Barrierer for rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret -

DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET Barrierer for rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret - En undersøgelse af grønlandiseringen i forbindelse med rekruttering til det grønlandske hjemmestyre Ilja Leo Lang Nr. 234/2008 Projekt- & Karrierevejledningen

Projekt- & Karrierevejledningens Rapportserie Nr. 234/2008 Barrierer for rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret - en undersøgelse af grønlandiseringen i forbindelse med rekruttering til det grønlandske hjemmestyre Ilja Leo Lang ISSN: 1339-5367 ISBN: 9788791536540 Se øvrige udgivelser i rapportserien og foretag bestillinger direkte på Projekt- & Karrierevejledningens hjemmeside. Projekt- & Karrierevejledningen Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Københavns Universitet Center for Sundhed og Samfund Øster Farimagsgade 5 1014 København K 35 32 30 99 www.samf.ku.dk/pkv pkv@samf.ku.dk

DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET Kandidatspeciale af Ilja Leo Lang Barrierer for rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret - en undersøgelse af grønlandiseringen i forbindelse med rekruttering til det grønlandske hjemmestyre Afleveret den: 9. januar 2008

Abstract Since Greenland got it s Home Rule Administration in 1979 the administration has been dependent on employing foreign i.e. mainly Danish professionals to work in the Greenlandic Administration. For almost three decades, Greenlandic politicians have been talking about how to change that. The focus of this thesis is on greenlandization in regard to the recruitment of labor to the Greenlandic Home Rule Administration. I will address the question why so relatively little has happened in regard to the greenlandization of the Greenlandic Home Rule Administration when the Greenlandic politicians and home rule government have talked so warmly thereof for this the last 28 years. First the barriers for the recruitment of Greenlandic labor in the Home rule administration are outlined. Then it is discussed how the degree of Greenlandic labor in the Home rule administration could be increased and why the greenlandization of the Home Rule Administration is progressing so slowly. After numerous literature studies and an interview-survey of 20 qualitative interviews with Greenlandic politicians and employees from the Home Rule Administration I conclude that: The barriers for the recruitment of Greenlandic labor in the Home rule administration are: - Limited supply of qualified/educated Greenlandic labor - A relatively poor public service level - The priority of qualifications and an efficient administration on behalf of greenlandization in regard to the home-rule-employees - Lack of time and resources in the home rule administration - The use of Greenlandic employees as cultural-interpreters - Greenland s dependence on Denmark, the Danish language, and the Danish cultural influence - Ethnically based stereotypes, myths, prejudices and culturally based differences, which cause cooperation-problems The degree of Greenlandic labor in the Home rule administration could be increased by: - Continuing the current focus on and investment in the educational sector - Focusing even more on apprentices, trainees and in-service training - Creating an overall policy of greenlandization for the Home Rule Administration - Changing the way the home-rule-government is organized and the way work is done to create one, that better accommodates the Greenlandic mentality i.e. less writing, less meetings, and adapting a more holistic approach to administration, working on creating more continuity in the work and more time for the daily work - Creating a policy for greenlandization through the recruitment of Greenlandic labor - Doing more to make Greenland an attractive place for well educated people to settle down - Recruiting more Greenlandic leaders (this will probably happen in the beginning of 2008) - Using the Greenlandic language more in the home rule government - Integrating the foreign professionals better - Actively working on overcoming the ethnical and cultural differences. Key to the Greenlandic Home Rule Government s failure to greenlandize their administration is the failure of politicians to put forward an active policy for greenlandization. Despite the fact that greenlandization is constantly spoken about by Greenlandic politicians there has been a significant lack of subsequent political action. Thus it appears that most of the Greenlandic governments actions in regard to greenlandization are merely symbolic and lacking of a practical element. In order to achieve progress in the greenlandization of the administration, the Greenlandic government will have to formulate a policy for the greenlandization of the Home Rule Administration. In short, less talk and more action. 1

Akkreditering Jeg vil gerne starte med at takke International Workgroup for Indigneous Affairs 1 for samarbejdet, samt Jens Dahl IWGIA s tidligere direktør - for hans hjælp i forbindelse med gennemlæsningen af projektudkast. Herudover en stor tak til min mor, Karin Skaarup, samt kultursociolog Jørn Bendtsen, for gennemlæsning og kommentarer. Mens jeg er i gang vil jeg også gerne takke Ph.d. ved Institut for Statskundskab i København, Ulrik Pram Gad, lektor Frank Sejersen fra Institut for Eskimologi, professor Hanne Petersen fra Københavns Universitets Juridiske Fakultet, Pia Vedel Ankersen, Ph.d. ved Ilisimatusarfik (Grønlands universitet i Nuuk), samt Ph.d. Mads Leth Jakobsen fra Institut for Statskundskab i Århus og alle andre som har afsat tid til at mødes med mig. Sidst men ikke mindst vil jeg gerne takke Hanne Edlefsen for hjælp med husly i Nuuk og gode kommentarer og feedback i specialets første fase, samt naturligvis alle de mange der har stillet op til interview. Dette er (i alfabetisk rækkefølge): Anita Strauss Sørensen, Asii Chemnitz Narup, Daniel Gottrup, Daniel Voss, Elisabeth Ravn Johansen, Hans Jakob Helms, Gert Schmidt, Jarte Hansen, Jonathan Motzfeldt, Kaj Kleist, Karsten Klausen, Kirsten Enequist, Lise Lennert Olsen, Lona Lynge, Louise Amkær, Martha Lund Olsen, Marie Svendsen, Mininnguaq Kleist, Morten Winther Nielsen, Ole Aggo Markussen, Palle Christiansen, Peter Hansen og Ruth Heilmann. 1 Benævnes herfra IWGIA. 2

