DANSK INSTITUTIONEL KONKURRENCEEVNE I DEN GLOBALE ØKONOMI

Transkript

1 DANSK INSTITUTIONEL KONKURRENCEEVNE I DEN GLOBALE ØKONOMI John L. Campbell Department of Sociology Dartmouth College, USA og International Center for Business and Politics Copenhagen Business School, Danmark og Ove K. Pedersen International Center for Business and Politics Copenhagen Business School, Danmark Juli 2005 Udarbejdet for FTF: Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd.

2 2 Resumé DANSK INSTITUTIONEL KONKURRENCEEVNE I DEN GLOBALE ØKONOMI Trods en tung skattebyrde, en omfattende velfærdsstat, en høj grad af regulering og en meget åben økonomi klarer Danmark sig fortsat glimrende i konkurrencen med andre avancerede kapitalistiske økonomier. Dette essay fremfører det argument, at Danmarks succes for en stor dels vedkommende skyldes landets institutionelle konkurrenceevne dets evnen til at skabe samfundsøkonomisk fremgang som følge af de konkurrencemæssige fordele, virksomheder opnår ved at operere inden for rammerne af bestemte politiske, økonomiske og kulturelle institutioner. I essayet argumenterer vi for, at man ikke kan fremhæve én bestemt metode som værende den bedste til at opnå succes i tidens globale økonomi. I særdeleshed viser vi, at et lavt skattetryk, loft over det offentlige forbrug og en lav reguleringsgrad ikke er nødvendige forudsætninger for fremgang. Det institutionelle grundlag for den danske arbejdsmarkedspolitik, politikker for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling, samt strukturpolitik præsenteres som eksempler på, hvordan Danmark er blevet institutionelt konkurrencedygtig og dermed har opnået bemærkelsesværdig fremgang i sidste halvdel af 1990 erne og begyndelsen af det 21. århundrede.

3 3 DANSK INSTITUTIONEL KONKURRENCEEVNE I DEN GLOBALE ØKONOMI Danmark er kendt for usædvanligt høje skatteprocenter, en omfattende velfærdsstat og en høj grad af offentlig regulering for virksomheder. 1 På trods heraf klarer Danmark sig fortsat glimrende i konkurrencen med andre avancerede kapitalistiske økonomier inden for en bred vifte af økonomiske, sociale og finanspolitiske områder. Dette på trods af, at den danske økonomi er meget åben og dermed sårbar over for konkurrencemæssig påvirkning som følge af den økonomiske globalisering. 2 Danmarks succes er overraskende ud fra et neoliberalt synspunkt. Ifølge neoliberal tænkning er det den direkte modsatte skatte-, velfærds- og reguleringspolitik, der er forudsætningen for at kunne konkurrere i den globale økonomi. Hvorfor det? Fordi høje skatter og velfærdsudgifter og tunge administrative byrder menes at modvirke den tilstrømning af investeringskapital, der er nødvendig for at udvikle nye teknologier, produkter og industrier, forbedre arbejdskraftproduktiviteten, stimulere den økonomiske vækst og i det hele taget forbedre den nationale konkurrenceevne (McKenzie og Lee 1991; Ohmae 1995, 1990). 3 Hvordan har Danmark været i stand til at trodse de neoliberale forskrifter og alligevel opleve så stor fremgang? Dette essay fremfører det synspunkt, at Danmarks succes i betydelig grad bygger på vores institutionelle konkurrenceevne, hvorved menes evnen til at opnå økonomisk fremgang som følge af de politiske, økonomiske og kulturelle institutioner. Den institutionelle konkurrenceevne udspringer af de fordele, virksomheder opnår ved at operere inden for rammerne af en bestemt gruppe institutioner fordele, der giver dem et forspring i forhold til deres konkurrenter. Hvis en virksomhed for eksempel drives et sted, hvor uddannelsessystemet tilbyder adgang til et program af nationalt koordinerede lærepladser i stedet for blot almindelig undervisning, vil medarbejderne være bedre uddannede fra starten og have bedre muligheder for at videreuddanne sig gennem hele karrieren (Thelen 2004). Hvis en virksomhed drives et sted, hvor finansieringskapital normalt stammer fra banker snarere end fra aktiemarkedet, vil presset for at maksimere indtjeningen på kort sigt ofte være mindre, og man vil anlægge en mere tålmodig linje med vægt på forøgelse af markedsandelen, investering i forskning og udvikling samt langsigtet vækst (Dore 2000; Zysman 1983). Hvis en virksomhed drives et sted, hvor fagforeningerne er velorganiserede i stedet for svage; hvor centraliserede overenskomstforhandlinger er normen frem for lønforhandlinger på de enkelte arbejdspladser; og hvor der findes samarbejdsudvalg, er det mere sandsynligt, at virksomheden nyder godt af partnerskab og samarbejde; deltager i jobskabelses- og uddannelsesordninger med tilskud for langtidsledige samt deltager i aktive arbejdsmarkedsprogrammer, der yderligere forbedrer arbejdsstyrkens kvalifikationer (Martin og Swank 2004; Molina og Rhodes 2002; Schmitter og Lehmbruch 1979; Streeck 1997, 1991). Med andre ord: Den pågældende virksomhed vil være institutionelt konkurrencedygtig, hvis den befinder sig i et land, hvor arbejdsstyrken har et højt kvalifikationsniveau, hvor investeringskapitalen er tålmodig, hvor der eksisterer partnerskab og samarbejde mellem ledere og ansatte, og andre lignende 1 Noget af materialet i denne afhandling er hentet fra Campbell (2004) og Campbell et al. (2006) samt fra Pedersen (2006). 2 Med økonomisk globalisering menes den øgede bevægelighed for kapital, arbejdskraft, varer og tjenesteydelser på tværs af landegrænser. 3 Et lignende argument er tidligere blevet fremsat af venstreorienterede akademikere (f.eks. Block 1980; Kalecki 1971; Lindblom 1977; Prezworski og Wallerstein 1988).

4 4 forhold, der sætter virksomheden i stand til at producere varer af høj kvalitet, anlægge langsigtede strategier for investeringer og produktivitetsforøgelse og benytte sig af udvalg bestående af medarbejdere og ledere til i fællesskab at løse produktionsrelaterede og andre problemer. Virksomhedens konkurrencemæssige fordel bunder i de institutioner, inden for hvis rammer virksomheden drives. Hermed ikke sagt, at institutioner er det eneste grundlag for virksomheders konkurrenceevne. Men de udgør et vigtigt aspekt af den konkurrencemæssige fordel. Dette essay fortsætter som følger: Først diskuterer vi de overordnede institutionelle vilkår, der har gjort det muligt for små lande som Danmark at opleve økonomisk fremgang efter anden verdenskrig. Disse vilkår omfatter en evne til politisk læring og politisk fleksibilitet, og som er blevet fulgt op af en række velfærdsprogrammer udviklet til at beskytte borgerne mod de potentielle problemer, der er knyttet til afindustrialiseringen og den øgede internationale økonomiske konkurrence. Dernæst forklarer vi, hvorfor indenlandske institutioner har så stor indflydelse på, hvordan lande konkurrerer i tidens globale økonomi. Vi fremfører det argument, at forskellige typer kapitalisme nyder forskellige institutionelle fordele, og at man ikke kan fremhæve én metode som værende bedre end andre til at opnå økonomisk succes. For det tredje illustrerer vi kort dette punkt ved at sammenligne Danmarks og USA s udvikling i 1990 erne. På trods af, at de to lande var institutionelt meget forskellige, opnåede de bemærkelsesværdigt imponerende og sammenlignelig fremgang. Endelig giver vi flere eksempler på, hvordan institutioner har hjulpet Danmark med at opnå økonomisk succes, de sidste tyve år. Specifikt diskuterer vi det institutionelle grundlag for arbejdsmarkedspolitikken, politikkerne for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling samt strukturpolitikken. FORUDSÆTNINGER FOR MINDRE LANDES KONKURRENCEMÆSSIGE SUCCES Man har længe vidst, at små avancerede kapitalistiske lande med åbne økonomier, såsom Danmark, er grundlæggende anderledes end større lande i samme kategori. Større lande kan tilpasse og bøje reglerne for den internationale politiske økonomi, så de passer til deres dagsorden, hvilket mindre lande ikke kan. Mindre lande er både mere sårbare over for ændringer i den internationale politiske økonomi og skal kunne præstere fleksibel tilpasning for at kunne svare igen på internationale udfordringer såsom vore dages mere ustabile markeder, kortere produktlivscyklusser, hastige ændringer i produktions- og informationsteknologier samt den skærpede internationale konkurrence. Fleksibel tilpasning kræver til gengæld, at politiske og økonomiske aktører giver sig af med politisk læring. Med mindre små lande er i stand til dette, er det usandsynligt, at de vil have økonomisk succes. Det vil sige, at deres økonomiske konkurrenceevne vil blive udhulet (f.eks. vil eksporten falde, produktiviteten forværres, arbejdsløsheden stige osv.). I sidste ende kan de også opleve en politisk krise, forstået som politisk ustabilitet, der udspringer af økonomiske problemer (Katzenstein 1984, 1985, 2002; Senghass 1985). Hvad er små avancerede kapitalistiske landes vigtigste egenskaber i forhold til læring og fleksibel tilpasning? I hvert fald siden anden verdenskrig har et af de vigtigste aspekter til forklaring af de små staters evne til at tilpasse sig været den gruppe institutioner, der er kendt som demokratisk korporatisme. Demokratisk korporatisme består af tre elementer: en ideologi om socialt fællesskab udtrykt på nationalt plan; et centraliseret og koncentreret system af interessegrupper; samt frivillig og uformel koordinering af modstridende mål via fortløbende politisk forhandling mellem arbejdstager- og arbejdsgivergrupperinger, statsadministrationen og politiske partier. Det klassiske eksempel var

