Standardtitelblad til seminaropgaver, praktikrapporter, projekter og specialer Titelbladet placeres i opgaven umiddelbart efter selvvalgt forside

Transkript

1 Skolen for Statskundskab Standardtitelblad til seminaropgaver, praktikrapporter, projekter og specialer Titelbladet placeres i opgaven umiddelbart efter selvvalgt forside Til obligatorisk brug på alle ovennævnte opgavetyper på: BA - politik og administration BA samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Kandidat politik og administration Kandidat samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Cand. it i it-ledelse (Alle felter skal udfyldes) Uddannelse: Politik og Administration Semester: 4. Udarbejdet af (Navn(e)) Modul Peter Holdorf 7.1 & 7.2 Line Gaaei Neergaard 7.1 & 7.2 Kevin Gøhler 7.1 & 7.2 Bjørn Bøje Brandenborg 7.1 & 7.2 Mikkel Strandgaard 7.1 & 7.2 Opgavens art (seminaropgave, projekt, bachelorprojekt, praktikrapport eller speciale): Semesterprojekt Titel på opgave: Selskabsskatten på den politiske dagsorden. Vejleders navn: Palle Steen Hansen Afleveringsdato: Antal normalsider (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): Antal anslag (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): Tilladte normalsider jf. studieordning/formalia i moodle: 1000 OBS! Hvis du overskrider de tilladte antal normalsider, kan din opgave afvises efter aflevering

2 Selskabsskatten på den politiske dagsorden Aalborg Universitet 4. semester Pol. Adm. Gruppe Line Gaaei Neergaard: Peter Holdorf: Mikkel Strandgaard: Bjørn Bøje Brandenborg: Kevin Gøhler:

3 Indhold Kapitel 1 Problemfelt Indledning Problemformulering... 3 Kapitel 2 Videnskabsteori... 4 Kapitel 3 Tilgang... 8 Kapitel 4 Teori Policy feltet John W. Kingdons model for dagsordensfastsættelse Hvad er en dagsorden? Deltagerne: Policy entreprenører Problemstrømmen Policy strømmen Den politiske strøm Policy vinduet Kingdon - kritiske refleksioner Kapitel 5 Metode Forskningsdesign Kvalitativ metode Dokumentanalysen Hvad er dokumenter? Strategier til udvælgelse af dokumenter Kapitel 6 Analysestrategi Empiri Artikler Høringssvar Analysestrategi Kapitel 7 Analyse Et overblik over selskabsskatten Strømmene Problemstrømmen Policy strømmen Den politiske strøm Selskabsskatten et historisk institutionelt perspektiv Når strømmene mødes Kapitel 8 Konklusion Kapitel 9 Litteraturliste

4 Kapitel 1 Problemfelt 1.1 Indledning I 2013 valgte regeringen, Venstre, Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance at vedtage en vækstplan for Danmark. Regeringens udspil til denne vækstplan gik under overskriften Stærkere virksomheder, flere job, og det var en klar målsætning for regeringen i deres udspil til denne vækstpakke at styrke konkurrenceforholdene for private virksomheder i Danmark. Med regeringens egne ord vil en målsætning med vækstplanen være: Vækstplanen opstiller ambitiøse mål for vækst og beskæftigelse i den private sektor. Vi vil gøre det mere attraktivt at investere i danske virksomheder og private arbejdspladser. Danmark skal i arbejde, og tilliden til fremtiden skal tilbage. (Regeringen, 2013: 5). Der blev i vækstplanen opstillet fire grundlæggende initiativer til forbedring af væksten, hvorledes disse mål, ifølge regeringen, opnås mest hensigtsmæssigt ved: Bedre vilkår for virksomhederne, investeringer i Danmark - øgede offentlige investeringer mv., bedre uddannelse og fortsat udvikling af den offentlige sektor (Regeringen, 2013: 7). Et konkret initiativ regeringen stillede i vækstplanen for at forbedre vilkårene for virksomheder og samtidig tiltrække investeringer til Danmark, var en sænkelse af selskabsskatten. Denne reducering i selskabsskatten skal forløbe over 3 år, hvor den gradvist sænkes fra 25 procent til 22 procent (Regeringen, 2013: 7). Hvorvidt en sænkelse af selskabsskatten rent faktisk vil forbedre konkurrencevilkårene for virksomheder i Danmark, og forbedre Danmarks evne til at tiltrække investeringer, er omstridt. Forskellige aktører har vidt forskellige bud på, om en sænkelse af selskabsskatten vil hjælpe på de førnævnte parametre. De aktører der inddrages er Cevea, CEPOS og Arbejdernes Erhvervsråd. De har hver forskellige bud på, hvorvidt at sænkelsen af selskabsskatten vil bidrage til væksten. Det er her værd at nævne om disse aktører, at Cevea erklærer sig som en centrum-venstre tænketank (Cevea, 2013a), hvor CEPOS er en borgerlig-liberal tænketank (CEPOS, 2013), og Arbejdernes Erhvervsråd er en økonomisk politisk tænketank, der har som vision, at de økonomisk og socialt dårligt stillede skal have samme muligheder for at uddanne sig og forfølge deres mål i samfundet (Arbejdernes Erhvervsråd, 2013a). Dette er aktører, der har forskellige politiske udgangspunkter, og dette kan derfor også afspejle sig i deres analyse af effekten af en selskabsskattelettelse. 1

