En dansk økonomisk kickstart er mulig i euro-samarbejdet

Transkript

1 En dansk økonomisk kickstart er mulig i euro-samarbejdet Danmark kunne have tabt ca. 680 millioner kr. i en euro anno De andre lande var dog blevet straffet hårdere - Havde euroen eksisteret, kunne behovet for kickstart have været mindre, fordi renten havde været lavere - Euro-straffen bør sammenlignes med finansmarkedets straf, hvis man er udenfor - I dagens Danmark er der ingen udsigt til konflikt med euroens regler om budgetdisciplin - Ugebrevet har testet et af nej-sidens centrale økonomiske argumenter En økonomisk kickstart i stil med den, som regeringen lavede i begyndelsen af 90'erne for at få gang i økonomien, vil fortsat være mulig, selvom Danmark bliver medlem af euroen. Så langt er der enighed mellem regeringens og nej-sidens økonomer, der dog samtidig understreger, at en dansk regering formentlig vil afholde sig fra at gentage succesen for ikke at komme i konflikt med euroens regler om budgetdisciplin. Striden drejer sig om et af de mest vedholdende nej-argumenter i debatten op til folkeafstemningen. At regeringen ved at sige ja til euro-deltagelse i virkeligheden underkender den vellykkede finanspolitiske lempelse, der sammen med de mange andre elementer i planen Ny kurs mod bedre tider var en vigtig del af grundlaget for landets nuværende økonomiske succes-historie: Overskud på betalingsbalancen, stor beskæftigelse, overskud på de offentlige finanser og lav inflation. Udgangspunktet for diskussionen er både historisk og teoretisk. Det historiske består i, at da den første Nyrup-regering i 1993 fremlagde sin plan, forventede den et forøget underskud på de offentlige finanser i de efterfølgende år: 4,1 pct. af bruttonationalproduktet (BNP) i 1993 og 4,4 pct. i Det teoretiske består i at vurdere, hvad der ville være sket, hvis Danmark på det tidspunkt havde været medlem af euroen, der bl.a. rummer et krav om, at underskuddet på de offentlige finanser ikke må overstige 3 pct. af BNP. Det var Danmark som bekendt ikke - og hverken euroen eller det præcise regelsæt havde på daværende tidspunkt set dagens lys. Alligevel har argumentet bidt sig så fast, at både LOs økonomer i rapporten Beskæftigelse og den fælles mønt og regeringens økonomer i Danmark og euroen har følt sig foranlediget til at diskutere spørgsmålet. Det har ført til en række teoretiske underdiskussioner, der kaster lys over de forudsætninger, som den primitive vurdering af tallene hviler på. Mandag Morgen har set nærmere på argumentationen i de to rapporter og i supplerende notater fra Finansministeriet samt indhentet uddybende kommentarer fra Budgetdepartementets chef, Per Callesen, og Casper Holm Andersen, der er ansat som økonom i nej-partiet SF. Artiklen indgår i Ugebrevets serie om Det velbegrundede nej. De øvrige artikler i serien kan læses på hvor det også er muligt at deltage i Mandag Morgens eurodebat. Tallene taler deres eget sprog Nøjes man med at se på tallene, er billedet enkelt nok. Havde Danmark i 1993 været medlem af en tænkt euro, ville vi med iværksættelsen af kickstarten have overtrådt de regler, der gælder for landenes budgetunderskud. Straffen ville også have været forholdsvis klar, for den fremgår af bestemmelserne i den såkaldte stabilitets- og vækstpagt, der blev vedtaget af EUs statsog regeringschefer i 1997 for at præcisere euro-bestemmelserne. Straffen sættes, som det fremgår af figur 1, først i værk efter en længere procedure. Den ville i værste fald bestå i, at Danmark i slutningen af 1993 skulle have indbetalt en rentefri deponering, der ville udgøre 0,2 pct. af BNP og 0,1 pct. af BNP for hvert procent-point, underskuddet overstiger grænsen på de 3 pct. Dog maksimalt 0,5 pct. af BNP. Det ville i Danmarks tilfælde havde krævet en deponering svarende til 0,34 pct. af BNP eller knap 3 milliarder kr. Noget lignende ville være sket i første halvdel af det følgende år, hvor de danske prognoser ikke viste tegn på forbedring. Snarere tværtimod. I denne omgang ville deponeringen dog kun bestå i 0,1 pct. af BNP for hvert procentpoint, underskuddet oversteg grænseværdien, hvilket ville svare til 0,15 pct. af BNP eller ca. 1,5 milliarder kr. I den resterende del af 1994 kom der til gengæld fortsat forbedrede budgettal - og i hvert fald i foråret 1995 stod det klart, at Danmark var stærkt på vej mod den rigtige side af de 3 pct. Nr august

