Kapitel 10 Naturressourcer og ressourceafgifter

Transkript

1 Kapitel 10 Naturressourcer og ressourceafgifter 10.1 Introduktion Grønland har betydelige naturressourcer. Fisk, skaldyr, havpattedyr og landpattedyr danner grundlaget for landets traditionelle erhverv. Minedrift med udvinding af bly, zink, kryolit og kul har tidligere udgjort betydende erhverv, og i de seneste år har der i mindre skala været udvundet guld og olivin. En stor efterforskningsaktivitet pågår, hvilket giver forhåbninger om en udvikling af minesektoren. Samtidig er der udviklingsprojekter i gang med henblik på produktion af is og vand til eksport. Landet er også begunstiget af store ressourceoplande til vandkraft, og det har i de seneste 20 år givet anledning til etablering af vandkraftværker til forsyning af byer med vedvarende energi. I et erhvervsudviklingsperspektiv er der også et potentiale for udnyttelse af vandkraft til store industriprojekter, som efterspørger langsigtet, sikker og billig energi fra vedvarende energikilder. Endelig er der indikationer på, at der i undergrunden måske er store forekomster af olie og gas, men hvor der endnu ikke er gjort fund, der kan muliggøre en kommerciel udnyttelse. Naturressourcerne kan være grundlaget for en yderligere erhvervsudvikling og dermed bidrage til at øge den samlede produktion i samfundet. En effektiv udnyttelse af naturressourcerne bidrage til at øge nationalindkomsten. For at sikre dette er det vigtigt, at der gennemføres en velovervejet regulering, hvilket samtidigt kan give grundlag for offentlige indtægter ved at opkræve ressourceafgifter, det vil sige særlige skatter og afgifter i forbindelse med den erhvervsmæssige udnyttelse af naturressourcerne. Naturressourcerne tilhører samfundet som helhed og ikke de enkeltpersoner eller virksomheder, som får tilladelse til at udnytte dem. Dermed giver naturressourcerne muligheder for at generere flere indtægter til det offentlige i form af ressourceafgifter. Indtil nu har ressourceafgifter kun udgjort en beskeden andel af de samlede offentlige indtægter. I 2011 er rejeafgiften budgetteret til 20,0 mio. kr. og afgifter på is og vand til eksport til 2,1 mio. kr. Endelig kan en del af salget af fiskerirettigheder til EU på i alt 88,8 mio. kr. betragtes som en ressourceafgift Målsætninger En effektiv udnyttelse af naturressourcerne er særlig vigtig, fordi naturens ressourcer udgør en vigtig del af livsgrundlaget, og denne betydning kan blive meget større i fremtiden, hvis der for alvor kommer gang i udnyttelsen af vandkraftressourcer, hårde mineraler og kulbrinter. Derfor er en god forvaltning af naturkapitalen afgørende for levestandarden og landets fremtidige økonomiske udvikling. 1

2 I de fremtidige beslutninger om forvaltningen af naturens ressourcer skal man sikre de mulige offentlige indtægter ved forskellige former for betalinger for at få adgang til at udnytte naturens ressourcer. Ved en regulering af naturressourcer, der sikrer en effektiv udnyttelse, kan der opnås et godt økonomisk afkast til naturressourcerne, ofte kaldet ressourcerente. I det omfang, ressourcerenten tilfalder det offentlige i form af ressourceafgifter, sikres et provenu til finansieringen af velfærdssamfundet. Andre hensyn end ressourceafgifter kan spille en rolle, eksempelvis regionalpolitiske hensyn. Men hvis ressourceafgifter ikke prioriteres højt, når der skal træffes politiske beslutninger om reguleringen af naturressourcer, tabes nogle muligheder for at finde løsning på sociale og uddannelsesmæssige problemer Principper for policy En regulering af udnyttelsen af naturens ressourcer, der sikrer en effektiv udnyttelse, skaber ressourcerente, dvs. et overskud ud over normal forrentning af arbejdskraft og kapital, og ressourceafgifterne er dermed en betaling til samfundet for at få tilladelse til at udnytte naturressourcer. For at sikre den maksimale ressourcerente skal der ske reguleringer, der sikrer, at virksomhederne har incitamenter til at udnytte ressourcerne hensigtsmæssigt, og incitamenter til at sikre en effektiv produktion. Dette kan være at sikre klare ejendomsrettigheder, klare regler for retten til at udnytte ressourcerne og incitamenter til, at udnyttelsen sker på en økonomisk effektiv måde. Det er i den forbindelse vigtigt, at der ikke gennemføres særordninger, der unødigt binder arbejdskraft og kapital til området, og dermed er med til at reducere ressourcerenten. Støtteordninger, gunstige afskrivningsregler, indhandlingspligt og andre forvridende regler bør derfor undgås. Erhverv, hvis aktiviteter er knyttet til udnyttelsen af naturressourcer, bør derfor behandles som andre erhverv mht. beskatning, afskrivning mv. med den særlige tilføjelse, at der bør betales for retten til at udnytte naturressourcerne. For at sikre et offentligt provenu skal der indføres betalingsformer, hvor de, der udnytter ressourcerne, finder det attraktivt at udnytte ressourcerne samtidig med, at det er attraktivt at betale for retten til at udnytte naturressourcerne. De mulige betalingsformer kan f.eks. være afgifter, royalty betalinger, betaling af kvoteleje, offentligt salg af udnyttelsesrettigheder, herunder salg af individuelle omsættelige kvoter Instrumenter og veje for at nå målene De grundlæggende forudsætninger for opkrævning af ressourceafgifter er forskellige for de enkelte typer af naturressourcer. I det følgende er der derfor en gennemgang af de enkeltområder, hvor ressourceafgifter spiller eller kan komme til at spille en betydelig rolle. 2