Forord Grønland og grønlandske problemstillinger udgør ikke en stor del af danskernes bevidsthed. Generelt kan man sige, at grønlænderne er godt informeret om danske forhold, men at danskerne derimod ikke ved ret meget om grønlandske forhold. 2 Min motivation for at beskæftige mig med Grønland opstod i forbindelse med et længerevarende studieophold i Australien, hvor jeg fik indblik i den australske urbefolknings miserable levevilkår. Som dansker følte jeg mig højt hævet over den australske regerings håndtering af problemerne - lige indtil jeg opdagede, at det heller ikke står alt for godt til i vores eget riges nordligste del. Eftersom min interesse for Grønland nu var blevet vakt, begyndte jeg at læse op på emnet, og det gik op for mig, at de problemstillinger mange grønlændere kæmper med, på mange måder ligner problemerne blandt verdens øvrige oprindelige folk fra andre tidligere kolonier. 3 Andre områder af verden, hvor problemerne i forhold til f.eks. vold, overgreb og alkohol minder om de grønlandske, er hos maorierne i New Zealand, sanfolket i Sydafrika, aboriginerne i Australien, samt blandt andre inuitsamfund i Arktis. 4 Siden jeg i sin tid besluttede mig for at skrive speciale om Grønland er jeg blevet meget klogere på emnet. Dels på grund af kurset det moderne Grønland, som jeg i efteråret 2006 fulgte på Københavns Universitets Institut for Eskimologi, samt de indledende eksplorative interviews, som jeg ligeledes foretog i efteråret 2006. Dels på grund af de talrige bøger om emnet, som jeg igennem de forgangne år har pløjet mig igennem. Sidst, men ikke mindst, på grund af de tre måneder, som jeg i løbet af sommeren 2007 tilbragte på den grønlandske vestkyst, i Narsarsuaq, Ilulissat, Qaqortoq, Sisimiut og Nuuk, samt den række af grønlandske politikere og embedsmænd, som jeg interviewede i Nuuk i sensommeren 2007. 2 Dette er ikke blot min oplevelse, men et synspunkt der understøttes flere steder i litteraturen. F.eks. i Thisted 2002: 87. 3 I den forbindelse skal det nævnes, at den grønlandske befolknings problemer adskiller sig fra verdens øvrige oprindelige befolkningsgruppers på to afgørende punkter. For det første er grønlænderne det eneste oprindelige folk, som har sit eget, klart definerede og afgrænsede territorium. For det andet har man med det grønlandske Hjemmestyre opnået udstrakt politisk selvbestemmelse. 4 Surrugue & Elgaard 2007. 3

Indholdsfortegnelse Kapitel 1: Problemfelt, empiri og analyseramme. 7 1. Indledning 8 2. Indkredsning af problemfelt 9 3. Empirisk grundlag 14 4. Analyseramme 15 5. Problemformuleringer 18 6. Kilde- og statistikproblemer 20 7. Begrebsafklaring 23 8. Specialets videre forløb 27 Kapitel 2: Undersøgelsesdesign 29 1. Indledning 30 2. Analysestrategi 31 3. Teoretiske og metodiske refleksioner 33 4. Interviewprocessen 35 5. Kodning og databehandling 37 6. Valg af interviewpersoner 39 7. Opsummering 41 Kapitel 3: Grønlandiseringspolitikken 42 1. Indledning 43 2. Fra danisering til grønlandisering 44 3. Grønlandiseringsbegrebet 45 4. Det grønlandske Hjemmestyres overordnede grønlandiseringspolitik 46 5. Opsummering 49 Kapitel 4: Det grønlandske arbejdsmarked og det grønlandske Hjemmestyre 51 1. Indledning 52 2. Det grønlandske arbejdsmarked 53 3. Hjemmestyrets bestræbelser for en grønlandisering af personalepolitikken 54 4. Udviklingen i Hjemmestyrets personalesammensætning 55 5. Behovet for tilkaldt arbejdskraft 56 4

6. Opsummering 58 Kapitel 5: Barrierer for rekruttering 59 1. Indledning 60 2. Uddannelse 60 3. Det lave offentlige serviceniveau 63 4. De grønlandske politikeres høje ambitionsniveau 64 5. Manglende tid og ressourcer, brandslukning og personafhængighed 66 6. Grønlændere som kulturtolke og -formidlere 67 7. Grønlands afhængighed af Danmark, dansk hegemoni og den dansk-kulturelle indgangsvinkel. 68 8. Etnicitet og kulturforskelle 75 8.1 Pierre Bourdieus begrebsapparat 76 8.2 Andre teorier om etnicitet og kultur 80 8.3 Stereotyper, myter og fordomme, jf. Libmanns m.fl. s teorier 82 8.4 Samarbejdsproblemer 84 9. Sprog 87 9.1 Det grønlandske sprog er Grønlands konstitutionelle hovedsprog 87 9.2 Det grønlandske sprog er nøglen til en forståelse af hvad der rører sig i det grønlandske samfund 88 9.3 Det danske sprog er Grønlands reelle forvaltningssprog 88 9.4 Det grønlandske Hjemmestyres tosprogethed 91 10. Opsummering 93 Kapitel 6: Indsatsområder i forhold til en øget rekruttering 98 1. Indledning 99 2. Fortsat fokus på uddannelse 100 2.1 Større fokus på opkvalificering 101 2.2 Større fokus på trainee- og følgeordninger 102 3. Overordnet grønlandiserings- og rekrutteringspolitik 107 3.1 Ny organisationsstruktur 107 3.2 Større vægt på grønlandisering ved rekruttering 109 3.3 Aktiv politik med hensyn til at få den veluddannede grønlandske arbejdskraft i Danmark tilbage til Grønland 110 5

3.4 Vigtigheden af grønlandske ledere i den grønlandske administration 111 3.5 En helhedsorienteret indgangsvinkel til forvaltningsarbejdet 112 3.6 Mere tid 112 3.7 Mindre skriftlighed og større mundtlighed 113 3.8 Større vægt på det grønlandske sprog 113 4. Integration af den udefrakommende arbejdskraft 114 5. Bedre bikulturelt samarbejde 118 5.1 Den grønlandske kulturs indbyggede samarbejdspotentiale 118 5.2 Interkulturel kommunikation 119 5.3 Bikulturel synergi 121 6. Opsummering 125 Kapitel 7: Konklusion 130 1. Indledning 131 2. Politikformuleringsstadiet 131 3. Implementeringsstadiet 136 4. Det omgivende samfund 137 5. Perspektivering 138 Litteraturliste 141 1. Bøger og tidskriftsartikler 142 2. Avisartikler 149 3. Love og bekendtgørelser 151 Bilagsoversigt 152 6

Kapitel 1: Problemfelt, empiri og analyseramme. 7

1. Indledning I dette kapitel vil jeg indkredse specialets problemfelt, samt baggrunden for mit emnevalg. Først og fremmest de problemer, der er forbundet med Grønlands Hjemmestyres fortsatte afhængighed af højtuddannet udefrakommende arbejdskraft. Efter at have opstillet en foreløbig problemformulering, kommer jeg nærmere ind på specialets empiriske grundlag, hvorefter analyserammen, Søren Winthers integrerede implementeringsmodel, introduceres, efterfulgt af de tre endelige problemformuleringer. Til sidst vil jeg redegøre for nogle generelle statistiske og kildemæssige problemer, specialets centrale begreber, min brug af disse, samt specialets videre forløb. 8