2 Derfor ville Danmark i slutningen af to år efter den første idømte deponering - få tilbagebetalt hele sit deponerede beløb. Hvorfor den eneste udgift ville være de tabte renteindtægter, som af LOs økonomer er anslået til i værste fald ca. 680 millioner kr. De to år er i denne sammenhæng en vigtig skillelinie, fordi deponeringen som regel omdannes til en bod, hvis underskuddet ikke er korrigeret to år efter idømmelsen af deponeringen. Figur 1: Oversigten over de forskellige procedure-trin ved et uforholdsmæssigt stort underskud viser bl.a., at der er tale om en meget langstrakt pro-ces, og at det i sidste ende er EUlandenes finans- og økonomi-ministre i ECOFIN-Rådet, der på baggrund af en politisk drøftelse træffer den endelige be-slutning om at pålægge et land sanktionen om en ikke rentebærende deponering. Trin 1 Trin 2 ECOFIN-Rådets afgørelse om et uforholdsmæssigt stort underskud Underskud over 3 pct. af BNP og/eller gæld over 60 pct. af BNP Europa- Kommissionen udarbejder en rapport Medlemslandene indberetter budgetdata til Europa- Kommissionen Ingen risiko for uforholdsmæssigt stort underskud; underskudskvotienten er exceptionel og midlertidig og ligger tæt på referenceværdien; gældskvotienten nedbringes i tilstrækkelig grad og nærmer sig med tilfredsstillende hastighed referenceværdien. Risiko for uforholdsmæssigt stort underskud Underskud under 3 pct. af BNP og gæld under 60 pct. af BNP Proceduren iværksættes ikke Trin 3 Udtalelse og henstilling fra Europa- Kommissionen sendes til ECOFIN-Rådet Udtalelse fra det Økonomiske og Finansielle Udvalg sendes til ECOFIN-Rådet Trin 4 Der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud Der foreligger ikke noget uforholdsmæssigt stort underskud Trin 5 ECOFIN-Rådshenstilling til medlemslandet Proceduren afsluttes Kilde: LO: "Beskæftigelse og fælles mønt", Danmark kunne have tjent penge på EUs bødekasse Et fundamentalt spørgsmål er naturligvis, om de godt 680 millioner kr. i givet fald ikke var en billig pris sammenlignet med de meget positive effekter af kickstarten, der indebar en samlet finanspolitisk lempelse i nærheden af 10 milliarder kr. Men inden man kommer så vidt, må man tage stilling til, om de nøgne tal taler et retvisende sprog. Det første problem er, at Danmark i 1998 overgik til nye EU-standardiserede definitioner i nationalregnskabet. Havde de nye definitioner været i kraft i 1993, havde budgettallene i Ny kurs formentlig ikke have været under de 3 pct., men heller ikke meget over. Så om ikke andet havde det reduceret deponeringens størrelse - og dermed rentetabet - betydeligt. Hvad der er mest rimeligt, kan naturligvis diskuteres. For de gamle tal taler, at det var på det grundlag, at beslutningen om kickstarten blev truffet. På den anden side er det oplagt, at man overhovedet ikke havde kunnet idømme deponering, hvis ikke opgørelsen af budgetunderskuddet var ens i euro-landene. Det næste spørgsmål er, om EUs finans- og økonomiministre i Ecofin-Rådet havde accepteret den danske overskridelse med henvisning til, at den var et led en flerårig plan, at den var midlertidig - og at den ved på længere sigt at nedbringe arbejdsløsheden bl.a. ville medføre en forbedring af de offentlige finanser. Det synspunkt luftes i Danmark og euroen, men afvises af SF-økonom Casper Holm Andersen. Han henviser til, at Danmark i 1993 klart ikke var omfattet af euroens undtagelsesbestemmelser, der kun gælder for lande, som rammes af et så stort tilbageslag, at der ligefrem bliver tale om minus-vækst. Danmark havde 2 Nr august 2000

3 kun nul-vækst det pågældende år. Budgetdepartementets chef, Per Callesen, er af en anden opfattelse. Ud over de allerede nævnte synspunkter hæfter han sig ved, at Danmark sammenlignet med de andre EU-lande havde førertrøjen på: Det er meget svært at forestille sig, at euro-landene ville have indført sanktioner mod Danmark - i særdeleshed når man tænker på, at Danmark lå på et meget bedre niveau end de øvrige lande for de offentlige finanser, siger han. Det sidste er i hvert fald ubestrideligt, for ser man på de nuværende euro-lande - eller mulige kandidatlande til en 1992-udgave, står det klart, at Danmark (-2,5) sammenlignet med f.eks. Tyskland (-3,1), Frankrig (-3,7), Holland (-3,9), Spanien (-4,7), Belgien (-7,0), Finland (- 8,9), Sverige (-9,1) og Italien (-10,1) lå i en klar førerposition. Så ville man for alvor forfølge det synspunkt, at Danmark skulle idømmes en deponering for den midlertidige lempelse, var der en lang række andre lande, der både skulle idømmes