3 Fiskeriområdet Fiskebestanden er en ressource, som samfundet ejer. Det er vigtigt, at udnyttelsen af de naturgivne ressourcer sker på det økonomisk bedst mulige grundlag. Det vil sige med størst muligt langsigtet samlet økonomisk udbytte for samfundet. Formålet med at opkræve ressourceafgifter i fiskeriet er både at sikre en fornuftig udnyttelse af fiskeressourcerne og at øge de offentlige indtægter Der bliver på nuværende tidspunkt opkrævet ressourceafgift, nemlig rejeafgift, på eksporten fra det havgående rejefiskeri, og der budgetteres i 2011 med et provenu på 20 mio. kr. Fastsættelse og opkrævning af rejeafgiften er kompleks og administrativt tung. En anden form for ressourceafgift er betaling fra EU for at få stillet fiskekvoter til rådighed i henhold til fiskeriaftalen mellem Grønland og EU. Det kan dog argumenteres, at betalingen fra EU snarere er udtryk for en kvoteleje end en ressourceafgift. Fiskerikommissionen afleverede sin betænkning i februar Denne betænkning fastslog blandt andet, at Der er stordriftsfordele både i rejefiskeriet og i hellefiskfiskeriet. Store kvoter til de enkelte rederier er nødvendige for at opnå høj rentabilitet. Landingspligten i det indenskærs rejefiskeri har som konsekvens, at en del af ressourcerenten eller måske endog mere end ressourcerenten anvendes til at subsidiere rejeproduktion på landanlæg. Landingspligt reducerer det samfundsøkonomiske udbytte af fiskeriet. Gennemsnitslønnen i det havgående rejefiskeri var i 2008 på kr., mens den i det kystnære fiskeri var på kr. En stor del af jollefiskerne i hellefiskfiskeriet har begrænsede indkomster. På den baggrund anbefaler Fiskerikommissionen, at der gennemføres grundlæggende ændringer i fiskerilovgivningen med henblik på at opnå holdbare strukturændringer. Disse ændringer vil føre til højere indkomster for dem, der bliver tilbage i fiskeriet og fiskeindustrien, men også en nedgang i antallet af beskæftigede i erhvervet. Det vil specielt vise sig i de områder, hvor fiskeriet er meget arbejdskraftintensivt. I forlængelse heraf konstaterer Fiskerikommissionen, at en succesfuld omlægning forudsætter, at der bliver tilstrækkelige uddannelsesmuligheder for de unge og systematiske tilbud om omskoling og efteruddannelse af fiskere til andre erhverv. Hvad angår ressourceafgifter henviser Fiskerikommissionen til Benchmarkingudvalget 2, som fastslog, at udnyttelsen af fiskeressourcerne bør komme den offentlige sektor og dermed hele samfundet til gode, og at det forekommer naturligt at overveje modeller for fremtidig tildeling af fiskerilicenser, der indebærer betaling til det offentlige. 1 Fiskerikommissionen 2009, Fiskerikommissionens betænkning 2 Benchmarkingudvalget 2003, Rapport fra Benchmarkingudvalget. 3

4 Fiskerikommissionen belyste fire forskellige former for instrumenter til omfordeling af den potentielle ressourcerente: En rejeafgiftslignende ressourcerenteafgift En overskudsbetinget særlig afgift som den islandske En mængdemæssig kvoteafgift Brugerbetaling i form af salg af kvoteandele via auktion. Fiskerikommissionen fremkommer imidlertid ikke med klare anbefalinger om, hvorvidt og med anvendelse af hvilke instrumenter der kunne opkræves ressourceafgifter, og løsning af dette spørgsmål er derfor fortsat en politisk opgave. Skatte og Velfærdskommissionen vurderer, som Benchmarkingudvalget, at et effektivt fiskeri giver mulighed for en høj ressourcerente, og at samfundet som helhed skal have en andel af den i form af ressourceafgifter. Fiskerikommissionens forslag om strukturændringer vil medføre et større samfundsøkonomisk udbytte af fiskeriet og frigøre arbejdskraft til andre erhverv. For at anskueliggøre mulighederne for ressourceafgifter er der foretaget en beregning af provenuet ved at indføre samme simple afgiftssystem som i Island, hvor alle arter i princippet er omfattet af et afgiftssystem. Den islandske ressourceafgift bliver opkrævet som en fast afgift per kg. kvote og per kg. fangst i fiskeri uden kvote. 3 Den beregnes på grundlag af overskud i fiskeri af de forskellige arter. Afgiften fastsættes for torsk, hvorefter afgiften på de øvrige arter skaleres op og ned i forhold til afgiften på torsk. For at give et estimat over forventede indtægter ved at indføre et afgiftssystem svarende til det islandske, anvendes de islandske afgiftssatser for alle fiskearter, som gælder for alle uanset fartøjstype. For rejer er der indregnet en afgift på 40 øre pr. kg. Fangst af kvoterede havpattedyr og landpattedyr bør afgiftsbelægges efter et tilsvarende system, men er ikke medtaget i beregningerne. Det mulige provenu er beregnet både på grundlag af den realiserede fangst i 2009 og kvoterne for Se reglugerð nr. 591, 15. júlí 2010 um veiðigjald og þorskígildi (bekendtgørelse nr. 591, 15. juli 2010 om ressourcerente og torskeækvivalenter), 4

5 Tabel 10.1 Eksempel på ressourceafgift i fiskeriet baseret på kvoter og opfiskede mængder. Fangst 2009 Samlet provenu i kr. Kvote 2010 Afgift per kg Fangst Kvote Art Fiskeri i Grønland Rejer , Hellefisk , Krabber , Kammuslinger , Torsk , Rødfisk , Havkat , Skolæst , Helleflynder , Laks , Lodde , Blåhvilling , Sild , Stenbider , I alt Fiskeri uden for Grønland Torsk , Kuller , Sej , Blåhvilling , Rejer , I alt Total Note: Det eksisterer ikke afgiftssatser for krabber, kammuslinger, laks og blåhvilling i Island. De er derfor skønnet.der er ingen kvoter på laks og stenbider. Laksefiskeriet er subsistensfiskeri, og der er forbud mod eksport af laks. Kilde: Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug. Beregningerne viser, at indførelsen af et afgiftssystem i fiskeriet, hvor der betales fast beløb per kg. fangst vil give et provenu på 76,4 mio. kr. Tilsvarende forventes et afgiftssystem, hvor der betales et fast beløb per kg. kvote, at give et provenu på 81.9 mio. kr. En årlig mængdeafgift på 40 øre per kg. kvote i både det kystnære og det havgående rejefiskeri forventes at give et provenu på 46 mio. kr. inkl. rejefiskeri udenfor Grønland. Til sammenligning er de samlede ressourceafgifter i fiskeriet, nemlig rejeafgiften, budgetteret til 20 mio. kr. i Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der indføres en mængdemæssig kvoteafgift på alle arter i fiskeriet. Det vil medføre et merprovenu i størrelsesordenen omkring 60 mio. kr. Derudover kan der forventes en sidegevinst for de offentlige kasser i form af, at tilskuddene til nedsættelse af el og vandtakster i fiskeindustrien vil blive reduceret i takt med afviklingen af fiskeindustrianlæg på land. De samlede tilskud hertil er i størrelsesordenen 100 mio. kr. årligt, og en gradvis ophævelse af indhandlingspligten vil føre til en reduktion af aktiviteterne i fiskeindustrien og dermed tilskuddene til el og vandforsyning. Hvis man antager en halvering af 5