2. Indkredsning af problemfelt Jeg vil i dette speciale sætte fokus på grønlandiseringen i forbindelse med rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til det grønlandske Hjemmestyre. 5 Grønlandisering er et begreb med mange facetter. Der er tale om et bredt fænomen, som finder sted overalt i det grønlandske samfund på mange forskellige niveauer. 6 Grønlandisering drejer sig blandt andet om at bevare den grønlandske kulturelle arv, anerkendelsen af det grønlandske sprog, samt at skabe nogle samfundsmæssige, politiske, økonomiske og administrative strukturer, som passer til det grønlandske samfund. 7 I forbindelse med rekrutteringen af arbejdskraft til Hjemmestyret drejer grønlandisering sig blandt andet om uddannelse og opkvalificering af den hjemmehørende grønlandske arbejdskraft, så den med tiden kan erstatte den udefrakommende arbejdskraft. 8 Baggrunden for mit emnevalg er, at jeg har erfaret, at en stor del af embedsmændene i den grønlandske administration (dvs. direktører, vicedirektører, kontorchefer, afdelingsledere og fuldmægtige) har dansk baggrund, samtidig med at Hjemmestyrets politikere og lavere rangerende kontorpersonale hovedsageligt er af grønlandsk oprindelse. Ud af Grønlands samlede befolkning på knap 57.000 9 personer er omkring 6.000, jf. Grønlands statistik, ikke-grønlændere 10 - dvs. hovedsageligt danskere 11. Nuuk er med sine omkring 15.000 12 indbyggere Grønlands største by. Som Grønlands hovedstad har Nuuk mange af de moderne faciliteter en hovedstad skal have. Moderne faciliteter kræver specialiseret arbejdskraft, og den tager tid at uddanne. Da det først er efter Hjemmestyrets indførelse i 1979, at man i Grønland for alvor begyndte at satse på uddannelse, henter det grønlandske samfund en stor del af den højtuddannede arbejdskraft i Danmark. 13 Specielt 5 Begreberne hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft og det grønlandske Hjemmestyre defineres nærmere i dette kapitels 7. afsnit. 6 Tobiassen 1995: 52 og 58, samt bilag I1, side 1, linje 8-16. 7 Tobiassen 1995: 52 og 58, samt bilag I1, side 1, linje 8-16. 8 Jeg vil i kapitel 3 komme nærmere ind på grønlandiseringsbegrebet og dets historiske baggrund. 9 Pr. 1. januar 2007 er befolkningstallet i Grønland blevet opgjort til 56.648 personer, jf. Grønlands Statistik 2007B: 73. 10 Pr. 1. januar 2007 er antallet af foreigners i Grønland opgjort til 6.282, jf. Grønlands Statistik 2007A: 4. 11 Grønlands statistiks opgørelser over hvem der er grønlændere og ikke-grønlændere er problematiske, fordi de er baseret på det såkaldte fødestedskriterium. Jeg vil i min begrebsafklaring i dette kapitels afsnit 7. komme nærmere ind på dette. 12 Pr. 1. januar 2007 er befolkningstallet i Nuuk by + omegnsbygder opgjort til 15.047 personer, jf. Grønlands Statistik 2007A: 3. 13 Petersen 2005: 168. 9

i Nuuk er der en stor andel højtuddannede danske specialister og faglærte arbejdere, ligesom gruppen af danskere i Nuuk udgør den økonomiske overklasse. 14 Der er i Grønland generel enighed om, at man kan og bør grønlandisere 15, men vidt forskellige opfattelser af hvordan grønlandiseringsbestræbelserne bør gribes an. Mange af grønlandiseringsbestræbelserne har haft stor succes. Selvom man er nået videre, er man dog endnu langt fra de ambitiøse mål. Et af de områder, hvor resultaterne ikke har stået mål med forventningerne, er med hensyn til grønlandiseringen af arbejdskraften i hjemmestyreadministrationen, blandt andet fordi uddannelsesniveau og sprog fungerer som barrierer ved nyansættelser. 16 Efter 28 års Hjemmestyre med grønlandisering som officielt politisk mål synes jeg det er i øjnefaldende, at hjemmestyreadministrationens ledere og akademikere endnu i så høj grad består af udefrakommende, hovedsageligt dansk, arbejdskraft. 17 At arbejdskraften i så høj grad består af udefrakommende, skaber en række problemer for det grønlandske Hjemmestyre. 18 De mange kortvarige ansættelser skaber adskillige problemer for det grønlandske samfund, fordi de belaster den offentlige grønlandske administration. Et af det grønlandske Hjemmestyres hovedproblemer er den regelmæssige udskiftning af medarbejderstaben. 19 Ifølge Kennet Pedersen, forfatter til en rapport om fastholdelsesproblemer for akademisk arbejdskraft i Grønland udarbejdet for ASG (Akademikernes Sammenslutning i Grønland), er 85-90 procent af alle akademikere i Hjemmestyret udefrakommende arbejdskraft. 20 Problemet med fastholdelsen af medarbejderstaben er dog ikke udelukkende et problem for den akademiske faggruppe. Talmaterialet for det grønlandske arbejdsmarked viser, at en stor gennemstrømning er et generelt strukturelt problem på hele det grønlandske arbejdsmarked. 21 Den grønlandske administrationen er endnu afhængig af udefrakommende arbejdskraft. 22 Hovedparten af denne forlader Grønland efter omkring to års ophold. 23 På grund af den hurtige 14 Olsen 1997: 15. 15 Som nævnt vil jeg i kapitel 3 komme nærmere ind på grønlandiseringsbegrebet og dets historiske baggrund. 16 I kapitel 5 vil jeg i detaljer redegøre for mulige barrierer for grønlandisering af arbejdskraften i Hjemmestyret. 17 I dette kapitels afsnit 7 vil jeg nærmere definere begrebet udefrakommende arbejdskraft. 18 Der er i Grønland mange betegnelse for den tilkaldte danske arbejdskraft. Den er blandt andet blevet kaldt: badegæster, udefrakommende, tilkaldte, midlertidig arbejdskraft, danskere med mere. 19 Pedersen 1999: 13. 20 Pedersen 1999: 13. 21 Pedersen 1999: 14. 22 Brochmann & Hamann 1990 som refereret af Tobiassen 1995: 70. 10

udskiftning af medarbejderne, er den grønlandske forvaltning præget af ustabilitet og manglende administrativ hukommelse. 24 For overenskomstansatte akademikere i centraladministrationen var den gennemsnitlige ansættelsestid i år 1998 nede på 1,6 år. Af ca. 130 akademikere havde en fjerdedel været ansat under et år, tre fjerdedele under tre år, og således kun en fjerdedel i over tre år. 25 Wolfgang Kahlig, associeret professor ved Grønlands Universitet i Nuuk, peger i forbindelse med sin undersøgelse af grønlandske ledere fra 1999 på følgende konsekvenser af den ustabile, tilkaldte arbejdskraft 26 : - Fagspecifikke kompetencer og viden eksporteres ud af landet hver gang en medarbejder forlader Grønland. Også viden om grønlandske kultur- og samfundsforhold følger individet og forsvinder med den enkelte medarbejder. - Den første ansættelsesfase i enhver ny organisation indebærer en indlæringsperiode. Det er således ikke unormalt, at der går et vis indlæringsperiode, inden den nye medarbejder kan leve op til sit fulde potentiale. En stadig udskiftning af personer i Hjemmestyret hindrer herudover opbygningen af erfaring og systemhukommelse. Den manglende fastholdelsesevne undergraver således arbejdspladsens effektivitet og kontinuitet. - Personaleudskiftningen medfører en række økonomiske omkostninger for det grønlandske samfund, da nyansættelse er forbundet med en række transaktionsomkostninger. Dette er der ikke noget nyt i det er også tilfældet i Danmark blot er transaktionsomkostningerne væsentligt højere i Grønland end i Danmark, af den simple grund, at omkostningerne i forbindelse med transport og bolig er væsentligt højere i Grønland. Herudover er der en række omkostninger forbundet med den grundlæggende oplæring af danske akademikere i de grønlandske forhold. 27 Dette speciales udgangspunkt er en undren over, at der tilsyneladende ikke hverken fra politisk hold eller fra Hjemmestyrets ledelses side er sat markant og målrettet ind for at løse problemerne med den store andel af udefrakommende arbejdskraft i det grønlandske Hjemmestyre. 23 Jónsson 1999A:115 og 116. 24 Brochmann & Hamann 1990 som refereret af Tobiassen 1995: 70. 25 Pedersen 1999: 13. 26 Kahlig 1998: 226. 27 Pedersen 1999: 13-15. 11

