Prøvelse. Domstolsprøvelse af forvaltningsakter 3. Anden prøvelse af forvaltningsakter 16

Transkript

1 Prøvelse Domstolsprøvelse af forvaltningsakter 3 Kap. I Indledning 4 1 Hvorfor netop domstolsprøvelse af forvaltningsakter 4 2 Tilrettelæggelse, sprogbrug og anvendelsen af domme som grundlag for fremstillingen 4 Kap. II Nogle processuelle problemer 5 A. Prøvelse under en civil sag 5 1 Indledning 5 2 Borgernes søgesmålsret. Retlig interesse 5 3 Procespart på forvaltningens side 5 4 Skal administrativ rekurs vær udtømt? 5 5 Frister 5 6 Prøvelsessagens ramme 5 7 Prøvelsessagens oplysning 5 8 Særligt om nova 5 B. Andre prøvelsesveje 5 Kap. III Prøvelsesgrundlag. Målestok 6 A. Mulige formuleringer af målestokken 6 1 Indledning 6 2 Dommerskabt ret 6 3 Interne regler 6 4 Prøvelsesbegrænsninger 6 B. Prøvelsesgrundlaget i dansk ret 6 1 Fremstillingens tilrettelæggelse 6 2 Prøvelse i skattesager 6 3 Prøvelse i ekspropriationssager 7 4 Prøvelse på nogle andre sagsområder 7 5 Prøvelse af hjemmelsspørgsmål. Almene juridiske spørgsmål 7 6 Prøvelse af hjemmelsspørgsmål. Fortolkning og skønsudøvelse 8 7 Prøvelse af sagsbehandlingsregler 9 8 Kompetence: Jurisdiktion. Endelighed 9 9 Prøvelse af faktum 9 10 Særlig om straffesager 9 11 Prøvelse af værdiskøn 9 12 Formodning. Bevisbyrde Interne regler Domstolsprøvelsen og lovgivningsmagten 10 Kap. IV Følger af underkendelse 11 1 Indledning 11 2 Annullation og rettelse 11 3 Konstatering og hjemvisning 12 4 Følger i omverdenen 12 5 Erstatning 13 6 Andre følger 13 Kap. V To fælles problemer 14 1 Subjektive forhold. Vildfarelse og hensigt 14 2 Forfatningsretlige spørgsmål 14 Kap. VI Konklusion og retspolitik 15 1 En konklusion 15 2 Intensitet 15 3 Retspolitiske problemer 15 Anden prøvelse af forvaltningsakter 16 Kap. VII Prøvelse foretaget af det udstedende forvaltningsorgan. Tilbagekaldelse, genoptagelse, ændring 17 1 Fremstillingens tilrettelæggelse 17 2 Mulige følger 17 3 De grundlæggende vurderinger 17 4 Regler i love og anordninger og vilkår om tilbagekaldelse 17 5 Tilbagekaldelse som afvejning 17 6 Oprindelige hjemmelsmangler og senere ændringer i faktum 17 7 Ændringer i jus 18 8 Sagsbehandlingsmangler 18 9 Erstatning. Konstatering Processuelle problemer 18 Kap. VIII Administrativ rekurs 20 1 Indledning jun-00, kl 21:32

2

3 Domstolsprøvelse af forvaltningsakter Kap. I Indledning 3 / 27 Prøvelse

4 Kap. I Indledning 1 Hvorfor netop domstolsprøvelse af forvaltningsakter I Danmark er der en forholdsvis få sager der bliver prøvet ved domstolene. Danmark har ikke nogen særlig forvaltningsdomstol. Domstolene er styrende for prøvelse som foretages af andre myndigheder. 2 Tilrettelæggelse, sprogbrug og anvendelsen af domme som grundlag for fremstillingen 2.1. Tilrettelæggelse Prøvelse er når domstolen sammenholder selve forvaltningstakten, med den norm man normalt arbejder ud fra Sprogbrug Når domstolen underkender en forvaltningsakt så betyder det at akten lider af en mangel Anvendelsen af domme Domme som underkender forvaltningen er bedst da de viser hvilken målestok de går ud fra. Kap. I Indledning 4 / 27 Prøvelse

5 Kap. II Nogle processuelle problemer A. PRØVELSE UNDER EN CIVIL SAG 1 Indledning Prøvelse sættes i gang ikke af egen drift, men sættes i gang udefra. 2 Borgernes søgesmålsret. Retlig interesse Om en borger har retlig interesse afhænger af om: Om spørgsmålet kan indbringes for domstolene, om spørgsmålet stadigt er modent, er sagsøgerens tilknytning til sagen. Fx konkurrenter, naboer, medansøgere, en afledet økonomisk interesse. Andre som synes at være vagthunde for sagen. Det er vigtigt, at den, der anerkendes som rette sagsøger i en sag om prøvelse af forvaltningsakt, er i stand til at føre sagen ordentligt. 3 Procespart på forvaltningens side Der er ikke nogen fast praksis for hvilken forvaltningsmyndighed der skal være procespart. Det er ikke altid den forvaltning som har udført den faktiske forvaltningsakt. Dette er dog oftest ikke noget problem. Går kravet ud på erstatning og bygges kravet på fejl, må det forvaltningsorgan, der angiveligt har begået fejlen, inddrages under sagen. 4 Skal administrativ rekurs vær udtømt? HR i DK: administrativ rekurs ikke behøver at være udtømt, for at civil prøvelsessag kan anlægges? Dog undtagelse i ekspropriation og patent. 5 Frister HR: ingen frister, men der findes talrige undtagelser i forskellige love og anordninger. Ex officio er det tvivlsomt at domstolene vil påse at frister er overholdt Absolut kan fristen ikke siges at være, hvis forvaltningen selv har del af skylden i at fristen er overskredet kan domstolen se bort fra denne frist. Indflydelse i andre sager synes ikke at kunne påvises ved manglende overholdelse af frister. Selv hvor der ikke gælder en frist for sagsanlæg, kan lang tid mellem forvaltningsaktens udstedelse og sagsanlæg føre til, at domstolsprøvelse nægtes, enten fordi sagen ikke længere kan oplyses forsvarligt, eller fordi den lange tid sidestilles med passivitet fra anfægterens side. 6 Prøvelsessagens ramme Forvaltningsretlige prøvelsessager behandles efter civilprocessens almindelige regler. Dog ikke i sager om prøvelse af administrativ frihedsberøvelse og om prøvelse af forvaltningens beslutning om adoption uden samtykke, rpl kap 43a og 43b. I disse sager udøver domstolen en betydelig officialvirksomhed. Forhandlingsprincippet gælder jf. civilprocessen. Det vil sige at sagens ramme fastlægges ved parternes påstande og anbringender. Og domstolen kan ikke tage hensyn til anbringender, som ikke er gjort gældende af parterne. Forvaltningen er når den optræder som en procespart underlagt legalitetsprincippet. Forvaltningen skal ved formuleringen af påstande og anbringender respektere gældende ret. Domstole står nok ikke friere over for påstande og anbringender end i civilproces almindeligt. Over for påstande står domstolen næppe friere. Men domstolen kan muligvis vælge en mindre vidtgående følge, fx annullation eller konstatering, når der påstås rettelse. Normalt kan parterne ikke binde domstolen ved at nummerere påstande og anbringender som primære og subsidiære. 7 Prøvelsessagens oplysning Prøvelsessagernes oplysning er ikke større end de vil være i andre civilproces sager. Dog vil der være flere oplysninger ind der er indbragt til selve forvaltningsakten. 8 Særligt om nova Prøvelsessager i civilprocessens former minder om anke i domstolsprocessen. Dog HR: Der er fri adgang for nova. Dette gælder ubetinget for så vidt angår sagens oplysning. Der er heller ingen begrænsninger for så vidt angår mellemkommende fakta. Det kan dog være sådan at påstanden fører til at domstolen skal tage stilling til, om en forvaltningsakt var lovlig under de omstændigheder, der forelå da den blev udstedt. HR: Fri adgang til påstande og anbringender. En vis tilbøjelighed til at nægte nye påstande og anbringelser mod modpartens protest, når den prøvede forvaltningsakt er udstedt af et ankenævn, der er ganske særligt domstolslignende. Skattesager giver nok ikke mulighed for at komme med nova. B. ANDRE PRØVELSESVEJE Straffesager. Hvor manglende respekt for en forvaltningsakt giver anledning til straffesag, prøver domstolene forvaltningsakten under straffesagen. Fogedretten, kan komme til at prøve forvaltningssager, hvor der en forvaltningsakt søges tvangsfuldbyrdet ved en umiddelbar fogedforretning. I en civil sag mellem to borgere hvor retsforholdet helt eller delvis beror på forvaltningsakten. Der vil forvaltningen være biintervenient. Kap. II Nogle processuelle problemer 5 / 27 Prøvelse

