Et essay om vanskelighederne ved at udforme en fornuftig udviklingspolitik på demokrati-, valg- og menneskerettighedsområderne

Transkript

1 NOPSA-panel i Vasa, august Panel: Mellem demokratisk konsolidering og hybridregimer Et essay om vanskelighederne ved at udforme en fornuftig udviklingspolitik på demokrati-, valg- og menneskerettighedsområderne Af Jørgen Elklit Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Midt i juni 2011 blev der for første gang efter inspiration fra den svenske Almedalsveckan afholdt et såkaldt Folkemøde i Allinge på Bornholm. Initiativtager til et af arrangementerne var Udenrigsministeriet, som organiserede en paneldebat om demokratifremme i dansk udviklingspolitik. Mødet var velbesøgt, og det er interessant, at et sådant emne kunne trække fulde huse; dets folkelige appel er altså muligvis større, end man umiddelbart skulle tro. Det hænger måske sammen med, at mødet fandt sted på et tidspunkt, hvor det arabiske forår var i fuldt udbrud, og hvor næsten alle de punkter, der kom op i debatten, kunne siges også at have relation til, hvad vi kunne og burde gøre i dén forbindelse. Paneldebattens ordstyrer journalist og professionel kommunikator greb enhver chance for at koble paneldeltagernes indlæg og udsagn til noget, der havde relation til udviklingen i Nordafrika og den arabiske verden. Her var det så ekstra interessant, at de fire paneldeltagere uanset deres forskellige baggrund og erfaringer alle var påfaldende tilbageholdende med at udtale sig om, hvad det fra dansk (eller anden) side ville være bedst at gøre i Ægypten, Tunesien, Libyen, Bahrain osv. Det hænger givetvis sammen med, at det efterhånden er blevet klart for næsten alle, der beskæftiger sig seriøst med emnet, at der knytter sig ganske betydelige vanskeligheder til udefra at forsøge at påvirke den demokratiske tilstand og situationen på menneskerettighedsområdet i et andet land. Og naturligvis er det i særlig grad tilfældet, hvis der ikke er en generel og positiv modtagelighed i det land, hvis demokratisituation etc. man vil forbedre. Og her er det jo helt åbenbart svært at vide for udenforstående som i helt overvejende grad må bygge på medierapporter hvad situationen egentlig er i et givet land. Hvad vil den ægyptiske militærledelse egentlig gå med til, hvad mener de fattige bønder i det sydlige Ægypten egentlig om udviklingen og den sociale usikkerhed, den har skabt osv. I hvilken grad har de forskellige prodemokratiske grupper i Tunesien og Libyen egentlig støtte fra den brede befolkning? Sagen er jo, at der som regel er delte holdninger i modtagerlandet til spørgsmålet om, hvor langt man egentlig skal gå i retning af at ændre styreform mm.. Derfor er der god mening i at spørge om grundene til, at Danmark og andre, ligesindede lande nu i mere end to årtier har taget den 1

2 opgave på sig at bidrage til at ændre styreformen i dette eller hint land eller i det mindste at bidrage til, at befolkningens muligheder for at influere på sin egen livssituation og -muligheder forbedres gennem mere afgrænsede tiltag på demokrati- og menneskerettighedsområdet i situationer, hvor der ikke er bred tilslutning til noget sådant. Ligger der klare og entydige analyser bag beslutningerne om sådanne interventioner, der viser, at der er en indiskutabel sammenhæng mellem demokratiseringstiltag og økonomisk og social udvikling for brede befolkningsgrupper eller er der mere tale om en trend i forholdet mellem staterne, som voksede frem i sammenhæng med udviklingen op til og efter Murens fald i 1989, og som gjorde det legitimt at udfordre traditionelle forestillinger om staternes suverænitet og dennes ukrænkelighed? Hvis det sidste er tilfældet, kan man ikke udelukke, at området i virkeligheden er præget af en vis tilfældighed og i mindre grad af holdbare analyser med hensyn til, hvilke lande for eksempel Danmark har følt sig kaldet til at engagere sig i med henblik på at forbedre demokrati- og menneskerettighedssituationen dér. Er det i virkeligheden sådan, at området mere er præget af tilfældigheder og windows of opportunity, der har åbnet sig, end af noget som helst andet? Hvis det er tilfældet, kan det ikke undre, at der har været projekter og programsamarbejder, hvor det kan være vanskeligt at se, hvad effekterne af de konkrete tiltag egentlig har været. Hvis man tænker på nogle af de lande, hvor Danmark i særlig grad og under forskellige former og efterhånden i ganske lang tid har ydet støtte på demokratiserings- og menneskerettighedsområdet (DMR-området) som for eksempel Sydafrika, Lesotho, Tanzania, Kenya, Uganda, Nepal, Bosnien, eventuelt også Afghanistan er det åbenbart, at der knytter sig betydelige vanskeligheder til at vurdere, i hvilken grad man kan tale om nogen form for afgørende forandring/ forbedring endsige succeser. Det var naturligvis i sig selv fantastisk, at apartheid blev afskaffet, men den aktuelle økonomiske og politiske situation i Sydafrika giver langtfra anledning til optimisme. Tilsvarende kan man også i de øvrige lande pege på specifikke og absolut positive begivenheder i Kenya og Tanzania (og på en anden måde i Lesotho) først og fremmest afviklingen af étpartistaten og afholdelsen af valg, hvor flere partier har kunnet stille op, men hvor der også fortsat er en lang, lang række af uløste problemer. I Uganda og Nepal har vi set et skifte fra systemer, hvor politiske partier slet ikke var tilladt, til en situation, hvor de ikke bare er tilladt, men også aktive spillere i dagens politik men også i de lande lader både den sociale og den politiske udvikling meget tilbage at ønske. Sådanne iagttagelser må give anledning til en række helt centrale spørgsmål, hvoraf det vigtigste vel er, om det overhovedet er muligt med held at støtte demokratiseringsprocesser udefra, hvis der ikke også internt er en manifest og udbredt vilje til at tage imod en sådan støtte? Og denne vilje må nødvendigvis i et eller andet omfang være til stede både blandt den politiske (og sociale) elite og blandt almindelige mennesker. Dette gælder antagelig i særlig grad i lande, der 2