5 Cevea finder frem til, at der er ikke nogen historisk sammenhæng mellem en sænkelse af selskabsskatten og højere vækst (Cevea, 2013b: 2-3). Cevea mener derimod, at en sænkelse af selskabsskatten kun vil komme den rigeste del af samfundet til gode, mens det omvendt vil have konsekvenser for den laveste indkomstgruppe. Som et alternativ mener Cevea, at de offentlige investeringer bør øges, da dette vil skabe mere vækst (Cevea, 2013: 3). Denne opfattelse af effekterne af sænkelsen en af selskabsskatten deles langt fra af CEPOS. CEPOS mener, at en sænkelse af selskabsskatten er en gevinst for Danmark. Det skyldes, at lavere skatter medfører flere investeringer i teknologi, maskiner og forskning, hvorved produktiviteten og væksten øges (CEPOS, 2013: 2). Den højere produktivitet vil ligeledes have en positiv effekt på lønningerne, da en højere produktivitet medfører højere lønninger (CEPOS, 2012:1-2). Arbejdernes Erhvervsråd er dog kritiske over for disse synspunkter, da de ikke mener, at en selskabsskattelettelse har den ønskede effekt. Den fremmer ikke jobskabelsen, og der vil ikke være gevinster for de små og mellemstore virksomheder, men udelukkende gevinster for de store etablerede selskaber med profit (Arbejdernes Erhvervsråd, 2013b: 1-4). Arbejdernes Erhvervsråd bemærker desuden, at der er færre virksomheder, der i dag betaler selskabsskat. I dag er det cirka 25 procent, hvor det for 15 år siden var cirka det dobbelte. Dermed mener Arbejdernes Erhvervsråd, at en sænkelse også i dette henseende vil have en begrænset effekt (Arbejdernes Erhvervsråd 2013b,: 1-4). Der eksisterer ud fra ovenstående aktørers synspunkter forskellige meninger om, hvorvidt at en sænkelse af selskabsskatten vil bidrage positivt til væksten og den danske konkurrenceevne. Men hvis sænkelsen af selskabsskatten er så omstridt, kan det undre, hvorfor denne kom på den politiske dagsorden, og senere vedtaget af regeringen, Venstre, Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance. Det fremstår også tydeligt i organisationernes udtalelser, at der er flere alternativer til en sænkelse af selskabsskatten, hvorved dette yderligere kan bidrage til en undren over, hvorfor selskabsskatten kom på den politiske dagsorden. Hvilke alternativer der konkret var i processen vil adresseres senere i analysen. Netop denne undren over vedtagelsen af selskabsskatten er, hvad dette projekt tager udgangspunkt i. Projektgruppen ønsker at afdække, hvorfor en sænkelse af selskabsskatten kom på den politiske dagsorden. Dette leder op til problemformuleringen, som projektet tager udgangspunkt i. Denne problemformulering specificeres i følgende afsnit. 2

6 1.2 Problemformulering Ud fra ovenstående undren arbejdes der i dette projekt ud fra følgende problemformulering: Hvorfor kom sænkelsen af selskabsskatten på den politiske dagsorden? Der ønskes i dette projekt at undersøge, ud fra et policy perspektiv, hvorfor en sænkelse af selskabsskatten kom på den politiske dagsorden. Dagsordensfastsættelsen af sænkelsen af selskabsskatten vil analyseres som en selvstændig case, hvor der vil være øje for, at dagsordensfastsættelsen er foregået i kontekst af vækstplanen. Ved at gøre brug af et case design i denne undersøgelse, forstås dagsordensfastsættelsen i den kontekst, hvori den er foregået (jf. kapitel 5.1), hvilket betyder, at vækstplanen inddrages, når andre dele af denne har haft indflydelse på dagsordensfastsættelsen af selskabsskatten. Inden for policy universet er der mange forskellige måder at analysere dagsordensfastsættelser på, hvilket der senere i projektet vil redegøres for (jf. Kapitel 4.1 ). John W. Kingdons model anvendes til at analysere dagsordensfastsættelsen. Denne model beskrives i teoriafsnittet (jf. kapitel 4.2). Det er allerede her værd at nævne, at der afgrænses fra at arbejde med andre dele af en policy proces end dagsordensfastsættelsen. Hvilke faser der ellers indgår i en policy proces beskrives senere. Desuden vil der, for at få indblik i, hvorfor sænkelsen af selskabsskatten kom på den politiske beslutningsdagsorden, inddrages relevante teorier og modeller i sammenhæng med Kingdons model, for at øge forklaringskraften. Derudover vil der i forlængelse af teoriafsnittet (jf. Kapitel 4.2) opstilles kritikpunkter af Kingdons model for dagsordensfastsættelse, og der vil diskuteres, om teorien kan overføres fra amerikansk til dansk kontekst. I projektforløbet er det vigtigt at reflektere over, hvordan tilgangen til projektet er, da der er fordele og ulemper ved alle tilgange (jf. kapitel 3). I dette projekt arbejdes der ud fra en historisk institutionel tilgang, hvor nøglebegreberne er path dependency og critical junctures. Tilgangen kan være med til at skabe en forståelse af aktørernes handlingsrationaler, og er afgørende for den måde, hvorpå dagsordensfastsættelsen studeres. En nærmere præcisering af begreberne og sammenhængen med Kingdons model, vil følge i afsnittet om tilgange i dette projekt (jf. kapitel 3). 3

7 Desuden skal det bemærkes, at projektgruppen ikke vil forholde sig normativt til, om en sænkelse af selskabsskatten er den rigtige løsning til at skabe vækst i Danmark. Ud fra denne problemstilling vil det ontologiske og epistemologiske udgangspunkt for projektet beskrives, og der vil yderligere reflekteres over, hvilken betydning dette har for projektet. Kapitel 2 Videnskabsteori Ethvert ontologisk og epistemologisk udgangspunkt har betydning for, hvad der skal undersøges, og hvordan dette skal undersøges i et projekt. I dette projekt tages der ontologisk og epistemologisk udgangspunkt i kritisk realisme. Der afgrænses fra at give en generel karakteristik af kritisk realisme, og derimod beskrives og diskuteres der, hvordan denne videnskabsteoretiske position får betydning i dette projekt. For det første er det interessant at gøre sig nogle grundlæggende refleksioner om virkeligheden, og hvordan viden erkendes. De kritiske realister skelner mellem en transitiv- og en intransitiv dimension af virkeligheden. Den transitive dimension omhandler epistemologien. Det skal forstås på den måde, at den transitive dimension indeholder teorier, paradigmer, modeller, begreber, beskrivelser, data og analyseteknikker. Hermed er den eksisterende viden på et givent tidspunkt afgørende for, at der kan produceres ny viden. Produktionen af viden er dermed historisk betinget. (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 21-22). For at der i dette projekt kan produceres ny viden, er det nødvendigt at forholde sig til den eksisterende viden. Helt konkret ønskes der i dette projekt, at producere viden om, hvorfor lettelsen af selskabsskatten kom på den politiske beslutningsdagsorden. Dermed er det en nødvendig forudsætning, at forholde sig til de ovennævnte faktorer, der er relevante med henblik på at danne ny viden om dette. Det er ikke nok blot at vælge Kingdons model, da der skal være tale om et oplyst og reflekteret valg heraf på baggrund af den viden, vi som forskere har erkendt om en dagsordensfastsættelsesproces (jf. Kapitel 4.1). Ud over at det skal være et kritisk valg, er det nødvendigt at forholde sig kritisk til Kingdons model. Denne forståelse af det epistemologiske betyder endvidere, at frembringelsen af viden er en social aktivitet, hvoraf viden er et socialt produkt, som genskabes og omdannes. Her er den viden, der skabes, en forudsætning for individets mulighed for at producere ny viden. Dermed vidensproduktion en menneskelig proces, der foregår i sociale sammenhænge (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 22). Hermed er alle 4