Jeg finder det forunderligt, netop fordi der blandt de grønlandske politikere siden Hjemmestyrets indførelse har været bred enighed om, at det grønlandske folk selv bør overtage styringen af Grønland. Det politiske mål har således altid været, at det grønlandske Hjemmestyre i langt højere grad end det er tilfældet i dag, bør rekruttere grønlandsk arbejdskraft, når en stilling bliver ledig. 28 Baggrunden for dette er en generel enighed om, at den grønlandske befolkning skal være repræsenteret i forvaltningen, for at samspillet mellem det grønlandske samfund og den grønlandske forvaltning kan fungere. 29 På trods af stor politisk enighed på området, går det kun langsomt fremad. I perioden fra 1985 til 1996 blev antallet af grønlandskfødte med akademikeroverenskomst mere end femdoblet. I samme periode er antallet af akademikere, blandt andet på grund af hjemtagelsen af forvaltningsområder 30, firedoblet. Den relative andel af grønlandskfødte med akademiker-overenskomst er i perioden steget fra ca. 10 procent til ca. 13 procent 31. Pr. 1. januar 1993 var der i alt 389 akademikere ansat i det offentlige i Grønland. Heraf var 87,9 procent udefrakommende. Den grønlandske andel af akademikere var således 12,1 procent. 32 Ifølge landsstyreformand Hans Enoksen var der i 2003 ca. 125 AC-fuldmægtige i centraladministrationen. Ud af disse 125 personer var godt og vel 20 personer hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft. 33 Med udgangspunkt i min undren over, at grønlandiseringen i forbindelse med rekrutteringen til Hjemmestyret kun relativt langsomt bevæger sig i den rigtige retning, opstilles følgende indledende problemformulering: Hvordan kan det være, at man endnu ikke har nået grønlandiseringsmålene 34 med hensyn til en væsentlig forøgelse i rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til det grønlandske Hjemmestyre? 35 28 Dette er, jf. Pedersen 1999: 16, Hjemmestyrets såkaldte substitutionsmålsætning. 29 Mere herom i kapitel 3 om grønlandiseringspolitikken. 30 Hjemtagelsen af forvaltningsområder fandt i Grønland sted fra Hjemmestyrets indførelse i 1979. Det sidste forvaltningsområde blev hjemtaget fra København til den grønlandske centraladministrationen i Nuuk i 1993. 31 Direktoratet for sociale anliggender, arbejdsmarked og offentlige arbejder 1997: 5. 32 Tobiassen 1995: 86, samt Kalaallit Nunaat/Grønland 1994. 33 Grønlands Hjemmestyre 2003B. 34 Jeg vil i kapitel 3 om grønlandiseringspolitikken komme nærmere ind på det grønlandske Hjemmestyres grønlandiseringsmål, grønlandiseringspolitikkens forskellige dimensioner, samt hvorfor det grønlandske Hjemmestyres bestræbelser for en grønlandisering af personalepolitikken ikke har bragt meget med sig. 35 Jeg vil senere i dette kapitel yderligere udfolde denne problemformulering. 12

Der føres i Grønland en vedvarende debat om grønlandiseringsbestræbelserne generelt samt specifikt i forbindelse med rekruttering til Hjemmestyret. Set i lyset af denne debat, samt debatten om grønlandsk selvstyre/selvstændighed, er det mit håb, at jeg igennem en besvarelse af ovenstående problemformulering vil kunne bidrage med en præcisering af, hvilke barrierer der eksisterer for en øget grønlandisering, samt hvilke tiltag, der positivt vil kunne fremme en øget rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft. Flere hjemmehørende grønlændere i den grønlandske forvaltning er en forudsætning for, at grønlænderne fremover selv kan administrere deres eget land. Dette er et bredt politisk ønske blandt Grønlands politiske partier. 13

3. Empirisk grundlag Jeg vil i dette speciale undersøge grønlandiseringen i forbindelse med rekruttering til det grønlandske Hjemmestyre med udgangspunkt i en række skriftlige kilder, samt 20 kvalitative interviews. Min empiri består af: En skriftlig del: primært af den eksisterende litteratur om emnet rekruttering til Hjemmestyret, samt sekundært af Hjemmestyrets regler og retningslinjer i forbindelse med rekrutteringen af grønlændere. En interviewdel, som består af en række kvalitative interviews med grønlandske politikere og embedsmænd 36 om visioner og praksis i forbindelse med rekrutteringen af medarbejdere til Hjemmestyret. I forhold til specialets genstandsfelt altså: barrierer for rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft vil jeg tage udgangspunkt i den eksisterende litteratur og supplere den med mine 20 kvalitative interviews. Da det eksisterende felt af litteratur om emnet samlet set er baseret på et langt større empirisk grundlag 37 end min egen kvalitative interviewundersøgelse, har jeg valgt at gøre den eksisterende litteratur om barriererne for rekrutteringen til specialets primære udgangspunkt. Dette betyder ikke, at min egen empiriske undersøgelse er en uvigtig del af specialets empiri. Efter at have bearbejdet de kvalitative interviews, er der for mig ingen tvivl om, at de både supplerer, uddyber og nuancerer den eksisterende litteraturs udsagn om problemfeltet. At jeg alligevel primært har valgt at tage udgangspunkt i den eksisterende litteratur, skyldes ene og alene, at den er baseret på et empirisk grundlag, der kvantitativt langt overgår de tyve kvalitative interviews, som jeg selv har foretaget. 36 Mere om udvælgelse af interviewpersoner senere. 37 I form af såvel kvantitative som kvalitative undersøgelser, som ligger til grund for den eksisterende litteratur. 14