3 har gennemlevet alvorlige indre konflikter (Zuercher et al., 2009). Også der gælder det gamle ord om, at man kan trække hesten til truget, men ikke tvinge den til at drikke (Elklit, 1999). Andre vigtige spørgsmål vedrører dels hvilke instrumenter, der kan og bør tages i anvendelse for at påvirke udviklingen på demokrati- og menneskerettighedsområdet, dels hvilket tidsperspektiv man skal anlægge, altså hvor lang tid, der skal gå, før det er rimeligt at fortage en vurdering af, om indsatsen blev en succes eller ej. Og hvad er så i øvrigt succéskriterierne? Ovenfor blev otte lande, hvor Danmark har gjort en betydelig indsats for at sikre en positiv udvikling på DMR-området nævnt i sammenhæng, men er det overhovedet rimeligt at lade som om, disse lande kan studeres som en samlet gruppe, som kunne være udgangspunkt for en vurdering af den danske DMR-indsats? Måske lader de tre lande i Østafrika sig sammenligne, men hvad med de øvrige? Lader Bosnien og Afghanistan sig sammenligne med hensyn til, hvor meget den senere udvikling i et land, der har været plaget af intern konflikt og borgerkrig, afhænger af borgerkrigens forløb og den eksterne intervention eller er det at trække for store veksler på den samfundsvidenskabelige komparationsambition? Og hvad er det egentlig for en sammenligningslogik, der skal bruges: most similar systems design eller most different systems design? Og på samme måde: Var de voldsomme begivenheder i Kathmandu i foråret 1990 og i Maseru efter valget i 1998 så ens i deres baggrund folkelig utilfredshed med tingenes elendige tilstand at man kan sammenstille Nepal og Lesotho eller var de netop så forskellige (opstanden i Maseru virkede mere politisk orkestreret end den i Kathmandu), at en sammenligning af forudsætninger og virkninger af støtte udefra sandsynligvis ville skjule mere, end den ville afdække? De spørgsmål, som det følgende vil kredse om, kan på denne baggrund formuleres nogenlunde således: Viser hidtidige (danske) erfaringer noget om forudsætningerne for en vellykket indsats på DMR-området? 3

4 Viser hidtidige (danske) erfaringer noget om betydningen af omfanget af de indsatte ressourcer eller af, hvilke støtteinstrumenter der synes at have størst effekt? Er der overhovedet noget, der hjælper? Hvor lang en tidshorisont man skal indstille sig på, før man kan vurdere de eventuelle effekter af en sådan indsats? Er det muligt at hindre såkaldte demokratiske tilbagefald? Spørgsmålene vil ikke nødvendigvis alle blive besvaret eller blive besvaret i samme omfang lige som der nødvendigvis vil være forskel på behandlingen af forskellige lande. 1. Forudsætninger for en vellykket indsats? Det er somme tider blevet diskuteret, om det ville være omsonst at starte på en demokratiseringsstøtteindsats i et givet land, hvis de nødvendige samfundsmæssige forudsætninger i form af et vist uddannelsesniveau, et vist økonomisk udviklingsniveau etc. ikke var til stede. Hvis al energi hellere skulle/burde gå til bekæmpelse af fattigdoms- og tilsvarende problemer, ville det mest hensigtsmæssige måske være at udskyde demokratiseringsindsatsen til et tidspunkt, hvor man med udgangspunkt i en moderniseringsteoretisk tankegang kunne regne med en positiv effekt af sin DMR-indsats. Man kan ligefrem tale om en skole af forskere og iagttagere, der hævder, at kausalsammenhængen mellem økonomisk og social udvikling på den ene side og demokratisk udvikling på den anden side er så åbenbar fra den første til den sidste, at det først giver mening at satse på demokratisering, når en vis økonomisk og social udvikling har manifesteret sig. Selv demokratiforskningens nestor, Robert A. Dahl, er blandt dem, der ind i mellem har peget på betydningen af disse forudsætninger for udviklingen i nye demokratier, blandt andet i forbindelse med diskussion af, hvornår det ville kunne være hensigtsmæssigt at holde det første valg efter en demokratisk transition. Heroverfor har blandt andet Thomas Carothers (2007) med styrke argumenteret for, at det nok de fleste steder ville tage så lang tid at få de i henhold til moderniseringsteorierne nødvendige forudsætninger på plads, at der nok aldrig ville ske noget, og derfor bør man efter denne opfattelse ikke bruge sådanne overvejelser som undskyldning for ikke at gøre noget. Carothers synspunkt giver absolut mest mening, uanset at kritikerne heraf med styrke kan pege på alle de lande, hvor de svage samfundsmæssige forudsætninger bidrager til, at udviklingen på DMR-området går så frustrerende langsomt eller måske endda nærmest går i den forkerte retning. Den danske DMR-indsats i Nepal kan her fungere som en oplagt illustration. I foråret 1990 udviklede der sig en folkelig opstand, primært i Kathmandu, hvor folkelig modstand mod kongehuset og den udbredte politibrutalitet blev blandet med kritikken af det partiløse panchayat-system. Befolkningens mod til at gå på gaden var blandt andet inspireret af tv-transmissionerne fra de 4