6 fiskeindustrien på land, og at det på nogle lokaliteter vil føre til kompensation via maksimalprissystemet, vil der kunne opnås en nettoreduktion af tilskuddene i størrelsesordenen 40 mio. kr. En afgørende betingelse for at indføre en ressourceafgift på hele fiskeriet er ophævelse af indhandlingspligten, som er en form for ressourcebeskatning på fartøjerne og et subsidie til landproduktionen, som tilsammen forringer effektiviteten i fiskeriet.. For yderligere at forøge ressourcerenten vil der være behov for at indføre et rettighedsbaseret kvotesystem for alle arter. 4 Rettighedsbaseret fiskeri er et instrument for at tilpasse flådekapaciteten til ressourcerne og er med til at fremme økonomien i fiskerierne. Der kan således argumenteres for nødvendigheden af at indføre individuelle omsættelige kvoter på alle arter, hvilket vil fremskynde kapacitetstilpasningen i fiskeriet. Ved indførelsen af omsættelige kvoter forventes kvoterne gradvist at blive samlet på de aktører, der kan drive et rentabelt fiskeri. I forbindelse med indførelse af omsættelige kvoter skal rederierne samtidig sikres fiskerirettigheder i en vis periode for at opnå et grundlag for anskaffelse og finansiering af fartøjer. Indførelse af sådanne ressourceafgifter nødvendiggør imidlertid en overgangsperiode. For det første fordi en del af arbejdskraften i fiskeriet og fiskeindustrien skal flyttes over i andre erhverv. For det andet fordi både fiskere og fiskeindustri, som har investeret i kapacitet i tillid til den nuværende regulering, skal have mulighed for en planlagt afvikling af deres kapitalapparat. Konsekvenserne af forslagene vil blive en effektivisering af fiskeriet, større aflønning af dem, der bliver tilbage i erhvervet, og øgede ressourceafgifter samt besparelser på de offentlige finanser. Forøgede ressourceafgifter skønnes at kunne give et merprovenu på omkring 60 mio. kr., og det skønnes at tilskuddene til fiskeindustritaksterne som konsekvens af omlægningerne gradvis vil falde med 40 mio. kr. årligt. Forslagene er: En reform af fiskeripolitikken, der indebærer gradvis afskaffelse af indhandlingspligten inden 2020, ophævelse af sondringen mellem indenskærs og udenskærs fiskeri og indførsel af individuelt omsættelige kvoter for alle væsentlige arter. En produktionsbaseret kvoteafgift for alle arter Produktion af is og vand til eksport Produktion af is og vand til eksport er et erhvervsudviklingsområde, som har været under forberedelse i en årrække. Der har endnu ikke været nogen betydende eksport, men i det omfang, der kan findes afsætning for produkterne, er der tale om brug af en naturressource, som samfundet naturligt skal opkræve ressourceafgifter af. I finansloven for 2011 er der budgetteret med en indtægt herved på 1,2 mio. kr. 4 I et rettighedsbaseret kvotesystem tildeles den enkelte fisker en given andel af det nationale kvotegrundlag. I det omfang, hans rettighed kan omsættes, vil det endvidere være muligt for ham at tilpasse sine rettigheder til den faktiske kapacitet gennem køb og salg af kvoter. 6

7 Der er hjemmel til at fastsætte en royaltyordning på is og vandområdet i forbindelse med produktion af is og vand til eksport. En afgift kan f.eks. omfatte: a) en årlig afgift beregnet på grundlag af størrelsen af det område, som er omfattet af tilladelsen (arealafgift). b) en afgift beregnet på grundlag af produktionens størrelse og/eller værdi (produktionsafgift). Der kan indgås aftale mellem Selvstyret og rettighedshaver om, at et Selvstyre ejet selskab indtræder i den af tilladelsen omfattede virksomhed. Udover de nævnte afgifter skal en rettighedshaver betale skatter i henhold til den til enhver tid gældende skattelovgivning. Herudover kan der fastsættes gebyrer for myndighedsbehandling. Det er hensigtsmæssigt, at der opkræves ressourceafgifter ved produktion af is og vand, og at det sker på grundlag af enkle og administrerbare kriterier. Hvis det med tiden viser sig, at der bliver stor efterspørgsel efter udnyttelsesrettigheder, vil det være naturligt at sikre, at der sker en forøgelse af ressourceafgifterne ved udstedelse af nye koncessioner, eksempelvis i form af royalty betalinger i forbindelse med særligt store fortjenester ved produktionen Vandkraft Der er i forhold til befolkningens størrelse meget store vandkraftpotentialer, og som både vil kunne anvendes til forsyning af byer og bygder og til forsyning af store industriprojekter, som har behov for store mængder af energi og sikre og langsigtede leverancer. Vandkraftpotentialer har en værdi, og i både Europa og Nordamerika har der været meget store økonomiske gevinster ved vandkraftværker. Udnyttelsen af vandkraft i Grønland er hæmmet af de meget store afstande til de store markeder for afsætning af elektricitet og for den sags skyld afstande mellem byer internt i landet. Men med stigninger i internationale priser på olie og gas og stigende miljøbevidsthed kan vandkraft komme til at spille en stor rolle i udviklingen af landets økonomi. Overvejelserne om en aluminiumssmelter ved Maniitsoq og udnyttelse af to store vandkraftoplande til sikring af en sådan smelters energiforsyning er et eksempel på dette. I landstingsloven om udnyttelse af vandkraftressourcer til produktion af energi er Naalakkersuisut bemyndiget til i tilladelsen til forundersøgelse og udnyttelse at fastsætte, i hvilket omfang rettighedshaveren skal betale afgifter (royalty) til myndighederne. I tilfælde af, at der fastsættes vilkår om betaling af royalty, skal dette være angivet i den konkrete tilladelse. Naalakkersuisut kan ikke efter udstedelsen af tilladelse fastsætte vilkår om betaling af royalty. Royalty kan fastsættes efter forskellige principper. Der kan eksempelvis være tale om en royalty i forhold til det konkrete vandkraftpotentiales størrelse. Der kan også blive tale om royalty for den konkrete udnyttelse af potentialet. Der kan også være tale om royalty i forhold til virksomhedens omsætning eller overskud. Royalty kan også fastsættes ud fra en kombination af de nævnte principper. Naalakkersuisut kan desuden fastsætte regler om gebyrer ved myndighedsbehandling. 7

