database. Disse data er ikke omfattet af ret til aktindsigt, idet der er tale om indførelser i registre mv., hvor der gøres brug af elektronisk sagsbehandling, jfr. offentlighedslovens 5, stk. 2. Hospitalsafdelingerne får en daglig medicinleverance, som er vedlagt en følgeseddel, der oplister de pakninger, som findes i den pågældende leverance. Disse følgesedler er imidlertid undtaget fra aktindsigt, idet der er tale om interne arbejdsdokumenter, som er udarbejdet til Region Hovedstadens eget brug, jfr. offentlighedslovens 7. STATSFORVALTNINGEN HOVEDSTADEN BORUPS ALLÉ 177, BLOK D- E 2400 KØBENHAVN NV JOURNAL NR.: 2007-613/274 SAGSBEHANDLER:LSCKOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: 7256 7000 TELEFAX: 38 33 20 12 GIRO: 3001 4329848 EAN- NR. 5798000362222 SE- NR. 29-37- 62-20 hovedstaden@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: Mandag- Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 13.00-18.00 Fredag 09.00-14.00 ÅBNINGSTID FOR PERSONLIGE HENVENDELSER: Mandag- Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 09.00-18.00 Fredag 09.00-14.00 På baggrund af ovenstående gives der hermed afslag på Biogen Idec's ønske om udlevering af data om Region Hovedstadens indkøb og brug af Avonex.
De har anført, at afslaget ikke indeholder klagevejledning. De har endvidere anført, at Deres klient producerer bl.a. Avonex, som bruges til behandling af multipel sklerose. Salgstallene for Deres klients produkt bliver leveret månedligt fra DU-MI ("Dansk Lægemiddel Industri - Market Intelligence") via abonnement. Tallene var indtil 1. januar 2007 opdelt i salg pr. apotek pr. amt, og der var kun et "Multipel Sklerose-hospital" i hvert amt, som fik leverancer fra et apotek i det pågældende amt. Ud fra DU-MI's salgstal kunne det derfor ses, hvor meget hvert enkelt apotek og amt og dermed hospital fik leveret. Efter kommunalreformen er det stadig muligt at få tallene for hvert apotek. Dette er dog ikke længere tilstrækkeligt, da et apotek i dag kan levere til hospitaler i flere af de gamle amter. Det er derfor ikke længere muligt at se salget til det specifikke hospital, hvilket gør, at Deres klient ikke kan spore salg og performance på de enkelte hospitaler. Et eksempel er Region Hovedstadens Apotek (tidligere Herlev Centralapotek), som i dag leverer til både Glostrup Hospital (tidligere beliggende i Københavns Amt) og Nordsjællands Hospital - Hillerød (tidligere beliggende i Frederiksborg Amt) i modsætning til tidligere, hvor Herlev Centralapotek alene leverede til Glostrup Hospital. Hvis Deres klient ikke får adgang til de efterspurgte data, har Deres klient ingen mulighed for at vide, hvor meget Avonex Deres klient sælger til fx Glostrup Hospital og Nordsjællands Hospital - Hillerød. Denne information er ganske væsentlig for Deres klient, idet oplysningerne bl.a. bliver brugt til at måle Deres klients salgsansvarlige medarbejdere. På www.regionsapoteket.dk er der et link til "Biweb Statistik" tilhørende Amgros I/S. For at få adgang til denne hjemmeside skal man imidlertid være i besiddelse af et brugernavn og en adgangskode. De er telefonisk blevet oplyst af Region Hovedstadens Apotek om, at hjemmesiden indeholder de oplysninger, Deres klient efterspørger, men at man skal oprettes som bruger og have en adgangskode. Adgang gives alene til personer ansat i Region Hovedstaden. Deres klient er bekendt med, at denne nye praksis omhandlende adgang til salgsoplysninger har skabt problemer for andre medicinalproducenter end Deres klient. Deres klient rettede den 26. april 2007 henvendelse til Region Hovedstadens Apotek for at spørge, om det var muligt at få oplysninger om videresalg af Avonex til de SIDE 2
