Statsforvaltningens brev af 18. november 2008 til en borger På vegne af den socialdemokratiske gruppe i Esbjerg Byråd, har du den 19. juni 2008 rettet henvendelse til statsforvaltningen vedrørende byrådets behandling af en sag, der var indbragt for kommunalbestyrelsen i medfør af 23 i styrelsesloven. 18-11- 2008 Det er statsforvaltningens opfattelse, at byrådets administration af reglen om udvalgsmedlemmers standsningsret har været i strid med lovgivningen. Statsforvaltningen har derfor anmodet Byrådet om at oplyse, hvad det agter at foretage i den anledning. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund : Den 26. maj 2008 behandlede Plan & Miljøudvalget sag nr. 5 om Højere byggeri i Hjerting. Følgende fremgår blandt andet af beslutningsprotokollen fra mødet : En gruppe borgere fra Hjerting har sendt et åbent brev af 5. december 2007 til Byrådet om byggeri i Hjerting. Der er samtidig kommet en henvendelse fra Danmarks Naturfredningsforening om samme emne. Sagen var på Plan & Miljøudvalgsmødet den 28. januar 2008, hvor udvalget besluttede at udsætte sagen på behandling i de politiske grupper. Herefter var sagen på Plan & Miljøudvalgsmødet den 25. februar 2008, hvor det blev besluttet, at problemstillingerne skulle drøftes på borgermøde i Hjerting. Referat fra dette møde, der blev holdt den 8. april 2008, er vedlagt denne sagsfremstilling. Der er tre generelle problemstillinger i henvendelserne. 1. Højere og større huse i udbygningsområder generelt 2. Højere og større huse i kystnære områder langs Hjerting og Sædding Strandvej 3. Højere og større huse i Gl. Hjerting omkring Toftevænget, Skovvænget, Spangsberg Allé og Amigovej. DIREKTIONENS INDSTILLING: TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV 10 6200 AABENRAA JOURNAL NR.: 2008-613/361 SAGSBEHANDLER: SBSOE DIREKTE TELEFON: 7256 7982 TELEFON: 7256 7900 TELEFAX: 7462 8409 EAN- NR. 5798000362291 SE- NR. 29 37 62 71 syddanmark@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: 10.00-15.00 TORSDAG: 10.00-17.00 FREDAG: 10.00-13.00 TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: 09.00-13.00 TORSDAG: 12.00-16.00 FREDAG: 09.00-13.00
1. Der udarbejdes en politik for nye huses placering, volumen (højde og bredde) og byggestil på baggrund af problemstillingerne i dette notat, synspunkter på borgermødet den 8. april 2008 samt den generelle tendens i byggeriets udvikling. Politikken skal omfatte principper for - bebyggelse i bevaringsværdige områder - bebyggelse i boligområder med særlig beliggenhed, herunder kystnærhed - bebyggelse i eksisterende udbyggede boligområder generelt og - bebyggelse i nye planlagte boligområder 2. Det anbefales, at der udarbejdes bevarende lokalplaner for de områder, der er vist på ovenstående kort (Toftevænget og Gl. Hjerting). Anbefalingerne svarer til de ønsker, der kom til udtryk fra et flertal ved borgermødet i Hjerting den 8. april 2008. Plan & Miljøudvalget, den 28. 04. 2008 punkt 5 Beslutning Udsat med henblik på behandling i de politiske grupper Bilag Borgermøde Hjerting referat.doc Plan & Miljøudvalget, den 26.05.2008 punkt 5 Beslutning Et flertal bestående af Dansk Folkeparti og Venstre stemte imod direktionens indstilling. Et mindretal bestående af Socialdemokratiet og SF stemte for Direktionens indstilling. Socialdemokratiet og SF begærende herefter sagen i Byrådet. Sagen blev optaget på dagsordenen til byrådets møde den 16. juni 2008 som sag nr. 16. Følgende fremgår blandt andet af beslutningsprotokollen fra byrådets møde den 16. juni 2008 : Under godkendelse af dagsordenen foreslog Venstre, at sag nr. 16 udgår og tilbagesendes til fagudvalget. For stemte : 18 (V+O+C) Imod stemte : 13 (A+F) Sag 16 udgår herefter af dagsordenen. F+A finder det proceduremæssigt forkert, at en sag, der er begæret i byrådet sendes tilbage til fagudvalget uden behandling. Esbjerg Byråds flertal har besvaret statsforvaltningens henvendelse i sagen således : SIDE 2