5 folkelige gade-demonstrationer i en række østeuropæiske byer i efteråret 1989, altså det fænomen, der er blevet betegnet snow-balling. Resultatet blev i første omgang indsættelse af en overgangsregering, der blandt andet skulle stå for arbejdet med at få organisere demokratiske parlamentsvalg og få konciperet en ny forfatning. Danida blev under årsforhandlingerne i 1990 bedt om at stille relevant ekspertise til rådighed på disse to områder, hvilket man så gjorde (Elklit, 1994; Udenrigsministeriet, 1991). Alle var så optaget af de nye, spændende udfordringer, at der ikke var mange om nogen der spurgte, hvad chancerne for succes egentlig var og hvad prisen ville blive, hvis løbet skulle køres helt til ende? Nepal var blandt verdens fattigste lande, indkomstfordelingen ekstremt skæv og analfabetismen dominerende, ligesom hinduismens skæbnetro, kastesystemet og de etniske problemer udgjorde andre åbenbare strukturelle hindringer for en demokratisering. Kongens ulyst vis-à-vis den demokratiske udvikling var velkendt, partisystemet uudviklet, og afhængigheden af og frygten for Indien markant. De mest fremtrædende politikere fandtes i Nepali Congress, som var inspireret af Kongrespartiet i Indien, hvor mange havde været i politisk eksil, mens andre samlede sig i mere kongetro grupperinger til højre og kommunistiske og marxistiske parti-dannelser til venstre. Kunne nogen for alvor tro, at der kunne foregå noget, der lignede en transition til noget, der bare lignede demokrati, i et samfund som det nepalesiske i begyndelsen af 1990 erne? Men måske var det i virkeligheden ud fra en Carothersk logik (Carothers, 2007) nok så afgørende, at der blev foretaget nogle indledende øvelser, der så kunne blive starten på en udvikling, der så forhåbentlig på sigt ville føre i den ønskede retning? Her kan det blandt andet på grund af udgivelsesåret, være nærliggende at minde om, at Carothers i 1991 var langt mere usikker med hensyn til, hvilke dybtliggende problemer, der eventuelt ville kunne løses ved en beskeden indsats i form af uddannelsesseminarer, udvekslingsprogrammer og teknisk assistance (Carothers, 1991, p. 218, her citeret efter Møller og Skaaning, 2010, p. 237). Der blev selvfølgelig skrevet en forfatning (som kongen uden glæde promulgerede i oktober 1990) og afholdt parlamentsvalg i maj 1991 (overvåget af danske og andre observatører, som sagde, at det efter omstændighederne var helt OK), men spørgsmålet er trods den udbredte tilfredshed med denne tidlige del af Nepals transitionsproces om vi greb det rigtigt an? De hyppige politiske kriser fra midt i 1990 erne, det maoistiske oprør i landdistrikterne, krisen i kongehuset efter massakren i 2001, og det uendeligt langstrakte arbejde med at få formuleret en ny forfatning som i skrivende stund endnu ikke er afsluttet vidner om, at et eller andet ikke blev grebet rigtigt an eller ikke var blevet rigtigt forstået dengang i begyndelsen af 1990 erne? Men hvad? Var problemet eventuelt, at kombinationen af yderst ugunstige strukturelle forudsætninger, manglende politisk-parlamentarisk træning og betydelige personlige ambitioner (kombineret med en vis selvglæde hos nogle af de fremtrædende politikere) i virkeligheden gjorde det umuligt at opnå langtidsholdbare løsninger på de samfundsmæssige og politiske problemer? At sagt kort den politiske vilje og kompetence ikke var til stede i passende omfang, og at denne initiale mangel på nødvendige forudsætninger sammen med de massive strukturelle problemer er en helt 5

6 tilstrækkelig forklaringen på, at Nepal har klaret sig så skidt siden midt i 1990 erne, og at der ikke umiddelbart er meget at glæde sig over på demokratiseringsfronten? Tilsvarende kan man spørge, hvad der gik galt i Kenya? Danmark var i forfronten i , hvor det lykkedes at få Daniel arap Moi til at fjerne 2a fra forfatningen; 2a var den paragraf, der sagde, at Kenya var et étpartistat, og med fjernelsen af den fik andre partier end KANU mulighed for at operere. Det var baggrunden for, at der i slutningen af december 1992 kunne holdes valg (på alle tre niveauer) med flere partier som deltagere. Valget gik vel ikke helt så galt som nogle i agttagere hævdede, men der var dog lige så klart nogle alvorlige problemer (fysisk vold, chikane mod oppositionspolitikere og en uigennemsigtig og samarbejdsuvillig valgkommission), som gjorde det svært at se det som de helt store fremskridt. Den senere udvikling i Kenya har været præget af spændinger mellem de politiske partier, som dels har været etnisk baserede, dels primært valgmaskiner for ambitiøse politikere med forskellig stammemæssig baggrund. Derfor har partisystemet været yderst ustabilt, præget af en betydelig volatilitet, blandt andet fordi vælgerne beredvilligt har spillet med på politikernes forskellige manøvrer. Fordi valget i 2002 og folkeafstemningen i 2005 forløb nogenlunde rimeligt, drog mange iagttagere den konklusion, at Kenya nu var kommet til at høre til den gruppe lande, der uden vanskeligheder kunnen gennemføre et fornuftigt afviklet parlaments- eller præsidentvalg. Det var en af baggrundene for, at donorerne inkl. Danmark besluttede at bakke massivt op om gennemførelsen af valget i december 2007, således at det kunne blive et mønstereksempel for andre lande i Østafrika, måske endda for hele kontinentet. Man og det gælder desværre også UM og ambassaden i Nairobi overså imidlertid tilsyneladende den detalje, at de to foregående, forholdsvis rimeligt gennemførte valg og afstemninger havde været politisk ukontroversielle, hvorfor man ikke derudfra kunne slutte noget som helst om, hvad der ville ske, når man fik et neck-to-neck race som det, man kunne forvente at få og som man også fik i Som bekendt gik det rigtig skidt, og volden efter valget hvor Odingas tilhængere havde svært ved at acceptere valget af Kibaki, som de troede kun kunne være sket ved valgsvindel oprørte hele verden. Vore efterfølgende analyser i Kriegler-kommissionen (IREC, 2008) dokumenterede imidlertid, at det ikke var muligt at dokumentere valgsvindel, kun almindelig sjusk og generel inkompetence, eventuelt i kombination med manglende vilje til at tage ubehagelige beslutninger, også selv om disse var helt nødvendige. Forklaringen var imidlertid ikke manglende funding, idet donorerne, som på forskellig vis samarbejdede under UNDP s ledelse, havde været endog overordentlig generøse: Dels håbede man som nævnt at få etableret en rigtig god show case, dels er der også ofte en lidt større villighed til at støtte projekter på et område, hvis man tror, at det pågældende område er inde i en god udvikling og det var der i hvert fald nogle, der mente, var tilfældet i Kenya (Elklit, forthcoming 2011/12). 6

