Artikel trykt i Offentlig Ledelse. Gengivelse af denne artikel eller dele heraf er ikke tilladt ifølge dansk lov om ophavsret.

Transkript

1 Offentlig Ledelse Artikel trykt i Offentlig Ledelse. Gengivelse af denne artikel eller dele heraf er ikke tilladt ifølge dansk lov om ophavsret. Børsen Ledelseshåndbøger er Danmarks største og stærkeste videns- og udviklingsklub. Uanset hvilket område eller emne du beskæftiger dig med, får du her et komplet opslagsværk på print, cd-rom og internet, der giver dig overblik og indsigt. Ledelseshåndbogen er et praktisk og overskueligt værktøj til dig, der vil være 100% opdateret inden for et bestemt område selvom du har en travl hverdag. Børsen Forum A/S, 2008 Børsen Forum A/S Møntergade 19, DK 1140 København K Telefon ,

2 Målinger med mening Målinger med mening af ledelsesrådgiver Ole Have Jørgensen, Turning Point 1. Indledning Med Horsens Kommune som udgangspunkt Jeg er blevet bedt om at give et bidrag til Børsens Ledelseshåndbog Offentlig Ledelse med udgangspunkt i mine erfaringer som kommunaldirektør i Horsens gennem 18 år. Jeg har valgt at omtale to temaer, som har fyldt meget i det daglige, arbejdet med dokumentation og benchmarking og indsatsen omkring det kommunale image, både i forhold til kommunen som organisation og som geografi. Alle er væsentlige temaer i konkurrencen i realiteten kampen der i disse år foregår om ejerskabet til borgerne og dermed brugerne af de offentlige ydelser. Denne første artikel handler om dokumentation og benchmarking, mens en senere artikel tager fat på det andet tema. Glæden over et godt resultat Jeg var med mit barnebarn Valdemar på 3½ år til fodbold forleden. Efter at de over 50 små børn i alderen 3-7 år havde myldret rundt på banen efter bolden i en halv time, blev der stillet små mål op for de ældste, for nu skulle de sparke på mål. Hvem kunne forestille sig en fodboldbane uden mål, en basketballbane uden kurve eller en badmintonbane uden net og opstregning. Stolthed over eget arbejde også i det offentlige Hvis man arbejder for en privat virksomhed som jeg gør i øjeblikket er det helt naturligt at glædes over et godt resultat. En tilfreds kunde, et realiseret planmål eller et årsregnskab, der overgår budgettet, kan fejres, og det er legitimt både at registrere undervejs og kommunikere resultaterne. Så banalt burde det også være, når vi kommer til den offentlige administration og forvaltning. For naturligvis er der i medarbejdere og ledere en iboende trang til at se resultater af arbejdet, at dokumentere, at man har leveret et resultat, 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 1

3 Målinger med mening man selv og kollegerne kan være tilfredse med. Ja, en gang imellem kan man ligefrem tillade sig at være lidt stolt af sit arbejde, men det er godt nok svært, for det er så frygteligt upassende for en medarbejder i den offentlige sektor. Men selvfølgelig bliver en klasselærer glad, når eleverne opnår gode resultater til eksamen og socialrådgiveren oplever stor tilfredsstillelse ved at skabe og fastholde en jobsituation for en af de svage ledige. Og selvfølgelig kan pædagogerne blive helt høje over en dag i skoven med børnene, hvor alt er lykkedes eller plejehjemsassistenten når hun får samarbejdet med en dement beboer til at virke på trods af sygdommen. Fra målingstyrani til mangel på tilstrækkelig dokumentation Fokus er flyttet fra kommunens egne initiativer De gode resultater er der i bunkevis og de kan dokumenteres. Men alligevel havner diskussionen gang på gang i en gold stillingskrig, hvor medarbejderne på den ene side tager afstand fra målingstyrraniet, som det beskrives, og hvor omverdenen på den anden side signalerer en konstant mistro, fordi specielt kommunerne ikke fremkommer med den tilstrækkelige dokumentation for resultaterne. Det er kommunerne, der har den daglige kontakt med borgerne på børnepasnings-, skole- og ældreområdet, men det er ikke kommunerne der sætter dagsordenen, det er ikke kommunerne, der udvikler nye initiativer og kommunerne har heller ikke i tilstrækkelig grad forstået at placere sig som det borgernære tilbud i kundernes bevidsthed. I stedet er mediernes opmærksomhed og dermed borgernes fokus rettet mod de tværgående landspolitiske initiativer på de forskellige sektorområder. Det gælder eksempelvis de årlige ældremilliarder i realiteten de samme penge, der under stor mediebevågenhed gives ud én gang om året som hvert år beskrives som et nyt tilbud til de ældre. Det gælder pasningsgarantien, der udstedes fra regeringen og det er tilfældet for de nødvendige økonomiske tilpasninger, der sker gennem de centrale økonomiaftaler i stedet for gennem selvstændige kommunale ideer og initiativer. Viden om borgernes og brugernes behov og ønsker flytter dermed fra kommunerne til de centrale myndigheder vel at mærke uden at kommunerne skaber sig det samme overblik, og dermed få mulighed for at udvikle ydelser og services og medarbejdere og ledere. 2 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