8 de førnævnte elementer i den transitive dimension bidragende til, at der er en lang række former for metoder og data, der kan være anvendelige til at belyse en problemstilling. Kingdons model er som nævnt en del af det transitive element. Det betyder, at denne model er et udtryk for de underliggende mekanismer og strukturer, der ønskes undersøgt, og som beskrives nedenfor. Dette bringer os nu videre til at se på, hvad der produceres viden om, hvilket betegnes som den intransitive dimension. Den intransitive dimension vedrører ontologien, og dermed naturen af de objekter, der studeres. Det er i dette element, hvor realismen kommer til udtryk i kritisk realisme. Kritiske realister antager, ligesom andre videnskabsteoretiske positioner inden for realismen, at verden eksisterer uafhængigt af observatøren, eller med andre ord, uafhængigt af menneskets viden om disse objekter. Viden om objekterne i den transitive dimension kan ændre sig, men objekternes beskaffenhed er den samme (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 22). Dog adskiller kritisk realisme sig væsentligt i sin ontologi fra andre realistiske positioner, da introduceres en række forbehold i dennes ontologi. Der vil nu fokuseres på de forbehold, der er mest centrale for dette projekt. Der introduceres nogle grundelementer i den kritisk realistiske ontologi, som er centrale for hvad der er studieobjektet i videnskaben, og dermed også i dette projekt. Den første måde, hvorpå kritisk realisme adskiller sig fra andre realistiske positioner er ved, at kritisk realisme introducerer en forståelse af virkeligheden, hvor denne indeholder tre domæner. Disse tre domæner kaldes: det empiriske, det faktiske og det virkelige domæne. (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 23-24) Det empiriske domæne af virkeligheden indeholder alle de erfaringer og observationer, der er gjort. Det faktiske domæne indeholder de faktiske begivenheder og fænomener. Skelnen mellem disse to domæner sker, da det måske ikke er de faktiske begivenheder, der udtrykkes på det empiriske domæne, men alene det udtryk, der er blevet empirisk indfanget af begivenhederne. Dette efterlader den tredje dimension af virkeligheden, hvilket er det unikke ved kritisk realisme, og dermed det mest interessant med henblik på den analyse, der foretages i projektet. Det virkelige domæne i kritisk realisme indeholder alle de strukturer, mekanismer, kausale potentialer og tilbøjeligheder, som forårsager begivenheder på de to ovenstående domæner. Det er netop dette domæne, der er studieobjektet i kritisk realisme, hvor målet er at afdække de strukturer og kausale potentialer, der er årsag til begivenhederne på de to øvrige domæner. (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 24-25) I dette projekt undersøges der, hvilke underliggende strukturer og mekanismer, der betød at sænkelsen af selskabsskatten kom 5

9 på den politiske beslutningsdagsorden. Det særlige ved det virkelige domæne er, at det ikke er direkte observerbart, og observerbarheden kan derfor ikke være kriteriet for eksistens (Buch- Hansen og Nielsen, 2008: 25). Dermed er det, som nævnt ovenfor, interessant at have fokus på dette domæne. Dette åbner så op for spørgsmålet om, hvordan man undersøger disse underliggende strukturer og mekanismer, hvis de ikke er positivt observerbare? Dette sker i kritisk realisme ved, at man gør brug af de redskaber, der er tilgængelige i den transitive dimension på undersøgelsestidspunktet til at konstruer forklaringer på fænomenerne, og derefter teste disse empirisk på det empiriske domæne. I dette projekt sker det eksempelvis ved at gøre brug af Kingdons model. Dette kan føre til identifikation af de mekanismer, som udløser det undersøgte fænomen. Hertil kan tilføjes, hvad der blev beskrevet ovenfor i den transitive dimension, at det er en vedvarende og dynamisk proces, hvor der udvikles nye forståelser af mekanismerne og de kausale potentialer, der undersøges (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 32-33) Dermed kan dette projekt, som nævnt, føre til en dybere forståelse af hvilke underliggende mekanismer, der betød at sænkelsen af selskabskatten kom på den politiske beslutningsdagsorden. Et element i dette er, at vi ved at gøre brug af Kingdons model tester denne. Hvis det her viser sig, at denne model ikke kan forklare/forstå de empiriske mønstre, vil det åbne for, at der skal udvikles nye forståelser for de underliggende mekanismer. Eksempelvis kan de metoder, der bruges, såvel fysisk som kognitivt, udvikle sig, så billedet af de underliggende mekanismer forfines, forandres eller omdannes (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 33). Dette skal forstås på den måde, at siden der sidst er blevet lavet en lignende undersøgelse af disse mekanismer, kan eksempelvis dokumentanalyse metoden være blevet forfinet eller adgangen via internettet kan betyde, at det er muligt at få et bedre indblik i dagsordensfastsættelsesprocessen. Med denne indsigt i, hvad der er studieobjektet ved problemstillingen i dette projekt, vil der nu påpeges en anden central pointe, i forhold til den kritisk realistiske ontologi. Denne pointe er i forhold til kausalitetsforståelsen i kritisk realisme. Det, der er særligt interessant ved kausalitetsforståelsen er, at der sker et opgør med forståelsen af faste kausalforhold. Dette medfører en anden forståelse af kausalitet end i andre realistiske positioner. I kritisk realisme arbejdes der med den samfundsvidenskabelige virkelighed som et stort åbent system, hvor der er en lang række af kausalpotentialer. Mennesket har eksempelvis evnen til at sove, spise, arbejde og tænke rationelt. Hertil tilføjes, at alle disse kausalpotentialer som er til stede i virkeligheden, 6