5 5 kollektive overenskomstforhandlinger på nationalt plan mellem arbejdstagernes og arbejdsgivernes hovedorganisationer, organiseret og reguleret af staten. Faktisk var det samarbejdet mellem de tre grupperinger erhvervslivet, arbejdskraften og regering, der udgjorde kernen i disse trepartsarrangementer (f.eks. Pedersen 1993; Schmitter 1979; Schmitter og Lehmbruch 1979; Shonfield 1965; Zysman 1983). De mindre lande fulgte en dobbelt strategi via den demokratiske korporatismes institutioner. For det første accepterede de international liberalisme (f.eks. økonomisk åbenhed og lave toldafgifter) ud fra den overbevisning, at hvis de gjorde andet, ville det medføre gengældelse fra større lande i form af handelshindringer over for mindre landes eksport og højere priser på mindre landes importvarer. Begge dele ville underminere de mindre landes internationale konkurrenceevne. For det andet gennemførte de politikker for indenlandsk kompensation, hvilket vil sige indførelse af generøse velfærdsprogrammer (f.eks. overførselsindkomster, personalepolitik, aktiv arbejdsmarkedspolitik, indkomstpolitik osv.) som en stødpude mellem befolkningerne og de potentielle skadevirkninger som følge af den internationale liberalisering, overgangen fra produktions- til servicesamfund, og de efterfølgende virkninger af afindustrialiseringen (f.eks. Cameron 1978; Iversen og Cusak 2000; Katzenstein 1985). I den senere tid har flere forskere betragtet politikker for indenlandsk kompensation som særligt vigtige for mindre lande i en stadig mere global økonomi (f.eks. Garrett 1998; Swank 2002). INSTITUTIONERNES VIGTIGHED Hvorfor er institutioner så vigtige? Institutioner påvirker det samspil, der er afgørende for økonomiske aktørers adfærd i særdeleshed det strategiske samspil, der vedrører en række vigtige koordineringsproblemer, som ethvert avanceret kapitalistisk samfund skal løse. Disse koordineringsproblemer omfatter eksempelvis håndtering af forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, mellem arbejdsmarkedet og erhvervsuddannelser, mellem virksomhedsledelse og teknologisk fornyelse og investeringer, samt forholdet mellem virksomheder og kunder eller forbrugere. Sådan betragtet er der i store træk to institutionelt forskellige former for kapitalisme liberal og koordineret markedsøkonomi (Hall og Soskice 2001a, 2001b; se også Albert 1993). Liberale markedsøkonomier (liberal market economies, LME), såsom USA og Storbritannien, koordinerer primært deres aktiviteter gennem markeder og virksomhedshierarkier, hvor aktørerne reagerer på prissignaler og træffer strategiske beslutninger i henhold hertil. Koordinerede markedsøkonomier (coordinated market economies, CME), som f.eks. Tyskland, Frankrig, Østrig, Schweiz og Japan, koordinerer i højere grad deres aktiviteter gennem ikke-markedsrelaterede relationer, såsom uformelle netværk og andre samarbejdsaftaler og her igen især den demokratiske korporatismes institutioner. I CME`er er velfærdsstaten og den offentlige sektor ofte større og skatteniveauet højere end i LME er. Forskellige institutionelle arrangementer medfører forskellige, men alligevel relativt stabile systemer hvad angår forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, og mellem arbejdsmarkedet og erhvervsuddannelser m.v. Kort sagt er LME er baseret på en shareholder capitalism-model, hvor aktionærernes interesser har førsteprioritet, og hvor kortsigtet virksomhedsrentabilitet er det styrende princip. CME er derimod bygger på stakeholder capitalism, hvor alle virksomhedens stakeholders' interesser tages i betragtning, når der skal træffes beslutninger, og hvor virksomheden er mere tålmodig

6 6 og ikke nær så ensidigt optaget af kortsigtet rentabilitet (Dore 2000; Roe 2003). Stakeholders er alle de aktører, der har en direkte interesse i, at det går virksomheden godt, herunder investorer, medarbejdere, kunder, leverandører og det lokalsamfund, hvori virksomheden drives. Opdelingen i LME og CME er blevet kritiseret for at være for upræcis, hvorved flere vigtige undertyper af kapitalismen ikke bliver taget i betragtning (Zeitlin 2003; se også Crouch og Streeck 1997; Hollingsworth og Boyer 1997). Af særlig interesse for dette essay er en vigtig undertype af CME, som vi kalder forhandlingsøkonomier (negotiated economies, NE). Hertil hører for eksempel Danmark, Holland, Finland og Norge. NE er har mange egenskaber til fælles med den overordnede CME-type. Faktisk har NE er udviklet sig fra denne type. I løbet af de sidste 20 år har NE er dog udviklet flere unikke karakteristika, hvorved de skiller sig ud fra den klassiske CME. For det første har den gamle centraliserede form for korporatisme i disse lande udviklet sig til en mere decentraliseret form. For det andet er den politiske læringsproces i disse lande på pluralistisk facon blevet åbnet for et bredere udvalg af interesser ud over arbejdskraft og kapital. Dette har fremmet en mere bredtfavnende og løbende dialog mellem en lang større gruppe af aktører, hvilket har hjulpet med til at mobilisere en politisk konsensus om nationale strategier for international konkurrenceevne (Kjær og Pedersen 2001; Pedersen 2006a). For det tredje blev de gamle korporative arrangementer forvandlet til en række institutioner, der måske bedst kan beskrives som trimmet korporatisme, og som indeholdt yderligere fire elementer: en ideologi, der understregede behovet for at tilpasse sig den internationale konkurrence ved hjælp af nationale strategier udviklet til at fremme bestemte branchers og virksomheders komparative fordele; et flerlags-system (multi-level system) af interessegrupper og virksomheder, der tager del i den politiske læring og i implementeringsprocesser på såvel nationalt som sub-nationalt plan; et system af frivillig politisk forhandling i både centraliserede og decentraliserede fora, hvorved politikker og institutioner bliver finjusteret, så de bedre kan hjælpe virksomheder med at tilpasse sig den internationale konkurrence; samt en kollektiv vidensdannelse, der gjorde det muligt at opbygge en fælles forståelse for samfundsmæssige problemer og udfordringer og lægge grundlaget for nationale strategier (Molina og Rhodes 2002; Pedersen 2006a; Traxler et al. 2001; Visser og Hemerijck 1997). På et mere overordnet plan kan man sige, at NE er som undertype af CME er er baseret på en model af stakeholder capitalism, hvor en virksomheds stakeholders interesser er godt repræsenteret i nationale, regionale og lokale institutioner til fremme af såvel virksomheders som branchers komparative fordele. NE er forsøger at udvikle komparative fordele ved en beslutningsdannelse, der involverer virksomheder, erhvervslivets sammenslutninger, fagforbund, andre interesseorganisationer, politikere samt embedsmænd i et generelt system for politisk forhandling og beslutningsdannelse (Pedersen 2006a, 2006b). Forudsat at stakeholders gives denne opmærksomhed, vil CME er og især NE er skabe muligheder for politisk læring, nationalt lederskab og koordinering på tværs af politikker gennem forhandlinger og drøftelser, der hjælper en bred vifte af aktører med at komme frem til fælles forståelse og aftaler med hinanden. Forhandlingsinstitutioner, såsom trepartsforhandlinger, offentlige udvalg og politiske institutioner, er vigtige, fordi de fremmer konsensusskabelse og udarbejdelse af nationale strategier, som derefter forstærker den fælles forståelse af international konkurrence og andre nationale