4. Analyseramme Jeg vil i det følgende introducere min analyseramme, nemlig Søren Winthers integrerede implementeringsmodel, som er afbildet nedenfor. Søren Winthers integrerede implementeringsmodel er et forsøg på at forene de vigtigste teoretiske bidrag til implementeringsforskningen. Jeg vil i dette speciale bruge dele af modellen som teoretisk analyseramme for en besvarelse af spørgsmålet om, hvorfor man endnu ikke har nået grønlandiseringsmålene i det grønlandske Hjemmestyre. 38 Søren Winthers integrerede implementeringsmodel er en generel model, der på grund af sin store bredde kan bruges i vidt forskellige sammenhænge. Jeg vil ikke gennemgå modellen slavisk, men kan henvise til Winthers udmærkede bog implementering og effektivitet 39 for en mere tilbundsgående beskrivelse af modellen og dens variable 40. Til gengæld vil jeg som en del af mit speciales analyseramme gennemgå de dele af modellen, som jeg anser som særligt relevante i forhold til specialets problemformuleringer. 41 Winthers integrerede implementeringsmodel. 42 38 Winter 1994: 58-61. 39 Winter 1994. 40 Jeg vil således ikke i denne fremstilling komme nærmere ind på de dele af modellen der, jf. illustrationen, omhandler implementeringsresultater og feedback, da de er mindre relevante for min problemstilling. 41 Winter 1994: 58-61. 42 Winter 1994: 59. 15

Jeg har i min brug af Winthers integrerede implementeringsmodel særligt valgt at fremhæve tre aspekter, nemlig det jeg med udgangspunkt i Winthers model har valgt at kalde: politikformuleringsstadiet, implementeringsstadiet, samt omgivelserne. Disse tre stadier er alle relevante i forhold til min indledende problemformulering om manglende opfyldelse af grønlandiseringsmålene i forhold til en væsentlig forøgelse i rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til det grønlandske Hjemmestyre. Dette fordi målrealiseringen, ifølge Winthers model, kan umuliggøres i såvel første som andet stadie, og at omgivelserne herudover også kan spille afgørende ind herpå. 43 Politikformuleringsstadiet 44 udgør modellens første stadie. Ifølge Winther er de ting, der her kan gå galt: For det første, at processen i så høj grad præges af politiske konflikter, at det ikke lykkes at blive enige om effektfulde politiske instrumenter, men munder ud i politikker, der nærmest er umulige at gennemføre, fordi de er opstået på baggrund af kompromisser, og fordi målene er uklare, utilstrækkelige eller tvetydige. For det andet kan manglende kausalitet i forhold til sammenhængen mellem de valgte instrumenter og den offentlige politik, som de skal regulere, få afgørende betydning for implementeringsmulighederne. At man vælger ineffektive implementeringsinstrumenter kan have baggrund i politiske uenighed, at der findes forskellige politiske interesser, at de politiske instrumenter er symbolske eller at man mangler kausalteori i forhold til, hvordan de politiske problemer kan løses. 45 Implementeringsstadiet 46 udgør modellens andet stadie. Implementeringsprocesserne foregår på både organisations- og markarbejderniveau 47. Såvel de organisationer som de markarbejdere, der medvirker til implementeringen, har interesser. Somme tider interesser, som kolliderer med gennemførelsen af de politiske mål. Dette skaber koordinationsproblemer, forsinkelser, afværgemekanismer eller egentlig modarbejdelse. 48 43 Det er ikke entydigt, hvornår implementeringen i praksis starter. Da denne problemstilling ikke er så væsentlig for min brug af modellen, har jeg i det følgende valgt at antage, at implementeringsprocessen starter i politikformuleringsfasen. 44 I Winthers model er politikformuleringsstadiet repræsenteret ved firkanten til venstre. Resultatet af politikformuleringsprocessen er et konkret policy-design. 45 Winter 1994: 61. 46 I illustrationen af Winthers model på forrige side er implementeringsstadiet repræsenteret ved den store firkant i midten ved navn: Implementeringsprocessen. 47 Med markarbejderen menes f.eks. den individuelle administrator i en forvaltningsorganisation. 16

Omgivelserne 49 eller det omgivende samfund - dvs. den måde hvorpå de socioøkonomiske, demografiske og fysiske omgivelser udvikler sig på påvirker, udover ovenstående to stadier, systemet. 48 Også målgruppen for den offentlige politiks adfærd spiller en rolle for implementeringen. Målgruppen er ikke kun lydige, passive redskaber, men aktive med- og modspillere, der i høj grad præger politikkens resultater. 49 I Winthers model er dette repræsenteret ved de tre pile øverst. 17

5. Problemformuleringer På baggrund af ovenstående præsentation af specialets problemfelt og empiriske udgangspunkt samt Søren Winthers analyseramme vil jeg nu yderligere udfolde min indledende problemformulering til følgende tre problemformuleringer: 1. Hvilke barrierer for rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft er der i det grønlandske Hjemmestyre? 2. Hvordan kan andelen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft i det grønlandske Hjemmestyre øges? 3. Skyldes misforholdet mellem Hjemmestyrets visioner og praksis i forhold til rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft det grønlandske Hjemmestyres politik, hjemmestyreadministrationens implementering heraf eller faktorer i det omgivende grønlandske samfund? I forbindelse med 1. problemformulering vil jeg med udgangspunkt i min empiri afdække, hvad der eksisterer af barrierer for rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret. Hovedparten af barriererne vil allerede være beskrevet i den eksisterende litteratur. På baggrund af min kvalitative interviewundersøgelse vil jeg supplere, uddybe og nuancere den eksisterende litteraturs udsagn om problemfeltet, ved at sammenholde de i litteraturen beskrevne barrierer med mine interviewpersoners kvalitative interviewudsagn herom. I forbindelse med 2. problemformulering ønsker jeg at se på konkrete handlingsmuligheder for en øget grønlandisering i forbindelse med rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til den grønlandske forvaltning. I forbindelse med 3. problemformulering ønsker jeg med udgangspunkt i den ovenfor præsenterede analyseramme at placere et ansvar for misforholdet mellem Hjemmestyrets visioner og praksis i forhold til rekruttering af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret. Med formuleringen misforholdet mener jeg misforholdet mellem det faktum, at de grønlandske politikere i årevis har talt varmt for en grønlandisering af hjemmestyreadministrationen, samtidig 18