deponering og bøde. Formentlig i et omfang, der ville indebære, at Danmark kunne tjene betydelige summer på ordningen. Indholdet af euroens bødekasse går nemlig til at nedsætte landenes EU-kontingenter. Dermed kan debatten om spørgsmålet hurtigt bliver for absurd. For underskudstallene viser jo også, at det ganske enkelt ikke havde været muligt at lave et euro-samarbejde i begyndelsen af 90'erne. Vil man alligevel drive tanken videre, bliver man derfor nødt til at gøre nogle forudsætninger om, hvordan landene ville have opført sig, hvis der havde været en euro. Og det kan - indrømmet - ikke undgå at blive til meget andet end spekulation. Den første forudsætning er Casper Holm Andersen ikke bange for at skyde af. Og den går i sin enkelhed ud på, at Danmark fortsat ville have været i fedtefadet, fordi de øvrige tænkte euro-lande ville have opført sig fornuftigt - og have nedbragt deres budgetunderskud til under de 3 pct.: Og havde de reageret med større stramninger af finanspolitikken for at undgå bøder og deponeringer, havde det skabt en endnu dybere økonomisk krise i Europa med en stor forøgelse af arbejdsløsheden, lyder den advarende tilføjelse. Det synspunkt er Per Callesen helt uenig i, fordi det var den høje rente - i kølvandet på den tyske genforening - der var det store økonomiske problem på det tidspunkt: Så havde EU-landene bragt deres underskud ned under de 3 pct., havde kickstarten slet ikke været nødvendig, fordi renten så havde været betydeligt lavere, lyder hans kontante afvisning af dette argument. Renten havde været lavere, hvis euroen havde eksisteret Netop spørgsmålet om størrelsen af den europæiske rente er en helt afgørende pointe i regerings-økonomernes argumentation for, at et euro-medlemskab i 1993 ikke havde givet Danmark problemer. I Danmark og euroen hæfter man sig ved, at den på det tidspunkt høje europæiske rente var forårsaget af den slappe tyske finanspolitik i forbindelse med udgifterne ved genforeningen af de to tysklande. Det var denne slappe finanspolitik med tilhørende høj inflation, der fik den tyske nationalbank til at skrue renten i vejret - med afsmittende virkning i hele Europa og medfølgende lavkonjunktur. Dette gav tilmed anledning til en ekstra-straf, fordi de finansielle markeder spekulerede i, at den høje rente ville blive så uudholdelig for f.eks. Danmark, at man ville nedskrive kroner i forhold til D-marken. Derfor øgedes renteforskellen (rentespændet) mellem Tyskland og Danmark også. Havde den europæiske centralbank (ECB) eksisteret på daværende tidspunkt og ført pengepolitik baseret på udviklingen i hele Europa - og ikke kun i Tyskland - havde renten derfor været lavere, lyder vurderingen. Det har Finans- og Økonomiministeriet tilmed forsøgt at kvantificere i rapporten, hvor man - med forbehold - når frem til, at alene af denne grund ville renten have været faldet så meget i 1993, at det havde bidraget til! en forøgelse af produktionen på omkring 2 pct. samme år,! en merbeskæftigelse på ca personer! og en forbedring af det offentlige budget med én pct. af BNP. Nr august

4 Derfor ville behovet for en finanspolitisk lempelse i Danmark formentlig have været mindre, samtidig med at råderummet havde været større, siges det i rapporten. Det ræsonnement vil Casper Holm Andersen dog ikke uden videre bøje sig for: Selvom jeg ikke vil kalde det for hverken fup eller humbug, er der noget, som ikke hænger sammen. Når inflationen på daværende tidspunkt lå på 4-5 pct. i EU, er det svært at forestille sig, at ECB ville sætte renten ned. ECBs hovedmålsætning er jo netop, at inflationen ikke må være højere end 2 pct. Det synspunkt anfægter ifølge Per Callesen ikke Finans- og Økonomiministeriets argumentation: Det afgørende er, at de europæiske kernelande som Danmark, Belgien, Frankrig og Holland havde en inflation, som lå klart lavere end den tyske. Derfor ville en teoretisk ECB-rente også have været lavere, selvom der fortsat ville have været tale om en forholdsvis stram pengepolitik. Nogenlunde den samme uenighed når man frem til i diskussionen om, hvorvidt straffen i euro-regimet ved et for stort budgetunderskud ville være mindre end den straf, som man uden for euroen kan løbe ind i. Den handler om, at køberne af nyudstedte danske statspapirer - som f.eks. i begyndelsen af 90'erne - kunne tænkes at forlange en højere rente pga. usikkerhed om dansk økonomi og risiko for nedskrivning af kronen. Finansministeriet har i et notat