7 7 udfordringer. 4 Det samme er vidensinstitutioner, såsom forskningsinstitutter, tænketanke, vismandsinstitutioner, teknologiske institutter m.v., fordi de hele tiden overvåger udviklingen internationalt og nationalt og udpeger problemer og udfordringer for den politiske beslutningsdannelse. Med andre ord fremmer forhandling og kollektiv vidensdannelse aktørernes evne til at håndtere nye eller ukendte udfordringer ved at sætte dem i stand til at udvikle en fælles forståelse af situationen og enes om en fælles reaktion. Forhandling fremmer aktørernes evne til at koordinere deres interesser og handle i fællesskab. Kollektiv viden fremmer en fælles fortolkning og forståelse af de udfordringer, der udspringer af den globale økonomi. Forhandling og viden fremmer aktørernes evne til at etablere en kultur en fælles forståelsesramme hvilket forstærker søgningen efter kollektive goder. Endelig fremmer forhandling virksomheders og andre gruppers støtte til socialpolitikker, der opbygger social samhørighed og tillid (Martin og Swank 2004). Denne form for forhandling, tillid og samarbejde, som er formelt institutionaliseret og kulturelt bifaldet, skaber mulighed for den form for læring og fleksibel tilpasning, der ofte kræves af små lande, der er aktive på globale markeder. Faktisk har økonomer erkendt, at alt andet lige, så har lande med et højt tillidsniveau tendens til at klare sig bedre økonomisk end lande med lave tillidsniveauer (Zak og Knack 2001). Et kort eksempel belyser dette. Under perioden med stagflation i 1970 erne og de tidlige 1980 ere havde lande med centraliseret korporativ forhandling større held med at kontrollere inflation og fremme vækst end lande uden sådanne institutioner. Hvorfor det? Mangeårige korporative institutioner fremmede de forhandlinger mellem arbejdstagere og arbejdsgivere, der førte til kollektive aftaler om at holde såvel lønkrav som priserne nede. Disse aftaler byggede på en tillid, der var opbygget gennem mange års samarbejde (Lindberg og Maier 1985). På den baggrund kan vi foreløbigt konkludere. For det første at man ikke kan fremhæve én bestemt praksis som den bedste hvad angår national økonomisk præstation. Det vil sige, at forskellige typer kapitalisme rummer hver deres institutionelle egenskaber med hensyn til at håndtere markedsudfordringer. Og hvert sæt af egenskaber kan have unikke fordele i forhold til at konkurrere i den globale økonomi. Med andre ord har LME er, CME er og NE`er hver deres unikke komparative institutionelle fordele. På den ene side har LME er typisk deres styrke i storstilet, radikal innovation. Det skyldes, at virksomheder i LME er nemt kan afskedige og ansætte arbejdskraft, lukke produktionsfaciliteter efter behag og hurtigt overføre store mængder kapital fra én sektor til en anden uden den store modstand fra stakeholders. Dette er for eksempel nogle af årsagerne til, at USA var i stand til at lancere helt nye industrier som computere, mikrobølge-telekommunikation og bioteknologi, som har bidraget væsentligt til USA's globale konkurrenceevne. For det andet er CME er bedre til inkrementiel innovation, såsom indføring af banebrydende teknologier, der er udviklet andetsteds, eller løbende forbedringer af eksisterende produkter og produktionsprocesser, på måder der sætter dem i stand til at levere produkter og tjenesteydelser af meget høj kvalitet, tit i relativt små partier eller specialfremstillet efter en kundes behov. 5 Dette skyldes, at virksomheder i CME er modtager 4 Tænketanke i CME- og især NE-kontekst minder ikke meget om tænketanke i LME er. I LME er, som f.eks. USA og Storbritannien, er tænketanke langt mere partipolitiske og søger aktivt at fremme bestemte politiske standpunkter frem for andre, og gør ingen større indsats for at søge at skabe politisk konsensus (Stone 1996). Med andre ord er LME-tænketanke ikke forhandlende på den vidtfavnende og kooperative måde, vi mener. I modsætning hertil er tænketanke i CME er mindre politisk farvede og mere forhandlende (f.eks. Mentzel 1999). 5 Denne innovative egenskab omtales ofte som enten fleksibel specialisering (Piore og Sabel 1984) eller differentieret kvalitetsproduktion (diversified quality production) (Streeck 1991).

8 8 omfattende institutionel støtte til blandt andet livslang erhvervsuddannelse og tæt samarbejde mellem ansatte og ledelse, ikke kun i forbindelse med lønforhandlinger, men også med hensyn til organisering af arbejdspladsaktiviteter, indføring af nye fleksible produktionsteknologier og lignende. Dette er årsagen til, at Japan og Tyskland er kendt for computerisering og anvendelse af robotter i bilproduktionen, hvilket har sat dem i stand til at konkurrere internationalt med udgangspunkt i biler og lastbiler af høj kvalitet. For det tredje er NEèr bedre til at udvikle nationale strategier og fastholde disse gennem et stabilt samarbejde mellem mange aktører og dermed fleksibelt at tilpasse sig den globale økonomis krav. Men også at gøre det ved at udnytte mange af både LME`ernes og CME`ernes fordele. De er både økonomisk åbne, har meget liberale arbejdsmarkeder og er samtidig gode til inkrementel innovation. I Danmark har den bioteknologiske virksomhed Novo Nordisk f.eks. gjort brug af mikroteknologier, der er opfundet andetsteds, til udviklingen af nye selvregulerende insulinindsprøjtende systemer til diabetikere; Bang og Olufsen har kombineret de nyeste tv-, stereo- og computerteknologier med moderne dansk design og skabt produkter til den dyre ende af markedet for forbrugerelektronik; og NEG Micon har tilpasset udenlandske specialmaterialeteknologier til udviklingen af vindmøller. I hvert af disse tilfælde har inkrementel innovation kombineret med velkvalificeret arbejdskraft og et liberalt arbejdsmarked sat virksomhederne i stand til at konkurrere med stor succes på verdensmarkederne. Men pointen er, at hver slags kapitalisme kan indeholde visse unikke egenskaber, der hjælper landet med at få økonomisk succes. Vejen til succes kan være forskellig for forskellige slags kapitalisme. For det andet: Hvad angår politikplanlægning på nationalt plan er LME er bedre til at formulere politikker, der styrker konkurrencen, mens CME er er bedre til at formulere politikker, der forstærker aktørernes evner inden for ikke-markedsmæssig koordinering og forhandling (Hall og Soskice 2001b, pp ) og NE`erne bedre til at forstærke aktørernes evne til at arbejde sammen og udnytte samarbejdet til en konkurrencefordel. Disse forskelle viser sig på mange måder. Eksempelvis har LME er en tendens til at foretrække monopolpolitikker, der opretholder konkurrencen, mens CME er ofte tillader karteldannelse (f.eks. Djelic 1998). På grund af LME ers prioritering af markedsmæssige former for koordinering er det tilsvarende mindre sandsynligt, at de giver sig af med målrettede industripolitikker, der sigter mod at fremme bestemte branchers eller virksomheders komparative fordele, end at CME er gør det (Katzenstein 1985). Og for så vidt at LME er har mindre velfærdsstater og lægger vægt på koordinering af økonomisk aktivitet gennem markedet snarere end gennem forhandlingsmæssige mekanismer, har de som regel en højere grad af social ulighed end CME er. I særdeleshed er NE`erne forhandlingsøkonomierne blandt de samfund med størst social lighed i verden (f.eks. FN 2004). Som følge heraf har vi en formodning om, at CME'er, og i særdeleshed NE'er, også har en højere grad af social samhørighed og tillid end LME er (f.eks. Katzenstein 2000; Zak og Knack 2001). For det tredje udvikler alle typer kapitalisme institutionelle komplementariteter (Hall og Soskice 2001b, p. 17). Det vil sige, at alle typer kapitalisme består af komplekse grupper af politiske og økonomiske institutioner, der udvikler sig gradvist med tiden. Når først disse institutioner har udviklet sig, vil de passe sammen på en sådan måde, at én institutions virke afhænger af og fremmer de andres virke. Med andre ord udvikler institutioner sig på måder, der gør dem funktionelt indbyrdes