7 Siden valget i 2007 og offentliggørelsen af Kriegler- og Waki-rapporterne i efteråret 2008 er der så blevet vedtaget en ny forfatning. Det er helt fint, at man på den måde er kommet lidt videre, selv om den nye forfatning efter min vurdering ikke løser så mange problemer og specielt ikke med hensyn til indholdet af præsidentembedet som nogle iagttagere synes at mene. Konklusionen er efter min bedste vurdering, at når vi kommer frem til 2012, vil præsident- og parlamentsvalget blive afviklet i en atmosfære, der ikke lader 2007 noget efter, og spørgsmålet er så, hvor meget demokratisk udvikling og konsolidering, man kan tale om siden de første år i 1990 erne? Har Carothers fortsat ret i, at selv så vanskelige transitionsprocesser som i Kenya i perioden siden 1990/91 trods alt er at foretrække som alternativ til en situation, hvor man skulle vente på, at de optimale forudsætninger for en langtidsholdbar demokratiudvikling gradvist havde indfundet sig? Min forklaring på den trøstesløse udvikling i Kenya er den relativt banale, at landet fortsat i betydeligt omfang er præget af en neopatrimonial tankegang, hvor den konstante udveksling af tilslutning/støtte (for eksempel i form af stemmer og andre former for opbakning) og betaling (materielle og immaterielle fordele af alle slags) i høj grad vedblivende hører til dagens orden. Og præsidentens rolle som the big man er ikke afgørende ændret med den nye forfatning, så præsidentposten er stadig den ultimative gevinst, som det må formodes, at mange vil gøre næsten alt for at opnå. Også i andre lande og samfund eksisterer der fortsat alternative og konkurrerende, eventuelt lokale, magtstrukturer chiefdoms som det er væsentligt forstå i sammenhæng med de nye, demokratiske magtstrukturer. Afghanistans præsident, Kharzai, er et godt eksempel på en valgt politiker, som ikke har kunnet frigøre sig fra sådanne andre magtstrukturer. Hvad skal det nytte? 1 Nepal og Kenya er eksempler på et fænomen, man i demokratiseringsforskningen og vel også blandt i hvert fald nogle donorer er blevet mere og mere opmærksom på, nemlig at mange af de nye demokratier, der så småt begyndte at vise sig under den tredje demokratiseringsbølge, har mistet pusten. Det viser sig for eksempel ved, at udviklingen som i Nepal enten er gået i stå mere eller mindre på det niveau, man var på før, eller at udviklingen som i Kenya foregår med store udslag tilbage og frem, altså uden den ønskværdige stabilitet. En af dem, der har understreget betydningen af denne demokratiske opbremsning, er Georg Sørensen (2008). Han argumenterer ligefrem for, at der nu ses en demokratisk stilstand og i hvert fald ikke en tiltagende demokratisering. Det er dog nok ikke hensigtsmæssigt at karakterisere den samlede globale udvikling på demokratiseringsområdet med et enkelt udtryk, når forløbene er vidt forskellige. Og hvor langt et tidsperspektiv skal man i øvrigt anlægge? Eksemplerne Kenya og Nepal-eksemplet viser i hvert fald klart, at tyve år ikke er nok. Her er det naturligt at minde om, at i Danmark var den demokratiske udvikling fra 1849 til 1920 også præget af både fremskridt og tilbageslag. Og som flere demokratiseringsforskere har peget på, er der intet grundlag for at forvente lineære demokratiseringsforløb. 1 De følgende betragtninger bygger i betydelig grad på Elklit,

8 Spørgsmålet er alligevel, om Danida (og andre donorer) kunne have været gjort mere i konkrete situationer? Det er ikke længere god tone at tale om konditionalitet, men spørgsmålet er, om det ikke ofte ville have været hensigtsmæssigt med en mere tilbundsgående analyse af, om forudsætningerne for at opnå de demokratiske gevinster, man håbede på, faktisk er til stede? I Kenya brugte det internationale samfund mere end 12 mio. US$ i valgstøtte i 2007, hvilket er et stort beløb i den sammenhæng. Langt størstedelen heraf var spildt. Der har ofte været knyttet alt for store forhåbninger til de første valg efter selv en beskeden demokratisk transition, så mere realisme med hensyn til, hvad der faktisk kan forventes, ville utvivlsomt være på sin plads. Her er der god grund til igen at minde om om Carothers pointe om, at selv om man teoretisk kan argumentere for, at en bestemt rækkefølge i udviklingstrinnene muligvis er optimal, så er det ikke sådan, verden fungerer, og derfor er det vigtigste at få startet på de processer, der hører med til en demokratisering, ikke at vente til de teoretiske forudsætninger er til stede i passende omfang (Carothers 2007). Derfor er det klogt ikke at skrue forventningerne til den kortsigtede demokratiudvikling for højt op; i stedet er det nødvendigt at indse, at tilbageslag og stilstand kan påregnes, ikke mindst i begyndelsen af komplicerede forløb, og at man først kan konkludere, at noget ikke er lykkedes, når en ganske lang periode er gået og det er i hvert fald mindst én generation, altså 30 år og sikkert også mere. Denne tilgang til spørgsmålet om nytten af valg- og demokratistøtte kan så også begrunde, at man ikke straks holder op med at yde støtte på dette område, bare fordi tingene ved et valg eller to går anderledes, end man kunne have ønsket, eller fordi der kommer et markant tilbageslag. Lindbergs pointe om den positive sammenhæng mellem antallet af gennemførte valg og demokratisk udvikling i Afrika bliver derfor ganske vigtig (Lindberg, 2006), også selv om der er tale om en tværgående statistisk analyse, ikke en detaljeret gennemarbejdning af udviklingen i enkeltlande. Den sammenhæng, Lindberg peger på, findes utvivlsomt også i andre regioner. Konklusionen er, at man må gå på to ben: (1) Der skal gennemføres bedre og skarpere analyser, inden man kaster penge i et valg som det i Kenya i 2007, og det vil efterfølgende være nødvendigt at monitorere tæt og stille specifikke krav hvis man vil undgå, at pengene spildes. Og man bør i hvert fald være mere konsekvent, inden man gør noget tilsvarende før valget i En af dem, der stærkt og overbevisende har argumenteret for at skifte fra ex post-vurderinger af, hvad man har gjort, til ex ante-vurderinger af, hvad der vil være muligt og strategisk hensigtsmæssigt, er Burnell (2008). Problemet med denne tilgang er imidlertid, at man så kan blive presset ud i en situation, hvor man i værste fald skal standse en aktivitet, der er vigtig for valgets afvikling og dermed måske hele demokratiseringsprocessen og det vil en donor jo kun vanskeligt kunne holde til; man kan altså komme i en ubehagelig gidselsituation. Jeg oplevede selv noget sådant i Nepal i efteråret (2) Samtidigt må man acceptere, at der kan ske opbremsninger og tilbageslag i demokratiseringsprocesserne, som kan virke mere alvorlige, end de er, fordi det anlagte tidsperspektiv er for kort. 8