6 Kap. III Prøvelsesgrundlag. Målestok A. MULIGE FORMULERINGER AF MÅLESTOKKEN 1 Indledning Dommeren skal prøve, om forvaltningsakten er i overensstemmelse med gældende ret. Men hvad er gældende ret? En retsdogmatisk fremstilling af domstolsprøvelsens grundlag å bygge på en analyse af offentliggjorte domme. 2 Dommerskabt ret Nogle gange finder domstolene, at forvaltningen er underkastet begrænsninger, der bygger på et andet grundlag end bestemte paragraffer i lov eller anordning. Fransk: les principes généraux du droit publique. 3 Interne regler Disse stammer fra forvaltningen selv, men er ikke anordninger. Fx tjenestebefalinger. 4 Prøvelsesbegrænsninger 4.1. Indledning Det ovenstående omhandlede hvad der kunne tages med som gældende ret. I dette afsnit er det væsentlige at finde formuleringer af mulige prøvelsesbegrænsninger, der kan bruges som mønster for en domsanalyse Jus/faktum, retsanvendelse/skøn Udgangspunktet Jus/faktum: Domstolene prøver, om forvaltningen ved udstedelsen af den prøvede forvaltningsakt har anvendt jus korrekt. Forvaltningens konstatering af faktum skal domstolene derimod lægge uprøvet til grund. Retsanvendelse/skøn: Domstolene prøver forvaltningsakten i det omfang, den bygger på retsanvendelse. I det omfang forvaltningsakten er udslag af skøn, prøver domstolene ikke. Jus/faktum sondringen har især betydning i anglo/amerikansk ret. Den er en helt naturlig videreudvikling af den traditionelle rollefordeling mellem juryen, der bestemmer faktum, og dommeren, der på dette grundlag anvender jus. Retsanvendelse/skøn dominerer i tysk ret. Hvor forvaltningen havde et kreativt spillerum indenfor loven til at forfølge statsformål Den utvivlsomme kerne i jus eller retsanvendelse Fælles i begge formuleringer er, at domstolene kan prøve forvaltningens anvendelse af jus, dens retsanvendelse Grænser for jus Domstolene kan prøve at se om forvaltningen i den konkrete sag har brugt jus reglen forkert. Men der skal være substantial evidence at de har brugt lovreglen forkert Grænser for retsanvendelse Hvor loven ikke er tilstrækkelig præcis må domstolene give forvaltningen lov til en vis egenhændig bedømmelse Skøn Hinsides grænsen for jus og retsanvendelse ligger skøn. Efter begge udgangspunkter modstillingen jus/faktum og modstillingen retsanvendelse/skøn kan domstolene ikke prøve forvaltningens udøvelse af skøn. Definition 4: Skøn foreligger, hvor den anvendte retsregels beskrivelse af retsfaktum og/eller retsfølgen er meget upræcis eller helt tom 4.3. Kompetence. Jurisdiktion Om forvaltningen i det hele taget er kompetent til at tage sig af denne forvaltningsakt Formodning. Bevisbyrde Formodningen er at forvaltningen har handlet korrekt og det er den som anfægter forvaltningen som har bevisbyrden for at der er sket noget forkert. Noget som ikke er reasonable eller vertretbar Egnethed. Tillid Domstolene prøver ikke, i det omfang forvaltningen er bedre egnet. Domstolsprøvelsen begrænses, i det omfang domstolen har tillid til det forvaltningsorgan, der har truffet forvaltningsakten Særregler Der kan være særregler som går ud på at udvide prøvelsesadgangen (Grl 71s6) eller begrænse den ved fx endelighedsbestemmelser Modifikationer. Prøvelse alligevel Selv om der er endelighedsbestemmelser, plejer man at fremhæve, at domstolene kan prøve, om skønnet er brugt med en dadelværdig hensigt, for at opnå et ulovligt formål, osv. B. PRØVELSESGRUNDLAGET I DANSK RET 1 Fremstillingens tilrettelæggelse Afsnit 2-4 omhandler bestemte sager; 5-7 de materielle regler, osv. Det hele er delt op da forvaltningsretlige prøvesager ikke er særligt homogene. 2 Prøvelse i skattesager 2.1. Almindelig karakteristik De fleste prøvelsessager angår netop skattesager. Skønnet her er meget begrænset da loven ofte er meget klar. HR: Domstolene er ikke tilbageholdende med at udøve skøn på forvaltningen Almene juridiske spørgsmål Domstolene stilles i skattesager ret ofte over for almene juridiske spørgsmål. I sådanne sager er der ingen tegn på tilbageholdenhed i prøvelsen 2.3. Prøvelse af forvaltningens brug af regler i love og anordninger Tilbageholdenhed hvad angår fortolkning på bestemmelser i love og anordninger. Domstolen kan være uenige i den konkrete subsumption og i den abstrakte fortolkning. Kap. III Prøvelsesgrundlag. Målestok 6 / 27 Prøvelse

7 Heller ikke når der er tale om at anvende lovregler, der er mere specielle end de nævnte almene og knappe bestemmelser i statsskatteloven, viser domstolene tilbageholdenhed ved den konkrete subsumption. Domstolene vil også fortolke på vage, elastiske bestemmelser Interne regler Problemstilling og fremtrædelsesform Skatterettens interne regler findes i 3 grupper af publikationer: Cirkulærer, Ligningsrådets anvisninger; den årlige ligningsvejledning. Problemet her er, at der ingen klar grænse er mellem at anvende interne regler som hjælpemidler ved brugen af love, anordninger og almindelige retsgrundsætninger og som selvstændigt prøvelsesgrundlag Interne regler der blot gengiver gældende ret Domstolene prøver her blot om centraladministrationens fortolkning efter domstolenes opfattelse er rigtig Bevisregler Bevisregler er de interne regler som skattemyndighederne bruger for at synes at en borger har godtgjort en vis indtægt eller udgift. Disse kan også gøres genstand for prøvelse Interne regler som»anordninger«eksempel på at et cirkulære er blevet taget som en almindelig anordning Andre tilfælde Kan en intern regel ikke henføres til nogen af disse grupper er det ofte tvivlsomt, i hvilket omfang reglerne indgår i domstolenes bedømmelsesgrundlag Konklusion Det er rigtigst, at interne skatteretlige regler indgår i domstolenes bedømmelsesgrundlag på linie med love og anordninger og almindelige retsgrundsætninger Skatteskøn Nogle gange er man nød til at sætte de skattemæssige værdier skønsmæssigt. Fx Hvis skatte yder ikke har gemt kvitteringer, ejendommes værdi når de ikke omsættes, må de værdifastsættes skønsmæssigt, når der er købt noget, som både er anlægsudgift og driftsudgift, og det derfor skal vurderes hvor stor en del der er fradragsberettiget i anskaffelsesåret. Ved skøn har domstolene lagt begrænsninger på sig selv. De prøver som regel ikke et skøn. Domstolene prøver, om bevisnøden er til stede, og tilsidesætter forvaltningens beslutning om at udøve skatteskøn, hvis de mener, at der findes tilstrækkelige beviser, eller at de subsidiære bevisregler skal anvendes. Når skatteskøn efter domstolenes opfattelse med rette er udøvet, prøver domstolen grundlaget for skatteskønnet og tilsidesætter skønnet, hvis grundlaget ikke er i orden. Men de prøver ikke selve skønnet, værdifastsættelsen i skønnet. Med grundlaget er det vel en prøvelse af at der ikke ligger en vildfarelse bag. Der er i domspraksis spor af, at domstolene går 2 skridt videre. De prøver, om skatteskønnet er ordentligt foretaget, dvs. om skattevæsenet under den skønsmæssige ansættelse har inddraget alle relevante momenter. Hvis skatteskønnet er resulteret i et beløb, der adskiller sig væsentligt fra det beløb, som, efter hvad der foreligger for domstolene, er rigtigt, kasseres skønnet. Derimod synes domstolene meget utilbøjelige til selv at foretage skatteskønnet, end ikke i tilfælde hvor der med syn og skøn under retssagen eller på anden måde er tilvejebragt gode oplysninger. 3 Prøvelse i ekspropriationssager 3.1. Almindelig karakteristik Det særlige her er Grl 73p1:»Ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktens lovlighed og erstatningens størrelse kan indbringes for domstolene«. Domstolsprøvelse af ekspropriationssager omfatter det hele inklusiv beløbsfastsættelsen Prøvelse af ekspropriationsaktens lovlighed Vage og elastiske love har domstolen ikke noget problem med at prøve. Skøn: Hvis forvaltningen har et vist skøn i loven til hvor vejen skal tracé så vil domstolene ikke gå hen og se om forvaltningen har valgt det bedste mulige. Dog er der en proportionalitetsgrundsætning Prøvelse af erstatningens størrelse Deles op i tabet og i hvor stor en erstatning der skal være (vurderingen) Tabet Domstolene viser ingen tilbageholdenhed, de definerer selvstændigt det tab, der skal vurderes. Definition af tabet anses ikke for at være et skøn.»herlighedsværdien«indgår også Vurderingen Der kan være nye tab og fejl fra kommissionens side. Kommissionernes grundlag og resultat indgår med lige netop den vægt, som domstolene synes det fortjener. 4 Prøvelse på nogle andre sagsområder Skattesager er de hyppigste, ekspropriations prøvelse er særligt hjemlet i grundloven, men der findes andre typiske sagsområder Administrativ frihedsberøvelse Grl 71s6 bestemmer at en forvaltningsakt, der går ud på frihedsberøvelse uden for strafferetsplejen, på den frihedsberøvedes begæring skal forelægges for en domstol til prøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed. Domstolene viser ingen tilbageholdenhed hvad angår prøvelse af retsfaktum. (Er denne person virkelig åndssvag/alkoholisk). Prøvelsen af den nærmere udformning af retsfølgen har derimod været begrænset/tilbageholdende Særregler i almindelig lov Adskillige lovbestemmelser forstås således at lovens mening er, at domstolene ikke skal vise tilbageholdenhed ved den konkrete subsumption, selv når beskrivelsen af retsfaktum og/eller retsfølgen ikke er præcis. Fx i godstransportloven, alkoholbevilling. Når de tilbagekaldes, kan domstolene lave en fuldstændig prøvelse af forvaltningsakten Særregler skabt ved domstolenes praksis Tjenestemandsrettens område har domstolene lavet prøvelse af vage og elastiske lovbestemmelser. 5 Prøvelse af hjemmelsspørgsmål. Almene juridiske spørgsmål Domstolene viser ingen tilbageholdenhed ved: Kap. III Prøvelsesgrundlag. Målestok 7 / 27 Prøvelse