enkelte hospitaler. Dette fik Deres klient afslag på ved e- mail af 29. maj 2007. Der blev ikke givet klagevejledning i forbindelse med afslaget. Deres klient beklagede i sin e- mail af 30. maj 2007 denne beslutning og måtte på eget initiativ bede om at få oplyst, om det var muligt at rette henvendelse til andre vedrørende denne beslutning. Den 1. juni 2007 sendte Deres klient som anvist af Region Hovedstadens Apotek en e-mail til Region Hovedstaden. Den 9. august 2007 modtog Deres klient regionens afslag på anmodning om aktindsigt. Afslaget kom over 3 måneder efter Deres klients oprindelige ansøgning og indeholdt som tidligere nævnt heller ikke klagevejledning. Dette finder De i strid med forvaltningslovens 25, stk. 1. Afslaget på aktindsigt er begrundet med offentlighedslovens 5, stk. 2, idet det er anført, at der blev gjort brug af elektronisk sagsbehandling, samt 7, idet der øjensynligt var tale om interne arbejdsdokumenter udarbejdet til Region Hovedstadens eget brug. Det fremgår af afslaget, at Region Hovedstadens Apotek ikke er i besiddelse af dokumenter, der rummer de detaljerede forbrugsoplysninger, der efterspørges. Dette mener De ikke er korrekt, idet oplysninger forefindes på Biweb Statistik. De henviser herudover til Folketingets Ombudsmands endelige redegørelse vedrørende aktindsigt i oplysninger om hektarstøtteudbetalinger (2004-2055-301): Såvel direktoratets som ministeriets afslag på aktindsigt byggede på den opfattelse at dokumenter der opbevares digitalt, er omfattet af offentlighedslovens 5, stk. 2, og som følge heraf ikke er undergivet aktindsigt efter 4, stk. 1, 1. pkt. Bestemmelsen undtager som det ses aktindsigt i 'registre' og 'andre systematiserede fortegnelser' hvor der gøres brug af 'elektronisk databehandling'. Derimod udelukker bestemmelsen ikke at der søges aktindsigt i oplysninger der behandles ved hjælp af edb og som ikke kan anses for (alene) at indgå i et register. Dokumenter der er eller bliver behandlet ved hjælp af edb, er således ikke i medfør af denne bestemmelse undtaget fra aktindsigt blot som følge af at dokumentet er blevet underkastet elektronisk behandling. At et dokument alene opbevares i digital form berettiger således ikke i sig selv til at der gives afslag på aktindsigt. I et sådant tilfælde har myndigheden pligt til i forbindelse med ansøgninger om aktindsigt at foretage en udprintning, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, side 394, Kristian Korfits Nielsen og Henrik Waaben, Lov om behandling af personoplysninger med kommentarer, 2001, side 488 og John Vogter, SIDE 3
Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, side 146 og den der anførte praksis. Såvel direktoratets som departementets afgørelser byggede således på en fejlagtig fortolkning af 5, stk. 2. Denne fortolkning havde hverken støtte i lovens ordlyd, i praksis eller den foreliggende litteratur om spørgsmålet. Jeg anser det for beklageligt at myndighederne anlagde denne fortolkning af 5, stk. 2, og at de trods klagernes mange fornyede henvendelser fastholdt den i mere end et år. De har anført, at det således ikke er afgørende, hvorvidt der er tale om data, som opbevares i en database, men om der alene er tale om registre. Dette mener De ikke er tilfældet i den foreliggende sag, idet oplysningerne ikke kun fremgår af et register, men nødvendigvis også anvendes internt i Regionen til forskellige formål, idet det er muligt for ansatte i Region Hovedstaden at få adgang til salgstallene til de enkelte hospitaler via Biweb Statistik. Det fremgår af afslaget på aktindsigt, at hospitalsafdelingerne får en daglig medicinalleverance, som er vedlagt en følgeseddel, der oplister de pakninger, der findes i den pågældende leverance. Disse er, jf. afslaget, undtaget fra aktindsigt, idet der er tale om interne arbejdsdokumenter, som er udarbejdet til Region Hovedstadens eget brug. De antager, at afslaget gives efter offentlighedslovens 7, nr. 1, selv om dette ikke fremgår af brevet. Det er almindeligt antaget, at et dokument alene kan siges at være et internt arbejdsdokument, hvis det kun eller helt overvejende indeholder en myndigheds egne overvejelser med hensyn til en sags fortsatte behandling og afgørelse. De til leveringerne vedlagte følgesedler kan ikke siges at være Region Hovedstadens Apoteks egne overvejelser i forbindelse med behandling og afgørelse i en sag følgesedlerne indeholder alene faktiske oplysninger, som ikke har noget med almindelig sagsbehandling at gøre. Hertil kommer, at følgesedlerne mister deres karakter af internt arbejdsdokument, idet de videregives fra Region Hovedstadens Apotek til de forskellige hospitalsafdelinger, som i offentlighedslovens forstand ikke kan siges at være samme myndighed, idet både Region Hovedstadens Apotek og hospitalerne må siges at have selvstændige kompetencer. Såfremt det alligevel antages, at følgesedlerne er interne arbejdsdokumenter, indeholder disse i så fald alene faktiske oplysninger, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, og derfor er undergivet aktindsigt, jf. offentlig- SIDE 4