4 Målinger med mening Derfor skal der gang i flere målinger vel at mærke målinger med mening. 2. Strategivalg i Horsens kommune Etisk regnskab medarbejdertilfredshed På baggrund af Horsens kommunes verdensbillede, der blev vedtaget af Hovedsamarbejdsudvalget i 1990 som arbejdsgrundlag for de kommende års indsats, valgte kommunens chefgruppe i 1992 at arbejde systematisk med kvalitetsudvikling, hvor borger- og brugertilfredshed og lederog medarbejderudvikling skulle i fokus. Der blev i 1993 skabt en fast model for måling af medarbejdertilfredshed (etisk regnskab), forankret i samarbejdssystemet og med årlig opfølgning i HSU senere Hovedudvalget. Desuden etableredes en fast 3 ugers lederuddannelse, som alle ledere efterhånden kom igennem i dag ville man kalde det en lederskole. Modellen for etisk regnskab bygger på 60 spørgsmål, som besvares anonymt af hver medarbejder. Undersøgelsen gennemføres institutionsvis/afdelingsvis, planlagt af det lokale samarbejdsudvalg, og det var samarbejdsudvalget, der havde til opgave at følge op på resultaterne. Den slags medarbejdertilfredshedsmålinger skal jo ikke finde sandheden, men skal være afsæt for en kvalificeret dialog og prioritering af de opgaver og problemer, der skal arbejdes med i den kommende tid. Tidligere blev der ikke fulgt op på målingerne Der er gennemført masser af medarbejdertilfredshedsmålinger i forbindelse med konkrete konsulentopgaver i kommunerne, men undersøgelserne bliver ikke gentaget og der bliver ikke fulgt op på resultaterne. I Horsens blev skabt et system, som var forankret både i topledelsen og i Hovedudvalget. Det lå i eget regi, og der blev fulgt op på det ved en årlig status i Hovedudvalget. Modellen blev lånt fra Århus kommune, men da den i Århus ikke var obligatorisk, blev det ikke muligt at gennemføre en ordentlig benchmarking. Derfor blev den systematiske benchmarking i Horsens fokuseret på intern benchmarking og sammenligning over tid. Da konkurrencen om Danmarks Bedste Arbejdsplads blev indført i 2001, gav den imidlertid mulighed for at sammen- 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 3

5 Målinger med mening ligne den kommunale medarbejdertilfredshed med andre offentlige institutioner og med private arbejdspladser. Derfor valgte vi selvom deltagelse var kostbar at lade institutioner og enheder, som havde mod på det, deltage i denne konkurrence, og fra deltog ca. 10 % af kommunens medarbejdere i konkurrencen. Borger- og brugertilfredshed benchmarking mellem kommuner På borger- og brugerområdet kom vi langsommere i gang. Da AKF i 1993 gennemførte en af landets første borger- og brugerundersøgelser, deltog Horsens Kommune sammen med Glostrup og Hørsholm kommuner. Allerede her var det muligt at foretage den første benchmarking mellem kommuner. Først i 1996, da Kommunedata udbød en mere avanceret model, blev det dog muligt at arbejde mere systematisk, og i 1996, 1998 og 2000 gennemførte vi borger- og brugerundersøgelser efter denne model. Der blev samtidigt mulighed for at lave benchmarking mod data fra en række andre større østjyske kommuner. Desuden blev der arbejdet med opfølgende og mere specifikke brugerundersøgelser i de enkelte forvaltninger. Der var behov for dokumentation for den kommunale sagsbehandling Benchmarking nødvendig I forbindelse med en ansøgning om Kvalitetsprisen for den Offentlige Sektor og arbejdet med Videnregnskaber omkring årtusindeskiftet blev det klart, at der var behov for en bedre dokumentation omkring den kommunale sagsbehandling. Derfor blev der udarbejdet oversigter over sagsbehandlingstider for alle de kommunale administrationsområder, og den blev lavet oversigter over udfaldet af klagesager for at kunne dokumentere. Uanset hvad der måles på eller registreres løbende, er det væsentligt at finde nogen/noget at benchmarke med. Når der foreligger egne tidsserier, er det lige for at bruge gamle data som benchmarking men det er også vigtigt at finde egnet benchmarking udenfor egen organisation/egen afdeling/institution. Jeg ved, det kan være vanskeligt og ikke altid opmuntrende hvis man finder nogen med bedre resultater end ens egne. Men da formålet med benchmarking er selv at blive bedre, er det jo kun en fordel at finde nogen, der er dygtigere end man selv er. Det er der, man kan lære noget! Den hensigtsmæssige benchmarking forhindrer også en i at blive for selvfed, hvis man synes, det går alt for godt. 4 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