8 Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler, at der anvendes produktionsafhængige afgifter ved udnyttelse af vandkraftressourcer. Produktionsafhængige ressourceafgifter giver Selvstyret større sikkerhed for skattebetalinger end selskabsskatter, som multinationale selskaber har betydelige muligheder for at omgå gennem transfer pricing. Kommissionen anbefaler samtidig, at der ved udstedelse af koncessioner over en vis størrelse indhentes en professionel rådgivning fra internationalt renommerede firmaer med ekspertise på området. Dette for at sikre, at det grønlandske samfund får en rimelig andel af de fortjenester, som denne naturressource kan give anledning til. Forslaget er produktionsafhængige ressourceafgifter ved udnyttelse af vandkraftressourcer Hårde mineraler Grønland er et frontierland inden for udnyttelse af hårde mineraler i den forstand, at mineaktiviteterne i dag er meget begrænsede. Der er udstedt fire udnyttelsestilladelser, men kun på to af disse er der på kort sigt udsigt til en vis aktivitet. Den begrænsede udnyttelse af ressourcerne har som konsekvens, at landet i dag ikke kan betragtes som et egentligt mineland, og at der skal ske en mærkbar forøgelse af både efterforskningsaktiviteter og udnyttelse, før en dynamisk udvikling af sektoren kan komme i gang. Der findes i dag ingen ressource og eller royaltybeskatning på hårde mineraler. Det samlede government take, dvs. det offentliges andel af fortjenesten, er derfor begrænset til: Selskabsskat på 30 % Udbytteskat (udbytte er fradragsberettiget i selskabets skattepligtige indkomst og reducerer dermed selskabsskatten) Diverse afgifter samt gebyrer ved myndighedsbehandling Der er over 70 aktive efterforskningslicenser og over 20 ansøgninger om efterforskningslicenser ved udgangen af Der er over 20 forundersøgelsestilladelser og fire udnyttelsestilladelser. Råstofdirektoratet har udarbejdet en ny Mineralstrategi i 2009, hvor der er oplistet følgende målsætninger: at Grønland skal være et eftertragtet efterforskningsområde at der skal sikres en rimelig samfundsmæssig andel af værdierne ved udvinding at vilkårene skal være rimelige for både store og små selskaber, robuste over for svingende konjunkturer samt være lette at administrere for selskaber og myndigheder og at strategien skal føres ud i livet inden for rammerne af en ny råstofordning mellem Grønland og Danmark I en benchmarkanalyse foretaget af PriceWaterhouseCoopers for Råstofdirektoratet i fremgår det, at government take i Grønland er 37 %. Ud fra en umiddelbar betragtning ligger det over etablerede lande som Sverige og Sydafrika (hhv. 28 % og 33 %), men under Ghana (39 %) og Australien (40 %). Det er imidlertid spørgsmålet, om den fulde fortjeneste kommer til beskatning i 5 PriceWaterhouseCoopers 8

9 Grønland, da selskaberne ofte gennem transfer pricing har muligheder for at flytte overskud fra det ene land til det andet. Ud af de fire udnyttelsestilladelser, der er meddelt, er to af dem ikke i produktion pga. ejerskifte, og de resterende to er ikke i produktion af andre grunde. Sammenholdt med svære logistiske betingelser og udfordringer med arktisk klima er omkostningsniveauet for efterforskning i Grønland højt. De selskaber, der tegner billedet i efterforskningen af hårde mineraler, er mindre selskaber, som har større ressourcer inden for geologisk viden end økonomiske ressourcer, og som er afhængige af eksterne investorer for at komme videre fra efterforskningsfasen til udnyttelsesfasen. Grønlands geologi dækker utvivlsomt over store forekomster, men det er forbundet med store omkostninger at udnytte forekomsterne. Kun få af efterforskningsprojekterne er økonomisk rentable, så desto flere områder, der efterforskes, desto større er sandsynligheden for, at der kommer ansøgninger om udnyttelsestilladelser. Dette taler for, at hovedstrukturen i det nuværende skattesystem fastholdes, indtil Grønland bliver et etableret mineland. Risikoen ved en sådan politik er imidlertid, at transfer pricing og manglende gennemsigtighed resulterer i, at der ikke eller først om mange år opnås en royalty. Et alternativ vil derfor være at indføre en produktionsafhængig royalitet, evt. med mulighed for modregning i selskabsskatten Kulbrinter Der er indikationer på, at der i undergrunden kan være store forekomster af olie og gas. Men der er endnu ikke er gjort fund, der kan danne grundlag for en kommerciel udnyttelse, og dermed er Grønland et frontierland. I 2006 blev der gennemført udbudsrunde vest for Disko, og det er i dette område, at Cairn har gennemført boringer i I 2010 blev der også gennemført en udbudsrunde i Baffin Bugten, hvor der var stor interesse, og hvor der var konkurrence om flere af de udbudte licenser. Råstofdirektoratet har i 2009 også udarbejdet en kulbrintestrategi, hvor der beskrives, at der arbejdes mod at gennemføre yderligere udbudsrunde i 2012 og 2013 i de såkaldte KANUMASområder i Nordøstgrønland. Derudover fortsættes arbejdet med at modne områder i Nordvestgrønland, som på et senere tidspunkt kan blive udgangspunkt for endnu en udbudsrunde. Der er givet i alt 20 licenser ved udgangen af 2010, men flere er under behandling som følge af udbudsrunden i Baffin Bugten. På kulbrinteområdet opkræves en såkaldt progressiv overskudsroyalty, dvs. at den offentlige andel af overskuddet stiger, når overskuddet fra olieaktiviteter stiger. Der er med andre ord tale om en cash flow model, hvor det offentliges procentvise andel af ressourcerenten øges, når den interne forrentning i selskabet øges. Det samlede government take på kulbrinter er: Selskabsskat på 30 % Overskudsroyalty på 7,5 %, når den interne forrentning er højere end 23,75 %, stigende til hhv. 17,5 % og 30 %, når den interne forrentning er højere end hhv. 31,25 % og 38,75 % 12,5 % bæring i efterforskningsfasen. Det vil sige, at selvstyret gennem NunaOil A/S opnår en ejerandel på 12,5 % af efterforskningsrettighederne uden at betale, idet omkostningerne til efterforskningen bæres af de øvrige deltagere i koncessionen. I 9