8 a) Forfatningsstridige prøvelse. Domstolene prøver uden tilbageholdenhed, om en forvaltningsakt er i strid med forfatningen. b) Udstedelse af forvaltningsakter uden bemyndigelse i lov, men i sædvane prøver domstolene også uden tilbageholdenhed. c) Generelle juridiske spørgsmål. Domspraksis viser, at domstolene uden tilbageholdenhed tager stilling til sådanne spørgsmål som: en lovs ikrafttræden, regelkrydsning, om betydningen af forvaltningens passivitet. d) Tekniske juridiske problemer som fx på hvilket tidspunkt en overdragelse af en ejendom er sket. 6 Prøvelse af hjemmelsspørgsmål. Fortolkning og skønsudøvelse 6.1. Indledning Prøvelse af om forvaltningen har fulgt loven, altså om de har fortolket loven korrekt Fortolkning Ingen tilbageholdenhed, i det omfang forvaltningens brug af en eller nogle bestemte paragraffer med rimelighed kan karakteriseres som abstrakt fortolkning eller angår principielle eller praksisdannende spørgsmål Tilfælde, hvor retsfaktumbeskrivelsen angår et særligt kompliceret faktum, og vage, elastiske lovbestemmelser Ved prøvelse af forvaltningens anvendelse af beskrivelser af retsfaktum eller retsfølge, der med rimelighed kan karakteriseres som vage og elastiske, viser domstolene i alt fald ingen tilbageholdenhed, så længe tvistepunktet har en abstrakt eller principiel eller praksisdannende karakter. Hvor der ikke er tale om en utvivlsomt abstrakt fortolkning, menes at domstolene viser tilbageholdenhed. Så lang tid forvaltningen holder sig indenfor grænserne af elasticiteten i bestemmelsen. Der skal ganske meget til før domstolene viser tilbageholdenhed. Den viser sig, når de faktiske forhold, der skal subsumeres under den vage, elastiske lovbestemmelse, er særlig kompliceret, samtidig med at det forvaltningsorgan, der har subsumeret, anses for bedre egnet end domstolene. Skøn. Hvor der vises tilbageholdenhed ved prøvelsen af forvaltningens konkrete subsumption under vage og elastiske lovbestemmelser, er domstolene til gengæld beredt på at prøve i samme omfang som ved forvaltningsretligt skøn Forvaltningsretligt skøn Skøn: Forvaltningsakt på grundlag af en lov, som ikke på det omtvistede punkt indeholder en beskrivelse af retsfaktum eller retsfølge overhovedet eller kun en meget upræcis beskrivelse. Domstolen kan her ikke prøve på grundlag af love og paragraffer, da de her ikke slår til. Domstolene må bygge deres prøvelse på et yderligere grundlag Kan lovens eller anordningens beskrivelse suppleres? Domstolene prøver, om en forvaltning har bemyndigelse til at udøve et skøn, altså til at supplere lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum og retsfølge. Om bemyndigelsen til skøn findes og om den også kan bruges i den konkrete situation Kriteriers lovlighed Domstolene viser ingen tilbageholdenhed med at prøve om de supplerede kriterier er lovlige Proportionalitet Prøvelse af forvaltningsakten i forhold til proportionalitetsgrundsætningen og forholdsmæssighed Afvejning. Udgangspunktet Hvor de kriterier, hvormed Fv. lovligt kan supplere, ikke alle taler for samme resultat, må Fv. afveje kriterierne mod hinanden. Udgangspunktet er, at denne afvejning ikke prøves af domstolene. Dette er udgangspunktet, det følgende viser afvigelser: 1. Prioriteringsregler Der kan være prioriteringsregler for det udøvede afvejning af kriterier i loven. Domstolene kan prøve om prioriteringsreglerne er overholdte. Praksis: ikke stor villighed til at underkende forvaltningsakter på grundlag af prioriteringsregler. Prioriteringsregler findes sjældent i love og anordninger. Ofte i interne regler: 2. Kan forvaltningen opstille interne regler om afvejning? Ofte er det meningen i loven at der skal ske en fuldstændig afvejning i hver enkel sag. Og derfor må der så ikke opstilles interne regler der hindrer individualisering af sagen. Med andre ord at forvaltningen har sat sit skøn under en regler, eller undladt at individualisere. Domstolene vil prøve om afvejning med rette er begrænset, og om forvaltningen med rette har opstillet en intern prioriteringsregel. Domstolene kan utvivlsomt prøve, om den interne regel ligger inden for bemyndigelsen, om reglen strider mod ranghøjere retskilder, og hvornår reglen træder i kraft. 3. Interne reglers virkning Det er nok tvivlsomt om en forvaltningsakt kan anfægtes på det grundlag, at den er i strid med en lovlig intern regel. 4. Lighedsbetragtninger Prøvelse på grundlag at den interne regel og afvejning strider mod lighedsgrundsætningen, er mulig. Fx hvis et parti ikke får lov til at komme med i en fjernsynsudsendelse Inddragelse af kriterier i afvejningen Der kan opstilles regler om Fv. pligt til at inddrage kriterier i afvejningen, og domstolene kan prøve om dette overholdes Anden prøvelse af forvaltningsretligt skøn. Urimelighed Måske kan der også indvendes at forvaltningsakten var urimelig. Dette vil tilsidesætte traditionel juridisk argumentationsteknik. Men domstolsprøvelse af skønsmæssige forvaltningsakter er di de sidste menneskealdre blevet udvidet Konklusion Jo mere principielt eller abstrakt temaet er, des mindre tilbageholdende med prøvelse er domstolene. Kap. III Prøvelsesgrundlag. Målestok 8 / 27 Prøvelse