6 Målinger med mening I Horsens kommune blev dokumentation og benchmarking en naturlig del af arbejdet på en række områder og langt ud over det niveau, der sås i andre kommuner eller i staten. Ideen var at skabe en unik position, som kunne dokumenteres, ikke mindst indadtil i arbejdet med udvikling af ledere og medarbejdere men som også på nogle områder fik stor betydning for de initiativer, der har udviklet kommunens image i forhold til borgere og brugere. Artiklens udgangspunkt: data der har været anvendt Artiklen vil i det følgende tage udgangspunkt i eksempler på data, der er skabt og analyseret som en del af det daglige ledelsesarbejde i Horsens kommune, og resultaterne har alle været anvendt til ledelsesmæssige eller politiske initiativer for at skabe fortsat udvikling af den kommunale organisation og relationen til brugere og borgere. Det betyder at nogle data har en del år på bagen, men samtidig at de afspejler ledelsesmæssige initiativer, der blev taget på et tidspunkt, hvor det nuværende fokus på målinger og dokumentation ikke havde nået samme højder, og hvor i al fald det oplevede råderum i kommunerne var større. 3. Leder- og medarbejdertilfredshed Etisk regnskab Det etiske regnskab har vist sig at være et særdeles velegnet instrument til at skabe dialog og sammenhæng i organisationen. Sammen med den systematiske lederuddannelse, der har gjort lederne i stand til at gå aktivt ind i dialogen med medarbejderne, har man kunnet arbejde med konkrete problemstillinger i stedet for løse rygter og ugrundede holdninger. Spørgeskemaerne blev udfyldt anonymt, hvilket rummer både fordele og ulemper. Vi accepterede denne form med dens mangler, fordi vi samtidigt gennem lederuddannelsen klædte de enkelte ledere på til at tage den konkrete dialog. Der blev fra politisk side spurgt om man i fagudvalgene kunne få lov at se resultaterne fra de enkelte enheder. Dette ønske blev afvist af tillidsrepræsentanterne så entydigt, at man ville ophøre med at deltage, hvis materialet gik til politikerne. Denne reaktion var meget vigtig for det fortsatte arbejde, for netop den dialog, der gennem undersøgelserne skabes mellem ledere og medarbejdere, er forudsætningen for at arbejdsplads og opgaveløsning kan udvikles. Hvis der lige var 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 5

7 Målinger med mening sket et lederskift, eller hvis enheden havde været igennem en omstrukturering eller via lovgivning havde fået tilført store nye opgaver, blev det accepteret at udskyde undersøgelsen i en periode. Modellen har været indrettet, så man både kunne lave benchmarking i forhold til egne data, kollegers data i samme forvaltning eller i forhold til kommunen som helhed. Alle enheder var forpligtede til at deltage og i Hovedudvalget blev der årligt fulgt op på, om den lagte plan for afvikling af undersøgelserne blev fulgt. Det var også de enkelte samarbejdsudvalg, der havde ansvar for de opfølgende initiativer. Hen over årene gennemførtes dog af Hovedudvalget et par konkrete undersøgelser, hvor man indsamlede oplysninger fra de enkelte samarbejdsudvalg om de initiativer, der var iværksat som opfølgning på regnskabet. Intern benchmarking Den interne benchmarking bestod først og fremmest i sammenligning med egne tidligere tal og tal fra andre enheder, hele forvaltningen eller hele kommunen. Formålet med benchmarking var selvfølgelig at finde områder, hvor men kunne forbedre tingene, Og man skal have et realistisk forhold til, at ting tager tid. Det kan måske lade sig gøre at rette lidt på et eller 2 arbejdsforhold, men synlige resultater nås først over år. Set fra direktørens stol er det mest interessant at følge udviklingen i hele organisationen set på tværs af forvaltninger og enheder. Vi taler her om en organisation med op mod 5000 medarbejdere og ca. 300 enheder/institutioner. Tabel 1 viser et af spørgsmålene, hvor vi kunne konstatere en positiv udvikling over forløbet. Resultatet er ikke godt nok endnu, men det går den rigtige vej. Tabel 2 illustrerer et tema, som ikke har udviklet sig undervejs, men bedst kan karakteriseres som små hop på stedet. Forklaringen er måske netop, at der ikke er behov for den stærkt profilerede tillidsrepræsentant, fordi det daglige arbejde forløber fornuftigt og gnidningsløst. 6 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