med, at udviklingen i antallet af hjemmehørende på rekrutteringsområdet kun er steget ganske lidt. Jeg vil på baggrund af min empiri diskutere, om det er den førte politik der udgør problemet, eller om det er i forvaltningens implementering af politikken, problemet ligger. Eller om årsagen til den relativt langsomme forøgelse i rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft skal findes i omgivelserne, altså det omgivende samfund - dvs. samfundets socioøkonomiske, demografiske og fysiske strukturer. Med formuleringen placere et ansvar mener jeg ikke, at ansvaret skal placeres enten hos de grønlandske politikere, hos den grønlandske hjemmestyreforvaltning eller skal begrundes med de omgivende samfundsstrukturer. Årsagerne kan sagtens tænkes at ligge alle tre steder. Jeg vil på baggrund af min empiri diskutere, hvorvidt problemet primært ligger i politikformuleringsstadiet, implementeringsstadiet, og/eller i omgivelserne. Spørgsmålene, der rejser sig i forbindelse med politikformuleringsstadiet, er, hvorvidt misforholdet mellem Hjemmestyrets visioner og praksis kan begrundes med, at de grønlandske politikere ikke kan blive enige om effektive politiske instrumenter til at øge grønlandiseringen, og at de vedtagne love og regler derfor i praksis bliver umulige at implementere. Eller at der blot tale om at politikerne fører symbol-politik, forstået på den måde at de taler om grønlandisering af forvaltningen, alt imens de i virkeligheden prioriterer andre ting, hvorfor den megen tale om grønlandisering af administrationen først og fremmest er symbolsk, fordi den omsættes i ineffektive symbolske politiktiltag? Spørgsmålene, der rejser sig i forbindelse med implementeringsstadiet, er, hvorvidt det er forvaltningens implementering af Hjemmestyrets politik i forhold til rekrutteringen af grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret, der er problemet. Samt om den enkelte markarbejder, som skal implementere politikken, eller det hjemmestyredepartement, som skal medvirke til implementeringen, har interesser, som kolliderer med gennemførelsen af de politiske mål, og som bidrager til koordinationsproblemer, forsinkelser, afværgemekanismer eller egentlig modarbejdelse. Også organisationsniveauet kan være et problem, hvis de normer, retningslinjer, regler og handlemåder, som ligger til grund for rekrutteringen i det enkelte direktorat, ikke stemmer overens med departementets politik. Spørgsmålene, der rejser sig i forbindelse med omgivelserne, dvs. det omgivende samfunds socioøkonomiske, demografiske og fysiske strukturer er, hvorvidt målgruppen for den offentlige politik arbejder for eller imod rekrutteringen af hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft, og de processer der finder sted i henholdsvis politikformulerings- og/eller implementeringsstadiet. 19

6. Kilde- og statistikproblemer Jeg vil i det følgende redegøre for nogle generelle kilde- og statistik problemer i forbindelse med specialets problemfelt. KILDEPROBLEMER I universitetsopgaver er det selvfølgeligt at underbygge udsagn med statistik- og kildehenvisninger. Den virkelighed, som jeg i dette speciale beskæftiger mig med, adskiller sig dog fra mange andre områder af virkeligheden, fordi der kun findes ganske få publikationer herom. Der findes med andre ord ikke ret mange publicerede kilder om problemerne omkring rekruttering af personale til den grønlandske forvaltning. Derfor vil jeg til tider i løbet af dette speciale henvise til kilder, der går relativt langt tilbage i tid. Alternativet til en sådan ældre litteraturhenvisning ville være, ikke at henvise overhovedet. I den forbindelse skal jeg understrege, at jeg udelukkende har valgt at henvise til ældre litteratur, når der ikke eksisterer noget alternativ, og at jeg på baggrund af et konkret skøn har vurderet, at kilden på trods af dens alder endnu er relevant. STATISTIKPROBLEMER Arbejdsmarkedsstatistikkerne i Grønland er langtfra gode nok, set i forhold til andre landes arbejdsmarkedsstatistikker. 50 Før i tiden indeholdt Grønlands Statistiske Årbøger en masse informationer om den offentlige sektor og intet om den private sektor. I dag er det paradoksalt næsten lige omvendt. 51 Hjemmestyrets statistikbaser, som f.eks. Suliaq-databasen, igennem hvilken man kan få en masse oplysninger om medarbejdernes tilknytning til Grønland, blive desværre ikke opdateret for tiden. 52 Den manglende data om sammensætningen af medarbejdere i Hjemmestyret er udtryk for et generelt problem i det grønlandske Hjemmestyre, fordi der er for få personer i forhold til de opgaver, der bliver stillet. 53 Det er ikke altid at man kan finde ressourcer til de mere langsigtede opgaver, som f.eks. statistiske opgaver, og mere langsigtede udviklingsopgaver. Hvorvidt de bliver løst ender ofte med at blive meget personafhængigt forstået på den måde, at et 50 Bilag G1, side 2, linje 41-47. 51 Bilag O1, side 6, linje 181-184. 52 Bilag O1, side 3, linje 74-77. 53 Bilag F1, side 21, linje 652-657. 20

område som f.eks. vedligeholdelsen af en statistisk database, kun finder sted, hvis der er en medarbejder, som aktivt har besluttet sig for, at lige netop denne opgave er vigtig. 54 Jeg nævnte tidligere, at der pr. 1. januar 1993 i alt var 389 akademikere ansat i det offentlige i Grønland. Heraf var 87,9 procent udefrakommende. Den grønlandske andel af akademikere var således 12,1 procent. 55 I den forbindelse nævnte jeg også, at der ifølge landsstyreformand Hans Enoksen i 2003 var ca. 125 AC-fuldmægtige i centraladministrationen. Ud af disse 125 personer var godt og vel 20 personer hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft. 56 Ifølge Selvstyrekommissionens betænkning fra 2003 kan 80,3 procent af arbejdsstyrken i Grønland betegnes som netop hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft, 12,3 procent har en særlig tilknytning til arbejdsmarkedet, der ligestiller dem med grønlandsk arbejdskraft, og resten, som kan betegnes som udefrakommende arbejdskraft, udgør 7,4 procent. 57 Hovedparten af Hjemmestyrets personale består således af dem, som man med en bred betegnelse kan karakterisere som hjemmehørende. Dette er helt i tråd med Hjemmestyrets overordnede prioritering om, så vidt muligt at benytte hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft. 58 I dag eksisterer der, som nævnt, ikke nogle opdaterede data om sammensætningen af medarbejdere i Hjemmestyret. 59 Der eksisterer heller ikke nogen statistik om antallet af grønlandsk-sprogede og ikke grønlandsk-sprogede medarbejdere i Hjemmestyret. 60 På trods af den manglende statistik er der ifølge en interviewperson 61 bred enighed om, hvordan statistikken sådan cirka ser ud på disse områder 62. En medarbejder fra Grønlands Statistik beskriver, hvordan antallet af ikkehjemmehørende i Grønland i starten af halvfemserne var oppe omkring de 9.000 personer 63, hvorefter det faldt støt til fordel for hjemmehørende grønlændere. 64 Ifølge Hjemmestyrets direktør 54 Bilag F1, side 21, linje 652-657. 55 Tobiassen 1995: 86, samt Kalaallit Nunaat/Grønland 1994. 56 Grønlands Hjemmestyre 2003B. 57 Grønlands Hjemmestyre 2003A: 401. 58 Direktoratet for Sociale Anliggender, Arbejdsmarked og Offentlige Arbejder 1997: 3. 59 Bilag O1, side 5, linje 149-151. 60 Bilag F1, side 3, linje 86-88. 61 Jeg vil i kapitel 2 komme nærmere ind på til- og fravalg i forbindelse med udformningen af min kvantitative interviewundersøgelse. 62 Bilag F1, side 3, linje 59-62. 63 Bilag O1, side 8, linje 233-234. 64 Jeg vil i dette kapitels afsnit 7 under overskriften personer født i og personer født udenfor Grønland komme nærmere ind på, hvilket statistisk belæg der er herfor. 21