10 er kontigente. (Buch-Hansen og Nielsen, 2008: 26) Det vil sige, at det eksempelvis er en mulighed, at et menneske tager på arbejde, men det er ikke determineret på forhånd. Dermed tales der ikke i et åbent system, som den sociale virkelighed, om empiriske kausaliteter, men alene tendenser. Mennesket har fx en stærk tendens til at tage på arbejde, men er ikke determineret til at arbejde. Men hvorfor er dette interessant med henblik på dette projekt? Når en dagsordensfastsættelsesproces foregår i et åbent system, er det ikke determineret, hvordan denne skal foregå på forhånd, og hvad resultatet af denne er. Dermed åbner dette op for at undersøge, hvilke tendenser der betød, at sænkelsen af selskabsskatten kom på dagsordenen. Dette er interessant, da der ikke kan tales om faste kausalitetsforhold, der betyder, at en lettelse af selskabsskatten kommer på den politiske beslutningsdagsorden, når der eksempelvis skal løses et vækstproblem. Igen åbner dette også op for at teste Kingdons model, da der undersøges, om det er de samme mekanismer, kausalpotentialer, tilbøjeligheder og strukturer, der gør sig gældende her, som beskrives i modellen. En refleksion der er værd at gøre sig i denne forbindelse er, at hvis man kun kan tale om tendenser i et åbent system, så forløber policy processer måske på flere forskellige måder. Dermed skal der være en åbenhed for, at det viser sig, at der kan være nogle andre mekanismer til stede, hvis ikke de mekanismer Kingdons model anvender, kan bruges til at fastlægge, hvorfor selskabsskatten kom på den politiske beslutningsdagsorden. Dermed skal vi have et kritisk blik på vores eget arbejde med problemstillingen. I forhold til det kommende afsnit om valget af den historisk institutionelle tilgang i projektet, er det interessant at gøre sig nogle overvejelser omkring, hvordan denne tilgang kan sættes i forbindelse med den kritisk realistiske ontologi. De institutioner, der beskrives i tilgangen, kan netop anses som værende de underliggende mekanismer, tilbøjeligheder og strukturer, der udløser kausale potentialer, som det er beskrevet i ovenstående afsnit. Her åbner de handlingsrationaler, der arbejdes med i den historisk institutionelle tilgang også op for, at disse underliggende strukturer og mekanismer ikke er determinerende i forhold til aktørens handlen, men aktøren vil ofte gøre det, der er passende i situationen. Med udgangspunkt i det ovenstående eksempel, vil det passende være at tage på arbejde grundet de institutionelle forhold, men dette er ikke determineret på forhånd. I følgende afsnit redegøres der for valget af den historisk institutionelle tilgang, samt hvad der kendetegner denne tilgang, og hvad valget af denne betyder for projektet. Med beskrivelsen af 7

11 den historisk institutionelle tilgang, og med kritisk realisme in mente, vil forbindelsen mellem disse to være tydeligere. Kapitel 3 Tilgang Tilgange strukturer den måde, hvorpå politiske problemstillinger studeres. Hague og Harrops definerer tilgange på følgende måde: Approaches are schools of thought that influence how we go about political research, structuring the questions we ask and constrain the answer we can obtain (Hague og Harrop, 2010). Der er mange forskellige tilgange et projekt kan anskues ud fra. Typisk taler man om fem generelle typer af tilgange: Den institutionalistiske, behavioralistiske, strukturalistiske, rational choice og den fortolkende tilgang. Inden for hver tilgang findes der krydsninger tilgangene i mellem, og underkategorier inden for de fem forskellige tilgange. I dette projekt vil der arbejdes ud fra en institutionalistisk tilgang, hvor det mere præcist er en historisk institutionel tilgang inden for institutionalismen. Derfor vil der nu først beskrives grundlaget for valget af den historisk institutionelle tilgang, hvorefter udviklingen inden for den institutionelle tilgang beskrives. Til sidst vil der indgå en beskrivelse af den historisk institutionelle tilgang, og refleksioner over hvilke begreber, der er væsentlige i sammenhæng med problemstillingen i dette projekt. Eftersom tilgangen er med til at strukturere den måde, hvorpå problemstillingen studeres, er det vigtigt, at der er sammenhæng mellem denne, det videnskabsteoretiske og teorien der anvendes. I forhold til videnskabsteorien skal der være overensstemmelse mellem ontologien, epistemologien og tilgangen. Hvis epistemologien i den valgte videnskabsteoretiske position antager, at studieobjektet alene er det, der positivt kan erfares, vil en tilgang, der tilskriver ikke direkte observerbare strukturer eller institutioner betydning, ikke give mening at benytte. Eksempelvis vil det her ikke give mening at benytte sociologisk institutionalisme, hvor normer fx anses som betydningsfulde institutioner, da de ikke er direkte observerbare. Som beskrevet ovenfor kan der argumenteres for, at den historisk institutionelle tilgang er anvendelig, når der er et kritisk realistisk ontologisk og epistemologisk udgangspunkt. I historisk institutionalisme anses institutioner både som formelle observerbare institutioner og uformelle ikke direkte observerbare institutioner. Her er de formelle, såvel som uformelle institutioner, begreber, der er udviklet i den transitive dimension, for at indfange de underliggende mekanismer, som resulterer 8

12 i begivenheder, der indfanges på det empiriske domæne. Den institutionelle tilgang er dermed med til at strukturere, hvad der i projektet tillægges betydning, som meningsfyldte mekanismer på det virkelige domæne. Endvidere har dette valg af tilgang også betydning for, hvilke teorier og modeller der inddrages, da de samtidig skal anse institutioner for meningsfyldte underliggende strukturer/mekanismer. Dermed er det nu værd at adressere sammenhængen mellem valget af tilgang og valget af den teori, der anvendes i projektet. Det afgørende er her, som nævnt, at teorierne og modellerne anser institutioner som meningsfyldte. Af denne grund har indsigten, der er blevet opbygget i policy universet og i tilgange til studiet af politik, gensidigt været med til at præge valget af teorier og modeller til at forstå dagsordensfastsættelsen ved sænkelsen af selskabsskatten. Det er igennem dette samspil, og grundet det videnskabsteoretiske udgangspunkt, at Kingdons model for dagsordensfastsættelse er valgt. Det er netop af den grund, at Kingdon selv betegner institutioner som vigtige, hvorfor der også indgår et afsnit med overskriften The importance of institutions, om vigtigheden af institutioner i hans bog Agendas, Alternatives and Public policies. Her skriver Kingdon om institutioner: In this telling, institutions, constitutions, procedures, governmental structures, and government official themselves affect the political, social, and economic systems as much as the other way arround. (Kingdon, 2011: 229). Kingdon beskriver dermed, at der er nogle institutioner, som påvirker den politiske, sociale og økonomiske sfære, ligesom aktørerne også påvirker institutionerne. Denne antagelsen om at institutioner er vigtige betyder, at Kingdons model giver mening at benytte i forbindelse med en institutionalistisk tilgang. Samtidig åbner det op for en nærmere præcisering af, hvad der anses som institutioner i dette projekt. Lignende refleksioner er gjort i forbindelse med valg af andre teorier i dette projekt. Der vil nu indgå en præsentation og præcisering af institutionalismen, samt refleksion over, hvad der anskues som institutioner i dette projekt. Inden for det institutionalistiske felt findes der både teorier og tilgange, men for at opnå en forståelse af, hvorfor selskabsskatten blev sænket, er det hensigtsmæssigt at anvende en tilgang, da teorier prøver at forklare bestemte forhold og erklærer dermed, om teorien er sand eller falsk i den pågældende kontekst. Tilgange er derimod styrende for, hvad der er interessant at undersøge 9