9 Men det er jo først langt senere, man vil kunne vide, om det var tilfældet. Vi skal altså være langtids-optimister på demokratiseringens vegne og korttids-realister på vegne af den sunde fornuft, der ikke uden videre tror, at alt, hvad der lyder godt, også er godt. Imidlertid tyder variationen i demokratiseringsforløbene i forskellige lande på, at andre forudsætninger og faktorer også er vigtige og måske endda nok så vigtige som de klassiske moderniseringsfaktorer af strukturel karakter. Her vil jeg pege på viljen til at ville forandre det politiske styringssystem, altså noget mere holdningspræget, gerne i kombination med en vis forståelse for alment anerkendte demokratiske principper og procedurer. Udviklingen i lande som Ghana, Mauritius og Botswana er trods alle forskelle mellem de tre lande og deres udviklingsforløb eksempler på, at afrikanske lande faktisk kan håndtere de fleste af de udfordringer, som en demokratisk samfundsform stille et land over for og tilsvarende har trægheden i den demokratiske udvikling i en lang række lande jf. alle mulige opgørelser herover primært at gøre med det ene forhold, at viljen til gennemgribende forandringer er yderst beskeden, ikke mindst i den politiske elite. Det vil derfor som regel være en forudsætning for positive resultater af DMR-indsatser, at der er nogle lokale bærere af forandring, som kan fungere som nødvendige entry points til de lokale beslutningsprocesser, hvor det reelt afgøres, om man vil spille aktivt og konstruktivt med på de forslag og muligheder, der skabes, når eksterne donorer melder sig på scenen. Eksempler på betydningen af denne forudsætning er legio. Drivkraften bag politikeres handling er alle steder en blanding af motiver, som det kan være ganske vanskeligt at rede ud. Kåre Strøms (1999) påvisning af, hvorledes politiske partiers handlinger må forklares ud fra en sammenvejning af vote seeking, policy pursuit og office seeking, er velkendt. Tilsvarende kan man pege på, at individuelle politikeres handlinger må forklares ud fra en tilsvarende kombination af forskellige typer af motiver, hvor egeninteressen (i genvalg, i privatøkonomisk gevinst, og i arbejde for bestemte personer eller grupper, som også kan være motiveret ud fra andet end genuine samfundsinteresser) ofte vil være ganske stærk. Som et parlamentsmedlem i Lesotho sagde til mig, mens jeg forsøgte at skabe forståelse for, at det også var i LDC s klare, om end måske langsigtede interesse at acceptere det kompromisforslag på valgsystemområdet, som jeg var talsmand for: Jeg vil ikke være med til at sætte min valgkreds eksistens på spil. Den skal jeg leve af i de næste mange år, herunder betale afdrag på det hus, jeg kun har turdet lade bygge, fordi jeg er blevet valgt til Nationalforsamlingen. Og hvorfor mon alle de seriøse præsidentkandidater i Kenya frem mod det næste præsidentvalg (2012) tilsyneladende har det ganske godt med, at den nye forfatning igen skal være rammen om et forholdsvist stærkt præsidentialsystem, ikke det parlamentariske system, som oppositionen 9

10 tidligere var talsmand for, og som udpegelsen af Raila Odinga til premierminister i 2008 kunne ses som et første skridt hen imod? Er problemet mon ikke også, at DMR-området naturligvis er så utrolig politisk sensitivt, fordi det udfordrer samfundets hidtidige dominansrelationer? Det betyder, at samarbejde og partnerskabsdannelse bliver ekstra følsomt, fordi de traditionelle forudsætninger for udviklingspolitiske partnerskaber mellem donor- og modtagerlande 2 ikke uden videre er opfyldt på dette specifikke område: Fælles værdigrundlag hos donor og modtager kan man tale om det? Kapaciteten hos modtageren er den egentlig stor nok? Donors tillid til modtagerens kapacitet er den altid til stede (helt ærligt)? 2. Hvilket omfang skal demokratiseringsindsatsen have for at kunne være effektiv og hvilke virkemidler skal man helst bringe i anvendelse? Donorer vil gerne kunne danne sig et indtryk af, i hvilken grad de forskellige udviklingspolitiske tiltag virker, dvs. om man opnår de tilsigtede mål med projekter og programmer, herunder om betydning af og samspillet mellem de enkelte komponenter, dels for at kunne dokumentere over for politikere, skatteydere og andre, at man får nok for pengene, dels for at kunne lære med henblik på lignende tiltag andre steder eller for at finde ud af, hvad der egentlig gik galt i eventuelt mindre succesfulde projekter og programmer. Heraf har udviklet sig en ganske betydelig evalueringskultur og -industri. Evalueringer og effektanalyser på demokratibistandsanalyser er imidlertid ualmindeligt vanskelige at gennemføre, og det kan være én af grundene til, at der findes så få af dem. Green & Kohl (2007) er en meget vellykket påvisning af de mange udfordringer, der hober sig op, hvis man vil foretage seriøse evalueringer af demokratibistand, og som de meget rigtigt skriver: Research on democracy assistance is subject to all the sorts of methodological issues found in academic research, but the nature and practice of foreign aid adds new issues or complicate traditional issues. The end result is that designing research on the impact of foreign aid, particularly democracy assistance, is much more complex than is generally recognized. If these issues are not grappled with in the design stage of conducting research, the findings will not be useful to any audience. (p. 160) De mange intrikate problemer, Green & Kohl refererer til, er givetvis en af forklaringerne på, at der er så få systematiske analyser af virkningen af de mange demokratiindsatser, som har fundet sted de seneste år. Hvilke lande skal udvælges til analysen, hvilke faktorer (og deres samspil) skal 2 Denne opstilling mener jeg at have fra en rapport fra den svenske Riksrevision, men jeg har beklageligvis ikke kunnet identificere hvilken. Kan nogen hjælpe? 10