8 Målinger med mening I meget høj grad I høj grad I nogen grad I mindre grad Slet ikke 1. runde 9 % 26 % 38 % 21 % 7 % 2. runde 11 % 34 % 39 % 13 % 3 % 3. runde 11 % 36 % 38 % 12 % 2 % Tabel 1. Der bliver taget fat på at ændre det, som ikke fungerer tilfredsstillende, hele kommunen. I meget høj grad I høj grad I nogen grad I mindre grad Slet ikke 1. runde 14 % 29 % 32 % 17 % 9 % 2. runde 13 % 31 % 33 % 14 % 8 % 3. runde 12 % 31 % 33 % 15 % 8 % Tabel 2. Jeg har kendskab til tillidsrepræsentantens arbejde på min arbejdsplads, hele kommunen. De 60 individuelle spørgsmål er samlet i 15 nøgleområder, og i tabel 3 ses udviklingen over tid på de enkelte nøgleområder. Der skal ikke her gås yderliggere i dybden, men det er klart, at man som leder har alle muligheder for at analysere og tage initiativer på mange områder, når data foreligger. Kommunens medarbejdere flyttede sig gennem perioden Under alle omstændigheder er det tydeligt, at kommunens medarbejdere har flyttet sig i perioden, og der er ingen tvivl om, at den sammenhængende og systematiske lederuddannelse er en væsentlig årsag til de mange forbedringer. 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 7

9 Målinger med mening Nøgleområder/Runde runde runde runde** Jobindhold 69,3 73,4 76,3 Arbejdstilrettelæggelse 67,2 70,1 73,2 Uddannelse 54,5 56,9 59,8 Nærmeste leder 60,3 68,2 73,7 Ideudvikling 58,5 63,2 68,1 Arbejdsklima 65,1 71,1 72,9 Samarbejde 58,2 63,0 66,1 Samarbejdsudvalg 49,0 49,3 46,2 Tillidsrepræsentanten 60,8 62,7 65,6 Kommunikation 62,9 65,7 70,6 Tillid* 69,1 67,5 72,2 Ligestilling 74,1 74,2 74,9 Stress og sundhed 72,6 74,9 75,2 Sikkerhedsarbejdet 50,1 50,4 54,3 Virksomhedssyn 50,4 52,8 57,4 Gennemsnit i alt 61,5 64,2 67,1 Tabel 3. Udviklingen i medarbejdertilfredshed på de 15 nøgleområder fordelt på 3 runder af Etisk Regnskab (Indekseret på en skala fra 0-100), hele kommunen. *Ændret spørgsmål i Tillid i 2. runde, hvorved tallene fra 1. runde ikke er helt sammenlignelige med tal fra 2. og 3. Runde ** alle data endnu ikke indsamlet. Kilde: Organisationscase Horsens, 2. European Quality Conference, Copenhagen Ekstern benchmarking Det har ikke været muligt at finde andre offentlig eller private organisationer, som brugte modellen systematisk i hele organisationen, men efterfølgende blev spørgsmålene koordineret med det nu nedlagte Århus amt for at skabe et sammenligningsgrundlag. Kommunesammenlægningen har imidlertid gjort, at man nu må starte forfra. Danmarks bedste arbejdsplads Vi valgte i 2002 at lade enheder fra kommunen deltage i konkurrencen Danmarks Bedste Arbejdsplads. Formålet var selvfølgelig i første række at få en fornemmelse af, hvor kommunen lå i forhold til gode arbejdspladser i det private 8 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