9 Tilbageholdenhed kræver en temmelig høj grad af upræcision i beskrivelsen, kombineret med andre momenter, fx særlig sagkundskab hos forvaltningen, særlige vaner på vedkommende retsområde m.v. 7 Prøvelse af sagsbehandlingsregler Processuelle regler for forvaltningen. Tre grupper: fordeling af opgaverne, sagens gang, den ydre form, begrundelse, meddelelse osv Sagsbehandlingsregler i love og anordninger Fx forvaltningsloven. Domstolene prøver, om sådanne regler re blevet respekteret, men underkendelse på grund af sagsbehandlingsmangler er relativt sjælden Sagsbehandlingsregler i interne regler Kollegiale forvaltningsorganers forretningsordener offentliggøres i Lovtidende, og er derfor sagsbehandlingsregler fastsat ved sædvanlige anordninger. Når sagsbehandlingsregler findes i interne regler, vil det væsentlige spørgsmål oftest være, hvilken følger det bør have, at reglerne ikke er overholdt. Hvis domstolen kommer til det resultat, at overtrædelse bør have strengere følger end konstatering, bør det være ligegyldigt, om reglerne findes i love eller i interne regler Sagsbehandlingsregler i almindelige retsgrundsætninger Regler som ikke har udspring i bestemte paragraffer. Fx regler om inhabilitet Enkelte sagsbehandlingsregler Fx inhabilitet Procesfordrejning. Détournement de procédure Proces skal følges Et minimumskrav til forvaltningens sagsbehandling En undergrænse for acceptabel sagsbehandling Domstolene og skabelsen af almindelige retsgrundsætninger om sagsbehandling Om manglende kontradiktion. 8 Kompetence: Jurisdiktion. Endelighed 8.1. Nutidens udgangspunkt Man skal skelne mellem forvaltning og domstole, og dette kan give anledning til tvivl i visse sager Prøvelse over for organer, hvis rubricering som forvaltningsorganer er tvivlsom Fx arbejdsretten og de to tjenestemandsretter samt landsvæsensretterne. Her er deres afgørelser endelige De almindelige domstole kan prøve, om en tvist hører under domstolene eller Arbejdsretten. Kommer domstolene til det resultat, at tvisten hører under Arbejdsretten, standser al videre prøvelse Skal retsforholdet ordnes ved forvaltningsakt eller af domstolene? Tvivl kan forekomme hvor begge typer organer er aktive inden for samme sagligt begrænsede område, fx straffuldbyrdelse. Hvis man bliver enig om at det er forvaltningen der skal ordne retsforholdet, kan der underkastes domstolsprøvelse Endelighed Tidligere var forvaltning og domstole skarpt adskilte. Domstolene blandede sig ikke i forvaltningen og omvendt. Der var kun jurisdiktions problemer. Trods endelighedsbestemmelser vil domstolene nogle gange alligevel prøve. Dukker der spørgsmål op, der er atypiske i forhold til de forudsete, dækkes disse ikke af endelighedsbestemmelsen. Der er muligvis også en tilbøjelighed til at prøve særlige grundlæggende fortolkningsspørgsmål af betydning for forvaltningens fremtidige optræden på vedkommende område. Desuden prøve sagsbehandlingsreglerne. Endelighedsbestemmelser synes efter retspraksis at begrænse domstolsprøvelsen således, at den ikke omfatter forvaltningens konkrete subsumption og måske heller ikke nogle for vedkommende forvaltningsområde særegne abstrakte fortolkningsspørgsmål. 9 Prøvelse af faktum Domstolene viser ingen tilbageholdenhed i prøvelsen af forvaltningens bedømmelse af de faktiske omstændigheder, som forvaltningen har bygget deres forvaltningsakt på. Dette er modsat USA. Dette fordi oplysninger om fakta som regel er rigeligere under domstolenes prøvelse, end da forvaltningen traf sin afgørelse. 10 Særlig om straffesager Strl 1 skal al straf være hjemlet i lov. Under en straffesag, rejst fordi tiltalte ikke har respekteret en forvaltningsakt, må kravet om lovhjemmel for straf føre til, at domstolene ikke viser tilbageholdenhed under prøvelse af den strafbelagte forvaltningsakt. Der er dog ofte ringere ressourceforbrug under en straffesag end under en i civile prøvelsessager, og det sætter grænser for hvor mange forvaltningsretlige tvivlsspørgsmål der overhovedet rejses 11 Prøvelse af værdiskøn En karakteristisk af værdiskøn Især skatteskøn kan være meget svær at bevise. Fx en nyetableret advokats udgift til anskaffelse af et komplet UfR som anlægs- og driftsudgifter Prøvelse af værdiskøn Oftest får områder skatteret, ekspropriationsret, og huslejeregulering. e) Der prøves om der i det hele taget er behov for at udøve værdiskøn f) Domstolene prøver grundlaget for værdiskønnet. Faktisk vildfarelse fører til underkendelse. g) Domstolene foretager sjældent korrektion ved bagateller. I ekspropriation sker der ofte underkendelse. I skattesager har domstolene ofte nægtet at sætte deres eget værdiskøn, men i stedet hjemvises til fornyet værdiskøn i forvaltningen. Domstolene har vist tilbageholdenhed over for lejevurderingsankenævnenes værdiskøn. Kap. III Prøvelsesgrundlag. Målestok 9 / 27 Prøvelse

10 12 Formodning. Bevisbyrde Der eksisterer ikke nogen fast formodning om at forvaltningen har ret og skal bevises forkert. Men det er svært at påvise noget andet, da man oftest går ud fra at de dog må have sat sig ind i sagen og derfor umiddelbart have ret. 13 Interne regler Forskellige slags interne regler Interne regler er regler, der stammer fra forvaltningen men ikke er anordninger. Andre fremtræder som administrativ praksis, og atter andre som bevillingsforudsætninger. En meget stor del af de interne regler er slet ikke retsakter, men uforbindende udtalelser, vejledninger, henstillinger, gode råd osv Uforbindende udtalelser Udtalelserne indgår givetvis ikke som selvstændig del af målestokken for prøvelsen. Udtalelserne fungerer som argumentation, ikke som prøvelsesgrundlag. Domstolene kan naturligvis prøve, om en intern regel er en uforbindende udtalelse eller en retsakt Administrativ praksis og formulerede interne regler der gengiver administrativ praksis Domstolene prøver, om der skabt en administrativ praksis, om denne er i overensstemmelse med gældende ret, om den er trådt i kraft m.v. Hvis to forståelser af loven har nogenlunde lige meget for sig, vælger domstolene den, som administrationen har fulgt Tjenestebefalinger og særligt hjemlede ordrer HR: skaber ikke ret for borgerne, men har alene retsvirkning for adressaterne i forvaltningen. Tjenestebefalinger og særligt hjemlede ordrer kan gå ud på at afskære eller begrænse afvejningen eller på at fastsætte prioriteringsregler ved udøvelsen af forvaltningsretligt skøn. Det er ikke klart, om retspraksis betragter sådanne interne regler som en del af prøvelsesgrundlaget. Men man kan nok ikke nægte prøvelse ved henvisning til at det er en tjenestebefaling. Domstolene er i alt fald ikke bundet af en tjenestebefaling (Grl 63). Udgangspunktet kan kun fraviges, når reglen trods dens fremtrædelsesform må betragtes som en anordning Planer som styringsmiddel Uklart hvad der er gældende. 14 Domstolsprøvelsen og lovgivningsmagten Problemstilling Handler om domstolenes eventuelle tilbageholdenhed over for lovgivningsmagten under udøvelsen af deres prøvelsesfunktion over for forvaltningen. Domstolskontrollen med forvaltningen grundlovens 63 kan ses som kronen på værket i den ordning af forvaltningens retlige stilling i statsstyrelsen, der beskrives med ord som legalitetsprincippet eller princippet om lovmæssig forvaltning. MEN domstolene har også mulighed for at vise selvstændighed eller selvhævdelse overfor lovgivningsmagten Fortolkningsstil Fx ved valget af fortolkningsstil under brugen af love og anordninger, som indgår i prøvelsesgrundlaget. Domstolene prøver at begrænse rækkevidden af endelighedsbestemmelser, og de retsregler som kan føre til frihedsberøvelse fortolkes indskrænkende Almindelige retsgrundsætninger Fx magtfordrejningslæren og specialitetsprincipperne. Man kan derfor også beskrive relationen mellem de almindelige retsgrundsætninger og lovgivningsmagten således at Folketinget ved passivitet har tilsluttet sig, at forvaltningen er bundet af de almindelige retsgrundsætninger i samme omfang som af Folketingets love Grundloven Domstolene kan prøve loves grundlovsmæssighed. En følge heraf er, at domstolene kan underkende en forvaltningsakt, som de anser for grundlovsstridig, selvom forvaltningsakten er i overensstemmelse med lov eller lovhjemlet anordning Traktater Bliver ofte lagt til grund for prøvelse, trods at lovgivningsmagten ikke uden videre kan ændre traktater Domstolenes syn på deres forhold til lovgivningsmagten Om de kan inddrage andet materiale end det som lovgivningsmagten har produceret. Nok ja, hvis det drejer sig om fx menneskerettigheder. Kap. III Prøvelsesgrundlag. Målestok 10 / 27 Prøvelse