9 9 afhængige. 6 Forståelsen heraf er særlig vigtig for både offentlige og private beslutningstagere, fordi det betyder, at ændringer i én institution især hvis de gennemføres på en radikal måde kan udløse en række følgevirkninger, der breder sig som ringe i vandet til andre institutioner, måske med utilsigtede og uønskede konsekvenser. Endelig hører man i dag ofte, at nøglen til national økonomisk succes er at gennemføre neoliberale ideer og programmer. Som tidligere bemærket betyder det at gøre tre ting: at reducere skatter på virksomheder og investorer, som ifølge neoliberalismen undergraver investeringer, at reducere velfærdsprogrammer, der hævdes at suge initiativet ud af arbejderne og i det hele taget fordreje arbejdsmarkederne og presse prisen på arbejdskraft i vejret; og endelig at reducere den bekostelige administrative byrde på virksomheder, som også siges at underminere produktive investeringer. Samlet set er antagelsen, at skattelettelser, nedskæringer i velfærden samt mindre regulering vil sænke prisen for at drive forretning, hvilket vil forbedre virksomheders konkurrenceevne og de nationale økonomier generelt. Som vi imidlertid har forklaret; selv om virksomheder og nationaløkonomier kan konkurrere ud fra deres komparative omkostningsfordel, kan de også konkurrere ud fra deres komparative institutionelle fordel (Hall og Soskice 2001b). Med andre ord kan det rent faktisk forekomme, at et land ikke er konkurrencedygtigt ud fra dets komparative omkostningsfordel, men alligevel klarer sig glimrende takket være dets komparative institutionelle profil, som eksempelvis kan være årsagen til, at der er adgang til en usædvanligt velkvalificeret arbejdsstyrke; førsteklasses infrastruktur; de nyeste teknologier; et fleksibelt arbejdsmarked; tålmodig investeringskapital, der er villig til at støtte innovation; avancerede forsknings- og udviklingsprogrammer; social samhørighed; politisk stabilitet og andre faktorer, som i høj grad hjælper virksomheder med at konkurrere i vore dages globale økonomi. Institutionel konkurrenceevne kan meget vel være mindst lige så vigtig som konkurrencedygtighed på pris. For hvorfor skulle virksomheder ellers fortsætte med at investere, som de gør, i lande med høje lønninger og andre omkostninger, hvis der findes andre muligheder? 7 Hvorfor har virksomheder i lande med korporativ forhandling ellers en tendens til at støtte sociale velfærdsprogrammer for deres medarbejdere, foruden andre regeringspolitikker, der bidrager til social lighed og integration (Martin og Swank 2004)? Og hvorfor skulle virksomheder ellers forsvare medbestemmelse og samarbejdsudvalg, der kræver af dem, at de deltager i korporative forhandlinger til at begynde med (Thelen 2000)? DANSK OG AMERIKANSK SUCCES I 1990 ERNE Den opfattelse, at man ikke kan fremhæve en bestemt praksis eller vej som bedre end andre til at opnå økonomisk fremgang, kræver en nærmere forklaring. Forskellige former for kapitalisme kan opnå sammenlignelige grader af fremgang, om end fremgangen nås ad forskellig vej. Det viser nyere danske og amerikanske erfaringer. For det første er Danmark en forhandlingsøkonomi, mens USA er en 6 Dette er ikke ensbetydende med, at institutioner er funktionelle i betydningen, at de nødvendigvis giver garanti for det mest effektive resultat. Det betyder ganske enkelt, at den enes virke er afhængig af de øvriges fortsatte virke. Dette gælder for såvel LME er som CME'er. 7 For nylig har nogle kinesiske tøjproducenter givet afkald på fordelen ved billig hjemlig arbejdskraft og outsourcet produktionen af kvalitetstøj som silkebluser og kjoler til Italien, for ganske vist er italienske arbejdere dyrere, men de er også dygtigere og tager kvalitetskontrollen alvorligt, når det handler om at bearbejde disse fine materialer, takket være omfattende lærepladsprogrammer (Harney 2005)

10 10 liberal markedsøkonomi. I overensstemmelse med denne karakterisering viser tabel 1, at størrelsen af statens udgifter i forhold til BNP var betydeligt højere i Danmark end den føderale regerings udgifter var i USA i 1990 erne. Det samme gjorde sig gældende for sociale udgifter. Beskatningsniveauet, herunder kapitalbeskatningen, var også langt højere i Danmark end i USA. På trods heraf klarede begge lande sig bemærkelsesværdigt ens i 1990 erne. Tabel 1. Offentligt forbrug og skatter i Danmark og USA Forbrug Statens (USA: den føderale regerings) samlede udgifter 1998 (procent af BNP) Statens (USA: den føderale regerings) sociale udgifter 1998 (procent af BNP) Danmark USA 37,3 % 19,9 % 30,8 % 14,5 % Beskatning Statens (USA: den føderale regerings) samlede provenu 1998 (procent af BNP) Effektiv kapitalbeskatning a ,5 % 20,7 % 52,0 % 37,0 % a Den effektive kapitalbeskatning angiver den samlede skattebyrde for kapitalindkomst. Den består af skatter på formueindkomst og fast ejendom plus skatter på overskud af virksomheder med og uden begrænset hæftelse plus skatter på kapitaltransaktioner og finansielle transaktioner, alle som procent af driftsoverskuddet. Kilder: Den danske stats og den amerikanske føderale regerings provenuer og udgifter stammer fra Verdensbanken (2001, tabel 4.1); sociale udgifter stammer fra OECD (2005); den effektive kapitalbeskatning stammer fra Swank (2004). Tabel 2 sammenligner danske og amerikanske resultater på flere forskellige sociale, økonomiske og finanspolitiske områder. Blandt de sociale indikatorer ses, at selv om BNP pr. indbygger i Danmark er nogle tusind dollar lavere end i USA, ligger det stadig blandt de absolut højeste i verden. Begge lande oplevede voldsom fremgang, i særdeleshed når deres stort set identiske og meget høje placeringer på FN s Human Development Index tages i betragtning. Til gengæld overgik Danmark på imponerende vis USA på andre områder. Her var betydeligt lavere indkomstulighed, kønsbaseret lønulighed, fattigdom og analfabetisme end i USA. Faktisk blev Danmark for nylig vurderet til at være bedst i verden med hensyn til at reducere indkomstulighed dette vil vi vende tilbage til senere (World Economic Forum 2003, Danmarks landeprofil, p. 42).

11 11 Tabel 2. Danmarks og USA s sociale, økonomiske og finanspolitiske resultater Danmark USA Sociale indikatorer: BNP pr. capita 1998 (1990 USD) $ $ FN s Human Development Index, 2002 a 0,932 0,939 Indkomstulighed, midt-1990 erne (Gini) 0,247 0,401 Kønsulighed 2002 (kvinders indkomst i forhold til mænds) Fattigdomsrate 2002 (procent af befolkningen med mindre end 50 % af medianindkomsten) Analfabetisme (procent af befolkningen mellem 16 og 65 år, der er funktionelle analfabeter) 72 % 62 % 9,2 % 17,0 % 9,6 % 20,7 % Økonomiske indikatorer Gennemsnitlig vækst i BNP ,7 % 4,0 % Gennemsnitlig vækst i produktiviteten ,3 % 2,2 % Gennemsnitlig arbejdsløshed ,1 % 4,6 % Gennemsnitlig inflation ,3 % 2,5 % Finanspolitiske indikatorer Overskud/underskud på statens finanser 1998 (procent af BNP) +1,7 +0,8 Statsgæld 1998 (procent af BNP) 64,0 42,8 a Human Development Index er et samlet udtryk for forventet levealder ved fødslen, analfabetisme hos voksne, brutto-skoleindskrivelse og BNP pr. capita. Kilder: BNP pr. capita stammer fra Maddison (2001, tabel A-1c); Gini-koefficienter stammer fra Verdensbanken (tabel 2.8); Human Development Index, fattigdomsrate, tal for analfabetisme og kønsulighed stammer fra FN (2004, pp. 139, 140, 221, 249); alle økonomiske indikatorer stammer fra OECD (2002, tabel 1, 13, 14, 19); alle finanspolitiske indikatorer stammer fra Verdensbanken (2001, tabel 4.11).