10 udnyttelsesfasen deltager NunaOil A/S i givet fald på lige fod med andre koncessionsdeltagere i indtægter og omkostninger. Udbyttebeskatning (udbytte er fradragsberettiget i selskabets skattepligtige indkomst og reducerer dermed selskabsskatten) Diverse afgifter samt gebyrer ved myndighedsbehandling I en benchmarkanalyse foretaget af IHS 6 for Råstofdirektoratet i 2008 fremgår det, at government take i Grønland ligger midt i feltet, når der sammenlignes med andre frontier lande. Grønland er i høj grad et frontierland inden for olieefterforskning, og selvom der er geologiske resultater, der indikerer, at der kan være store mængder olie og naturgas, så er efterforskning og især boringer forbundet med høje omkostninger. På den ene side gælder, at hvis man ønsker at fremskynde produktion af kulbrinter i en situation, hvor der ikke er påvist kommercielt udnyttelige oliefund i Grønland, er det vigtigt at holde omkostningerne på et niveau, der kan sikre, at efterforskningsniveauet holdes højt, samtidig med at der er stabilitet i rammebetingelserne. På den anden side kan der være fordele ved at udsætte eller forlænge efterforskningsperioden for at udnytte, at en fremtidig mere effektiv produktionsteknik kan tages i brug og derved sikre et bedre økonomisk udbytte. Skatte og Velfærdskommissionen anbefaler i forlængelse heraf, at der indføres royalties baseret på producerede mængder, dog under skyldig hensyntagen til allerede indgåede aftaler NUNAOIL A/S NUNAOIL er båren partner med 8,0 pct. eller 12,5 pct. i efterforskningsfasen ved alle koncessioner på kulbrinteområdet og kommer dermed til at eje 12,5 pct. af efterforskningsrettighederne. Såfremt et konsortium med udnyttelsesrettigheder til et kulbrintefelt ønsker at igangsætte egentlig produktion af kulbrinter, skal der tages stilling til, hvordan NUNAOIL A/S skal forvalte dette ejerskab. Der er basalt set tre muligheder: 1. NUNAOIL A/S kan betale et indskud svarende til 8,0 eller 12,5 % af anlægs og produktionsomkostningerne og dermed opnå ret til en tilsvarende andel af overskuddet i det pågældende olie eller gasfelt. Det vil imidlertid forudsætte, at Landskassen yder et kapitalindskud på et trecifret eller måske firecifret millionbeløb i NUNAOIL A/S, og dermed, at Landskassen opbygger en gæld med tilhørende rente og afdragsforpligtelser. 2. NUNAOIL A/S kan sælge hele ejerandelen og modtage et engangsbeløb, som forudsættes overført til Råstoffonden, og hvoraf den danske stat reelt skal have halvdelen af beløbet i form af en reduktion af bloktilskuddet til Grønland, eller 3. NUNAOIL A/S kan sælge en del af ejerandelen for at finansiere indskud i den resterende ejerandel. Det kunne f. eks. gøres ved at sælge 10 pct. af andelen og overføre salgssummen til Råstoffonden, og hvoraf den danske stat skal have halvdelen af beløbet i form af en reduktion af 6 IHS 2008, International Benchmarking Analysis Report 10

11 bloktilskuddet. Den anden halvdel af beløbet vil kunne tilbageføres til NUNAOIL A/S som kapitalindskud med henblik på at finansiere 2,5 pct. af anlægs og produktionsomkostningerne i det pågældende felt. Men også i dette scenarium kan det blive nødvendigt for NUNAOIL A/S at optage lån til at finansiere anlægs og produktionsomkostninger med deraf følgende eksponering af landskassen. Der er fordele og ulemper ved alle 3 modeller, som mest handler om risiko og likviditet. For at få den største del af et forventet overskud (model 1) kræver det, at Landskassen skyder et stort millionbeløb ind i NunaOil A/S for at finansiere udbygning af det pågældende kulbrintefelt. Dette vil medføre en betydelig likviditetsbelastning for de offentlige finanser, som på kort sigt skal modsvares af besparelser eller skattestigninger. Samtidig vil lånebeløbene betyde en markant forøgelse af risikoen for landskassen, da optagne lån vil være meget store i forhold til landskassens samlede økonomi. I afsnit er der opstillet beregningseksempler, som viser, at NunaOils deltagelse i udvinding af kulbrinter ikke er afgørende for selvstyrets indtægter ved udvinding af kulbrinter. Det er med andre ord muligt at få et mærkbart government take uden at tage store risici. Model 2 giver et sikkert engangsbeløb, men hvis produktionen viser sig at være meget profitabel, får Grønland et lidt mindre government take end man ellers kunne have opnået. Fordelen ved denne model er, at den giver en sikker indtægt, og at det ikke belaster landskassen og dermed mulighederne for at finansiere velfærdsydelser. Model 3 er en mellemting, hvor der ikke umiddelbart er nogen nettoindtægt eller nettoudgift for landskassen og Råstoffonden ved investeringen i kulbrinteforekomsten. Denne model giver et lidt mindre government take end model 1, men samtidig er den kommercielle risiko også mindre. De samlede investeringer, der kan blive tale om i forbindelse med udnyttelsen af et oliefelt bliver nemt i størrelsesordenen 40 mia. kr., Hvis det grønlandske samfund gennem NunaOil A/S skal eje 12,5 % af et sådant enkelt felt, kan der blive tale om en samlet eksponering på omkring 5 mia. kr. En sådan eksponering vil give muligheder for at opnå et højere government take i form af en andel i overskuddet fra feltet, men samtidig vil der blive taget en betydelig risiko, som i tilfælde af tab tab for NunaOil A/S vil have drastiske effekter for de offentlige finanser og hele økonomien. I det nuværende system er selvstyret gennem NunaOil A/S båren partner i efterforskningsfasen. Ved at frasælge andele af projekterne får selvstyret som ejer af NunaOil A/S mulighed for at frigøre kapital, hvoraf en del vil kunne anvendes som grundlag for at finansiere begrænsede ejerandele i olie og gasfelter. Der bliver med andre ord muligheder for at blive minoritetspartner i en del af de eventuelle kommercielle felter. Hvis der findes store mængder kommercielt udnyttelige kulbrinter i undergrunden, må det forventes, at der også kommer ønsker om etablering af et egentligt grønlandsk olieselskab, som kan varetage efterforskning og udvinding af olie og gas og derved opbygge et lokalt ejet selskab med kompetencer på området. Fordele og ulemper herved skal dog overvejes meget nøje. I det nuværende system er selvstyret gennem NunaOil A/S båren partner i efterforskningsfasen. Ved at frasælge andele af projekterne får selvstyret som ejer af NunaOil A/S mulighed for at frigøre 11