11 der tages hensyn til, hvordan måler man bedst det demokratiske niveau og udviklingen heri i et givet land? Og er den mulige effekt overhovedet målbar? Og er kausalsammenhængene så entydige, som effektmålingen forudsætter? En fælles SIDA/International IDEA-workshop i 2006 samler en række overvejelser, som fortsat er nyttige (Burnell (ed.), 2007). Hertil kommer, at nogle af de systematiske undersøgelser, der trods alt er blevet gennemført, kommer til forskellige resultater nogle finder således en positiv effekt (Sarles, 2007), andre ingen effekt af demokratibistand (Cornell, 2009: ) lige som det er velkendt, at der knytter sig mange problemer til de mest benyttede instrumenter til demokratimåling, såsom Freedom House og Polity (Munck, 2009). Det er nok også symptomatisk, at den seneste generelle analyse af de overordnede faktorerne bag den demokratiske udvikling i verden i perioden kun har nogle få og ganske løse iagttagelser om demokratibistanden (Teorell, 2010: ). En af de ting, Teorell peger på, er, at selv kvalitativt dårlige valg kan over tid bidrage til, at styrets greb om magten mindskes, hvorved oppositionens muligheder forbedres. En anden er, at intet tyder på, at udviklingshjælp til autoritære regimer med henblik på at fremme deres økonomisk udvikling også skulle bidrage til at fremme en demokratisk udvikling i sådanne regimer. Heroverfor står donorernes egne evalueringer, evt. ved eksterne konsulenter. Her bliver der nemt tale om bedømmelser, hvor bedømmelses- og målekriterierne er upræcise, således at der i et vist omfang bliver tale om fortolkelige mavefornemmelser, hvad der måske også er det bedst mulige i situationen; under alle omstændigheder afspejler det de vanskeligheder, Green & Kohl har peget på (se også Burnell, 2007). Danida gennemførte sidst i 1990 erne en stor ekstern evaluering af den 1990 ernes danske indsats på DMR-området (Danida, 2000), og allerede tidligere havde man forsøgt på et internt seminar at samle op på de erfaringer, indsatsen i Nepal havde givet anledning til (Udenrigsministeriet, 1991). Selv om det ikke er vanskeligt at være enig i de fleste af konklusionerne i disse evalueringer og lessons-learnt-betragtninger, viser de dog også netop, hvor svært det er at være metodisk og systematisk i den slags bedømmelser (se også Madsen, 2007: ). Det er altså vanskeligt at sige, hvilket omfang en demokratiindsats skal have for at nå et bestemt mål for eksempel forstået som en bestemt forbedring af Political Rights-scoren hos Freedom House eller i det mindste en fornemmelse hos relevante udenrigsministerielle embedsmænd om, at det går i den rigtige retning i land X, at landet altså er blevet mere demokratisk end før den pågældende indsats om det så var på grund af den, er det imidlertid ofte ganske svært at sige noget troværdigt om. Denne delkonklusion svarer helt til, hvad også en forsker som Grugel (2002: 135, her citeret fra Møller og Skaaning, 2010: 237) er kommet frem til (jf. også Cornell, 2009) Der blev ovenfor peget på, at en vellykket transition til demokrati forudsætter en rimelig grad af tilslutning og enighed (consent), og denne lokale tilslutning og enighed bliver så også en vigtig forudsætning for, at den eksterne støtte til demokratiseringsprocessen kan forventes at få en positiv impact. Men tilslutning og enighed er jo netop noget af det, der mangler for nu at tage to 11

12 ekstreme tilfælde i både Bosnien-Herzegovina og Afghanistan, og derfor er udsigterne begge steder for en bare nogenlunde acceptabel overgang til en form for stabilt demokrati så beskedne også på længere sigt. Det arabiske forår rummer også eksempler nok på, at det er vigtigt, at der er bred enighed i samfundet om retningen fremad, for at der kan ske en troværdig transition til demokrati. En demokratiseringsproces bliver kun vellykket, hvis den understøttes af udviklingen i samfundsstrukturerne, udviklingen i holdningerne på alle niveauer i samfundet og udviklingen i det institutionelle set up. Her er det institutionerne, der er nemmest at ændre, og derfor er det dem, der først må være fokus på. Afghanistan, Nepal, Bosnien-Herzegovina, Kenya, Tanzania, Lesotho er alle eksempler på lande, hvor der er foregået meget omfattende institutionelle ændringer; selv om der har været og er problemer i alle disse lande (jf. ovenfor), er der vist ingen tvivl om, at disse problemer ville have været endnu større blandt andet på grund af konkurrerende beslutningssystemer og kulturelle hindringer af forskellig art hvis ikke man havde igangsat den institutionelle forandringsproces. Èt af de instrumenter, man somme tider har benyttet i forsøget på at styrke holdningsdannelsen og kvaliteten af den politiske samtale og dagsordensudvikling, er støtte til politiske partier i nye demokratier. Forklaringen herpå er naturligvis, at velfungerende politiske partier er en forudsætning for et velfungerende demokrati, men typisk har man i demokratier under udvikling netop ikke haft partier, der var i stand til at løfte de opgaver, som det nye demokrati forudsatte løst. Så støtte til nye partier syntes at være en velbegrundet opgave at tage op. Men i mange situationer kunne det være vanskeligt for donorer i nye (eller kommende) demokratier at engagere sig stærkt i samarbejdet med politiske partier, der typisk ville være i opposition til det herskende regeringsparti og derfor blev det set som hensigtsmæssigt at denne form for samarbejde foregik via organisationer, der formelt var private, og som derfor bedre kunne operere imellem partierne i det nye demokrati. Amerikanske NDI og IRI var ligesom de tyske Stiftungen blandt de første på dette særlige felt. Andre lande Holland, Norge, Sverige valgte delvist andre modeller for deres partistøtteaktiviteter. Erfaringerne hermed har været yderst blandede. Danmark har nu også meldt sig på denne bane med Institut for Flerpartistøtte, der i 2010 blev etableret ved en særlig lov. Det er endnu for tidligt at bedømme instituttets aktiviteter, men man har i hvert fald på flere måder bestræbt sig på at undgå i hvert fald nogle af de problemer, der har plaget ikke mindst de norske og svenske forgængere på feltet. Litteraturen om effekten af den internationale partistøtte er yderst sparsom, og man må antage, at det er de samme oplagte grunde, som forklarer, hvorfor også litteraturen om demokratistøtte i almindelighed er sparsom. Men Democratization kom dog i slutningen af forrige årgang (14:6, 2010) med et såkaldt temanummer om international partistøtte i nye demokratier. Det er rigtig interessant men desværre ret mistrøstig læsning. Emnet er som allerede nævnt svært at studere, for hvor meget skyldes en bestemt udvikling eller her måske især fravær af udvikling 12