har hjemmestyreadministrationen inden for de sidste år ansat mellem 20 og 30 akademikere af grønlandsk oprindelse. 65 Præcist hvor stor gruppen af tilkaldte danskere er, er omgærdet af en række statistik-problemer. Et spørgsmål, der ofte melder sig i forbindelse med en konkret afgørelse af en ansats tilhørsforhold, er f.eks.: Hvor længe man skal have opholdt sig i Grønland for ikke længere at være tilkaldt, samt, hvor meget man kan være dansk- påvirket uden at blive dansker? Ifølge Ulrik Pram Gad, som blandt andet forsker i identitetsspørgsmål ved Københavns Universitet, er området essentielt og omstridt. Alligevel ved vi, at ca. to tredjedele af den grønlandske forvaltningselite er uddannet i Danmark, samt at en fjerdedel af denne gruppe har arbejdserfaring fra Danmark. 66 Såvel kategorien udefrakommende arbejdskraft som kategorien hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft er forbundet med en række statistiske problemer, først og fremmest fordi opdelingen er udtryk for en kamp mellem grupper af forskellig opfattelse om den grønlandske identitet og selvopfattelse. 67 65 Bilag H1, side 19, linje 603-605. 66 Gad 2006: 13. 67 Gad 2006: 13. 22

7. Begrebsafklaring I det følgende redegør jeg for specialets centrale begreber, samt hvordan jeg bruger dem. GRØNLANDS HJEMMESTYRE Begrebet Grønlands Hjemmestyre betegner dels den grønlandske styreform, dels den grønlandske centraladministration. Når begrebet bruges i betydningen den grønlandske styreform (altså om Grønlands hjemmestyreordning), består det grønlandske Hjemmestyre af Landstinget, som er en folkevalgt forsamling, samt af Landsstyret, som er regeringen. Landsstyret og Landstinget serviceres af forskellige direktorater under hjemmestyret. 68 I daglig tale bruges begrebet det grønlandske Hjemmestyre ofte om den grønlandske centraladministration. Det er denne betydning (altså betydningen den grønlandske centraladministration ) jeg henviser til, når jeg i det følgende bruger begrebet; til tider refererer jeg dog også hertil ved brug af begrebet centraladministrationen. Det grønlandske Hjemmestyre består af Landsstyrets sekretariat, samt Hjemmestyrets 13 direktorater. 69 Jeg bruger begrebet Hjemmestyret i betydningen den grønlandske centraladministration. Begrebets anden betydning, som jeg har valgt at benævne Grønlands hjemmestyreordning, bruges ikke yderligere i dette speciale. UDEFRAKOMMENDE ARBEJDSKRAFT Kært barn har mange navne. Også selvom fænomenet med de mange udefrakommende, primært danskere, i det grønlandske Hjemmestyre måske ikke er en helt så kærkommen problemstilling, har fænomenet et utal af navne. Igennem tiden har man således brugt betegnelser som: badegæster, udefrakommende, tilkaldte, midlertidig arbejdskraft og lignende betegnelser om den udefrakommende arbejdskraft. Da disse primært består af danskere, kunne man også benævne den den danske arbejdskraft. I det følgende vil jeg dog bestræbe mig på at bruge formuleringen udefrakommende arbejdskraft. Selvom jeg skulle komme til at bruge udtrykkene tilkaldt dansk arbejdskraft eller tilkaldte danskere refererer jeg til den samme gruppe. Kennet Pedersen opstiller fire kategorier af udefrakommende arbejdskraft 70 : 68 Dahl 1986: 9. 69 Læs mere herom på det Grønlands Hjemmestyres hjemmeside: www.nanoq.gl. 70 Pedersen 1999: 15. 23

- Den første gruppe er de kortvarigt ansatte. Disse kaldes i folkemunde badegæster eller soppere. Denne grupper af personer skifter ansættelsessted inden for de første tre år. En del af dem rejser fra muligheden for at få betalt hjemrejse, en mulighed man normalt optjener ret til efter at have arbejdet i hjemmestyreadministrationen i tre år. Ca. tre fjerdedele af de overenskomstansatte akademikere i hjemmestyreadministrationen tilhører denne gruppe. Som jeg andetsteds har været inde på, er det denne gruppe, der udgør den største belastning for det grønlandske samfund, idet den typiske badegæst er ansat i Hjemmestyret i gennemsnitligt 1,6 år. - Den anden gruppe er de ansatte, der kun lige nøjagtigt bliver de tre år, som giver dem ret til betalt tilbagerejse. I folkemunde kaldes dette at aftjene værnepligten. For denne gruppe finder afrejsen fra Grønland som regel sted præcis tre år efter ankomsten. - Den tredje gruppe af personer er de ansatte, der bliver længere end tre år, men stadig planlægger at flytte tilbage til Danmark på et senere tidspunkt. Med et senere tidspunkt angives ofte: et barns skolestart, gymnasiestart, eller en persons pensioneringstidspunkt. Denne gruppe kan generelt betegnes som ansættelsesmæssigt stabil. Varigheden af den enkelte ansættelse afhænger af personlige og sociale forhold. - Den fjerde og sidste gruppe er måske ikke så overraskende, den gruppe der har valgt at blive i Grønland resten af deres liv. HJEMMEHØRENDE GRØNLANDSK ARBEJDSKRAFT Hjemmehørende grønlandsk arbejdskraft er min benævnelse for de personer der ikke tilhører ovenstående kategori, men jf. det nedenstående kan betegnes som personer født i Grønland eller grønlandsk arbejdskraft med særlig tilknytning til Grønland. PERSONER FØDT I GRØNLAND & PERSONER FØDT UDENFOR GRØNLAND Fra 1960 erne har man i den grønlandske befolkningsstatistik kunnet se en opdeling mellem personer født i Grønland og personer født udenfor Grønland. Denne opdeling gælder endnu. Det såkaldte fødestedskriterie trådte i kraft med en tjenestemandslov i 1964 og blev afskaffet med virkning fra den 1. april 1991. 71 Fødestedskriteriet har været genstand for en omfattende offentlig debat. Kritikken har først og fremmest gået på, hvorvidt fødestedskriteriet kan betragtes som et 71 Aflønning finder dog endnu sted på baggrund af kategorierne hjemmehørende henholdsvis ikke-hjemmehørende. Tobiassen 1998: 175. 24