11 Kap. IV Følger af underkendelse 1 Indledning 1.1. Mulige følger Følgerne bliver traditionelt betegnet som ugyldighed. Følgende muligheder: annullation og rettelse; konstatering og hjemvisning; følger i omverdenen; erstatning; andre følger Nogle fælles træk ved betingelserne for følgernes indtræden Ud over at domstolene skal underkende forvaltningsakten, så kræver næsten alle underkendelser noget mere for at følgen kan træde ind Årsagen til underkendelsen Det gør en forskel, om underkendelsen skyldes, at domstolene har bedømt hjemmelsspørgsmål anderledes end forvaltningen, eller om der foreligger en sagsbehandlingsmangel Forskellige slags forvaltningsakter Det gør en forskel om det er forvaltningsakter der går ud på ydelser fra det offentlige, tilladelser, forbud/påbud, opkrævning samt afslag Et tredje sæt momenter 1. Berettiget forventning Det gør en forskel, hvilke berettigede forventninger forvaltningsakten har fremkaldt hos adressater og hos andre, som forvaltningsakten eller dens realisering berører. 2. Grovhed. Retshåndhævelse Det kan spille en rolle hvor grov og/eller åbenbar manglen er. 3. Kausalitet Der skal være en vis årsagsforbindelse mellem det punkt, på hvilken forvaltningsakten er blevet underkendt, og den følge, underkendelsen skal have. 4. Almene samfundsmæssige betragtninger Fx værdispild Fuldbyrdelsesdom og anerkendelsesdom Forskellen beror på dommens eksegibilitet. En fuldbyrdelsesdom kan tvangsfuldbyrdes via fogden. En anerkendelsesdom nøjes med at fastslå domhavers retsstilling. Staten vil altid rette sig efter en dom, derfor vil der i beskrivelse af følgerne ikke lægges vægt på den civilprocessuelle sondring mellem fuldbyrdelses- og anerkendelsesdom. 2 Annullation og rettelse 2.1. Begreberne Forvaltningsakter har karakter af retsakter. Karakteristisk for retsakter er, at deres retsvirkning har med statens tvangsapparat at gøre. Annullation af en forvaltningsakt som følge af domstolenes underkendelse betyder derfor, at tvangen ikke kan fungere. Rettelse er, at dommen ordner det retsforhold, som den underkendte forvaltningsakt ordnede, på en anden måde. Rettelse kan endelig antage den form, at dommen fastslår forvaltningens pligt til at udstede en bestemt forvaltningsakt Annullation og rettelse som følger af en hjemmelsmangel Annullation 1. Hovedreglen Hvis underkendelsen af en forvaltningsakt skyldes, at domstolene har brugt en målestok, der angår hjemmelsspørgsmål, anderledes en forvaltningen, er følgen som altovervejende hovedregel annullation. 2. U1 Berettigede forventninger Hensynet til berettigede forventninger, kan føre til, at en forvaltningsakt ikke annulleres uanset hjemmelsmanglen. Det skal være en samlet overvejelse. 3. U2 Forvaltningsaktens funktion for særlig bestandighed Særlig bestandighed det er fx hvor en kommunalbestyrelse godkender et valg, men det er en fejl. Når valgbrevene er udsendt kan det ikke laves om. 4. U3 Tvivl om kausaliteten Tvivl om kausaliteten mellem hjemmelsmanglen og eventuel annullation kan føre til, at annullation ikke indtræder. Fx: Forvaltningen har udstedt en forvaltningsakt i henhold til en bestemmelse i en lov eller i en anordning, der ikke indeholder tilstrækkelig bemyndigelse, men sådan findes i en anden bestemmelse. Kun hvis forvaltningsakten efter domstolenes mening ikke kan bæres af de lovlige kriterier, annulleres forvaltningsakten. 5. U4 Vilkår Hvad angår underkendelsen. Er kun et vilkår berørt af hjemmelsmanglen, annulleres kun vedkommende vilkår. Rammes hele forvaltningsakten af hjemmelsmanglen, annulleres forvaltningsakten med vilkår Rettelse 1. I civile prøvelsessager HR: Hvis betingelserne for, at underkendelse kan føre til annullation, er opfyldt, kan underkendelsen resultere i rettelse, hvis følgende to yderligere betingelser er opfyldt: Påstande og anbringender skal tillade dette resultat. Den målestok, som domstolene anvender under prøvelsen, skal være tilstrækkelig. U1: Love indeholder tilstrækkelig målestok. Kunne være fordi loven eller anordningen, interne regler eller almindelige retsgrundsætninger indeholder efter domstolenes opfattelse tilstrækkelig beskrivelse af retsfaktum og retsfølgen til, at målestokkens anvendelse på det foreliggende fakta entydigt giver resultatet. Domstolene kan give dom til rettelse, når de to betingelser, er opfyldt: at påstande og anbringender tillader rettelse, og at målestokken er tilstrækkelig. Kap. IV Følger af underkendelse 11 / 27 Prøvelse

12 2. I straffesager og fogedsager Ved afgørelse af, om straf eller tvangsfuldbyrdelse skal ske, optræder domstolene, som om den rette forvaltningsakt var udstedt. Afgørelsen beror på om domstolene kan afgøre hvorledes den prøvede forvaltningsakt burde have set ud Annullation og helbredelse som følger af sagsbehandlingsmangler Nogle helt grundlæggende sagsbehandlingsregler Retspraksis vier, at nogle få sagsbehandlingsregler anses for så grundlæggende, at deres ikke-overholdelse medfører forvaltningsaktens annullation, medmindre de momenter, der er nævnt under og , undtagelsesvis har så stor vægt, at resultatet bliver et andet. Til denne gruppe sagsbehandlingsregler hører i alt fald regler angående meddelelse af en forvaltningsakt. Og endvidere hører grundlæggende minimumsregler om kollegiale organer og deres måde at fordele arbejdet på Sagsbehandlingsregler der ikke er garantiregler Modsat findes der et stort antal sagsbehandlingsregler, hvis ikke-overholdelse ikke fører til forvaltningsaktens annullation. En straffedom har således idømt straf for ikke-efterkommelse af et byggeretligt påbud, selv om dette ikke som loven krævede var forsynet med en klagevejledning. DEF: Forudsætningen for, at en sagsbehandlingsmangel kan medføre annullation, er, at sagsbehandlingsreglen er egnet til at øve indflydelse på forvaltningens beslutning. At reglen hører til kategorien garantiregler, eller sagsbehandlingsreglen skal være generelt væsentlig De sædvanlige tilfælde Fx habilitetsregler, regler om samtidig begrundelse, de regler om sagens oplysning, der utvivlsomt sigter til at skaffe et så godt faktisk grundlag som mulig, og ganske særligt regler om parts krav på medvirken under forvaltningsprocessen, forvaltningsloven kapitel 4 og Tilfælde hvor domstolene kan helbrede sagsbehandlingsmangler I domstolsprocessen kan sagsbehandlingsfejlen begået af underinstansen i vidt omfang rettes i appelinstansen med det resultat, at der ikke sker hjemvisning. Det kan ske at retten vælger at helbrede sagsbehandlingsmangler, dog ikke hvis spørgsmålet behandles som et selvstændigt spørgsmål jf. RPL Andre tilfælde Fejlen skal være konkret væsentlig for at domstolene vil gå hen og annullere. 3. Sagsbehandlingsmangler og rettelse af forvaltningsakten Ombudsmanden har i nogle tilfælde, hvor forvaltningen ikke havde overholdt sin vejledningspligt jf FVL 7s2, henstillet til forvaltningen, at vedkommende borger blev stillet, som om han havde fået korrekt vejledning og handlet efter den. Der findes ingen dom hvor domstolene gør det samme, men er en mulighed. 3 Konstatering og hjemvisning 3.1. Definition Karakteristisk for konstatering som en selvstændig følge af domstolenes underkendelse er, at konstatering af den manglende overensstemmelse med målestokken står alene, eller dog kun ledsages af noget, der med rimelighed kan kaldes en hjemvisning Abstrakt konstatering Det er ikke ualmindeligt, at en påstand under en civil prøvelsessag går ud på alene at få fastslået, at en forvaltningsakt er i strid med målestokken, altså ulovlig. Fx når domstolene prøver lovligheden af en tvangsindlæggelse af en sindssyg, der i mellemtiden er udskrevet Anticiperet annullation eller rettelse Fælles for tilfælde, der kan rubriceres under denne overskrift, er, at spørgsmålet om forvaltningsaktens overensstemmelse med målestokken bringes for domstolene, inden spørgsmålet om følgerne heraf er blevet akut. Fx anlægge sag inden der sker en tvangsfuldbyrdelse Hjemvisning. Særlig om afslag Hjemvisning til fornyet behandling i underinstansen er reglen i skattespørgsmål, men sjældent i andre afgørelser Konstatering undervejs Domstolene kan kun tvinges til at tage stilling til om en forvaltningsakt var mangelfuld ved at påstå abstrakt konstatering som i 3.2. Eller kan der være en konstatering undervejs, der slet ikke kommer til udtryk i dommen, hvor domstolene fx blot udtaler at en evt. mangel ikke er væsentlig. 4 Følger i omverdenen 4.1. Indledning Der er ofte en følge i den virkelige verden til en retsakt. Her bliver beskrevet en sammenhæng Indkomstoverførsler og tilskud Tilbagebetalingspligt vil som regel kun foreligge, hvis der ud over den mangel, der resulterer i annullation eller rettelse, foreligger subjektiv skyld hos modtageren. Dækker de specielle lovbestemmelser ikke, er man tilbøjelig til at falde tilbage på almindelige regler om condictio indebiti Tilladelser Hvis en tilladelse har været udnyttet inden den annulleres af domstolene, må spørgsmålet om straf blive afgjort om der har været individuel skyld indblandet. Ved byggeri: Afgørelsen om retablering må bero på en afvejning. Heri må indgå hensyn til retshåndhævelsen og de subjektivt dadelværdige fejl, som forvaltningen havde begået, god tro hos byggeren, agtværdige motiver hos forvaltningen og værdispild Opkrævning Hvis en opkrævning annulleres eller rettes i nedadgående retning, er udgangspunktet, at den skattepligtige eller afgiftspligtige har krav på at få det for meget betalte beløb tilbage, medmindre det efter almindelige formueretlige regler er forældet. U1 Hvis en forbrugsafgift er overvæltet, har den afgiftspligtige således ikke krav på tilbagebetaling. Kap. IV Følger af underkendelse 12 / 27 Prøvelse