12 12 Blandt de økonomiske indikatorer afslører tabel 2, at de to lande igen lå meget tæt. Den bemærkelsesværdige undtagelse var en noget højere BNP-vækstrate i USA. Den danske vækstrate var dog også ganske hæderlig med 2,7 procent. Ganske vist var den officielle amerikanske ledighedsprocent en smule lavere, men heri er der ikke taget hensyn til, at et relativt stort antal fattige, uuddannede unge mænd den del af befolkningen, der har størst sandsynlighed for at være arbejdsløs sad i fængsel i USA og følgelig ikke indgik i de officielle ledighedstal. Faktisk sad der 10 gange flere mennesker i fængsel i USA end i Vesteuropa i 1990 erne. Hvis det blev taget med i betragtning, ville det amerikanske ledighedstal stige med op til et til to procentpoint, hvorefter Danmark ville have klaret sig bedre med hensyn til at nedbringe faktisk arbejdsløshed (Western og Beckett 1999). Endelig fremgår det af de finanspolitiske indikatorer i tabel 2, at Danmark havde større overskud på statsfinanserne end USA, selv om landets statsgæld i forhold til BNP var større. Danmark er desuden fortsat med at betale af på sin gæld og har bevaret et budgetoverskud på ca. 1 procent af BNP i hele I modsætning hertil har USA - primært via en kombination af sænkninger af indkomstskatten og ekspansive militærudgifter - erstattet 1990 ernes budgetoverskud med underskud på op til 4,4 procent af BNP i 2004 underskud, der har bidraget til en voldsom stigning i statsgælden, der ligger i omegnen af 7 billioner dollar (The Economist 2005, p. 97). Pointen er, at to lande med yderst forskellige skatte-, velfærds- og reguleringsinstitutioner opnåede bemærkelsesværdigt ens og imponerende grader af fremgang i 1990 erne på de fleste indikatorer. Spørgsmålet bliver så, præcis hvorfor det gik Danmark så godt, især i betragtning af landets høje beskatningsniveau og offentlige udgifter? De neoliberale har trods alt den holdning, at hvis et land vil have held med at konkurrere i den globale økonomi, skal det sænke skatten og det offentlige forbrug i særdeleshed hvis det er meget åbent over for den globale økonomi, sådan som Danmark er. I denne henseende er Danmarks præstation sammenlignet med USA s så meget mere imponerende, når det tages i betragtning, at Danmark er en betydeligt mere åben økonomi end USA. 8 Som tidligere bemærket tror vi, at en stor del af Danmarks fremgang kan tilskrives den institutionelle konkurrenceevne (Campbell og Hall 2006; Pedersen 2006a, 2006b). EKSEMPLER PÅ DANSK INSTITUTIONEL KONKURRENCEEVNE En komplet og systematisk analyse af samtlige Danmarks institutionelle egenskaber med hensyn til konkurrencemæssig succes ligger uden for rammerne for dette essay, men et par bør alligevel kort nævnes her. Vi diskuterer arbejdsmarkedspolitik, strukturpolitik og politikker for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling. Derimod må diskussioner om, hvordan institutionel konkurrenceevne også kan stamme fra ting som bankbaserede investeringer, stakeholder capitalism og lignende,vente til en anden gang. Arbejdsmarkedspolitik 8 I 1999 udgjorde handel med varer 67,8 procent af BNP i Danmark sammenlignet med kun 19,8 procent i USA. Ligeledes udgjorde udenlandske direkte bruttoinvesteringer 13,3 procent af BNP i Danmark og kun 5,2 procent af BNP i USA. Og private brutto-kapitalbevægelser over grænserne udgjorde 25,4 procent af Danmarks BNP og kun 13,6 procent i USA (Verdensbanken 2001, tabel 6.1).

13 13 Hvad angår arbejdsmarkedspolitik har den danske tilgang som regel bestået af en blanding af elementer fra idealtypiske LME er og CME er. Den danske arbejdsmarkedspolitik gennem 1990'erne er blevet beskrevet som et flexicurity"-system og består af tre grundlæggende dimensioner (Madsen 2004, 2006, Beskæftigelsesministeriet 2005). 9 For det første har danske ansatte i den private sektor begrænset ansættelsestryghed sammenlignet med europæisk standard. Arbejdsgivere har stor frihed til at ansætte og afskedige medarbejdere som reaktion på markedssignaler, hvilket er typisk for LME er. Hvad dette angår, har Danmark og Storbritannien de mest fleksible arbejdsmarkeder i EU (Verdensbanken 2003, p. 36). Blandt OECD-landene er det kun Ungarn, Schweiz, Irland og Storbritannien, der yder ansatte mindre beskyttelse mod afskedigelse end Danmark (OECD 2004, p. 72). 10 Som følge heraf er jobmobiliteten ret høj i Danmark sammenlignet med mange andre lande (Auer og Cazes 2003, tabel 2.1). Dog er ansatte ikke overladt til sig selv, når det handler om usikkerhed i ansættelsen. Så for det andet tilbyder Danmark generøse arbejdsløshedsforsikringer, sygesikring og andre velfærdsydelser, som det ofte er tilfældet i CME er, for at sikre at personer, der bliver arbejdsløse, har et socialt sikkerhedsnet, der er stærkt nok til at beskytte dem og deres familier mod nogle af de værste problemer, der er knyttet til arbejdsløshed. Danske arbejdsløshedsforsikringer er gavmilde sammenlignet med de fleste EU- og OECD-lande, herunder dem med omfattende velfærdssystemer som f.eks. Sverige, Tyskland og Holland (Hansen 2000, p. 33). For det tredje - hvilket igen minder om CME er - udarbejdede Danmark i de tidlige 1990 ere et sæt aktive arbejdsmarkedspolitikker, fastlagt ved lov og ved overenskomst, som hjælper ledige med at tilegne sig nye kompetencer og uddannelse, så de kan vende tilbage til arbejdsmarkedet. Ledige modtager også hjælp og opmuntring til at finde og søge ledige stillinger. For så vidt at den globale økonomi af i dag stiller større krav til kvalifikationer, tilegnelse af ny viden og et fleksibelt arbejdsmarked (Powell 2001), er flexicurity-systemet særligt velegnet til at hjælpe Danmark med at konkurrere globalt. Som følge af arbejdsmarkedsreformer og korporativ forhandling, er vigtige dele af velfærdsprogrammerne, de aktive arbejdsmarkedspolitikker og overenskomstsystemet i de senere år blevet decentraliseret til regionalt plan og indimellem endda ned på virksomhedsplan. Dette har tilført systemet et ekstra element af institutionel fleksibilitet, som tilsyneladende passer arbejdsgivernes behov bedre mange af dem er små og mellemstore virksomheder, som forsøger at tilpasse sig til den globale økonomi (Wilthagen og Tros 2004). Især uddannelse til arbejdstagere på det lokale arbejdsmarked er mere specifikt tilpasset til lokale arbejdsgiveres behov, hvilket fremmer et mere effektivt fungerende arbejdsmarked. Rent faktisk lader det til, at dette decentraliserede flexicurity-system har bidraget væsentligt til Danmarks relativt lave ledighedstal i 1990 erne (Madsen 2006). Pointen er naturligvis, at uden velfærdspolitikker og aktive arbejdsmarkedspolitikker og uden lønaftaler og andre aftaler mellem fagforeninger og arbejdsgiverforeninger ville den danske økonomiske fremgang på dette punkt formentlig ikke have været nær så imponerende, som den var. Flexicurity-systemet udgør følgelig et afgørende element i Danmarks institutionelle konkurrenceevne. Det udgør grundlaget for et af de mest 9 En detaljeret diskussion af flexicurity-systemets mange dimensioner findes i Wilthagen og Tros (2004) og Ferrera et al. (2001). 10 Det samme gør sig ikke gældende for ansatte i den offentlige sektor, som er vanskeligere at afskedige på grund af en række juridiske og kontraktmæssige beskyttelser. Dette er naturligvis ikke et problem for virksomheder i den private sektor.