10 Målinger med mening erhvervsliv, og det første år var der da også kun få offentlige arbejdspladser blandt de 50 første, den ene var Horsens Bibliotek, som blev den næstbedst placeret offentlige arbejdsplads. Der lå imidlertid yderligere et motiv bag den forholdsvis kostbare deltagelse. Vi ville få ny inspiration til arbejdet med at udvikle personalepolitikken, og hvis vi klarede os godt blandt de private, var det med til at understrege, at den kommunale sektor er i stand til at udvikle og fastholde gode og attraktive arbejdspladser forudsætningen for at kunne yde en god service til borgerne. Modellen er mere kompliceret end det etiske regnskab, se Figur 1 viser, hvordan en skole, som havde for få medarbejdere til at deltage direkte i konkurrencen, placerer sig på de 5 hovedområder. Som det fremgår, kommer skolen fint ud, bortset fra temaet omkring respekt, hvor medarbejderne ikke føler, at der er tilstrækkelig respekt fra omgivelsernes side i forhold til deres undervisningsopgave. Figur 1. Danmarks Bedste Arbejdsplads 2005, Hattingskolens placering på en række overordnede temaer. Figuren hidrører fra den rapport, der går tilbage til skolen som deltager i konkurrencen. 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 9

11 Målinger med mening Figur 2. Sammenstilling af 3 kommunale institutioners resultater fra 2003 og 2004 med de samlede resultater for 2004, data fra Danmarks Bedste Arbejdsplads. Sundhedsplejen Syd blev Danmarks bedste offentlige arbejdsplads i 2003 og Dagplejen Syd bedste offentlige i 2004 (med Bankagerskolen som nr. 2). De tre lokale arbejdspladser adskiller sig tydeligt fra hinanden, der kan arbejdes med forskellige temaer, og specielt på folkeskoleområdet er der brug for en indsats omkring følelsen af respekt for arbejdet og i forhold til stolthed over arbejdet og følelsen af fællesskab. Til gengæld har netop den flotte placering (og det forhold at en skole frivilligt går med i en sådan konkurrence) været en rigtig god motivation for ar arbejde med de nævnte forhold. 4. Borger- og brugertilfredshed Svært at omsætte data til lokale beslutninger Der er foretaget uendelig mange bruger- og borgertilfredshedsundersøgelser i de sidste 10 år. Ofte er problemet imidlertid, at de ikke gentages, eller at de er så generelle, at det er svært at omsætte de indsamlede data til lokale beslutninger. Det er selvfølgelig et særligt problem med de landsdækkende undersøgelser, som kommer til at skjule regionale og lokale forskelle. Kommunedatas model fra midten af 90-erne løste en del af problemet, og i Horsens kommune blev den i 1996 kombineret med en undersøgelse, hvor vi spurgte medarbejderne på de fagligt relevante områder, hvordan de troede, brugernes tilfredshed ville være på deres eget område. 10 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

12 Målinger med mening På børnepasningsområdet viste denne undersøgelse, f.eks. at: På de fleste områder indenfor børnepasningen er der pæn overensstemmelse mellem medarbejdernes forventninger og forældrenes faktiske svar. En undtagelse er åbningstiderne, som forældrene er mere tilfredse med end medarbejderne tror Med andre ord gav dobbeltundersøgelsen en god anledning til dialog med medarbejderne om sammenhæng mellem forventninger og realiteter. Desværre var det af økonomiske hensyn nødvendigt at reducere på personalet i institutionerne, og her ses i fig 3. en tydelig effekt over perioden i forældretilfredsheden. Det blev i øvrigt værre endnu med tilfredsheden, men det var et af de områder, hvor den økonomiske realitet måtte overtrumfe hensynet til forældrenes tilfredshed. Figur 3. Forældrenes tilfredshed med forskellige forhold omkring børnepasningen i Horsens kommune, Kommunedatas undersøgelsesmodel. 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 11