13 4.5. Andre tilfælde Fx ved afskedigelse.»naturalopfyldelse«er udelukket. Der kan ikke gives dom til genindtræden i stillingen, men nok for at vedkommende har krav på løn i tiden fra det annullerede afskedigelse og til mangelfri afskedigelse får virkning. 5 Erstatning 5.1. Almindeligt om erstatningsansvar som følge af underkendelse For at underkendelse kan medføre erstatningsansvar kræves i alt fald, at der lidt et tab, og at forvaltningen har begået en fejl Tab pengeydelser og opkrævning Man skal normalt følge klagevejledninger. Hvis man har betalt for meget i skat, skal man først søge om at få dette tilbagebetalt. Kan det ikke lades sig gøre, og er fejlen var myndighedernes side særdeles grov, er det muligt at få beløbet tilbagebetalt som erstatning Kausalitet Kausalitet er vigtig, og det er ikke altid man kan få erstatning netop pga. manglende kausalitet. Fx hvis et forbud har været underkendt pga. hjemmelsmangel, kan erstatning nægtes, hvis en tilsvarende forvaltningsakt kunne være udstedt på et andet retsgrundlag Undskyldelig retsvildfarelse Undskyldelig retsvildfarelse fritager ikke normalt for erstatningsansvar. 6 Andre følger I ekstreme tilfælde kan der blive tale om straf for den eller dem, som har været med til at udstede den underkendte forvaltningsakt. U H Efter at Planstyrelsen, Vestsjællands Amtskommune og Tilsynsrådet havde udtalt, at 3 dispensationer, fra zonelovgivningen og byggelovgivningen, som miljøudvalget i Hashøj kommune havde meddelt til en hurtigt ekspanderende erhvervsvirksomhed, var ulovlige og ugyldige, og forholdet var søgt lovliggjort ved gennemførelsen af en ny lokalplan for området, fremsatte virksomheden begæring om en ny dispensation til endnu et halbyggeri, og denne dispensation blev atter givet. I denne anledning rejstes tiltale mod T1, T2 og T3 efter styrelseslovens 61c, stk. 1. T1, der var formand for udvalget, og T2, der var næstformand og fra sit arbejde i kommunalbestyrelsen var bekendt med den tidligere påtale, fandtes skyldige og idømtes hver en bøde på kr. (Dissens af 2 dommere i Højesteret). T3, der var medlem af udvalget, men ikke forud for udvalgets møde var bekendt med, at dispensationsansøgningen skulle behandles, eller med amtskommunens tidligere afgørelse, og som havde forladt sig bl.a. på T1's referat af bygningsinspektørens udlægning af kommuneplanlovens bestemmelser, fandtes ikke skyldig i grov tilsidesættelse af sine pligter og frifandtes. Hvis forvaltningsakten er i strid med den almindelige retsgrundsætning om, at en forvaltningsakt skal have et rimeligt præcist indhold, kan følgen som i aftaleretten blive, at forvaltningsakten fortolkes til skade for koncipisten. Hvor domstolene har mulighed for at lade prøvelsen ende med rettelse eller erstatning, kan sagsbehandlingsmangler, der har betydning for sagens oplysning, tillægges bevismæssig betydning under retssagen. Kap. IV Følger af underkendelse 13 / 27 Prøvelse

14 Kap. V To fælles problemer 1 Subjektive forhold. Vildfarelse og hensigt 1.1. Domstolsprøvelse som realisering af primære regler og som selvstændig juridisk teknik Hvornår domstolene underkender vil forfatteren ikke komme nærmere ind på Vildfarelse I prøvelsessituationen gør det en forskel, om forvaltningens afgørelse er truffet»fuldt bevidst«, eller afgørelsen skylden en vildfarelse. (Måske kan der ske yderligere personstraf for noget som er fuldt bevidst). Faktisk vildfarelse ændrer ikke ved prøvelsesgrundlaget. I forvejen prøver domstolene faktum. Hvor prøvelsen af jus er begrænset, kan en mere udpræget retsvildfarelse derimod tænkes at udvide prøvelsesgrundlaget Hensigt Ved hensigt tænkes der i dette afsnit på den situation, at forvaltningen ved udstedelsen af den prøvede forvaltningsakt fuld bevidst, altså med vilje, har overtrådt regler, der gælder for dens virksomhed. Der kan ikke siges noget konkret her, kun retspolitisk. 2 Forfatningsretlige spørgsmål 2.1. Indledning Tanken bag GRL 67 var at nu kunne kongen ikke længere stille sig til dommer over»øvrigheden«/administrationen Indeholder GRL 63s1p1 en regel om hvordan domstolene skal prøve forvaltningsakter? Det er op til domstolene selv, men sammenholder man 63 med 64, så skal domstolsprøvelsen altid rette sig efter den gældende ret. Domstolenes prøvelsesgrundlag gældende ret kan udvides eller indskrænkes i takt med den almindelige opfattelse af, hvad der er retskilder I hvilket omfang sætter GRL 63s1p1 grænser for, hvad lovgivningsmagten kan bestemme om domstolsprøvelse af forvaltningsakter? Om begrænsninger jf. GRL 63 for lovgivningsmagten til at regulere domstolsprøvelsen Lovgivning om domstolsprøvelsens processuelle tilrettelæggelse Lovgivningsmagten kan give regler om domstolsprøvelsens tilrettelæggelse: om værneting og om instansfølge om frister og om udtømmelse af administrativ rekurs, om hvem der har søgsmålsret, om procesmåden i prøvelsessager osv. Ledetråden må være, at lovgivningen skal respektere domstolsprøvelse af forvaltningsakter som en praktisk brugbar ulighed for borgerne Lovgivning om domstolsprøvelsens grundlag og følger BC: Lovgivningsmagten kan ikke for hele forvaltningen eller for store dele af denne fuldstændig afskære domstolsprøvelse af forvaltningsakter. Lovgivningsmagten kan i begrænset omfang indføre jurisdiktionsprøvelse ved at gøre et forvaltningsorgan stærkt domstolslignende og i forbindelse hermed begrænse prøvelsen. Da den begrænsede prøvelse af skatteskøn efter domstolenes praksis udelukker rettelse, kan man formentlig også slutte, at lovgivningsmagten på andre begrænsede områder kan udelukke rettelse. Lovgivningsmagten kan formentlig også på afgrænsede sagområder bestemme, at prøvelsesgrundlaget udelukkende skal være abstrakt fortolkning, eller at prøvelsen kun kan angå principielle spørgsmål eller lign. Der kan komme begrænsninger på lovgivningsmagten pga. fx traktater som er indgået (menneskerettigheder) Særlig om endelighedsbestemmelser Forfatteren mener at endelighedsbestemmelser er OK. Der er almindelig enighed om, at grundloven forlanger, at alternativet til de almindelige domstole skal have en lignende uafhængighed som den, GRL 64 sikrer domstolene GRL 71s6 og 73s3 Yderlige begrænsning på lovgivningsmagten for at pille ved domstolsprøvelsen Hvilke domstole skal prøve? Udgangspunktet dem som er nævnt i retsplejeloven. Andre domstole kan komme på tale hvis: de har funktionel og personlig uafhængighed i overensstemmelse med GRL 64, og at deres afgørelser kan indbringes for en Højesteret af den nuværende type. Kap. V To fælles problemer 14 / 27 Prøvelse