14 14 fleksible arbejdsmarkeder blandt avancerede kapitalistiske lande (Estevez-Abe 2001, p. 154; Wilthagen og Tros 2004; Wilthagen 1998). Ud over flexicurity-systemet har det danske arbejdsmarked draget fordel af flere andre institutionelle kilder til fleksibilitet. For eksempel har overenskomsterne siden 1965 indeholdt bestemmelser om fleksibel arbejdstid (flekstid). Disse bestemmelser er blevet udvidet siden Som følge heraf er det danske arbejdsmarked et af Europas mest fleksible også i denne henseende (EIRO 1998). Dette har bl.a. gjort det nemmere for familier at få familie- og arbejdsliv til at passe sammen, hvilket har gjort det muligt for flere, især kvinder med små børn, at komme ud på arbejdsmarkedet, hvilket igen har givet arbejdsgivere et større udvalg af arbejdssøgende at vælge imellem. Endvidere er den danske arbejdsstyrke bredt kvalificeret som følge af vel-institutionaliserede uddannelses- og kompetenceudviklingsprogrammer, hvilket diskuteres i det følgende. Det betyder, at ansatte med relativ lethed kan bevæge sig mellem forskellige stillinger i en virksomhed og mellem virksomheder. Dette giver virksomheder større fleksibilitet til at fordele medarbejderne, men også medarbejderne større fleksibilitet til at søge det arbejde der passer dem bedst, end det ofte er muligt i andre lande. Denne form for fleksibilitet forøger virksomhedernes effektivitet og medarbejdernes arbejdstilfredshed. Det er værd at nævne, at flexicurity-systemet er et godt eksempel på vigtigheden af institutionelle komplementariteter. De tre grundlæggende institutioner, der udgør grundlaget for flexicurity-systemet begrænset beskyttelse i ansættelsen, velfærdsprogrammer og aktive arbejdsmarkedspolitikker er samlet blevet en succes, netop fordi de er så godt integrerede med hinanden. Tilsammen udgør de et system, der er funktionelt indbyrdes afhængigt. Set i lyset af den tidligere diskussion om funktionel indbyrdes afhængighed kunne en radikal ændring i én af disse tre institutioner medføre en negativ påvirkning af de andre og dermed underminere arbejdsmarkedets effektivitet. Der er også den risiko, at det kunne medføre andre negative konsekvenser, der er svære at forudse. Erhvervsuddannelses- og kompetenceudviklingspolitik 11 En vigtig del af fundamentet for arbejdsmarkedsfleksibiliteten er et omfattende erhvervsuddannelsessystem, der giver danske arbejdstagere et højt generelt kvalifikationsniveau. Dette gør det muligt for dem at skifte fra et job til et andet med relativ lethed. Rent faktisk bruger danske arbejdstagere mere tid på uddannelses- og kompetenceudviklingsprogrammer end arbejdstagere i noget andet EU-land (EUROSTAT 2003). Der er talrige fordele ved dette system. Først og fremmest gør det det muligt for danske virksomheder at overlade store dele af beslutningsprocessen til de ansatte i stedet for at skulle overvåge dem nøje på stive bureaukratiske måder (Dobbin og Boychuk 1999). Nært knyttet til det foregående punkt er det forhold, at høje uddannelsesniveauer sætter arbejderne i stand til at udvikle og anvende deres egne ideer og tage selvstændige initiativer i forbindelse med deres arbejde i langt højere grad, end hvad der er normalt i andre lande (Goul Andersen 2003). Denne selvstændighed kan forbedre virksomhedens effektivitet og produktivitet. Desuden fremmer det fleksibilitet, samarbejde og fælles brainstorming, både indbyrdes mellem menige arbejdere og mellem arbejderne, ingeniører, ledere og andre (Kristensen 1986; Kristensen og Høpner 1994). Endelig betyder et højt 11 Vi er Peer Hull Kristensen tak skyldig for hans hjælp med dette afsnit.

15 15 generelt uddannelsesniveau, at medarbejderne let kan skifte mellem forskellige stillinger i og mellem virksomheder, hvilket også fremmer effektivitet og produktivitet. Følgevirkningerne for konkurrenceevnen og innovationen er betydelige. Det danske erhvervsuddannelsessystem har længe gjort det muligt for arbejdstagere at tilegne sig nye kompetencer hurtigere og bredere end i mange andre lande. Dette skaber et incitament for virksomheder til teknologisk modernisering og til løbende at forbedre produktionsprocesserne og -strategierne for at forhindre, at deres bedst kvalificerede medarbejdere forlader virksomheden til fordel for mere interessante job med bedre fremtidsudsigter. Det betyder også, at virksomhedsudvikling og kompetencetilegnelse går hånd i hånd i danske virksomheder, hvilket gør det muligt for virksomheder hurtigt at lære og tilpasse sig ændrede muligheder i markedet og teknologier, hvilket igen sætter dem i stand til at udnytte små specialiserede nichemarkeder. Denne evne til læring betyder også, at det er let for dem at samarbejde med en lang række forskellige kunder, både på hjemmemarkedet og internationalt, og at forny sig som reaktion på disse kunders krav og ønsker. Ydermere kan dette gøres med relativt lidt formel forskning og udvikling og uden at være stærkt afhængig af videnskabsfolk og ingeniører (Kristensen 1996). Udviklingen af danske vindmøller er et godt eksempel. Danmark er førende i verden i produktionen af vindmøller. Den danske succes stammer hovedsageligt fra inkrementiel innovation i vindmølleteknologier, der er udviklet af virksomheder i tæt samarbejde med kunder, produktionsarbejdere og ingeniører, som gennem mange år løbende har eksperimenteret med og udviklet forbedrede vinge- og turbineteknologier. Det var i høj grad en indlæringsproces baseret på en veluddannet arbejdsstyrke, der hurtigt lærte ved at prøve sig frem og gennem praktisk erfaring. En stor del af læringen var kollektiv i den forstand, at den byggede på brainstorming og videndeling blandt menige arbejdere, ingeniører, videnskabsfolk, ledere og kunder. I modsætning hertil forsøgte også USA at udvikle vindmølleteknologi, men her gjorde man det i et betydeligt mere hierarkisk opbygget system, der lagde vægt på højteknologi og omfattende videnskabelig forskning, som det f.eks. praktiseres hos NASA og andre højt profilerede videnskabelige institutter, men uden at involvere de menige arbejdere, potentielle kunder, ingeniører eller andre relevante grupper i særlig grad. Det lykkedes ikke at skabe grundlag for en konkurrencedygtig vindmølleindustri i USA ved hjælp af denne topstyrede, strengt videnskabelige tilgang (Karnøe 1995). Danmark har siden 1890 haft et omfattende lærepladsprogram for lærlinge foruden programmer for løbende opkvalificering af arbejdere især for arbejdere med få kvalifikationer. Pensummet for disse programmer er udarbejdet gennem korporative forhandlinger mellem fagforbund og arbejdsgivere, mens staten har påtaget sig en stor del af omkostningerne. Sidst i 1980 erne og i begyndelsen af 1990 erne gennemgik erhvervsuddannelsessystemet imidlertid vigtige forandringer. På den ene side indgik fagforbund og arbejdsgivere uddannelseskontrakter om at samarbejde om at opkvalificere arbejderne. Uddannelseskontrakterne tillod arbejdere at bruge mere tid uden for arbejdspladsen i forbindelse med kurser og uddannelsesprogrammer af forskellig art, ofte med statsstøtte til undervisningsgebyr, løntilskud og lignende. Disse forbedrede muligheder for uddannelse øgede konkurrencen mellem forskellige typer tekniske skoler, hvilket igen hævede kvaliteten af den udbudte undervisning. Bedre uddannelse gjorde det muligt for virksomheder at indføre nye og mere fleksible former for arbejdstilrettelæggelse, såsom projektgrupper og trimmet produktion. Dette satte ikke kun virksomheder i stand til at indføre og hurtigt tilpasse sig nye informationsteknologier, men

16 16 også til selv løbende at lede efter forbedringer i produktionsprocesserne uden at udvide de administrative hierarkier. På den anden side fik arbejdsløse i forbindelse med de aktive arbejdsmarkedspolitikker - som vi tidligere har omtalt - adgang til erhvervsuddannelse, så de kan opkvalificere sig i ledighedstiden. Herved kan de vende tilbage til aktiv ansættelse udstyret med nye kvalifikationer og med en bedre forståelse for nye arbejdsmetoder og typer af organisation, de sandsynligvis vil støde på i deres job. Ved at lave et system, der gør det muligt for arbejderne at forbedre deres kvalifikationer under konjunkturnedgange, bliver virksomhederne bedre i stand til at konkurrere, når der kommer gang i økonomien igen og arbejderne kaldes tilbage til arbejdsmarkedet (Kristensen og Zeitlin 2005, kap. 3). Fordelen ved dette system er særligt tydelig i forhold til Tyskland, som også er kendt for sin velkvalificerede arbejdsstyrke (Thelen 2004). Nedgang i den tyske økonomi og stigende arbejdsløshed kan være skadelig for erhvervsuddannelse og opkvalificering for folk, der har mistet deres arbejde. Det skyldes, at det tyske erhvervsuddannelsessystem koncentrerer sig om folk, der er i arbejde, ikke om arbejdsløse. Ved at sende arbejdsløse på videreuddannelse udnytter Danmark konjunkturnedgange på en mere dynamisk og kreativ måde (Kristensen 2006). Evnen til løbende at opkvalificere arbejdsstyrken er en af de måder, hvorpå Danmark har reageret på globaliseringens udfordringer og den fremspirende vidensøkonomi med stor succes (Kristensen og Zeitlin 2005, 2. del). Endnu en gang er de involverede institutionelle komplementariteter væsentlige. Erhvervsuddannelsessystemet er et vigtigt element i flexicurity-systemet, der fremmer arbejdsstyrkens funktionelle fleksibilitet. Det trækker desuden på aktive arbejdsmarkedspolitikker og overenskomster mellem arbejdsgivere og -tagere. Tilsammen udgør de en gruppe institutioner, der har hjulpet Danmark til betydelig økonomisk fremgang. Strukturpolitik Udviklingen af en strukturpolitik i de sidste 20 år er måske et af de vigtigste aspekter af Danmarks institutionelle konkurrenceevne (Kjær og Pedersen 2001). Med strukturpolitik mener vi koordineringen af politikker på tværs af en lang række politikområder (industri, velfærd, regulering, miljø, arbejdsmarked, erhvervsuddannelse osv.) på måder, der er rettet mod at forbedre konkurrenceevnen for økonomien som helhed betragtet. Dette skal ikke forveksles med det, der normalt kaldes industripolitik anvendelsen af regulatoriske, finanspolitiske og andre politikområder, der mere snævert er rettet mod at forbedre specifikke branchers eller virksomheders konkurrenceevne sådan som det traditionelt f.eks. er sket i Frankrig. Udviklingen af strukturpolitikken har en temmelig lang historie bag sig, der startede i 1970 erne og stadig er i gang. I slutningen af 1970 erne forsøgte regeringen at udtænke en teknologipolitik, der skulle forbedre danske virksomheders teknologiske kapaciteter og dermed deres konkurrenceevne. I overensstemmelse med traditionelle former for industripolitik bestod denne af programmer, der enten var rettet mod bestemte brancher, f.eks. ved at opmuntre dem til at indføre nye produktionsteknologier, eller mod udvikling og forbedring af teknologier i sig selv. Disse programmer indebar ofte forskellige former for samarbejde mellem den offentlige og den private sektor. Den underliggende antagelse var, at Danmarks konkurrencemæssige position i den internationale økonomi led under utilstrækkelig teknologisk udvikling.