holdet, og derfor er undergivet aktindsigt, jf. offentlighedslovens 11, stk. 1. Konkluderende har De anført, at det er af afgørende betydning for Deres klient at få adgang til salgstallene for Avonex fordelt på hospitaler. Oplysninger foreligger allerede i en form og på en måde, som er direkte anvendelige for Deres klient, på Biweb Statistik, men som Deres klient ikke har adgang til. Der er som argumenteret ovenfor ingen bestemmelser i offentlighedsloven, hvorefter der kan nægtes Deres klient oplysninger, og Region Hovedstadens Apoteks afslag på aktindsigt er dermed sket på fejlagtigt grundlag. Hertil kommer, at intet peger i retning af, at det var tilsigtet med kommunalreformens indførelse at begrænse medicinalproducenternes adgang til oplysninger om salg af deres egne produkter fordelt på hospitaler. Region Hovedstadens udtalelse Region Hovedstaden har ved brev af 21. december 2007 afgivet en udtalelse til sagen. Regionen har anført, at det er en betingelse for at få aktindsigt, at de dokumenter eller sager, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med, identificeres, jf. offentlighedslovens 4, stk. 3. Biogen Idec ønsker oplysninger om styksalget på månedsbasis af Avonex til de enkelte hospitaler, men angiver ikke hvilken sag eller hvilke dokumenter, der ønskes aktindsigt i, hvorfor identifikationskravet ikke er opfyldt. De efterspurgte oplysninger findes på følgesedler, som hospitalerne modtager i forbindelse med medicinleverancer. Regions Hovedstadens Apotek forventer imidlertid at udsende ca. 240.000 følgesedler i 2007, og der må derfor stilles krav om en nærmere identifikation af sagen. Adgangen til aktindsigt omfatter efter offentlighedslovens 4, stk. 1, desuden kun dokumenter, der undergives eller har været undergivet en administrativ sagsbehandling, Uden for retten til aktindsigt falder således dokumenter, som blot modtages til opbevaring, forsendelse eller alene undergives rent teknisk eller lignende bearbejdning. Følgesedlerne undergives ikke en administrativ sagsbehandling. Region Hovedstadens Apotek modtager dagligt ordrer fra hospitalerne elektronisk i regnskabssystemet Apo Vision. SIDE 5
Det er de enkelte afsnit på hospitalerne, som afgiver ordrerne og modtager leverancerne. Gennemførelsen af en ordre genererer en følgeseddel, som printes og medsendes leverancen til det respektive hospitalsafsnit. Leverancen debiteres automatisk hospitalets konto. Følgesedlerne har alene det formål, at hospitalet kan kontrollere leverancens indhold. Hospitalerne gemmer typisk følgesedlerne i en måned. Region Hovedstadens Apotek opbevarer ikke kopi af følgesedlerne hverken fysisk eller elektronisk. Såfremt Deres klient skulle have aktindsigt i oplysningerne på følgesedlerne, ville Region Hovedstadens Apotek være nødt til at gendanne følgesedlerne ud fra oplysningerne i databasen. Følgesedlerne undergives således ikke nogen administrativ sagsbehandling i Region Hovedstadens Apotek og er derfor ikke omfattet af retten til aktindsigt. Såfremt statsforvaltningen lægger til grund, at følgesedlerne indgår i en administrativ sag, og at denne sag er tilstrækkeligt identificeret, fastholder Region Hovedstaden, at følgesedlerne, som nævnt i afslaget fra Region Hovedstadens Apotek, er interne arbejdsdokumenter, idet der er tale om brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed, jf. offentlighedslovens 7, nr. 2. Bortset fra på følgesedlerne findes oplysningerne kun i databaserne i Apo Vision og Biweb Statistik. En gang om måneden bliver oplysningerne fra Apo Vision overført til Biweb Statistik, som er et rapportgenereringsværktøj. Disse data er ikke omfattet af retten til aktindsigt, idet der er tale om indførelser i registre mv., hvor der gøres brug af elektronisk sagsbehandling, jf. offentlighedslovens 5, stk. 2. Der er således ikke tale om dokumenter opbevaret i digital form, som Region Hovedstadens Apotek er i besiddelse af, men ikke ønsker at printe ud til Deres klient. Det er korrekt, som anført af Dem, at oplysningerne i databaserne anvendes internt i regionen til forskellige formål, herunder i et vist omfang indgår i dokumenter. Der udarbejdes f.eks. månedlige lister, som sendes til hospitalerne, over de lægemiddelstoffer, der har været størst udgifter til og størst forbrug af samt en årsrapport til lægemiddelstyrelsen. Disse dokumenter indeholder imidlertid ikke data om konkrete lægemidler. Der er enkelte eksempler på, at der laves rapporter om konkrete lægemidler, men en sådan er ikke lavet vedrø- SIDE 6