13 Målinger med mening Fig. 4 viser borgernes tilfredshed med tilbuddet om sygepleje på ældreområdet. Det er velkendt, at man kun med vanskelighed kan gennemføre brugertilfredshedsundersøgelser på ældreområdet, men i en politisk sammenhæng er borgernes holdning til et bestemt serviceområde vigtig, og resultaterne kan bruges til at iværksæt initiativer uanset den overordnede karakter af spørgsmål og svar. Det primære budskab som nok kom overraskende for de fleste var, at borgernes holdning til ældreplejen var stort set ens, uanset hvordan den enkelte kommune i øvrigt havde valgt at gribe opgaven an. Den overordnede kommunikation om et område er afgørende for borgernes tilfredshed Konklusionen er nok så håndfast, at det slet ikke er den konkrete opgaveløsning, der afgør holdningen, men i langt højere grad den generelle og overordnede kommunikation omkring området, der bestemmer borgernes tilfredshed. Det betyder også noget, hvad man taler om i byen. Hvis der har været en sag, hvis medarbejderne udtrykker deres utilfredshed med tiden til opgaven eller hvis der har været en kritisk politisk diskussion om området, påvirker det typisk borgernes opfattelse negativt. Og så er vi tilbage i de indledende overvejelser om det kommunale image. Til gengæld er det også klart, at der er meget gode landspolitiske argumenter og muligheder for at påvirke debatten og opfattelsen af niveau og omfang af service, når de lokale borgere og brugere har så usikkert et overblik over de faktiske forhold og sammenhænge. 12 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

14 Målinger med mening Figur 4. Borgernes tilfredshed med hjemmesygeplejen på ældreområdet i 5 østjyske byer, Kommunedatas undersøgelsesmodel. Tilfredsheden afhænger ikke af ressourceforbruget Når man har tilfredshedsscoren er det nærliggende at se på tilfredsheden i forhold til de ressourcer, der anvendes på de enkelte områder. Igen er der tale om tendenser, hvor man ikke må lade sig fange for voldsomt af de konkrete tal, se figur 5 og 6. Det bliver imidlertid tydeligt, at der ikke er den sammenhæng mellem ressourceforbrug og tilfredshed, som man kunne have forventet. Tilfredsheden er på en lang række områder helt uafhængig af ressourceforbrug og adgang til den konkrete ydelse. På ældreområdet, hvor benchmarking for Horsens viste et dårligt resultat, gav netop disse analyser anledning til mobilisering af medarbejderne på ældreområdet (en kritiker mente, de dårlige tal for Horsens skyldtes, at medarbejderne talte dårligt om deres arbejdsplads!). Der blev gennemført en betydeligt mere dybtgående undersøgelse med bl. a. interviews, og på baggrund heraf taget en lang række konkrete initiativer, som forstærkede og udbyggede dialogen med de ældre og deres pårørende, og placeringen af Sundhedscenter Syd som Danmarks bedste offentlige arbejdsplads i 2003 var i sidste ende et af resultaterne af de mange initiativer. 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 13

15 Målinger med mening Desværre måtte man af andre grunde standse de systematiske undersøgelser med Kommunedatas model, så det har ikke været muligt at påvise, om de mange initiativer nu også har ført til ændringer i besvarelserne. Figur 5. Sammenhæng mellem borgertilfredshed, brugertilfredshed og antallet af plejehjemspladser i 5 østjyske kommuner, Kommunedatas undersøgelsesmodel Figur 6. Borgertilfredshed på skoleområdet i forhold til undervisningsudgifter i 5 østjyske kommuner, Kommunedatas undersøgelsesmodel. 14 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

16 Målinger med mening Højere tilfredshed på folkeskoleområdet, lavere på ældre området For eksemplets skyld bringes her yderligere et par af de mange figurer, der blev udarbejdet (figur 5 og 6). I det store og hele adskiller borger- og brugertilfredsheden, målt på denne måde, sig ikke fra hinanden. Og der var på mange områder en iøjnefaldende overensstemmelse mellem de 5 kommuner indbyrdes. Til gengæld var det klart, at tilfredsheden på ældreområdet generelt lå meget lavere end på folkeskoleområdet, mens tilfredsheden på kulturområdet, herunder bibliotekerne, generelt lå omkring 90 %. Da folk ikke kan overskue, hvad tingene koster, lader de sig påvirke af andre udsagn. Når lærerne taler om dårlige bygninger og forældede skolebøger, styrker det både borgere og brugeres kritiske opfattelse af folkeskolen, når der kommer sager om glemte børnehavebørn eller enlige ældre, bliver opfattelsen af hele området negativ. 5. Styr på sagerne Husk: kommunerne er til for at løse opgaver for borgerne Der har i de senere år været så meget fokus på den kommunale økonomi, at der har været en tilbøjelighed til at glemme, at kommunerne er sat i verden for at løse opgaver for borgerne, og at borgernes retssikkerhed er på vej til at blive et langt mere centralt tema i det daglige arbejde. Parallelt hermed stiger borgernes bevidsthed omkring rettigheder og der er en større parathed til at klage, hvis en afgørelse går imod og det hele krydres med aspekter af de strategier omkring erstatning, som kommer til os fra USA. Med andre ord, der skal bedre styr på de daglige afgørelser og der skal skabes overblik over kvaliteten af beslutningerne. Klagesager kan skyldes manglende overblik og dokumentation I Horsens kommune blev overblikket vist i kommunens årsberetning, hvor vi samlede oversigter over udmeldte og realiserede sagsbehandlingstider og desuden viste antallet af klagesager og udfald af de enkelte klager. Dels skaber det et godt politisk overblik over kvaliteten af de kommunale afgørelser, dels bliver der mulighed for at følge udviklingen over årene. Nu er det ikke et mål i sig selv at komme igennem sagsbehandlingen uden klager så har man nok ikke været rundt i hele lovgrundlaget men registreringen skal tjene til at fastholde overblikket og man kunne jo være slå- 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 15