beregnet, hvor meget den danske rente skal stige i forhold til euro-renten for at regnestykket mellem de to former for straf går lige op. Ser man på det eksempel, der kommer tættest på kickstart-situationen, når ministeriet frem til, at forskellen i renten (rentespændet) blot skal øges med 0,08 procentpoint for at udligne det rentetab, som kommer ved en eventuel deponering. Ministeriet noterer, at man i sit regnestykke kun har medtaget virkningerne på statslige nyudstedelser og ikke medregnet virkningen for den private og øvrige offentlige sektors lånevilkår. Derudover påpeges det, at det danske rentespænd til Tyskland i 1992 steg med 0,8 procentpoint som følge af sammenbruddet i det tidligere europæiske valutasamarbejde. Casper Holm Andersen mener, at Finansministeriets frygt er overdreven. Med henvisning til vismændenes rapport finder han, at omkostningerne ved et øget rentespænd er begrænsede, og han fremhæver, at de finansielle markeder netop ikke straffede Danmark med en højere rente på grund af kickstarten i Hvis markedet kan se det fornuftige i, at man kører med underskud over 3 pct. i et par år af hensyn til f.eks. økonomisk afmatning eller af hensyn til at foretage vigtige offentlige infrastrukturinvesteringer, som på længere sigt vil give et afkast, så er det svært at se rationalet bag, at de skulle reagere med en rentestigning, siger han. At en så troværdig plan så ikke skulle kunne accepteres af Ecofin-Rådet, hvis beslutninger er politiske, har han ikke andet svar på end at henvise til 3 pct.-reglen. Sandsynligheden for euro-straf meget lille kroners-spørgsmålet er selvfølgelig, om man uanset alle disse teoretiske uenigheder synes, at kickstarten ville have været prisen værd, selvom vi i 1993 havde været med i et eurosamarbejde. På det punkt er der ingen større strid. Per Callesen siger, at den teoretiske merudgift ville have været en lav pris i forhold til størrelsen af den finanspolitiske lempelse: Og det er navnlig en lav pris i forhold til den mulige reaktion på finansmarkedet, som et ikke-medlemskab kunne have påført os. Casper Holm Andersen er enig i, at prisen ville have været lav: Men det er set i bakspejlet. Problemet er, at det ikke er den situation, man står over for, når man skal udforme en økonomisk politik. Læren af kickstarten er også, at der er stor usikkerhed om de økonomiske prognoser, for det gik faktisk bedre med de offentlige udgifter, end regeringen havde forudsagt. Det kunne også have gået værre - og det er den usikkerhed, der kunne have fået regeringen til at afstå fra at gennemføre den. Så havde vi risikeret, at der var gået flere år, før arbejdsløshedskurven knækkede, siger han. Endnu større enighed er der i vurderingen af, at dansk økonomi i dag er så stærk, at der i en overskuelig fremtid ikke er antydningen af udsigt til, at Danmark kommer i karambolage med 3 pct.-reglen. Regeringens økonomer har i Danmark og euroen beregnet, at vi kan tåle et tilbageslag af historiske dimensioner, før det går galt. Beregningen siger, at Danmark kan klare en nedtur, hvor produktionen kommer ca. 8 pct. under den såkaldt potentielle, dvs. ideelle i forhold til en lav inflation. Den største afvigelse i de sidste 20 år var i 1993, hvor den var 4,7 pct. 4 Nr august 2000

5 Casper Holm Andersen er ikke spor uenig, men samtidig forsigtig. Han henviser til de økonomiske vismænds beregning af, at hvis den årlige vækst bliver 1,3 pct. lavere i de næste fem år, bliver vi ramt at 3 pct.-reglen i år 2005: Sandsynligheden for et sådant stød er i dag lille, fordi vi kører med et strukturelt opsparingsoverskud for at forberede os på den stigende ældre-forsøgerbyrde. Men skal vi være i euroen i mange år - mens ældre-forsørgerbyrden bliver tungere og tungere - kan behovet skifte til, at vi skal have et lille strukturelt underskud. I så fald vil et tilbageslag meget hurtigt kunne bringe os i konflikt med 3 pct.-reglen, siger han. Hvordan de finansielle markeder ville reagere på så kraftig en økonomisk dansk nedtur, hvis vi ikke er medlem af euroen, fortæller vismændenes beregninger ikke noget om. REFERENCER: - Regeringen: Ny kurs mod bedre tider (1993). - LO: Beskæftigelse og den fælles mønt (1999). - Økonomiministeriet og Finansministeriet: Danmark og euroen (2000). - Finansministeriet: Notat om det reelle finanspolitiske råderum i eurosamarbejdet og uden for. - Finansministeriet: Notat om kickstart og mulig virkning af euro-medlemsskab i Poul Albret pal@mm.dk Nr august