12 kapital, hvoraf en del vil kunne anvendes som grundlag for at finansiere begrænsede ejerandele i olie og gasfelter. Et grønlandsk ejet olieselskab selskab vil kunne få en meget dominerende rolle i samfundet og føre til afhængighed af et enkelt selskab i endnu højere grad, end det har været tilfældet i fiskerisektoren. Samtidig vil der være risiko for, at der sker en betydelig koncentration af indkomster og magt samt eksponere sig for en stor risiko. Naalakkersuisut har nedsat en arbejdsgruppe, der skal belyse forskellige muligheder for NunaOils deltagelse i olie og gasfeltudbygninger. Det er hensigten, at arbejdsgruppens arbejde skal forelægges for Inatsisartut i Det er afgørende, at de offentlige indtægter i forbindelse med udvinding af olie og gas i så høj grad som muligt anvendes til at sikre de næste generationer et økonomisk fundament for en fortsat udvikling af velfærdssamfundet, og at de direkte og indirekte risici for Landskassen bliver minimeret. Forslaget er, at: Selvstyret tidligst indskyder kapital i NUNAOIL A/S med henblik på deltagelse i udvinding af kulbrinter, når der er akkumuleret så stor en formue i Råstoffonden, at det løbende afkast af fondens midler overstiger bloktilskuddet Råstoffonden I 2008 blev der oprettet en råstoffond, som har til formål at sikre en stabil udvikling af den grønlandske økonomi, selvom der i en periode potentielt vil være meget høje indtægter fra råstofvirksomhed. Fonden har til formål at sikre, at indtægterne kommer fremtidige generationer til gode og at indtægter fra råstofvirksomhed anvendes på en måde, der er i overensstemmelse med holdbarhed på de offentlige budgetter. Uden en fond er der risiko for hollandsk syge, altså en situation hvor lønninger og priser kan stige voldsomt og skabe ubalancer, der er skadelige for økonomien. Derfor skal der være skarpe begrænsninger i mulighederne for at trække penge ud af fonden. Der er mange gode argumenter for at oprette en råstoffond, og kommissionen mener, det er fornuftigt at have rammerne på plads, allerede inden indtægterne kommer. I bestemmelserne om råstoffonden står, at fonden skal oprettes, så snart råstofindtægterne overstiger 5 mio. kr. Af loven til råstoffonden fremgår det, at formålet er 7 : 1) at oppebære hjemmestyrets råstofindtægter, 2) at placere fondens midler således, at der opnås en betryggende sikkerhed og det størst mulige afkast, 3) at sikre, at fondens midler anvendes til dækning af hjemmestyrets investeringer i råstofvirksomhed, udgifter ved råstofvirksomhed og udgifter ved varetagelse af hjemtagne 7 2 stk. 2 i Landstingslov nr. 6 af 5. december 2008 om Grønlands Råstoffond 12

13 opgaver i overensstemmelse med denne landstingslovs regler og i henhold til vedtagelse i landstingsfinanslove eller tillægsbevillinger, 4) at sikre, at fondens midler derudover kun udbetales til hjemmestyret i overensstemmelse med denne landstingslovs regler og i henhold til vedtagelse i landstingsfinanslove eller tillægsbevillinger, og 5) at medvirke til at sikre, at fondens midler anvendes således, at det grønlandske samfund på langt sigt opnår de samfundsøkonomisk størst mulige afkast og mest gavnlige virkninger. I processen frem mod økonomisk selvbårenhed, kan der være gode grunde til at trække midler ud af fonden til varetagelse af opgaver, der hjemtages fra den danske stat, og til at kompensere Selvstyret for reduktioner af bloktilskuddet. Men det er også kommissionens vurdering, at Selvstyrets muligheder for at anvende fondens midler til investeringer i råstofvirksomhed er for vide og dermed, at der kan trækkes kapital ud til projekter med væsentlige risikooelementer Scenarier for olieproduktion For at belyse de mulige virkninger af olie og gasudvinding for Landskassen er der nedenfor opstillet regneeksempler til illustration af opbygning af kapital i Råstoffonden. Alle indtægter, der kan henføres til olieproduktion og andre råstofaktiviteter, indsættes i Råstoffonden. Indtægter over 75 mio. kr. reducerer bloktilskuddet fra staten. Hvis der f. eks. et år er indtægter for 3 mia. kr., vil bloktilskuddet blive reduceret med 1,46 mia. kr. Råstoffonden vil umiddelbart blive forøget med 3 mia. kr. og derefter reduceret med 1,46 mia. kr. for at finansiere bloktilskudsreduktionen. Med andre ord øges råstoffondens kapital netto med 1,54 mia. kr., som derefter kan generere et afkast i form af renteindtægter. Kommissionen har regnet på, hvordan udviklingen kan blive i Råstoffonden i 2 scenarier, hvis der kommer olieproduktion. I det første scenarie er det forudsat, at NunaOil A/S deltager i udvindingen med 12,5 pct. I det andet scenarie er det forudsat, at NunaOil A/S kan sælge sine ejerandele i felterne, inden de kommer i produktion. Beregningsteknisk er det forudsat, at NunaOils rettigheder i et lille oliefelt kan sælges for 3,5 mia. kr., og at rettighederne til et stort felt kan sælges for 14 mia. kr. Scenarierne bygger på et notat, som PriceWaterhouseCoopers (PWC) har lavet for Råstofdirektoratet 8. Her har man beregnet det samlede government take, det vil sige de samlede indtægter til Selvstyret. Government take består af selskabs og udbytteskat, royalty og andel i overskud gennem NunaOil A/S. Beregningerne er foretaget under den beregningstekniske forudsætning, at der i 2020 påbegyndes etablering af en lille boreplatform på et oliefelt på 500 mio. tønder, og at der i 2025 starter opbygning af en stor boreplatform til et felt på 2 mio. tønder olie. NunaOil A/S kan kun deltage i de to projekter med en ejerandel på 12,5 pct., hvis Selvstyret indskyder kapital i NunaOil A/S. Hvis der indskydes kapital i selskabet, vil det føre til et negativt 8 PriceWaterhouseCoopers. Notat til Råstofdirektoratet. Scenarier. Skatte og Velfærdskommissionen. 13