17 Målinger med mening et ind på en praksis, som viser sig at være ude af takt med administrationsgrundlaget. Som decentral leder har du helt det samme behov for at følge med i sagerne. Ud over de krav, der stilles fra centrale myndigheder og den dokumentation, der indgår i forvaltningens arbejde, er det vigtigt, at du skaber et løbende overblik som støtte til den daglige ledelse. Når man ser på en række af de sager, der har skabt velbegrundet kritik af den kommunale opgaveløsning, er det tydeligt, at mange er blevet til sager, fordi der har manglet overblik og opfølgning med andre ord fordi den løbende dokumentation ikke har været i orden. Advokatbistand mod skoler Det seneste eksempel på udviklingen stammer fra denne sommer. En undersøgelse, foretaget af Berlingske Research, viser at 9 % af skolelederne har oplevet, at forældre har søgt advokatbistand i forbindelse med konflikter på skolen. Undervisningsministeren er forståeligt utilfreds og kalder brugen af advokater for en meget kedelig udvikling, og han fraråder, at man hyrer advokater. Virkeligheden er bare, at det er en udvikling, som nok er kommet for at blive. Vi kan jo ikke i kommunen som i Bilka bare udlevere en ny vare eller give pengene tilbage, hvis kunden klager hertil er der for mange regler og formelle forhold, som skal være i orden. Derfor bliver vi nødt til at have bedre styr på det, vi laver, og det betyder mere og bedre dokumentation. 16 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

18 Målinger med mening Sagstype Antal sager Antal klager Antal medhold Antal tabte Antal afvisninger Bortfald Klager over sundhedsplejerske 4993 besøg til spædbørn i alderen 0-1 år 1 1 Ansøgning om pædagogisk friplads Omberegning af økonomiske fripladser 20.2 vidtgående specialundervisning Sager i henhold til 40 stk. 2 nr. 1-11, samr 42 (foranstaltningsområdet) Tabel 4. Udsnit af Horsens kommunes årsrapport med eksempler på registrering af udfaldet af klagesager. Tabel 4 viser et lille udsnit af opfølgningen på klagesager, taget fra kommunens årsberetning. Sagsbehandlingstider På enkelte områder er der i lovgivningen fastsat regler for, hvor lang sagsbehandlingstiden må være, men for det store antal sager bestemmes tiden først og fremmest af de ressourcer, byrådet stiller til rådighed for opgavens udførelse. I Horsens godkendte Byrådet hvert år sagsbehandlingstiden for de forskellige sagstyper på baggrund af indstilling fra fagudvalgene. Der fremkom i samme forbindelse en opgørelse/vurdering af, om de vedtagne behandlingstider nu også var overholdt, og det førte hvert år til ændringer i retningslinierne. Det viste sig meget svært at finde benchmarking partnere på dette område det er jo lettere at benchmarke økonomiske omkostninger men det lykkedes et enkelt år. Borgmesteren som ombudsmand Denne oversigt medtog ikke de klager, der fremkom til borgmester og udvalgsformand i deres egenskab af ombudsmand for borgerne. Derfor lavede vi en anden model, som registrerede disse sager og deres udfald. Der er ikke mange sager på årsbasis, men ofte er det sager, hvor borgeren ikke har mulighed for at klage igennem et formelt klagesystem, og så er det godt at denne anden mulighed eksiste- 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 17