17 17 Men fra midten af 1980 erne begyndte en bredere definition af Danmarks konkurrencemæssige problemer at udvikle sig. Centralt i denne udvikling var begrebet strukturel konkurrenceevne, gennem hvilken dansk erhvervslivs konkurrenceevne blev betragtet som forbundet til et meget bredere sæt af problemer og politikområder. Disse omfattede ikke blot utilstrækkelig teknologisk modernisering, forskning og udvikling, men også danske virksomheders skadelige orientering mod at producere til markeder med lav vækst i stedet for til markeder med høj vækst, foruden en generel mangel på tilpasningsevne og innovativ evne i dansk erhvervsliv. Mange argumenterede for, at disse problemer kun kunne løses ved en koordineret indsats på flere områder end blot industripolitikken. I overensstemmelse med dette synspunkt mente mange også, at der var behov for ændringer i administrative og regulatoriske strukturer på nationalt plan inden for flere politikområder. Man mente i særdeleshed, at politikdannelsen og især den politiske implementeringsproces havde behov for at blive decentraliseret og på andre måder strømlinet for at afhjælpe den form for bureaukratisk forkalkning, mange mente, havde forhindret offentlig politik i at være mere effektiv førhen. Som følge heraf var der sidst i 1980 erne en stigning i lokale og regionale industri- og strukturpolitiske initiativer (Amin og Thomas 1996; Pedersen et al. 1992). De omfattede ofte koordinering af industripolitik med politikker fra andre områder, såsom arbejdsmarkedspolitik, forsknings- og udviklingspolitik, erhvervsuddannelsespolitik, beskæftigelsespolitik og administrative reformer inden for den offentlige sektor (Madsen 2003). Begrebet strukturelle problemer førte desuden til et skifte i orientering fra blot at fjerne forhindringer for vækst og tilpasning i bestemte danske erhvervssektorer til at forbedre konkurrenceevnen for det danske samfund som helhed. Det vil sige, at opmærksomheden ikke kun blev rettet mod den private sektor, men også mod den offentlige sektor. Strukturpolitikken blev betragtet som indebærende en løbende, samtidig og integreret tilpasning af både den offentlige og den private sektor. Til illustration heraf kan henvises til flexicurity-systemet, der omtales ovenfor. I dette system blev forskellige aspekter af velfærdspolitikken reformeret og integreret med andre politikområder. For arbejdsløse blev modtagelse af dagpenge efter en bestemt tidsperiode gjort betinget af, at de søgte både erhvervsuddannelse og job. Med andre ord blev velfærds- og erhvervsuddannelsespolitikker koordineret med hinanden og med dansk erhvervslivs og danske virksomheders behov på lokalt og regionalt plan (Abrahamson 2006; Madsen 2006). Et andet tydeligt eksempel omhandlede modernisering af den offentlige sektor, hvis grænser blev omdefineret. Flere programmer og planer blev iværksat for at fremme forsøg med nye former for styring af den offentlige sektor og nye relationer mellem offentlige og private organisationer, såsom forsøg med at udlicitere leveringen af offentlig service til den private sektor, forskellige former for privatisering af offentlige forsyningsselskaber samt oprettelsen af kontraktmæssige ordninger mellem ministerier og styrelser (Lægreid og Pedersen 1994, 1996; Jacobsson et al. 1999). Det var ikke længere tilstrækkeligt at begrænse det offentlige forbrug og gøre den offentlige sektor mere effektiv. Forholdet mellem den offentlige og den private sektor og samfundets overordnede udvikling skulle også tages i betragtning. Alt i alt var udviklingen af strukturpolitikken et bevidst forsøg på at forbinde og koordinere forandringer i ét politikområde med forandringer i andre politikområder for derved at forbedre Danmarks institutionelle konkurrenceevne i det lange løb (Pedersen 2006a). Det var også endnu et vældig godt eksempel og måske det mest omfattende eksempel, vi kan fremlægge på institutionelle komplementariteter og funktionelle indbyrdes afhængighedsforhold i den danske økonomi.

18 18 EN BEMÆRKNING VEDR. BESKATNING, OFFENTLIGT FORBRUG OG STATEN Vi indledte dette essay med at bemærke, at beskatningen og det offentlige forbrug er betydeligt højere i Danmark end i de fleste andre avancerede kapitalistiske lande. Selv om der i dag er megen snak om, at skatterne og det offentlige forbrug er for høje i Danmark, skal man holde sig et par ting for øje, før man beslutter, om det er en god ide at ændre landets finanspolitiske institutioner. For det første lader hverken høje skatter eller et højt offentligt forbrug indtil videre til at have skadet Danmarks sociale, økonomiske eller finansielle formåen. Som vi har fremført, har offentligt forbrug i visse tilfælde faktisk bidraget til Danmarks succes, især som led i flexicurity-arbejdsmarkedsinstitutionerne og erhvervsuddannelses- og kompetenceudviklingsinstitutionerne. For det andet, hvis skatterne blev sænket, ville det offentlige forbrug skulle sænkes tilsvarende, med mindre underskud på statsbudgettet pludselig blev politisk acceptabelt. Hvis sådanne underskud fortsatte, ville de naturligvis kunne føre til forøget statsgæld og inflation. For det tredje; hvis skattenedsættelser blev opvejet af nedskæringer i de offentlige udgifter for at bevare balancen i statsfinanserne, kunne det reducerede forbrug underminere de former for arbejdsmarkeds- og uddannelsesinstitutioner samt andre institutioner, der har tjent danske virksomheder så godt i deres stræben efter international konkurrenceevne. Igen vil en ændring i én institution kunne have væsentlige konsekvenser for en anden. Med udgangspunkt i det neoliberale argument er det derfor dybt ironisk, at det eksisterende skattesystem rent faktisk kan betragtes som en positiv kilde til institutionel konkurrenceevne i det omfang, indtægterne derfra er med til at betale for ting som flexicurity- og erhvervsuddannelsessystemet foruden de transport-, telekommunikations-, forsknings- og udviklingsinfrastrukturer samt informationsteknologiske og andre infrastrukturer, som virksomheder, der er aktive i Danmark, er så afhængige af især virksomheder inden for de nye vækstindustrier som forretningsservice, konsulentvirksomhed, mikroelektronik og medicinalbranchen. 12 Danmarks velfærdsinstitutioner kan også betragtes som en positiv kilde til institutionel konkurrenceevne. Vi har gentagne gange henvist til velfærdsinstitutionernes vigtighed for flexicurityog erhvervsuddannelsessystemerne. Det nationale danske sundhedsvæsen er et andet eksempel. Det, at staten står for borgernes sundhedspleje, betyder, at virksomheder ikke skal afholde disse udgifter i form af forsikringspræmier eller forhandle om dem i forbindelse med lønforhandlinger. 13 Til sammenligning drev mange store amerikanske virksomheder lobbyvirksomhed til fordel for en større offentlig deltagelse i sundhedsvæsnet i forbindelse med Clinton-regeringens forsøg på at reformere sundhedsvæsnet, netop fordi de ikke magtede omkostningerne ved at stille privat sundhedsforsikring til rådighed for deres ansatte. Især amerikanske bilproducenter støttede Clinton-planen og var utilfredse med, at de uden den ville være nødt til at fortsætte udflytningen af produktionsfaciliteter til Canada, 12 Eksempler på sådanne vigtige infrastrukturprojekter, der er finansieret i hvert fald delvist af offentlige midler, omfatter det regionale Øresunds-udviklingsprojekt, herunder Øresundsbroen til Sverige, renovering af Københavns lufthavn, Storebæltsforbindelsen og Københavns metro. 13 Det betyder også, at udgifterne til sundhedsvæsnet er væsentligt lavere i Danmark end i mange andre lande, især USA. I 2002 var sundhedsudgifterne pr. indbygger $2.835 (8,8 % af BNP) i Danmark og $5.724 (14,6 % af BNP) i USA, mens børnedødeligheden (yngre end 5 år) pr fødsler var 5,9 i Danmark og 8,0 i USA (Verdensbanken 2005). Den forventede levealder for voksne var stort set identisk i 2002 og lå på 76,6 år i Danmark og 77,0 år i USA (FN 2004, p. 139).