13 partistøtten, og hvor meget skyldes andre forhold (eventuelt i samspil med partistøtten og den måde, den er udformet på)? Når helheden af de otte artikler om konkrete analyser i et eller flere lande er så overbevisende, er forklaringen nok mest, at man dels kommer rundt til forskellige partistøtteorganisationer i forskellige lande, dels ser på nye demokratier, som er ganske forskellige, idet nogle er post-konflikt-lande, mens andre er mere almindelige overgangssituationer til demokrati. Konklusionen er på tværs af organisationer og modtagerlande at det er vanskeligt at gennemføre international partistøtte på en sådan måde, at det bidrager til opfyldelsen af de tre hovedmål for den type støtte: styrkelse af individuelle partier, fremme af fredeligt samvirke mellem disse og bidrag til udviklingen af et stabilt partisystem, der fremover vil kunne være en af de nødvendige rammer om landets politiske udvikling. I en god introduktionsartikel peger temanummerets to redaktører (Burnell & Gerrits, 2010) på tre faktorer, som går igen i de otte case-artikler. Den første af disse faktorer er den krise for de politiske partier, som ses i både nye og gamle demokratier. I de gamle demokratier er krisetegnene velkendte: Meget færre partimedlemmer end tidligere og skrumpende parti-organisationer, som oven i købet mister magt til de valgte politiske ledelser i parlament og kommunalbestyrelser. Mediernes rolle i udviklingen er velkendt, partiernes mindskede legitimitet ligeså. Man kan altid diskutere, om nogle af disse tegn snarere er udtryk for partiernes tilpasning til en ændret udvikling end en egentlig krise. Men det interessante er, at vi ser tilsvarende træk i de nye demokratiers politiske partier og også måske endda endnu mere udtalt dér end her faldende legitimitet. I de nyligt delvist demokratiserede lande er der også kun få partimedlemmer, hule partiorganisationer og få koblinger til civilsamfundet. Det fører alt sammen til svagere partiidentifikation, lav politisk interesse og valgdeltagelse (og mindre registrering forud for valgene), svagere udviklede politiske programmer og langt mere ustabile partisystemer. Der er naturligvis forskelle fra land til land, men konklusionen er klart nok, at politiske partier i klassisk forstand spiller en mindre og mindre rolle i mange samfund, så det er velbegrundet, når Burnell & Gerrits peger på partiernes krise som én væsentlig faktor. Den anden faktor, de hæfter sig ved, er, at den internationale partistøtte bygger på nogle idealtypiske forestillinger, der er vokset ud af den måde, de politiske partier ser ud på og er vokset frem i de traditionelle demokratier. Den tredje og sikkert også vigtigste faktor er den som regel ureflekterede indblanding i andre landes politiske udvikling, som den internationale partistøtte trods alle gode intentioner er udtryk for. De forskellige sammenhænge gør det vanskeligt at evaluere indsatsernes reelle effektivitet, men neutrale forskere kommer altså til den konklusion, at den er uhyggeligt lille. På den baggrund konkluderer Burnell & Gerrits, at det i stedet for international partistøtte med tvivlsom effekt ville være en fordel med mere fokus på at sikre frie og fair valg i nye demokratier, ligesom det ville være godt med styrkelse af statskapacitet, governance-forbedringer og måske også støtte til civilsamfundet. Det er svært at være uenig. 13

14 Andre forskere har også peget på behovet for styrkede institutioner (for eksempel Kapstein & Converse, 2008), og det virker oplagt, at netop institutionsudvikling inden for de givne samfundsmæssige rammer er et felt, der med fordel kunne tages endnu mere op end nu, når lejlighed byder sig. Lindberg (2005) er et spændende eksempel på, hvordan meget tyder på, at der kunne være betydelige demokratiseringsmæssige gevinster at hente ved at satse mere systematisk end nu på forholdstalsvalg som det bedste og mest demokratiske valgsystem jf. også den gamle diskussion mellem Lijphart og Horowitz, som blandt andet kommer til udtryk i Reynolds (2002). For et mere kompliceret tilfælde af brugen af forholdstalsvalg, se dog Elklit (2002; 2008). Men det er naturligvis ikke nok bare at sige, at der skal mere vægt på udviklingen af de centrale institutioner. Mullen (2008) beskriver overbevisende, hvordan problemerne ved at få etableret fungerende institutioner netop truer etableringen af den afghanske stat og udviklingen af et demokrati i det plagede land mere end noget andet. Spørgsmålet om betydningen af institutionelle faktorer for almindelige menneskers syn på demokrati og demokratisk udvikling kan blandt andet belyses med en spændende undersøgelse, som Guldbrandtsen og Skaaning gennemførte for et par år siden, hvor de for landene syd for Sahara så på betydningen for befolkningens tilfredshed med demokratiet af henholdsvis økonomisk og politisk performance på henholdsvis mikro- og makroniveauet (Guldbrandtsen og Skaaning, 2010). Blandt de politiske faktorer slår dels rule of law (en makro-faktor) og uens behandling i retsvæsenet (en mikro-faktor), dels oplevelsen af en dårlig kvalitet af de afholdte valg (en mikro-faktor) markant ud (p. 169). Tilsvarende kan man i andre dele af litteraturen se henvisninger til situationer, hvor gode, henholdsvis dårlige oplevelser med valg klart har haft betydningen for befolkningens (og elitens) tilfredshed med demokratiet. Tilsvarende med opfattelsen af, hvorledes retssystemet virker i landet. Heraf følger er det min vurdering at ekstern støtte til afvikling af velorganiserede og troværdige valg på samme måde som en styrkelse af retssystemets evne til at fungere hurtigt og retfærdigt, så alle bliver lige for loven, ikke bare vil kunne afhjælpe funktionelle svagheder i de to systemer. En sådan støtte vil også kunne bidrage til, at både samfundets elite og den brede befolkning vil få en mere positiv holdning til de forskellige demokratiseringstiltag og dermed også til en demokratisk styreform. Så det giver rigtig god mening at fokusere på institutionsudvikling, også fordi det er felter, som alle vælgere/borgere har et forhold til, og som er et af omdrejningspunkterne mellem dem og det demokratiske samfund. 3 En god diskussion af valg og støtte til valg i nye demokratier er i øvrigt Carothers (2008). Et tilfældigt eksempel: Det blev refereret i Politiken engang her midt i juli 2011, at en del fattige vælgere i Tunesien ikke kan komme på valglisten til de forestående valg, fordi de ikke har råd til 3 Det kan her være på sin plads at erindre om International IDEA s Handbook on Democracy Assessment (Beetham et al., 2002) og den dermed sammenhængende pilotundersøgelse i otte lande (Beetham et al. 8eds). 2002). Desværre er der tale om en så krævende tilgang, at de gode intentioner ikke har kunnet indløses. 14