middel til forskelsbehandling af danskere og grønlændere. 72 I dag bruges opdelingen endnu i Grønlands Statistiks opgørelser over ansatte i Grønlands offentlige administration. 73 Som nævnt ovenfor, findes der en række statistikproblemer ved dette mål. For det første er et stigende antal grønlændere under uddannelse i Danmark. Hvis denne gruppe får børn i Danmark vil børnene i befolkningsstatistikken tælle som født uden for Grønland også selvom de derefter flytter tilbage til Grønland. Omvendt får en række personer, der er født uden for Grønland, børn i Grønland, hvorefter disse børn optræder i statistikkerne som grønlandskfødte. Med andre ord er fødestedskriteriet ikke et særlig godt mål. Ser man på fødestedsstatistikkerne toppede antallet af personer født uden for Grønland i 1988, hvor man kom op på 9.572 personer, svarende til 17,5 procent af den daværende befolkning. 74 I januar 2000 var gruppen af personer født udenfor Grønland faldet til 6.755 personer eller 12 procent af befolkningen. 75 GRØNLANDSK ARBEJDSKRAFT / ARBEJDSKRAFT MED SÆRLIG TILKNYTNING TIL GRØNLAND I denne opgave har jeg indtil videre anvendt begreberne personer født uden for Grønland som identiske med udefrakommende eller tilkaldte danskere. I loven om arbejdskrafttilgangen i Grønland 76 inddeles arbejdsstyrken dog efter andre kriterier, nemlig i grupperne grønlandsk arbejdskraft og arbejdskraft med særlig tilknytning til Grønland. Definitionen på begrebet grønlandsk arbejdskraft findes i Landstingslov nr. 27 af 30. oktober 1992 om regulering af arbejdskrafttilgangen i Grønland 77. Ifølge Loven skal følgende betingelser være overholdt, for at der er tale om grønlandsk arbejdskraft eller arbejdskraft med særlig tilknytning til Grønland : a) personen skal være født i Grønland og have haft fast bopæl i Grønland i de første 5 leveår, eller b) personen skal have særlig tilknytning til Grønland. Med dette menes at vedkommende skal have haft fast bopæl i Grønland i 7 år inden for de seneste 10 år, eller skal have levet sammen med en person, der enten er født i Grønland eller har haft fast bopæl i Grønland de først 5 leveår. 78 72 Tobiassen 1995: 32-33. 73 Tobiassen 1998: 175. 74 Dette stemmer ganske godt overens med den medarbejder fra Grønlands Statistik, som jeg i dette kapitels afsnit 5 referede for at have opgjort antallet af udefrakommende til omkring 9.000 i starten af halvfemserne. 75 Tobiassen 1998: 174-175, samt Edlefsen & Korsgaard 2004: Bilag 1. 76 Se Ltl. 27 (1992). 77 Ltl. 27 1992. 78 Direktoratet for Sociale Anliggender, Arbejdsmarked og Offentlige Arbejder 1997: 1, samt Ltl. 27 1992. 25

GENERELLE STATISTIKPROBLEMER I FORBINDELSE MED ARBEJDSKRAFTSKATEGORIERNE I GRØNLAND I statistikken opdeles befolkningen udelukkende i forhold til fødestedet dvs. ud fra om den enkelte er født i Grønland eller uden for Grønland. 79 Det nævnte statistiske materiale indfanger ikke den gruppe af personer, der ikke er født i Grønland, men som opfylder kravene under punkt b. i Landstingslov nr. 27 fra 1992 80. Denne gruppe er jf. loven sidestillet med grønlandsk arbejdskraft. Jf en interviewperson fra Grønlands Statistik er der en pæn korrelation mellem det at være født i Grønland og føle sig grønlandsk, men det statistiske materiale giver ikke et dækkende billede af arbejdskraftens sammensætning. 81 Hvis det statistiske materiale kunne indfange den andel af grønlandsk arbejdskraft som opfylder kravene under punkt b, ville andelen af grønlandsk arbejdskraft i Hjemmestyret være betydeligt større. 82 Jf. Direktoratet for Sociale Anliggender, Arbejdsmarked og Offentlige Arbejders rapport fra 1997, arbejdes der videre med disse statistiske problemer, som der ifølge rapporten forventes at findes en løsning på i nærmeste fremtid. 83 Der er nu gået ti år, og en løsning på de statistiske problemer omkring arbejdskraftens sammensætning ser stadig ud til at have lange udsigter. 79 Direktoratet for Sociale Anliggender, Arbejdsmarked og Offentlige Arbejder 1997: 1. 80 Ltl. 27 1992. 81 Bilag Q1, side 1-3, linje 7-70. 82 Direktoratet for Sociale Anliggender, Arbejdsmarked og Offentlige Arbejder 1997: 1-2. 83 Direktoratet for Sociale Anliggender, Arbejdsmarked og Offentlige Arbejder 1997: 1-2. 26

8. Specialets videre forløb Med hensyn til specialets videre forløb vil jeg i kapitel 2 komme nærmere ind på specialets undersøgelsesdesign. I den forbindelse vil jeg redegøre for analysestrategi, videnskabsteoretisk udgangspunkt, kodning og databehandling, valg af interviewpersoner, samt hvilke teoretiske og metodiske refleksioner, til- og fravalg jeg har gjort mig i forbindelse med udformningen af min kvalitative interviewundersøgelse. I kapitel 3 vil jeg beskrive grønlandiseringspolitikkens historiske baggrund, dvs. udviklingen fra 50 erne og 60 ernes daniseringspolitik frem til det grønlandske Hjemmestyres grønlandiseringspolitik. Det er relevant i forhold til opgavens problemstilling, fordi de politiske grønlandiseringsbestræbelser og den politiske grønlandiseringspolitik bedst kan forstås på baggrund af den historiske udvikling i Grønland. Herefter beskrives grønlandiseringsbegrebets henholdsvis kulturelle og strukturelle aspekter, og specialets udgangspunkt, den personalemæssige grønlandisering, defineres. Endelig redegøres der for det grønlandske Hjemmestyres overordnede grønlandiseringspolitik. I kapitel 4 vil jeg skitsere karakteren af det grønlandske arbejdsmarked, samt det grønlandske Hjemmestyres stilling i forhold hertil, da jeg mener en forståelse af det grønlandske arbejdsmarked er en forudsætning for at kunne forstå problemerne omkring rekrutteringen til det grønlandske Hjemmestyre. Herefter vil jeg beskrive Hjemmestyrets bestræbelser for grønlandiseringen af personalepolitikken, herunder Landstingslov nr. 27 af 30. oktober 1992 om regulering af arbejdskraftstilgangen i Grønland. Til sidst vil jeg redegøre for udviklingen med hensyn til Hjemmestyrets personalesammensætning fra Hjemmestyrets indførelse og frem til i dag og beskrive Hjemmestyrets fortsatte behov for tilkaldt arbejdskraft. I kapitel 5 vil jeg på baggrund af den eksisterende litteratur og mine interviews ét for ét behandle de barrierer, som eksisterer i forbindelse med rekruttering af grønlandsk arbejdskraft til Hjemmestyret. 27