19 Målinger med mening rer. Det måtte vi sande, ikke mindst fordi borgernes klager i en del sager desværre viste sig velbegrundede. Efter min vurdering har vi endnu ikke brugt tilstrækkeligt med ressourcer til at give vores medarbejdere mulighed for at håndtere den utilfredse bruger, uanset om brugeren har ret eller uret. Vi har heller ikke i tilstrækkelig grad set mulighederne for at produktudvikle de kommunale ydelser med udgangspunkt i den kritiske bruger. Men forudsætningen for at sætte denne proces i gang er en lang bedre dokumentation og et større overblik over de nuværende opgaveløsninger 6. Afslutning Uanset din uddannelse og status er du som offentlig leder ikke privat praktiserende, men del af en organisation, der skal løse opgaverne i fællesskab og i den konkrete geografi er alle borgerne jeres potentielle kunder. Du skal have kendskab til dine brugeres ønsker og behov Du skal, uanset hvor i organisationen du sidder som leder have fat i dine brugere. Du skal have overblik over deres behov og ønsker og du skal sammen med dine medarbejdere indenfor de gældende rammer, ressourcer og muligheder (som der er mange flere af end man går rundt og tror), skabe den gode dialog og den gode opgaveløsning. Mit udgangspunkt er, at den kommunale organisation er en enhedsorganisation og at der udøves ledelse i overensstemmelse hermed. Det betyder, at der er ledelsesmæssig opfølgning igennem organisationen på de opstillede mål, og at topledelsen, også og først og fremmest kommunaldirektøren, interesserer sig for resultaterne, forholder sig til dem og indgår i dialogen om fortolkning og efterfølgende initiativer Det vil være ulykkeligt, hvis man atomiserer kommunen ved at hver enkelt institution laver målinger efter egne metoder og koncepter. Kommunen er en enhed, der over for borgerne må optræde som en sammenhængende organisation. Derfor skal der struktur på målingerne, en struktur, der rummer systematisk analyse og opfølgning, også fra topledelsen. Landsdækkende stikprøver er ikke gode nok, hvis kommunen som politisk og administrativ organisation eller institu- 18 Offentlig Ledelse 5/Oktober 2008

20 Målinger med mening tionen/afdelingen som ledelsesmæssig enhed skal have et tæt og godt forhold til kunder og aftagere. Danske kommuner er nok administrative enheder under samme lovgivning, men der er store forskelle mellem borger- og brugerforventninger i Hovedstadsområdet og ved det vestlige Jylland. De forskelle drukner i store fælles undersøgelser, som derfor er helt uegnede som beslutningsgrundlag i den enkelte kommune. Det betyder også, at den decentraliseringsbølge, som op igennem halvfemserne og langt ind i det nye årtusinde efterlod den decentrale leder på en tømmerflåde, ofte uden kompas og ror, må suppleres med nærhed og opmærksomhed, dialog og vejledning og interesseret opfølgning. Troværdighed kræver dokumentation Men der skal dokumenteres for at være troværdig, og derfor skal du tilrettelægge de relevante målepunkter og målinger, og du skal kommunikere resultaterne, så de kan blive motivation for både din organisation, dine medarbejdere og for brugerne til at blive endnu bedre. Og du skal skaffe dig sammenligningsgrundlag, så du og din organisation kan blive dygtigere. Og det bliver I kun sammen, og derfor er din egen udvikling og udviklingen af dine medarbejdere en del af hele forudsætningen for den gode opgaveløsning. Der er i den forbindelse for mig ingen tvivl om, at der gælder nogle enkle spilleregler for målinger, uanset om de alene skal tjene til banal dokumentation eller de skal indgå i en mere systematisk evaluering af en opgaveløsning. For det første skal man ikke måle på noget, hvor ingen interesserer sig for resultatet sagt positivt: Mål på det, du som leder ønsker at tage stilling til/ændre og brug oplysningerne! Mål på en måde, så du kan bruge oplysningerne i beslutningssituationer. Analyser de indsamlede data, og drøft resultaterne med de involverede. Det handler ikke om smarte overheads, men om at omsætte data til viden og i givet fald handling. Tilvejebring tidsserier og find benchmarking parter udenfor organisationen. Men først og sidst det er dig som leder, der skal forholde dig, det er ikke et ansvar, der kan delegeres. Hvis ikke du gør det og gør det godt overtager andre opgaven, eller du bliver i bedste fald ekspedient i en opgave- 5/Oktober 2008 Offentlig Ledelse 19