13 i forhold til den konkrete problemstilling. Tilgange anses derfor som masters og teorier som victims. (Hague og Harrots, 2010) Den institutionalistiske tilgang har en aksiom om, at det er institutionerne, der styrer individers adfærd. Det centrale i denne tilgange er derfor, hvordan individerne er styret af de institutioner, som de indgår i. Institutioner kan både være formelle og uformelle, hvor formelle institutioner eksempelvis forstås som grundloven, parlamentet og partier, mens uformelle institutioner er de normer og vaner, som findes i det politiske genstandsfelt. Det interessante er derfor at undersøge, hvordan institutionerne påvirker de politiske beslutninger. (Hague og Harrots, 2010) Styrken ved at vælge en institutionel tilgang til et projekt er, at den kan forklare, hvorfor institutioner fører til forventede handlinger, da individerne handler ud fra logic of appropiateness, hvor individernes adfærd er bestemt ud fra, hvad der er passende for individet i den givne kontekst. Individerne er styret af at handle ud fra institutionernes formelle og uformelle regler. Motivationen for at handle ud fra disse er aktørernes bevidsthed om de goder, aktørerne opnår ved at følge disse, og dermed ikke blot de sanktioner der følger, ved ikke at agere ud fra logic of appropriateness. Begrænsningerne ved denne tilgang er, at den ikke er oplagt til en forklaring af, hvorfor forandringer sker, da individernes adfærd i denne tilgang er bestemt ud fra logic of appropriateness. Tilgangen underminerer således individernes egne målsætninger og præferencer, og er dermed mindre velegnet med henblik på at studere aktører. Disse begrænsninger kan dækkes ved eksempelvis at anvende en behaviouralistisk tilgang, hvor det er mennesker snarere end institutionerne, der er i fokus, samt aktørernes adfærd, der studeres. I denne tilgang fokuseres der nemlig på, hvad mennesker i realiteten gør, og hvilke attituder og meninger, de har. Der er i denne tilgang derfor taget højde for aktørernes egne præferencer, som underspilles i den institutionalistiske tilgang. Den klassiske institutionelle tilgang har, som tidligere nævnt, nogle begrænsninger, hvilket var grunden til, at der inden for den politiske videnskab skete et paradigmeskifte i måden at tænke politik på. Den behaviouralistiske tilgang blev i efterkrigstiden omdrejningspunktet for politisk tænkning, da den gjorde op med den klassiske institutionelle tilgang, som overså den faktiske adfærd inden for de klassiske institutionelle rammer. (Mouritsen, 2009: ) 10

14 Den nyinstitutionalistiske tilgang, som vandt fodfæste inden for forskning og politisk tænkning op gennem 1980 erne, er inspireret af den klassiske institutionelle teori, og tog afstand fra det institutionsløse adfærdsorienterede samfund. Den nyinstitutionalistiske tilgang, som Kingdon er inspireret af (Kingdon 1995: 229), tager udgangspunkt i den klassisk institutionalistiske tilgangs aksiom om, at institutioner er betydningsfulde fænomener. Dette betyder dog ikke en tilbagevenden til den simple deduktion fra formelle normer til politisk adfærd, som de klassiske institutionalister lægger op til. Nyinstitutionalisterne vil derimod have en geninddragelse af institutioner på en 'ny måde'. Nyinstitutionalisterne er enige om, at de politiske institutioner gør en forskel, men hvordan de gør en forskel, er der mindre enighed omkring. Samtidig er kritikken af de eksisterende gængse teorier ikke ens. Derfor udsprang der forskellige tilgange inden for det institutionalistiske felt. (Hansen, 2009: ) Den sociologiske institutionalisme, rational choise institutionalisme og historisk institutionalismes ligheder høre op efter en fælles forståelse af, at institutioner har en afgørende betydning. De tre tilgange bygger på forskellige antagelser om rationalitet, institutioner, aktørforståelser og aktøradfærd. De mest markante forskelle ligger mellem sociologisk og rationel choice institutionalismen, hvor den sociologiske anser institutioner som sociale normer og konventioner, som bestemmende for en passende aktøradfærd. Rational choice institutionalismen anser formelle regler og procedurer for institutioner, som styrer de incitamentsstrukturer aktørerne nyttemaksimerer ud fra, som betegnes logic of consequentiality. Historisk institutionalisme anses som en mellemposition, da denne både accepterer formelle institutioner i form af regler og procedurer, og uformelle institutioner i form af normer og vaner. Ligeledes anerkendes det, at aktøradfærd kan være bestemt af, hvad der anses som socialt legitimt, og hvad der forbindes med at være maksimal nyttesøgende. Adfærden skal dog retfærdiggøres, og derfor er der grænser for, hvad den politiske aktører kan legitimere. Den historiske institutionalisme bygger desuden på en antagelse om, at produktion og reproduktion af offentlig politik sker i politiske processer, som er præget af konflikter mellem aktører, hvis ønske er at have indflydelse på magtpolitisk interesser. De politiske aktører ønsker denne indflydelse for at sikre sig, at de kan indrette den offentlige politik på en måde, som tilgodeser vælgernes interesser, hvilket beskrives som politisk kontrol. Historiske institutionalister anvender begrebet critical junctures, der er defineret som en relativ kort tidsperiode, hvor de politiske valg der 11