14 government take, det vil sige udgifter i stedet for indtægter i byggefasen. Landskassen vil derfor skulle optage lån for at kunne yde dette kapitalindskud, og der vil være tale om lån i størrelsesordenen 2,0 mia. kr., som Landskassen og NunaOil A/S tilsammen skal optage for at deltage i et lille oliefelt og i størrelsesordenen 5 mia. for at deltage i et stort oliefelt. Den gæld skal forrentes og afdrages over en længere årrække, og der er forudsat en årlig renteudgift på 4 pct. af det lånte beløb. Det er antaget, at Råstoffondens kapital forrentes med 2 pct. 14

15 Tabel Scenarie 1. Eksempel på udviklingen i Råstoffonden baseret på et lille oliefelt på 500 mio. tønder og et stort oliefelt på 2000 mio. tønder. NunaOil A/S deltager i udvindingen med 12,5 pct. (Beløb i mio. kr.) Offentlige indtægter ved råstofvirksomhed Udtræk af fonden som følge af reduktion af bloktilskud og ydelser på lån til NunaOil A/S Råstoffonden Afkast af investeringer Råstoffonden Akkumuleret formue Note: Beregningseksemplet hviler på en forudsætning om, at der i 2020 påbegyndes udbygning af et oliefelt, hvor der kan udvindes 55 mio. tønder, og at der i 2025 udbygges i et oliefelt, hvor der kan udvindes mio. tønder olie. Derudover er der forudsat en råoliepris på 75 $ og gjort forudsætninger om anlægs og driftsomkostninger. 15

16 I scenarie 1 er der således et negativt government take i årene , men herefter påregnes der i regneeksemplet indtægter, der gradvis stiger til 27,3 mia. kr. i 2033, hvor produktionen når sit maksimum. Derefter påregnes et fald i produktionen, og i 2060 forventes det, at begge felterne er lukket ned. Men det skal understreges, at forudsætningerne er behæftet med stor usikkerhed. Der er endnu ikke påvist kommercielt udnyttelige forekomster, beslutninger om produktionsstart er usikre, anlægsomkostninger, driftsomkostninger og salgspriser er behæftet med megen usikkerhed. Under de her antagne forudsætninger vil nettoindtægterne ved olieproduktionen stige til over 7,1 mia. kr. i 2029, og dermed vil bloktilskuddet fra staten herefter falde bort. Det betyder også, at Selvstyret bruger 3,5 mia. kr. af fondens midler for at erstatte bloktilskuddet i hvert af årene fra 2029 og fremefter.. Regneeksemplet viser også, at under de opstillede forudsætninger vil Råstoffonden vokse til 436 mia. kr. i Men det forudsætter, at der ikke trækkes penge ud af fonden for at finansiere hjemtagelser af opgaver fra den danske stat, og at investeringsafkastet af fondens midler ikke trækkes ud, men akkumuleres i fonden. I scenarie 2 nedenfor er det forudsat, at Selvstyret ikke investerer i deltagelse i olieproduktion, men i stedet gennem NunaOil A/S kan sælge de rettigheder, der følger af, at NunaOil A/S har været båren partner i efterforskningsfasen. Det er med andre ord et scenarie, hvor man ikke løber risici gennem medejerskab i udvindingsfasen. 16

17 Tabel Scenarie 2. Eksempel på udviklingen i Råstoffonden baseret på et lille oliefelt på 500 mio. tønder og et stort oliefelt på mio. tønder. NunaOil A/S deltager ikke i udvinding. (Beløb i mio. kr.) Offentlige indtægter ved råstofvirksomhed Udtræk af fonden pga. reduktion af bloktilskud Afkast af investeringer i råstoffond Råstoffond Akkumuleret År