19 19 hvor prisen for at tilbyde sygeforsikring for deres ansatte var betydeligt lavere. Store virksomheders erkendelse af, at høje skatter kan betale for en række offentlige tilskud, infrastruktur og andre offentlige serviceydelser er sandsynligvis én af årsagerne til, at kapitalbeskatningen ikke er faldet væsentligt i de senere år i OECD-landene (Campbell 2004, kap. 5; Kiser 2001). Derfor kan dramatiske nedskæringer på enten skatter eller offentlige udgifter bringe Danmarks institutionelle konkurrenceevne i fare. Det kan også skabe politiske problemer, for så vidt at skattenedsættelser og nedskæringer i velfærden kan være politisk upopulære i store dele af befolkningen. En nyere undersøgelse fra Aalborg Universitet tyder på, at omkring 85 procent af danskerne er tilfredse med den skat, de betaler. Hertil kommer, at ca. to tredjedele af befolkningen ville foretrække forbedret offentlig service frem for lavere skatter (Copenhagen Post 2005, p. 4). Under alle omstændigheder står det klart, at der ikke findes bred støtte i befolkningen for neoliberale reformer af hverken skattesystemet eller de offentlige udgifter. Det samme gør sig gældende i andre vesteuropæiske lande, der bevarer deres høje selskabsskatter og andre skatter for fortsat at kunne finansiere sociale velfærdsprogrammer (International Herald Tribune 2005, p. 14). 14 Når det er sagt, skal det også siges, at det ikke er vores mening at antyde, at der ikke har været eller er plads til forandring hvad angår staten. Der er gennemført betydelige moderniseringer af den offentlige sektor i Danmark siden 1970 erne. Blandt andet er statsadministrationen gjort mere strømlinet, antallet af ansatte i visse ministerier, styrelser og afdelinger er reduceret; der er indført et økonomistyringssystem, der sikrer økonomisk planlægning og konstant effektivisering af stat såvel som kommuner; der er tillige indført effektivitetsorienterede beslutningskriterier (f.eks. cost-benefitanalyser samt mål- og resultatkrav); der sker hyppig decentralisering af politikimplementeringen; og politikprocessen rummer mere forskelligartede organiserede interesser. Den netop besluttede strukturreform er en videreførelse af den statslige økonomistyring til også at omfatte kommunerne, som derfor nu søges underlagt det samme effektiviseringspres som staten har været ude for en lang række år. Alt dette har haft to positive følgevirkninger i forhold til dansk konkurrenceevne. På den ene side skal der, når man forøger statens og kommunernes effektivitet, bruges færre penge på administration, så staten har flere penge til rådighed til de ovenfor beskrevne programmer, som forøger konkurrenceevnen. På den anden side er staten også blevet mere effektiv forstået på den måde, at en bredere vifte af interesser repræsenteres i politikplanlægningen, og som resultat heraf forøges legitimiteten af statens politikker. Det kan være en af grundene til, at statsprogrammer nyder så bred støtte i befolkningen, og at den høje skat møder så lille modstand i Danmark. Et enkelt forbehold er på sin plads. Man må huske, at indkomstulighed og social ulighed har været langt mindre i Danmark end USA. Det skyldes til dels effektiviteten af de danske velfærds-, uddannelses- og arbejdsmarkedsinstitutioner samt andre institutioner, såvel som af skattesystemet, der er med til at finansiere dem. Selv om der kan være flere veje, der fører til økonomisk succes, og selv 14 Naturligvis giver skattesystemer institutionelle muligheder for såvel LME er og CME er og kan manipuleres på en række måder afhængigt af regeringens ønsker. For nylig har nogle LME er forenklet deres skatteregler, lukket smuthuller og i nogen grad sænket skatten for at gøre skattesystemet neutralt hvad angår de incitamenter, det skaber for virksomheder i forskellige brancher. Omvendt kan CME er bevidst indarbejde skatteincitamenter - såsom fremskyndet afskrivning for visse former for investering eller skattefradrag for at undervise visse typer arbejdere - i skattelovgivningen for at fremme bestemte typer investering eller andre typer aktiviteter. I sidstnævnte tilfælde bliver skattepolitik i realiteten en form for industripolitik.

20 20 om succes kan opnås i såvel LME er som CME er, er det samme ikke nødvendigvis tilfældet, når det handler om indkomstlighed, ligestilling mellem kønnene og fattigdom. Hvad dette angår, er CMEstrategien muligvis bedre end LME-strategien og NE-strategien muligvis bedre end CME-strategien (Hicks og Kenworthy 1998). Den væsentlige pointe her er, at høje skatter og udgifter ikke i sig selv er kilder til konkurrencemæssige ulemper, som de neoliberale siger. Tværtimod koster arbejdsmarkedspolitik, politikker for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling og andre politikker, der har været til fordel for dansk industri penge. Drastiske ændringer i forbruget til disse og andre programmer kan bringe Danmarks institutionelle konkurrenceevne i fare. Det samme gælder for beskatningen. Dramatiske ændringer i det overordnede beskatningsniveau kan reducere regeringens provenu og dermed underminere skattegrundlaget for udgifterne til vigtige programmer. Hertil kommer, at radikale ændringer i skattesystemets struktur, dvs. forholdet mellem provenuerne fra forskellige former for skat (f.eks. indkomst-, kapital- og forbrugsskat, pensionsbidrag mv.), kan underminere Danmarks institutionelle konkurrenceevne i det omfang, den nuværende skattestruktur skaber incitament til investeringer, forbrug, opsparing og andre aktiviteter, der tilsyneladende har tjent Danmark godt gennem årene. Forholdet mellem beskatning, forbrug, incitamenter og institutionel konkurrenceevne er naturligvis yderst komplekst og ligger uden for rammerne af dette essay. Følgelig giver vi ingen forslag til, hvordan Danmarks finanspolitiske institutioner kan ændres, hvis de overhovedet skal ændres. Tværtimod opfordrer vi til stor varsomhed hvad dette angår. For så vidt at finanspolitiske institutioner støtter og afspejler landets komparative institutionelle fordele, bør politikere sørge for at være klar over, hvad der fungerer, og hvad der ikke gør, i forhold til Danmarks institutionelle konkurrenceevne, før de begynder at pille ved det underliggende skattesystem. Givet de involverede institutionelle komplementariteter ville radikal indgriben kunne have katastrofale følger. KONKLUSION Vi har argumenteret for, at Danmarks fremgang i den senere tid for en stor dels vedkommende skyldes landets institutionelle konkurrenceevne. Der er behov for yderligere forskning for at opnå en bedre forståelse af samtlige de fordele, der er knyttet til Danmarks nøgleinstitutioner. Det ville også føre til en bedre forståelse af de mulige ulemper ved det nuværende danske system. CME'er, LME er og NE`er udviser både komparative institutionelle fordele og ulemper. Den eneste måde, vi kan påbegynde en afklaring af disse ting på, er gennem systematiske komparative analyser af forskellige lande, deres institutioner og forholdet mellem disse institutioner og social, økonomisk og finansiel formåen. Vi har brug for en nærmere udforskning af, hvad der fungerer, og hvad der ikke gør, i Danmark og i andre lande. Det er bestemt en vigtig forudsætning for at kunne forudsige, benchmarke og på anden måde finde ud af, hvordan Danmarks udvalg af institutioner samt offentlige og private politikker og programmer kan justeres, så landets komparative fordel styrkes i de kommende år. Der er også behov for yderligere undersøgelser af mulige alternative forklaringer på Danmarks fremgang i de senere år. For eksempel kan skeptikere fremføre det argument, at eftersom Danmark og USA har meget forskellige institutionelle arrangementer, men samtidig ret ens niveauer af fremgang i mange tilfælde, har institutioner i virkeligheden ikke meget at gøre med et lands økonomiske konkurrenceevne. Måske har de to lande nogle ens betingelser til fælles, der endnu ikke er identificeret, men som er årsag til fremgangen i begge lande. En oplagt mulighed er eksempelvis pengepolitik. I