15 træffes, med stor sandsynlighed, vil påvirke det politiske outcome. Critical junctures kan derfor medføre, at der opstår nye institutioner. Det er den strukturelle og situationsbestemte sammenhæng, der former den politiske magt og de politiske præferencer, og derudaf de institutionelle strukturer. Det er ikke alene denne kontekst, der skaber institutioner, det er også drastiske skift i denne sammenhæng, der muliggør radikale forandringer. Historisk institutionalisme kan udover at forklare, hvorfor institutioner opstår, også forklare, hvorfor de er relative stabile over tid. Dette gør de historiske institutionalister ved hjælp af path dependency begrebet. Path dependency betyder, at stabiliteten i offentlig politik kan forklares ved, at fortiden har en betydning i forhold til de beslutninger, som træffes i dag. Institutionerne i den offentlige politik er ved deres fremkomst konstant omstridte, da aktørerne, som ikke har en egeninteresse i disse, ønsker dem ændret. Trods dette er institutionerne stabile og forbliver ofte i det oprindelig spor. De tidligere vedtaget beslutninger kan låse den offentlige politik fast i et spor, som kan være vanskelig for de politiske aktører at ændre. Inden for path dependency begrebet er der nogle mekanismer, såsom magtforhold, forventninger, langsigtede dispositioner, aktører og interesser. Disse mekanismer kan være med til at holde institutionerne og politikken i det samme spor. (Green-Pedersen m.fl., 2012) Path dependency begrebet er så rodfæstet i den historiske institutionalisme, at teorien snarere er en forklaring på stabilitet, frem for forandringer i offentlig politik. Dette er en af de væsentligste kritiker denne tilgang møder. Dog diskuteres der, om det er en væsentlig kritik, idet at teorien ikke kan kritiseres for noget, den ikke har til hensigt at sige noget om. Der er bevidsthed om, at det politiske liv både består af stabilitet og forandringer (Baumgartner og Jones, 1993), så problematikken i denne tilgang opstår, når udviklingerne i den offentlige politik afviger fra den oprindelige sti, og når analyser viser, at de path dependency processer der formodes at være, har ført den offentlige politik i en anden retning, end hvad hensigten var. Denne problematik har blandt de historiske institutionalister vakt opmærksomhed, og der er i tidens løb bidraget med flere forskellige forklaringer på forandringer. Af de mest enkle tager forklaringerne udgangspunkt i teorierne om stabilitet, hvilket forstås på den måde, at når offentlig politik generelt anses som stabil, og med aftryk i path dependency, så må forandring forklares ved, at disse sker, hvis eksempelvis feedback-mekanismer eller andre lignende stabilitetsårsager mindskes eller helt sættes ud af kraft. (Klitgaard og Emmenegger, 2012: ) 12

16 I den ovenstående gennemgang introduceres der nogle væsentlige elementer i den historisk institutionelle tilgang, i forbindelse med undersøgelsen af problemstillingen. Først og fremmest er synet på institutioner væsentlig eftersom, at denne tilgang betyder, at der i dette projekt arbejdes med formelle regler og procedurer, samt uformelle sociale normer og konventioner, som betydningsfulde institutioner. Desuden giver tilgangen også en forståelse af, hvordan aktører handler i forhold til institutionerne, hvor de enten kan være præget af logic of consequentiality eller af logic of appropriateness. Årsagen til at en forståelse af disse logikker er væsentlige er, at det kan forklarer, hvorfor en aktør tilsyneladende ikke handler ud fra egeninteresser. Her kan det være, at aktøren gør det passende ud fra de institutionelle forhold, selvom at dette ikke er den løsning, hvor aktøren opnår størst egennytte. At den historiske institutionalisme indeholder en forståelse af logic of consequentiality kan også være nyttig, da det kan hjælpe til at forstå, hvorfor en aktør handler imod de accepterede institutioner eller søger at ændre disse så de er mere fordelagtige for aktøren selv. Når der forekommer forandringer af institutioner præges den offentlige politik af path dependency og/eller critical juncture. Dermed er den centrale problemstilling, hvorvidt dagsordensfastsættelsen ved sænkelsen af selskabsskatten var et udtryk for path dependency eller et nyt spor i et critical juncture. Hvis sænkelsen af selskabsskatten er et udtryk for path dependency, kan dette forklarer hvorfor, at denne løsning kommer på dagsordenen trods af, at der ikke er enighed om effekten af denne. Her kan der være en path dependency i både løsningerne, men også opfattelsen af problemet, der betyder, at selskabsskatten blev vedtaget. Her kan Kingdons model netop være anvendelig til at finde frem til disse institutionaliseret løsnings- og problemopfattelser. I historisk institutionalisme findes der også en nuanceret forståelse af, hvordan offentlig politik kan forandres. Dette sker ved introduktion af begreberne drift og layering. Disse begreber kan inkorporeres i path dependency begrebet for at forklare institutionelle forandringer, uden der sker et critical juncture (Hacker, 2004). Dette er de to sidste begreber, der vil introduceres, som har betydning for denne tilgang. Begreberne åbner op for, at der er sket forandring uden der, som tidligere nævnt, har været et critical juncture. Drift defineres som: Changes in the operation or effect of policies that occur without significant changes in those policies structure. (Hacker, 2004: 246). Drift forstås som en institutionel forandring, der ændrer effekter ved eksempelvis et politik-program uden markante ændringer i det formelle program. Disse forandringer indtræder over længere tid, men synes naturlige, dog stiller de et krav til, at politikerne skal lukke den 13

17 afstand, der opstod mellem politikkens oprindelige intentioner og den nye kontekst (Hacker, 2004). Ud fra denne forståelse betyder det, at den politik der vedtages, får en anden effekt end den, der oprindeligt var tiltænkt. Hvis effekten af den nuværende selskabsskat er anderledes end den tiltænkte effekt, vil der være sket drift. Layering betyder, at der opstår forandring ved, at politiske aktører aktivt søger at introducere nye institutioner uden at ændre på de eksisterende. Layeringen ændrer dermed dynamikken for de eksisterende institutioner og effekten af disse (Klitgaard og Emmenegger, 2012:113). Dette åbner op for, at sænkelsen af selskabsskatten kan være en del af en layering strategi, hvor formålet er at modvirke eller modificere effekten af tidligere vedtaget politik. I forhold til disse begreber er layering det mest interessante, eftersom det vil kræve en undersøgelse af implementeringen og outcome for at bestemme, hvorvidt der opstår drift i forhold til den institutionelle ændring en sænkelse af selskabsskatten er. Hvis selskabsskatten er en del af en layering strategi, vil dette, som påpeget ovenfor, åbne op for at der sker forandring på trods af, at der stadig er en path dependency. Hvorvidt sænkelsen af selskabsskatten er en del af en layering strategi, vil der analyseres på i analyseafsnittet (jf. Kapitel 7). På baggrund af valget af tilgang og refleksionerne om dennes betydning for projektet, vil den teoretiske baggrund for analysen nu beskrives. Her er det værd at bemærke, at tilgangen og teorierne der benyttes, skal harmonere, hvilket har haft betydning for valget af teori i policy feltet. Kapitel 4 Teori 4.1 Policy feltet Inden for policy feltet findes der flere forskellige måder at analysere policy på, hvor mange af policy teorierne tager udgangspunkt i følgende fire grundmodeller: Den rationelle model, begrænset rationalitet, den inkrementelle model og garbage can modellen (Ræbild og Kristiansen, 2001). For at vælge hvilken grundmodel policy analysen skal tage afsæt i, er det vigtigt at overveje, hvordan tilgangen til studiet af politik er. I dette projekt vil problemstillingen undersøges ud fra et historisk institutionelt perspektiv. Derfor er det vigtigt at vælge en grundmodel, som tillægger 14