Sagens baggrund: Esbjerg Kommune har i første halvår af 2008 behandlet en sag vedrørende byggeri i Esbjerg Kommunes Hjerting-område. Sagens indhold fremgår af vedlagte kopier af dagsordenspunkter fra Plan & Miljøudvalget og Byrådet. Sagen blev behandlet på Plan & Miljøudvalgets møde den 26. maj 2008, hvor et flertal af udvalgets medlemmer stemte imod Direktionens indstilling i sagen. Et mindretal stemte for Direktionens indstilling og begærede sagen indbragt for Byrådet under henvisning til Den kommunale styrelseslovs 23. Sagen blev herefter optaget på dagsordenen til det førstkommende møde i Byrådet den 16. juni 2008. Under godkendelse af dagsordenen foreslog Venstre, at sagen ikke blev behandlet men sendt tilbage til Plan & Miljøudvalget. Der blev foretaget afstemning om forslaget, som blev vedtaget af et flertal af Byrådets medlemmer. Baggrunden for forslaget om at sende sagen tilbage til Plan & Miljøudvalget var, at flere af medlemmerne ønskede at få mulighed for at foretage en besigtigelse af de områder i Hjerting, som sagen omhandlede, for derved at opnå et bedre grundlag for at vurdere sagen. Det bemærkes i den forbindelse, at der var tale om en sag, hvor de visuelle indtryk af byggeriet og ejendommene i området spillede en stor rolle for vurderingen af de problemstillinger, der skulle tages stilling til. Byrådets udtalelse vedrørende sagen: Standsningsretten i henhold til Den kommunale styrelseslovs 23 antages at indebære, at kommunalbestyrelsen har pligt til at træffe afgørelse om, hvorvidt den standsede beslutning skal udføres. Forelæggelsen af sagen for kommunalbestyrelsen skal ske uden unødig forsinkelse. Det antages endvidere, at sagen, hvori beslutningen er standset, skal følge den almindelige procedure for behandling af sager i kommunalbestyrelsen. Sagen skal således behandles på samme måde som enhver anden sag i kommunalbestyrelsen. Der kan således foretages de samme skridt i sager, som er indbragt i henhold til Den kommunale styrelseslovs 23, som i andre sager, herunder f.eks. stillelse af ændringsforslag eller forelæggelse af sagen for et eller flere udvalg. Udvalget kan endvidere selv tage sagen op på ny med henblik på ophævelse af beslutningen eller afgivelse af en ændret indstilling til kommunalbestyrelsen. Såfremt (et flertal af) kommunalbestyrelsen er af den opfattelse, at sagen i den foreliggende form ikke er klar til, at der træffes afgørelse, f.eks. fordi sagen ikke anses for tilstrækkeligt oplyst, eller der i øvrigt vurderes at være behov for fornyet eller yderligere behandling, kan der ligeledes iværksættes de fornødne skridt til afklaring heraf. Det vil være betænke- SIDE 3
ligt, hvis standsningsretten skulle indebære, at kommunalbestyrelsen er tvunget til at træffe afgørelse i en standset sag, selvom det vurderes, at grundlaget herfor er utilstrækkeligt. I den konkrete sag var et flertal af Byrådets medlemmer af den opfattelse, at der først kunne træffes afgørelse i sagen, efter at medlemmerne havde haft mulighed for at foretage en besigtigelse af de områder i Hjerting, som sagen omhandlede. På baggrund heraf var det berettiget at undlade at behandle sagen på Byrådets møde den 16. juni 2008 med henblik på via den ønskede besigtigelse at optimere grundlaget for beslutningstagningen i overensstemmelse sagens indbringelse for Byrådet i henhold til Den kommunale styrelseslovs 23. Der har således ikke været tale om en unødig forsinkelse af sagen i relation til forelæggelse af denne for Byrådet samt Byrådets pligt til at træffe afgørelse med hensyn til den standsede udvalgsbeslutning. Sagen er behandlet i overensstemmelse med den normale procedure for behandling af sager i Byrådet, og foretagelse af en besigtigelse var et sædvanligt sagsbehandlingsskridt i forhold til en sag af den pågældende karakter. De har på vegne af mindretallet afgivet følgende mindretalsudtalelse til sagen : Socialdemokraterne finder fortsat, at sagen (om højere byggeri i Hjerting, der var sat på dagsordenen til byrådsmødet den 16. juni 