15 Kap. VI Konklusion og retspolitik 1 En konklusion I det ene går prøvelsen ud på at bedømme, om vedkommende forvaltningsorgan ved udstedelsen af forvaltningsakten har begået en fejl. I det andet går prøvelsen ud på at få ordnet det retsforhold, som forvaltningsakten angår, på den efter målestokken rigtige måde. Der gælder ingen begrænsninger i domstolenes prøvelse af faktum. Følgerne: Hvor påstande og anbringender tillader det, og målestokken er tilstrækkelig, er rettelse almindelig. 2 Intensitet En glidende bevægelse. 3 Retspolitiske problemer To formål: Det ene er at være sidste udvej for den borger, der mener sig uretmæssig behandlet af forvaltningen. Det andet er at få klarlagt gældende forvaltningsret. Kap. VI Konklusion og retspolitik 15 / 27 Prøvelse

16 Anden prøvelse af forvaltningsakter Kap. VI Konklusion og retspolitik 16 / 27 Prøvelse

17 Kap. VII Prøvelse foretaget af det udstedende forvaltningsorgan. Tilbagekaldelse, genoptagelse, ændring 1 Fremstillingens tilrettelæggelse Ikke på samme måde som det foregående. 2 Mulige følger Overblik 2.1. Forvaltningsakten underkendes ikke. Stadfæstelse. Håndhævelse Prøvelsen kan resultere i, at den allerede udstedte forvaltningsakt ikke underkendes, og bliver dermed en lovliggørelse Annullation og rettelse Annullation kender vi. Rettelse kunne være at der udstedes en ny forvaltningsakt Følger for konsekvenser i omverden Hvis der er sket konsekvenser i omverden under prøvelsesperioden, skal forvaltningsorganet tage stilling til om disse konsekvenser skal søges fjernet Erstatning og konstatering Dette er en mulighed, men bogen vil ikke beskæftige sig med den. 3 De grundlæggende vurderinger Kunne også beskrives som retskraft. At man ønsker en vis uforanderlighed, eller bestand af forvaltningsakten. Der kan være berettigede forventninger, at man kan stole på forvaltningens afgørelser, at man kan stole på loven, de samfundsmæssige formål som skal tilgodeses. 4 Regler i love og anordninger og vilkår om tilbagekaldelse 4.1. Regler i love og anordninger Tilbagekaldelse kan ske hjemlet i de almindelige retsgrundsætninger. Nogle love fratager en myndighed tilbagekaldelse, fx patenter kan udstedes af myndigheden, men kun fratages ved dom. Loven kan indeholde specielle regler for hvornår tilbagekaldelse kan ske, men de vil oftest bare være en reference til de generelle retsgrundsætninger Vilkår Tilbagekaldelse kan ske kræver ikke hjemmel. Tilbagekaldelse skal ske kræver hjemmel. 5 Tilbagekaldelse som afvejning Prøvelsen i tilbagekaldelsessituationen ligner således afvejningen under udøvelse af det forvaltningsretlige skøn. Bl.a. har proportionalitetssynspunktet særlig stor betydning. Fører tilbagekaldelsesprøvelsen til at forvaltningsakten ønskes annulleret, kan proportionalitetstankegangen kræve forudgående varsel. Domstolene synes at være mindre tilbageholdende ved prøvelsen af afvejningen i tilbagekaldelsessituationen end ved udstedelse af en skønsmæssig forvaltningsakt. 6 Oprindelige hjemmelsmangler og senere ændringer i faktum Hvor det senere viser sig at der forelå en hjemmelsmangel, eller faktum har ændret sig i mellemtiden Forvaltningsakter vedrørende indkomstoverførsler og tilskud Hvis det prøvende forvaltningsorgan finder, at der foreligger en oprindelig hjemmelsmangel, eller at faktum har ændret sig, således at ydelsen nu er i strid med retsgrundlaget, rettes eller annulleres forvaltningsakten som alt overvejende hovedregel, så den med virkning for fremtiden kommer i overensstemmelse med retsgrundlaget. U1 herfra kræver både solidt funderet berettiget forventning, og at ydelsen ikke løber for langt tid ud i fremtiden. Noget andet er, at forvaltningen vistnok ofte viser hensynsfuldhed og tiltræder forskellige overgangsordninger. Det vil sjældent være ulovligt. Om der skal ske tilbagebetaling af en for meget udbetalt ydelse, er forskellig fra lovområde til lovområde. Der lægges som regel stor vægt på modtagerens subjektive forhold. Tilbagebetaling er ikke en automatisk følge af tilbagekaldelse. Afgørelsen om tilbagebetaling beror på en konkret afvejning Forvaltningsakter, der giver tilladelse til en virksomhed, der stadig udøves på prøvelsestidspunktet Der findes mange lovregler om krav til erhvervsvirksomheder inden de etableres Annullation eller rettelse i skærpende retning Det tænkes situationer hvor en virksomhed har fået en tilladelse og senere sker der en ændring i faktum: Tilladelsen respekteres ikke kan måske midlertidigt løses ved en dispensation, senere fratages tilladelsen. Hvis der er alvorlig fare, fx ved miljø, kan tilladelsen straks annulleres. Tilladelsens adressat mister relevante egenskaber medfører som regel ikke noget medmindre der er fare for andre, hensynet til den berettigede forventning hos adressaten er vigtigst. Ændring i omgivelserne og ændret viden om den tilladte virksomheds konsekvenser forventningerne hos den berettigede er her særligt vigtige. Sådanne tilladelser kan ændres eller annulleres, hvis der er overhængende alvorlig fare for sundheden. Dette kan dog som regel ikke ske i det første år hvor tilladelsen er givet. Ved medicin må der kunne ske tilbagekaldelse, når der konstateres bivirkninger, der står i misforhold til den tilsigtede virkning, selvom der ikke er tale om fare. Natbevillinger til restauranter er som regel ikke problematiske at inddrage af hensyn til ro og orden Rettelse i formildende retning Der kan også ske rettelse i formildende retning, men her kommer der et hensyn til tredjemand som måske havde fået en forventning. Kap. VII Prøvelse foretaget af det udstedende forvaltningsorgan. Tilbagekaldelse, genoptagelse, ændring 17 / 27 Prøvelse