18 både formelle, såvel som uformelle institutioner en vigtig betydning. Derudover er det vigtigt at se på det historiske institutionelle aktørsyn, hvor både logic of appropriateness og logic of consequentiality er handlingslogikker i den historiske institutionalisme. Derfor er det helt centralt, at begge handlingslogikker tillægges betydning, sådan at der både tages stilling til de individer, der handler rationelt, samt de individer, der handler passende. I den rationelle model opstilles klare mål, og individet vælger det optimale alternativ ud fra det opsatte mål. Denne model forudsætter, at individet har fuld information om, hvad der er den bedste løsning, og at individet vil handle rationelt og vælge den optimale løsning. Derfor bygger denne model på en konsekvenslogik, da beslutninger er bestemt af, hvilke mål der skal opnås, og hvilke alternativer der er til stede for at nå disse mål. (Ræbild og Kristiansen, 2001: 14) Ud fra den institutionelle tilgang vil denne model ikke være relevant, da den ikke tillægger individet, der handler passende, en rolle, da individet altid vil handle rationelt og vælge det optimale alternativ. Den begrænset rationalitet minder meget om den rationelle model, men individet har her en begrænset rationalitet i form af en ufuldkommen viden, der gør, at individet umuligt kan gennemskue alle alternativer og konsekvenser, og dermed ikke finde den optimale løsning. De begrænsede rationalister tillægger hellere ikke de individer, som handler passende, en central rolle, da individet vil handle rationelt og vælge den løsning, som de tror, er den optimale løsning ud fra deres personlige erfaringer, følelser og viden. (Ræbild og Kristiansen, 2001: 15) I den inkrementalistiske model tages der afstand til den rationelle forståelse af dagsordensfastsættelse. Beslutningstagerne konfronteres i denne model med komplekse beslutningssituationer, hvor der gradvis justeres på den tidligere førte politik, i modsætning til den rationelle, hvor der arbejdes med tilbundsgående analyser. Grunden til, at beslutningstagere gradvist justerer på den tidligere førte politik er, at de har lært af tidligere fejl og har identificeret nye fejl ved den allerede eksisterende politik. Aktørerne handler derfor ud fra princippet om learning by doing, hvor beslutningsprocesserne her er søge-lære processer for aktørerne. (Ræbild og Kristiansen, 2001: 16) Den inkrementalistiske model tillægger ikke radikale forandringer nogen rolle, da der altid kun vil forekomme inkrementalistiske ændringer i den eksisterende politik. 15

19 Den inkrementalistiske model tillægger ikke et af hovedbegreberne fra institutionel teori, critical juncture, nogen betydning, da den førte politik gradvis vil følge det tidligere fastlagte spor. Timing har derfor ingen betydning, hvilket det har i den historiske institutionalisme. Ud fra den institutionelle tilgang vil Garbage can modellen (Skraldespandsmodellen) være den mest hensigtsmæssige retning. Beslutninger er uforudsigelige og timingen er vigtig for at få indført en policy, derfor er der større chance for at indføre en policy under en critical juncture. Derudover er der et meget bredt aktørsyn i garbage can modellen, som åbner op for forskellige handlingslogikker, men aktørerne er ikke hovedfokuset i garbage can modellen, da der er en antagelse om, at der er nogle bagvedliggende institutioner, som styrer beslutningsprocessen. Disse institutioner kaldes de fire strømme. Garbage can modellen foreskriver at problemer, løsninger og beslutningsprocessor er uforudsigelige, og opererer med aksiomer om, at værdier er komplekse og svære at definere, samt at aktørernes viden er usikker (Ræbild og Kristiansen, 2001: 18). Skraldespandsmodellen opererer med organiserede anarkier, som er karakteriseret ved tre egenskaber: Problematiske præferencer, uklar teknologi og flydende deltagelse. I et organiseret anarki løber der fire strømme igennem, en strøm af problemer, en strøm af løsninger, en strøm af beslutningsdeltagere og en strøm af beslutningstagere. Disse strømme er ikke konstante størrelser, men er derimod hele tiden i udvikling og under forandring (Nannestad, 2012: ). Beslutninger afgøres, når de fire strømme, problemer, løsninger, beslutningsdeltagere og beslutningsanledninger støder sammen. De fire strømme agerer uafhængigt af hinanden. Det betyder, at der et afgørende element af tilfældighed i dagsordensfastsættelsen. (Nannestad, 2012: 127) 4.2 John W. Kingdons model for dagsordensfastsættelse Kingdon bygger på grundprincipperne fra Garbage Can modellen. Dette betyder, at der i Kingdons model er samme grundlæggende logik, hvor forskellige elementer dog adskiller sig fra den måde, hvorpå de forstås i Garbage Can modellen. Dette betyder for det første, at det politiske system også her anskues som værende et organiseret anarki, hvor Kingdon påpeger, at det i højere grad er præget af at være organiseret frem for anarkistisk. Når det politiske system er et organiseret anarki betyder det, at det politiske system i denne model også er kendetegnet ved at 16