rende Avonex. Region Hovedstadens Apotek har således ingen administrative sager eller dokumenter, hvori der findes opgørelse af salgstal for Avonex pr. hospitalsafdeling. Offentlighedsloven giver kun ret til aktindsigt i dokumenter, der eksisterer i forbindelse med sagen på tidspunktet for begæringens fremsættelse. Der kan således ikke stilles krav om, at der produceres nye dokumenter med de efterspurgte oplysninger. På ovennævnte baggrund er det Region Hovedstadens opfattelse, at det har været berettiget ikke at imødekomme anmodningen fra Deres klient, idet der er tale om oplysninger, som kun indeholdes i en database, og som ikke indgår i en eller flere administrative sager i Region Hovedstadens Apotek. Deres bemærkninger til regionens udtalelse De har ved brev af 29. januar 2008 til Regions Hovedstadens udtalelse bemærket, at de udbedte oplysninger angår oplysninger om, til hvilket sygehus de varer, der leveres af Deres klient, distribueres. Der er tale om oplysninger, som uden vanskelighed vil kunne videregives. Oplysningerne er dermed identificeret ganske entydigt, og da det udelukkende er Deres klients egne data, der anmodes om, er der ej heller noget fortrolighedshensyn at overveje. Oplysningerne findes som anført af regionen dels på følgesedler, der udarbejdes, dels i databaser i Apo Vision og Biweb Statistik. Der er ikke tale om, at Biogen Idec anmoder om, at der genereres nye oplysninger til brug for Biogen Idec, men alene om at data, som regionen er i besiddelse af, som hidtil videregives til Deres klient, der har et udtalt behov for disse oplysninger. I øvrigt henvises til Deres brev af 11. oktober 2007, hvis indhold i det hele fastholdes. Statsforvaltningens udtalelse Det tilsyn, som statsforvaltningen udøver over for en region, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt regionen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 30 og 31 i regionsloven jf. 48 i den kommunale styrelseslov. Med udtrykket retsgrundlag menes i denne forbindelse offentligretlig lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. SIDE 7
Statsforvaltningen kan derfor for så vidt angår regionens skønsudøvelse kun tage stilling til, om skønnet udøves inden for de rammer, der følger af den offentligretlige lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Det fremgår af offentlighedslovens 4, stk. 1, at enhver med de undtagelser, der er nævnt i lovens 7-14, kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Offentlighedsloven giver kun ret til aktindsigt i de dokumenter, der eksisterer i forbindelse med sagen på tidspunktet for begæringens fremsættelse. Myndigheden er derfor ikke efter reglerne om aktindsigt forpligtet til at tilvejebringe oplysninger, som ikke allerede foreligger i sagen. Adgangen til aktindsigt omfatter kun dokumenter, der undergives eller har været undergivet en administrativ sagsbehandling. Uden for retten til aktindsigt falder derfor dokumenter, der blot modtages til opbevaring, eller alene undergives rent teknisk eller lignende bearbejdning som f.eks. stempling, legalisering og lignende, jf. pkt. 13 i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven. Det fremgår af offentlighedslovens 5, stk. 2, at retten til aktindsigt ikke omfatter registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter. Inddateringen af oplysninger i et edb-register vil ofte ske på grundlag af materiale, der samtidig har en anden administrativ funktion, f.eks. tjener som ansøgningsskema. Materiale af denne karakter er underkastet administrativ sagsbehandling og vil derfor være omfattet af offentlighedslovens regler. Materiale, der alene er udarbejdet med henblik på, at oplysninger kan inddateres i registret, og som i øvrigt ikke underkastes nogen administrativ sagsbehandling, må anses for en del af edb-registersystemet og er dermed ikke omfattet af offentlighedslovens regler. I ovennævnte vejledning om offentlighedsloven er i pkt. 20 bl.a. anført følgende: Retten til aktindsigt gælder, uanset på hvilken måde myndigheden opbevarer dokumenterne. Opbevares en SIDE 8