2008), der af to medlemmer af Plan & Miljøudvalget (S og SF) var begæret i byrådet under henvisning til Den Kommunale Styrelseslov 23 også skal realitetsbehandles i byrådet, hvilket ikke skete eller er sket siden. Sagen var færdigbehandlet i Plan & Miljøudvalget. Sagen har været grundigt behandlet i udvalget, den har været sendt til behandling i de politiske grupper 2 gange. Udvalget har været på besigtigelse i Hjerting og har deltaget i et borgermøde i Hjerting om sagen. Derfor er flertallets begrundelse i udtalelsen, om at flere medlemmer ønskede at få mulighed for at foretage en besigtigelse i de områder i Hjerting, som sagen omhandlede, overraskende og må ses som et forsøg på efterfølgende at finde et motiv, til at tage sagen af byrådets dagsorden, af hensyn til besvarelsen til Statsforvaltningen Syddanmark. Det fremgik da heller ikke på nogen måde under byrådets behandling af sagen den 16. juni 2008, under punktet "Godkendelse af dagsordenen". Det ville i øvrigt heller ikke, efter vores opfattelse, have ændret ved, at sagen skal/skulle realitetsbehandles i byrådet under henvisning til Den Kommunale Styrelseslov, da den var færdigbehandlet i udvalget. Vi mener, i modsætning til flertallets udtalelse, at 23 er en vidtgående mindretalsbeskyttelse og udtryk for en væsentlig fravigelse af det almindeligt gældende flertalsprincip. SIDE 4
Det er vores forståelse af Den Kommunale Styrelseslovs 23, og af de afgørelser tilsynsmyndighederne hidtil har truffet i lignende klager, at byrådet har pligt til at realitetsbehandle sagen og ikke ved et flertal kan fjerne den fra byrådets dagsorden. Følgende fremgår blandt andet af referat fra punkt 5 i Plan & Miljøudvalgets møde den 23. juni 2008 på kommunens hjemmeside på internettet : [Direktionens indstilling enslydende med indstillingen til mødet den 19. maj 2008] Plan & Miljøudvalget, den 23.06.2008 punkt nr. 5 Beslutning Vedr. pkt. 1 følges indstillingen fra Direktionen. Vedr. pkt. 2 stemte et mindretal bestående af A + F for Direktionens indstilling. Et flertal bestående af O + V stemte imod. Herefter blev følgende ændringsforslag fremsat vedrørende pkt. 2: Forvaltningen udarbejder lokalplansforslag, baseret på følgende principper : Amigovej området : Bygningshøjde max. 7,5 m Nuværende vejstruktur bibeholdes Gl. Hjertingområdet : Nordvestlige hjørne udgår Bygningshøjde max. 7,5 m Max. 1½ etage Bystruktur bevares Nye huse skal indpasses arkitektonisk. Et mindretal bestående af A + F undlod at stemme vedr. forslaget. Et flertal bestående af O + V stemte for forslaget. Esbjerg Kommune har på forespørgsel den 3. november 2008 supplerende oplyst, at sagen ikke efterfølgende er blevet behandlet i byrådet, da det medlem, der havde benyttet sig af standsningsretten den 26. maj 2008, på direkte forespørgsel i fagudvalget efter dettes fornyede behandling af sagen den 23. juni 2008 frafaldt sin begæring. Statsforvaltningens udtalelse : Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 696 af 27. juni 2008). Formålet med kommunalbestyrelsens møder er, at der skal forhandles og besluttes om kommunens anliggender. SIDE 5
For at dette kan gennemføres, må der foreligge en plan for mødet med angivelse af forhandlingsgenstande, altså en dagsorden. Det er kommunalbestyrelsen, der selv fastsætter dagsordenen for det enkelte møde. Dette sker på grundlag af det af borgmesteren udsendte udkast til dagsorden. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag skal afvises fra dagsordenen, afgøres af kommunalbestyrelsen, når denne ved mødets begyndelse tager stilling til dagsordenudkastet. Kommunalbestyrelsen skal afvise en sag fra dagsordenen, hvis det klart falder uden for kommunalbestyrelsens kompetence at behandle sagen. Kommunalbestyrelsen kan endvidere afvise en sag, hvis den er identisk med en sag, der tidligere har været behandlet, forudsat at der ikke er sket ændringer i de faktiske forhold. Et medlems ret til at få ordet til dagsordenen betyder, at medlemmet har en ret til at fremsætte forslag til dagsordenens indhold og til at få kommunalbestyrelsens afgørelse af et sådant forslag. Dette følger af 5, stk. 2 i normalforretningsordenen (NFO Indenrigsministeriets cirkulære nr. 129 af 27. juni 1969 om Normalforretningsorden for kommuner). Derimod er retten til at få ordet til dagsordenen ikke ensbetydende med en taleret med hensyn til den sag, som er, eller som ønskes optaget på dagsordenen. Når dagsordenen er godkendt, sætter borgmesteren sagerne under forhandling punkt for punkt. Under forhandlingerne tilkommer der det enkelte medlem en ret til at få ordet under hvert punkt på dagsordenen for at ytre sig over den foreliggende sag, jf. 4, stk. 3 i NFO og herunder fremsætte forslag til sagens afgørelse, eksempelvis forslag om, at sagen skal henvises til fagudvalget med henblik på forbedring af oplysningsgrundlaget i sagen. Når borgmesteren finder anledning dertil, eller når det begæres af 3 medlemmer, skal det sættes under afstemning, om afslutning af en forhandling skal finde sted, jf. 4, stk. 5, 2. punktum i NFO. Denne bestemmelse må forstås med den begrænsning, at forslag om afslutning af en forhandling først kan sættes under afstemning, når alle medlemmer, som det fremgår ovenfor, der ønsker det, har haft lejlighed til at få ordet mindst én gang. Det følger af 11, stk. 4 i NFO, at forslag om en sags forsatte behandling i et udvalg, kan fremsættes så længe, afstemning om sagen ikke er begyndt. Der kan ikke i 11, stk. 4 indlægges den begrænsning, at et forslag om udvalgshenvisning først kan fremsættes, når SIDE 6
forslagsstilleren har haft lejlighed til at få ordet mindst én gang. Derimod må alle medlemmer kunne forlange ordet for at ytre sig om forslagets videre behandling, i det konkrete eksempel spørgsmålet om udvalgshenvisning. Følgende fremgår af 23 i styrelsesloven : 23. Ethvert medlem af et udvalg kan standse udførelsen af en beslutning, der er truffet af udvalget, ved på mødet til beslutningsprotokollen at erklære, at han ønsker sagen indbragt til afgørelse af kommunalbestyrelsen. Dette gælder dog ikke afgørelser, der ved lovgivningen er henlagt til udvalget. Standsningsretten indebærer, at kommunalbestyrelsen har pligt til at træffe afgørelse om, hvorvidt den standsede beslutning skal udføres. Det forhold, at en beslutning er standset i medfør af 23, afskærer dog ikke udvalget fra at tage sagen op på ny med henblik på afgivelse af en ændret indstilling til kommunalbestyrelsen. Sagen kan blot ikke afgøres af udvalget. Eftersom den sag, hvori beslutningen er standset, uden unødig forsinkelse skal forelægges for kommunalbestyrelsen må det antages, at udvalget kun kan tage sagen op på ny med henblik på afgivelse af en ændret indstilling til kommunalbestyrelsen, såfremt dette kan ske, uden at forelæggelse af sagen for kommunalbestyrelsen forsinkes unødigt. Det antages endvidere, at udvalget ikke er afskåret fra at opgive beslutningen med den konsekvens, at der ikke er nogen sag, der skal forelægges kommunalbestyrelsen. Standsningsretten giver således det enkelte medlem en vetoret mod, at udvalgets afgørelse i en sag bringes til udførelse, uden at kommunalbestyrelsen har truffet beslutning herom. En afgørelse i sagen kan, når standsningsretten er gjort gældende, kun træffes af kommunalbestyrelsen. Sagen, hvori beslutningen er standset, skal følge almindelig procedure og uden unødig forsinkelse forelægges for kommunalbestyrelsen, eventuelt via økonomiudvalget eller et eller flere udvalg. Bestemmelsen om udvalgsmedlemmers standsningsret er udtryk for en væsentlig fravigelse af det almindeligt gældende flertalsprincip. Der er tale om en vidtgående mindretalsbeskyttelsesregel, der hjemler det enkelte udvalgsmedlem en ret til at gribe ind i sagsbehandlingen. Et udvalgsmedlem, der har udøvet sin standsningsret, kan frafalde standsningen når som helst inden kommunalbestyrelsesmødet med den virkning, at udvalgsbeslutningen herefter straks kan udføres. SIDE 7