15 det ene fotografi, der er en forudsætning for at få udstedt et ID-kort, som igen er en naturligvis fornuftig forudsætning for at blive optaget på valglisten. At støtte indkøbet af nogle fotografiapparater til at løse dette banale problem, så det kunne blive gratis at blive fotograferet, når man søgte om et ID-kort, ville jo være en ganske simpel opgave. Om den ville blive værdsat blandt dem, der måske nødigt ser for mange af de rigtigt fattige på valglisterne, er så en anden sag. Både små enkeltprojekter og større sammenhængende programmer er plagte støttemuligheder på dette område, og der er ikke megen tvivl om, at begge slags vil kunne have positiv effekt især hvis der foregår en hensigtsmæssig koordination mellem de donorer, der i land X er interesserede i at støtte DMR-området. Et problem i denne sammenhæng er, at der i de senere år har været en tilbøjelighed til, at UNDP så også har skullet inddrages i dette samarbejde ofte som såkaldt lead donor. Det er ikke nødvendigvis en god ting der er flere oplagte eksempler på, at UNDP ikke har været i stand til at løse denne opgave tilfredsstillende og der er også oplagte eksempler på, at UNDP s chef i det pågældende land (the residential representative) har haft et sådant forhold til regeringen, at man ikke fra oppositionens side har kunnet have tillid til, at der blev udvist en passende neutral adfærd altså den modsatte situation af den, hvor et enkelt donorland af regeringen bebrejdes at pleje lidt for intim omgang med et eller flere af oppositionspartierne. I denne forbindelse er det også naturligt at spørge, om det fortsat er fornuftigt at satse på udsendelse af valgobservatører til valg under tvivlsomme forhold i nye/kommende demokratier. Selv om der har været situationer, hvor valgobservatører har gjort mere skade end gavn, så er symbolværdien af en styret og systematisk vurdering af, hvordan valg afvikles i nye/kommende demokratier så betydelig, at det er vanskeligt at argumentere for, at det er en aktivitet, der skal standses eventuelt til fordel for mere direkte støtte til selve valgprocessen. Omverdenens positive interesse er tilsyneladende vigtig for mange vælgere i nye demokratier, og man skal heller ikke udelukke, at det i en del tilfælde kan bidrage til at mindske omfanget af valgsvindel. Mere tilfældige småproblemer kan derimod vanskeligere spottes men gør måske i sidste ende heller ikke så meget, blandt andet fordi det i forskellige dele af landet vil kunne være til fordel for forskellige partier, dvs. både regering og opposition. Om valgobservation kan der generelt henvises til Judith Kelleys kommende bog (Kelley, forthcoming, 2011). I en lille opsats i Foreign Affairs har Hyde & Kelley i øvrigt for nylig peget på, at det arabiske forår og de valg, der vil blive afholdt som led i det, først i Tunesien og Ægypten, senere vel også andre steder sikkert bliver gode eksempler på de farer, der knytter sig til al valgobservation: It is important to remember that observers are agents of donors, governments, and organizations, whose need for diplomacy or stability can push monitors away from frankly assessing elections. This problem is underreported and not discussed enough, either because many in the media assume that all monitors are disinterested election police or because policymakers choose to turn a blind eye. (Hyde & Kelley, 2011) 15

16 3. Hvilken tidshorisont skal man anlægge, før indsatsens effektivitet kan vurderes? Var det ikke Deng Xiaoping der på et spørgsmål om, hvordan han så på betydning af den franske revolution, svarede, at det kunne man da ikke udtale sig om endnu, for der var jo kun gået 200 år, siden den fandt sted! Hvornår det er det rette tidspunkt at vurdere, om indsatserne i Nepal, Bosnien, Afghanistan, Kenya kom på det rigtige tidspunkt og var skruet rigtigt sammen, er det ikke til at svare på. Ovenfor blev det formuleret på den måde, at en generation altså 30 år måske ikke var nok. Hvad jeg har i tankerne her, er vel først og fremmest den langsigtede vurdering historiens dom men spørgsmålet er, om det er særlig relevant? Mange interventioner på DMR-området skal vel først og fremmest ses og forstås som politisk (og humanitært) motiverede, og derfor er det spørgsmål, der skal stilles, måske snarere, om målene med indsatsen blev nået ikke, hvad historiens dom eventuelt måtte blive? Indsatserne i Sydafrika under apartheid-regimet mest i form af forskellige former for støtte til ANC og i forbindelse med hele transformationen i og i årene derefter (afviklingen af valget i 1994 og støtten til udsoningsprocessen) skal vel primært måles i forhold til den relative succes, der var med disse aktiviteter, ikke med, om der har udviklet sig en række dybt alvorlige problemer i Sydafrika siden fra omkring årtusindskiftet? Og tilsvarende med de andre indsatser: Der er hele tiden (mindst) to målestokke: Det lange sigt og så et mere kortsigtet, der primært handler om konkrete indsatser vis-à-vis konkrete problemer, som har åbenbare politiske herunder profileringsmæssige aspekter. Der kan altså udmærket være tale om demokratisk stilstand eller endog tilbagegang, uden at man derfor automatisk skal komme til den konklusion, at en bestemt indsats på DMR-området var forfejlet eller kom på et forkert tidspunkt (typisk for tidligt). Nepal-indsatsen i begyndelsen af 1990 erne bidrog til at styrke Danmarks generelle udviklingspolitiske profil i Nepal og gjorde det derfor nok muligt at nå længere på en række områder, end det ellers ville have været muligt. Og noget skulle der jo ske, oprøret var i gang og kunne ikke rulles tilbage, så det var utvivlsomt rigtigt/fornuftigt at bidrage til, at det kommende parlamentsvalg blev bedre, end det ellers ville være blevet, at forfatningen blev bedre, end den ellers ville være blevet, at retsvæsenet kom til at fungere lidt bedre, end det ellers ville være blevet tilfældet, og at det nyvalgte parlament kom til at fungere lidt bedre, end det ellers ville have gjort i hvert fald indtil det tidspunkt, hvor en debat udartede, og parlamentsmedlemmerne rev de nyindkøbte mikrofoner op af bordene og brugte dem som slagvåben i den tumult, der udviklede sig. Omvendt kan man pege på støtten til valget i Kenya i 2007 som en satsning, der hurtigt viste sig at være forkert og det kunne man se ganske hurtigt, måske endda allerede inden valget var i gang? Den proces, der skulle sørge for, at man nåede de forskellige mål, løb hurtigt af sporet, og det var 16