18 I dette scenarie forudsættes, at Grønland får salgsindtægter på 3,5 mia. kr. i 2019 og 14 mia. kr. i 2020 ved at sælge de rettigheder, der er erhvervet som båren partner i efterforskningsfasen. Såfremt der sælges rettigheder for 14 mia. kr. i 2024, bliver indtægterne ved råstofvirksomhed så store, at bloktilskuddet fra den danske stat herefter bortfalder. Under de opstillede forudsætninger i scenarie 2 vil Råstoffonden i 2060 være vokset til 388,7 mia. kr. Det vil sige 47 mia. kr. eller 13 pct. mindre end i scenarie 1. At forskellen ikke er større skyldes, at størstedelen af de offentlige indtægter hidrører fra selskabsskat/udbytteskat og overskudsroyalty, som tilsammen udgør i størrelsesordenen pct. af de samlede overskud ved produktionen, mens NunaOil A/S s andel af de samlede overskud efter skat udgør omkring 6 pct. Scenarierne 1 og 2 er udvalgt for at give et indtryk af de økonomiske virkninger af 2 mulige hovedspor, Men, når der skal træffes konkrete valg, vil det også være muligt at beslutte sig for mellemformer mellem de to scenarier. Det kunne eksempelvis være at sælge ud af ejerandele i det første felt, som kommer i produktion, og så anvende en del af salgsprovenuet til at lade NunaOil A/S investere i udbygningen af det andet eller det tredje felt, som måtte blive udbygget. Kommissionen anbefaler, at landskassen ikke påtager sig nævneværdig risiko i forbindelse med disse projekter. Landskassen er i forvejen eksponeret i forbindelse med engagementer i de store offentligt ejede selskaber, som har en gældsætning mellem 3 og 4 mia. kr. Hvis Landskassen og NunaOil A/S derudover optager lån på 2 og 5 mia. kr. til et deltagelse i henholdsvis et lille og et stort oliefelt, vil den samlede gældsætning komme op på niveauet mia. kr. Det svarer til omkring 90 % af BNP, der må anses for en faretruende høj gældsætning. Det vil ikke være hensigtsmæssigt at påtage sig væsentlig risiko i forbindelse med udnyttelse af kulbrinter, specielt set i lyset af, at overskudsandele fra NunaOil A/S udgør en begrænset andel af det samlede government take. Frasalg af NunaOil A/S s andele af efterforskningsrettigheder indebærer, at government take fra selskabsskat og royalty er de eneste tilbageværende kilder til indkomst fra kulbrintevirksomhed. Derfor er det vigtigt, at denne indkomst sikres. Kommissionen anbefaler, jf. afsnit , at man overvejer med tiden at gøre beskatningen mere produktionsafhængig for at sikre, at det offentlige under alle omstændigheder opnår et rimeligt skatteprovenu fra udvindingsaktiviteterne og dermed garderer sig mod eventuelle risici for, at transfer pricing m.v. kommer til at begrænse de offentlige indtægter ved udvindingen Konkrete forslag og horisont for gennemførelse Ressourceafgifterne er karakteriseret ved, at provenuerne er behæftet med meget stor usikkerhed. Kun på fiskeriområdet er der rimelig klarhed over de finansielle konsekvenser for det offentlige af de kortsigtede handlemuligheder. Hvad angår produktion af is og vand og udnyttelse af vandkraftressourcer, afhænger provenuvirkningerne af, om der er investorer, som vil og kan etablere og videreføre de produktioner, som kan føre til betaling af koncessionsafgifter. Derudover gælder der specielt for udnyttelse af vandkraft, at niveauet for royalties afhænger af både internationale 18

19 markedsudviklinger og de øvrige almindelige rammevilkår, som internationale investorer stilles over for. Der er derfor ikke på nuværende tidspunkt grundlag for at fastlægge skøn over øgede provenuer på disse områder. For hårde mineraler er der ikke særlige ressourceafgifter, og mulighederne herfor kan først vurderes, når og hvis Grønland bliver en egentlig etableret producent af hårde mineraler. Kulbrinteområdet er karakteriseret ved, at ressourceafgifter har meget lange udsigter. For det første og nok så væsentligt er der endnu ikke konstateret kommercielt udnyttelige fund af kulbrinter. For det andet vil der gå en årrække (sandsynligvis 5 år eller mere), fra der er gjort et kommercielt interessant fund, til det pågældende felt kan komme i produktion. Derefter vil der gå nogle år, før feltet kommer til at generere skatter og royalties af betydning. Og hvis det endelig kommer til at ske, skal provenuet kanaliseres ind i Råstoffonden. Halvdelen af provenuet skal, så længe der er et bloktilskud, kanaliseres videre til den danske stat i form af en reduktion af bloktilskuddet, og den anden halvdel skal akkumuleres i Råstoffonden for at skabe en finansiel formue, der kan sikre vækst og velfærd for kommende generationer. Det er kun afkastet af den akkumulerede formue i fonden, der vil kunne anvendes til finansiering af velfærdsordninger. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at NunaOils deltagelse i udvindingsfasen ikke har afgørende betydning for, om der bliver opbygget en stor formue i Råstoffonden. Uanset om NunaOil A/S deltager i udvindingen eller ej, er det selskabsskat, udbytteskat og royalties, der er afgørende for indtægterne til det offentlige og dermed opbygningen af formue i Råstoffonden. På fiskeriområdet er der imidlertid gode muligheder for inden for få år at opkræve flere ressourceafgifter. Men en forudsætning for et stort provenu er, at der sker væsentlige ændringer i fiskerilovgivningen med det hovedsigte, som Fiskerikommissionen anbefalede, og som kan føre til færre men mere effektive arbejdspladser i fiskeri og fiskeindustri og dermed et økonomisk grundlag for ressourceafgifter. På baggrund af beregninger over en mulig model skønner Skatte og Velfærdskommissionen, at der ved gradvis indfasning i en overgangsperiode frem mod 2020 vil kunne opnås et merprovenu på omkring 60 mio. kr. årligt. Dertil kommer, at der vil blive behov for mindre tilskud til fiskeindustritarifferne, hvilket skønnes at kunne give en besparelse, som gradvist stiger til et beløb i størrelsesordenen 40 mio. kr. årligt Overgangsordninger Indførelse af ressourceafgifter på fiskeriområdet i sammenhæng med en strukturrationalisering nødvendiggør formentlig en overgangsperiode. For det første fordi en del af arbejdskraften i fiskeriet og fiskeindustrien skal flyttes over i andre erhverv. For det andet fordi både fiskere og fiskeindustri, som har investeret i kapacitet i tillid til den nuværende regulering, skal have mulighed for en planlagt afvikling af deres kapitalapparat. En sådan overgangsperiode foreslås at være overstået senest i

20 Henvisninger Benchmarkingudvalget 2003, Rapport fra Benchmarkingudvalget, Nuuk Fiskerikommissionen Fiskerikommissionens betænkning, Nuuk. IHS 2008, International Benchmarking Analysis Report. Report prepared for Bureau of Minerals and Petroleum, Nuuk, PriceWaterhouseCoopers Comparison of royalty and taxes, etc. related to Mineral Resources (Gold) with proposed improvements of the tax and royalty system in Greenland. København. Råstofdirektoratet 2009, Mineralstrategi 2009, Nuuk Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Fremtidens velfærd og vækst, Nuuk. Råstofdirektoratet 2009, Mineralstrategi 2009, Nuuk Skatte og Velfærdskommissionen, 2010, Fremtidens velfærd og vækst, Nuuk. 20