Der henvises til Indenrigsministeriets udtalelse af 25. februar 1998 og af 24. september 1999 og til Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2004, side 37, 148 ff., 578, 579 og side 588, Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning I, 1988, side 61 ff. og til Betænkning nr. 894/1980 om kommunale styreformer og kommunalpolitikeres arbejdsvilkår, side 39 og side 55. Det bemærkes, at konsekvensen af, at en sag afvises fra dagsordenen, er, at kommunalbestyrelsen ikke kan behandle sagen, herunder heller ikke kan træffe beslutninger i sagen. Det bemærkes endvidere, at 23 i styrelsesloven ikke regulerer, hvilken afgørelse kommunalbestyrelsen skal træffe i den indbragte sag, ligesom bestemmelsen ikke ses at være til hinder for, at kommunalbestyrelsen beslutter, at sagen henvises til fagudvalget med henblik på indhentelse af yderligere oplysninger inden den endelige stillingtagen. Statsforvaltningen har noteret sig, at beslutningen i den pågældende sag blev standset i Plan & Miljøudvalget i sit møde den 26. maj 2008, og at førstkommende møde i Esbjerg Byråd var fastsat til den 16. juni 2008. Det er statsforvaltningens opfattelse, at optagelse af den pågældende sag på udkast til dagsordenen for byrådets møde den 16. juni 2008 var i overensstemmelse med lovgivningen, da der således var taget skridt til, at der kunne ske forelæggelse af sagen for kommunalbestyrelsen uden unødig forsinkelse. Statsforvaltningen konstaterer, at sagen blev afvist fra dagsordenen, men at flertallet samtidig hermed traf beslutning om at tilbagesende sagen til fagudvalget, - ifølge flertallets oplysninger med henblik på forbedring af sagens oplysningsgrundlag. Det er statsforvaltningens opfattelse, at en sag, der er indbragt til afgørelse af kommunalbestyrelsen i medfør af 23 i styrelsesloven ikke kan afvises fra dagsordenen, da standsningsretten indebærer en pligt til for kommunalbestyrelsen at træffe afgørelse i sagen. Det har således i sig selv været i strid med lovgivningen, at sagen blev afvist fra dagsordenen. Det har endvidere været i strid med lovgivningen, at et flertal i Byrådet under punktet Godkendelse af dagsordenen traf beslutning om at henvise sagen til behandling i SIDE 8
fagudvalget, da der under behandlingen af dette punkt ikke kan træffes beslutninger i en sag. Statsforvaltningen bemærker, at såfremt et flertal i byrådet i sit møde den 16. juni 2008 under en realitetsbehandling af punkt 16 havde truffet beslutning om at henvise sagen til yderligere behandling i udvalget, ville dette ikke have været i strid med lovgivningen, heller ikke selvom mindretallet ikke fik mulighed for at få ordet til sagen mindst én gang. Statsforvaltningen konstaterer, at sagen blev behandlet på ny i Plan & Miljøudvalget den 23. juni 2008. Som det fremgår ovenfor, kan et udvalgsmedlem, der har begæret en beslutning indbragt til afgørelse for kommunalbestyrelsen, på hvilket som helst tidspunkt inden kommunalbestyrelsesmødet frafalde sin begæring med den konsekvens, at beslutningen kan bringes til udførelse. Det forhold, at det eller de medlemmer, der benyttede sig af standsningsretten på forespørgsel i mødet den 23. juni 2008 måtte have frafaldet sin begæring, kan ikke tillægges betydning. Begrundelsen er, at mindretallet på det tidspunkt ikke længere havde rådighed over sagens forløb, da sagen - uanset de proceduremæssige problemstillinger blev behandlet i Byrådets møde den 16. juni 2008. Statsforvaltningen konstaterer imidlertid, at sagen ikke efter den 23. juni 2008 er blevet behandlet i byrådet. Dette er i strid med lovgivningen, da adgangen til at træffe afgørelse i sagen alene tilkommer kommunalbestyrelsen under de foreliggende omstændigheder. Byrådet bedes derfor oplyse, hvad det agter at foretage sig i den anledning. I øvrigt : Esbjerg Byråd har modtaget en kopi af dette brev. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen SIDE 9
Anne Rasmussen kontorchef /Stella Bøttger specialkonsulent SIDE 10