skrivelse ikke i papirform, men f.eks. alene på mikrofilm eller på et edb-datalager, må myndigheden gøre skrivelsen teknisk tilgængelig for den, der har begæret aktindsigten, f.eks. i form af en udskrift eller ved at den pågældende får adgang til et skærmbillede i forbindelse med aktindsigt på stedet. Det er i den forbindelse uden betydning, at meddelelsen aldrig har foreligget som et dokument i sædvanlig forstand, men alene er blevet udfærdiget og modtaget på et elektronisk dataanlæg, når blot meddelelsen rent faktisk opbevares på en måde, så myndigheden har rådighed over den. Er det datalager, hvori skrivelsen opbevares, omfattet af loven om offentlige myndigheders registre, er denne lov ikke til hinder for, at oplysningerne udskrives og videregives, når det er nødvendigt med henblik på at opfylde pligten til at give aktindsigt. Statsforvaltningen må efter det oplyste lægge til grund, at der ikke i Region Hovedstaden eksisterer en oversigt/liste som den, Deres klient ønsker aktindsigt i. De ønskede oplysninger forefindes således alene på følgesedler og i en database. Statsforvaltningen lægger i den forbindelse ud fra det oplyste til grund, at de ønskede oplysninger ikke fremgår samlet af et særligt register, men at oplysningerne derimod er overført enkeltvis til en database på baggrund af ordrer i et elektronisk regnskabssystem. Der foreligger således ikke hverken i fysisk eller elektronisk form noget dokument at give aktindsigt i, jf. offentlighedslovens 4, stk. 1. Regionen har endvidere ikke været forpligtet til at udarbejde den ønskede oversigt/liste. Statsforvaltningen finder ikke, at følgesedler, som genereres ved gennemførelse af en elektronisk ordre fra hospitalerne til Region Hovedstadens Apotek, og som herefter printes og medsendes leverancen til det respektive hospitalsafsnit alene med det formål, at hospitalet kan kontrollere leverancens indhold, herved undergives eller har været undergivet en administrativ sagsbehandling. Vi finder derfor heller ikke, at Region Hovedstaden har handlet i strid med offentlighedsloven ved at give afslag på aktindsigt i følgesedler. For så vidt angår det af Dem anførte om, at afslaget kom over 3 måneder efter Deres klients oprindelige ansøgning om aktindsigt bemærkes indledningsvis, at statsforvaltningen ud fra formuleringerne i Deres klients henvendelser til Region Hovedstadens Apotek og Region Hovedsta- SIDE 9
den (hvori der i emnefeltet er anført Distribution til sygehuse og der i indholdet tales om forespørgsel om information vedrørende videresalg til de enkelte sygehuse ) finder det tvivlsomt, om regionen burde have forstået disse som en anmodning om aktindsigt. Det bemærkes imidlertid hertil, at det fremgår af Region Hovedstaden Apotekets brev af 8. august 2007 til Deres klient, at regionen forstod Deres klients henvendelse som en anmodning om aktindsigt. Det fremgår af offentlighedslovens 16, stk. 2, at er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. Således som sagen foreligger oplyst for statsforvaltningen lægger vi til grund, at Deres klient anmodede om aktindsigt ved e-brev af 1. juni 2007, men at regionen først svarede herpå ved brev af 8. august 2007 med afslag på aktindsigt. Vi finder herefter, at regionen har handlet i strid med offentlighedslovens 16, stk. 2. For så vidt angår det af Dem anførte om manglende klagevejledning bemærkes, at det fremgår af forvaltningslovens 25, stk. 1, at afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, når de meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Statsforvaltningen skal oplyse, at det kommunale tilsyn ikke er en klageinstans, og at pligten til at give klagevejledning efter forvaltningslovens 25 derfor ikke omfatter en vejledning om muligheden for at rette henvendelse til det kommunale tilsyn. Kopi af udtalelsen er sendt til Region Hovedstaden. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på Internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Louise Schmidt SIDE 10
Fuldmægtig SIDE 11