18 6.3. Forvaltningsakter, der giver tilladelse til anlæg, der er færdiggjort før prøvelsen Planloven. Tysk skal kommunalforvaltningen foranledige et ulovligt forhold lovliggjort, medmindre forholdet har underordnet betydning. Måske især af hensyn til værdispild Forvaltningsakter, der går ud på opkrævning af skatter og afgifter Den kommunale skatte myndighed kan selv prøve skatteansættelsen med en frist på 3 år. På skatteyderens initiativ kan den kommunale skattemyndighed genoptage skatteansættelsen, igen med frist på 3 år. Skatteankenævnene og Landskatteretten kan ikke prøve deres egne skatteansættelser på eget initiativ. Og på klagerens initiativ skal der mere til for at disse instanser genoptager sagen. Ministeren har efter helt generel beføjelse til efter skøn at lempe et skattekrav. Stempelmyndigheder kan der ske rettelse med frist på 5 år, dog kun ved vildledende oplysninger fra en af parterne. Omsætningsafgifter her kan fejl fra forvaltningen bevirke at der ikke skal betales tilbage Afslag Ved afslag er udgangspunkter ved hjemmelsmangel eller ændring af faktum, at forvaltningsakten rettes. De modhensyn, der kan føre til et andet resultat, er hensynet til forvaltnings gnidningsløse funktion (stole på forvaltningen) og tredjemands interesse i, at det ansøgte ikke realiseres Forvaltningsakter vedrørende retlig status Hvor forvaltningsakten skaber en retlig status for omverdenen er det væsentlig sværere at tilbagekalde denne, men det er ikke helt umuligt. Fx annullation af et adoptionsbevis da en af forældrene dør inden Andre typer forvaltningsakter Et generelt indhold kan lettere tilbagekaldes en typiske konkrete forvaltningsakter. Alt andet lige er det lettere at tilbagekalde en bebyrdende forvaltningsakt end en begunstigelse. Hvor det drejer sig om tvist mellem borgere (partstvist) er adgangen til tilbagekaldelse begrænset, da det ligner domme, men den er ikke umulig 6.8. Afslutning Ved indkomstoverførsler og afslag vil hensynet til det objektivt rigtige sædvanligvis føre til rettelse for fremtiden, og ved skatter og afgifter fører samme hensyn sædvanligvis indenfor fristerne til rettelse også med virkning bagud. I de fleste andre prøvelsessituationer bliver der behov for en konkret afvejning af de grundlæggende hensyn evt. modificeret af lovregler, medmindre regler i love og anordninger undtagelsesvis bestemmer resultatet. Vigtigt her er miljø og fare. 7 Ændringer i jus I dette afsnit behandles hvor loven ændrer sig. Der sondres mellem ændringer i love og anordninger, ændret abstrakt fortolkning af anvendte regler, osv Ændringer i love og anordninger Hvis den nye lov eller anordning ikke indeholder regler om tidligere udstedte forvaltningsakters tilbagekaldelse, gælder følgende almindelige retsgrundsætning: Adgangen til at tilbagekalde udvides ikke på grund af de nye regler, medmindre disse medfører en gennemgribende nyordning af vedkommende forvaltningsområde. Om det kan tilbagekaldes beror på en afvejning af adressatens berettigede forventning, længden af den tid, der er gået, og omfanget af ændringerne i det øvrige regelgrundlag Ændret abstrakt fortolkning og ændrede interne regler Ved skat. For endelige domme er udgangspunktet klart: at der sker ændring af skatteansættelsen når det er til gunst for skatteyderen, og at der også sker ændring selv om det er til ugunst for skatteyderen, medmindre han havde fået en berettiget forventning. Skat, ændring af de interne regler. Gældende ret er ikke ganske afklaret, men en skatteyder kan have en så berettiget forventning om uændrede beviskrav, at varsel er nødvendigt. Ændret fortolkning eller ændrede interne regler, der betyder en ændret indkomstoverførsel, får virkning for fremtiden, men nedsættelse fører ikke til pligt til tilbagebetaling. Ved afslag er udgangspunktet tilbagekaldelse Ændret subsumption og ændret afvejning HR: ændret subsumption er ikke tilstrækkeligt til at ændre til ugunst for en adressat. Men adressaten kan have en sådan interesse i ændring til hans gunst, at han har krav herpå. 8 Sagsbehandlingsmangler Kun oprindelige sagsbehandlingsmangler kan give anledning til prøvelse. Nye sagsbehandlingsregler gælder kun for fremtiden. Forvaltningsakter vedrørende opkrævning og afslag kan som altovervejende hovedregel genoptages til helbredelse, og at modhensynene især kommer frem ved tilladelser. 9 Erstatning. Konstatering Hvis tilbagekaldelse skyldes oprindelige hjemmelsmangler, der beror på noget, der kan betegnes som en fejl fra forvaltningens side, kan det blive tale om erstatning. Måske kan det siges at adgangen til tilbagekaldelse udvides i tilfælde hvor der betales erstatning. Konstatering er ikke vigtig ved tilbagekaldelse. 10 Processuelle problemer Indledning Ikke klar definition af hvornår administrationen har»pligt«til at starte en prøvelse Nogle rimeligt sikre udsagn af begrænset rækkevidde Det udstedende forvaltningsorgan har i alt fald pligt til at starte en prøvelse, hvis en dom indeholder noget, der kan betragtes som en hjemvisning, hvis et rekursorgan hjemviser, hvis et forvaltningsorgan, der kan styre ved tjenestebefalinger eller særligt hjemlede ordrer, har givet ordre til tilbagekaldelsesprøvelse. Henstillinger fra Ombudsmanden eller Kommunaltilsynet har formentlig samme virkning. Kap. VII Prøvelse foretaget af det udstedende forvaltningsorgan. Tilbagekaldelse, genoptagelse, ændring 18 / 27 Prøvelse

19 10.3. I almindelighed Hvis en forvaltningsakts adressat tager initiativet til prøvelse, er udgangspunktet, at forvaltningsorganet har pligt til at sætte prøvelsen i gang, hvis adressaten kommer med noget nyt, især nye oplysninger, men evt. også ny argumentation. Ombudsmanden synes at mene, at dette også gælder, når adressaten påberåber sig sagsbehandlingsfejl. Forvaltningen skal påse at gældende ret overholdes, så måske har de også en pligt til at prøve når de opdager en fejl. Kap. VII Prøvelse foretaget af det udstedende forvaltningsorgan. Tilbagekaldelse, genoptagelse, ændring 19 / 27 Prøvelse

20 Kap. VIII Administrativ rekurs 1 Indledning 1.1. Administrativ rekurs og andre former for prøvelse foretaget af et andet forvaltningsorgan Administrativ rekurs er et andet forvaltningsorgan end det udstedende Den administrative rekurs' uoverskuelighed Rekursen ligner en anke inden for domsstolssystemet og domstolsprøvelse i forvaltningsretten.!er der forskel. Men administrativ rekurs er helt anderledes uoverskuelig og forskelligartet Nogle udviklingslinier Før kunne man klage helt op til ministeren, så indførte man i stedet administrativ rekurs, og nu dæmper man sågar dette ned så det i visse tilfælde er afskåret Nogle typiske rekursordninger Ankenævn Medlemmerne er ofte jurister (dommere), interesserepræsentanter og sagkyndige. Der findes: Arbejdsmarkedets ankenævn, Flygtningenævnet, Patentankenævnet; Ankenævn for uddannelsesstøtten, Konkurrenceankenævnet, Momsnævnet. For forvaltningsakten udstedt af kommunalforvaltningen findes: Landsskatteretten, socialt ankenævn, Miljøankenævn, Naturklagenævnet (naturbeskyttelse) Hierarkisk rekurs Der findes stadig lidt af den oprindelige rekurs til ministeren Rekurs af kommunalforvaltningens forvaltningsakter Til forskellige ankenævn, og nogle gange er det helt afskåret at klage ved lov Den administrative rekurs' funktioner Administrativ rekurs kan ses som led i den styring af forvaltningen, der er en nødvendighed i et samfund, der er intenst forvaltet, og ønsker forvaltningen undergivet de forlkevalgtes beslutninger og en høj grad af retssikkerhed. Den administrative rekurs er en retssikkerhedsgaranti, fordi den i konkrete tilfælde giver mulighed for individuel oprejsning og retfærdighed, for rettelse af fejl. Retten til at klage over forvaltningens afgørelser er et af de træk, der kendetegner en retsstat. 2 Hvornår er der adgang til at klge i den administrative rekurs? 2.1. Den slørede grænse mellem ja og nej Ofte er det blot beskrevet som»fordi det skønnes at være af principiel betydning« Hovedregler 1 En forvaltningsakt kan påklages til ministeren, medmindre der findes modstående hjemmel. 2 En kommunal forvaltningsakt kan ikke påklages udenfor kommunen, medmindre der er særlig hjemmel derfor. 3 Hjemlen til fravigelse fra de ulovbestemte hovedregler skal sædvanligvis findes i lov eller anordning Særlig om visitationsordninger Hvor der ikke findes positive regler i loven, må det være rekursinstansen ved ankenævn, Ankenævnet der skal træffe afgørelse om, hvorvidt betingelserne for realitetsbehandling er opfyldt. 3 Nogle processuelle problemer 3.1. Sagens rejsning Visitationsordninger, som dem der er beskrevet i afsnit 2.3., kræver hjemmel. Findes sådan ikke, har rekursorganet pligt til at sætte prøvelsen i gang når procesforudsætningerne klageberettiglese, rettidig klage m.v. er opfyldt Klageberettigelse Klageberettigle kan fremgå utvetydigt af en lovtekst. Adressaten er altid klageberettiget. Det som klageren vil opnå den interesse han vil varetage med sin klage skal ligge inden for vedkommende lovs formål. Klageberettiget er den der har en væsentlig, individuel interesse i sagens udfald. Der er tvivl om naboers, konkurrenters, og foreningers klagemulighed. Efter FVL 8s1 har en part ret til at lade sig repræsentere af andre. En forening er herefter klageberettiget, hvis den handler på vegne af en fysisk eller juridisk person, der selv er klageberettiget Klagefrist 1. Gælder der en klagefrist? Den sædvanlige frist er fire uger, men andre frister forekommer. Hvis loven eller anordningen ikke fastsætter en klagefrist, gælder ingen bestemt frist, men rekursorganet kan afvise en klage, hvis der er gået»en efter forholdene urimelig lang tid«. 2. Klagefristens beregning Fristen begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor meddelelse o den påklagede forvaltningsakt er kommet frem til vedkommende klageberettigede. Hvis akten skal offentliggøres gælder fristen fra offentliggørelsen. Fejl i postbesørgelsen er klageres risiko. Ved manglende klagevejledning efter FVL 25, løber fristen fra det tidspunkt hvor der gives fyldestgørende klagevejledning. 3. Følger af fristoverskridelse Rekursorganet skal påse fristens overholdelse ex officio. Følgen af overskridelse er afvisning. Ofte har rekursorganet dog bemyndigelse til at se bort fra en sådan overskridelse. Det er op til en vurdering om der kan ses bort fra en fristoverskridelse. Om der er andre som har interesse, har fristen været særlig lang. Kap. VIII Administrativ rekurs 20 / 27 Prøvelse