20 have problematiske præferencer, uklar teknologi og flydende deltagelse. (Kingdon 2011: 86). Endvidere benytter Kingdon også elementet med strømme, der uafhængigt af hinanden flyder igennem det politiske system, som også kendes fra Garbage Can modellen. Dog adskiller disse strømme sig indholdsmæssigt fra strømmene i Garbage Can modellen. De tre strømme der arbejdes med i Kingdons model er henholdsvis en problemstrøm, en policy strøm og den politiske strøm. Hvad disse strømme konkret indeholder, og hvordan forskellige processer inden for disse kan påvirke, hvad der har mulighed for at komme på dagsorden, beskrives nedenfor. Som nævnt ovenfor er disse strømme uafhængige af hinanden, hvilket betyder, at der fx kan opstå løsninger, før der opstår et problem, hvorpå disse kan hæftes. Deltagerne i dagsordensfastsættelsen kan godt deltage i mere end en af strømmene, hvilket muliggør gensidig påvirkning strømmene i mellem. Her adskiller Kingdon dog klart deltagerne og processen i en dagsordensfastsættelse. Hvilke deltagere, der konkret er i en dagsordensfastsættelse, og hvad deres rolle er, beskrives nedenfor. Dette efterlader et vigtigt element i Kingdons model, som her indledningsvist skal nævnes. Kingdon beskriver, hvornår der er størst mulighed for, at emner kan komme på dagsordenen. Dette sker, når strømmene mødes i critical junctures, hvor Kingdon benævner disse lejligheder som værende policy vinduer. Omstændighederne i vinduet tillader, at et givent emne kommer højere på dagsordenen. Hvordan et policy vindue åbnes, og hvordan strømmene kobles i et sådant, vil diskuteres sidst i dette afsnit, efter strømmene er beskrevet. Før der tages fat på deltagerne i en dagsordensfastsættelses proces, vil der gives en klar definition af, hvad der forstås som en dagsorden i Kingdons model. (Kingdon 2011: 86-89) Hvad er en dagsorden? Kingdon deler dagsordensfastsættelsen ind i flere forskellige faser, hvor der i dagsordensfastsættelsen både specificeres problemer og løsninger. Desuden opererer han med flere typer af dagsordener. Før de forskellige typer af dagsordener beskrives nærmere, vil der først kort beskrives, hvordan offentlig politik produceres i Kingdons model, og hvor dagsordensfastsættelsen kommer ind i denne proces. Når der skabes offentlig politik, starter processen med dagsordensfastsættelsen, hvor der specificeres problemer. Herefter specificeres de alternativer, hvoraf beslutningen skal 17

21 træffes fra. Denne fase er fokusområdet i dette projekt. Derefter sker der et autoritativt valg mellem de specificerede alternativer, og sidst en implementering af beslutningen. De to første faser er Kingdons fokusområde. Kingdons model foreskriver, hvorfor nogle emner bliver prominente på dagsordenen, og hvorfor andre ikke gør. Samtidig kan modellen foreskrive, hvorfor nogle alternativer seriøst overvejes af beslutningstagerne, hvor andre derimod ignoreres eller negligeres. (Kingdon, 2011: 2-3) Med denne indføring i anskuelsen af, hvordan offentlig politik produceres, vil der nu defineres, hvordan dagsordenen forstås. Kingdon definerer den politiske dagsorden som: The list of subjects to which government officials and those around them are paying serious attention (Kingdon, 2011: 3). En dagsordensfastsættelsesproces er dermed den proces, hvor alle tænkelige emner skæres ned til dem, der rent faktisk får opmærksomhed. Disse emner varierer selvfølgelig fra en del af det politiske system til en anden, hvor der fx i Finansministeriet ganske givet er andre emner på dagsordenen, end der er i Miljøministeriet. Kingdon sondrer endvidere mellem en generel dagsorden og den tidligere nævnte beslutningsdagsorden. Den generelle dagsorden er de emner, som generelt set får opmærksomhed af de førnævnte aktører. Det er dermed ikke nødvendigvis emner, der alle er ved at blive til offentlig politik, der er på denne dagsorden. Dette er modsat de emner, der er på beslutningsdagsordenen, hvor alle disse emner eller problemer er nogle, som resulterer i, at der produceres offentlig politik for at løse disse. (Kingdon, 2011: 4) Et givent problem eller emner har større chance for at komme på beslutningsdagsordenen, hvis der er koblet et alternativ til. Hvordan alternativer specificeres og vælges, er en proces, der beskrives i Kingdons model. Alternativer til en beslutning er de løsninger, der betragtes som reelle muligheder af aktører i det politiske system, samt aktør udenfor det politiske system med tæt tilknytning til det politiske system. I dagsordensfastsættelsen nedbringes alle de tænkelige løsninger, der kan være på et givent emne eller problem på dagsordenen. Helt konkret vil der her ses på, hvilke alternativer der var, og hvorfor selskabsskatten vælges frem for andre alternativer. Samtidigt vil der i analysen afdækkes, hvilket emne eller problem der var på beslutningsdagsordenen, som selskabsskatten blev valgt som løsning på. Policy strømmen vedrører processen hvori alternativer specificeres og 18

22 vælges, mens dagsordens problemet defineres i problemstrømmen uafhængigt af policy strømmen. Ud definitionen af, hvad der opfattes som dagsordenen, og præcisering af beslutningsdagsordnen, vil der nu ses på de faktorer, der påvirker dagsordensfastsættelsen og specificering af alternativerne. Her er der overordnet tale om to kategorier, der påvirker disse processer: Deltagerne i processen, samt selve processen eller begivenhederne, der resulterer i, at emnerne og alternativerne bliver prominente (Kingdon, 2011: 15). Der vil nu først ses på, hvilke deltagere der konkret er i en dagsordensfastsættelses proces, hvorefter disse vil inddrages efter deres relevans i afsnittene om problemstrømmen, policy strømmen, den politiske strøm, samt policy vinduet Deltagerne: Policy entreprenører Kingdon har en kompliceret definition af, hvad der reelt betragtes som deltagerer. Deltagerne er alle de aktører, som har indflydelse på dagsordensfastsættelsens udfald. Der er flere forskellige deltagere i dagsordensfastsættelses processen, og som det blev antydet tidligere kan de alle have en indflydelse på det endelige udfald af denne proces. De politiske partier i Folketinget, samt embedsværket, der er involveret i den daglige administration er aktører i det politiske system. Endvidere er der aktører udenfor det politiske system, som fx medierne, interesseorganisationer og den generelle offentlighed, der alle har indflydelse på beslutningsdagsordenen (Kingdon, 2011: 15-16). Alle disse aktører, samt den generelle offentlighed, har det tilfælles, at de kan siges at være, deltagere i dagsordensfastsættelsen, da de alle har indflydelse på denne. Nogle af disse betegnes som en del af policy fællesskabet, som eksempelvis er med til at udvikle løsninger, hvilket der senere vil beskrives. Andre er hvad Kingdon kalder policy entreprenører, som er de deltagere der vil være fokus på i følgende afsnit. Dermed er der en lang række af aktører, som er deltagerer i dagsordensfastsættelsen, hvor Kingdon tilskriver deltagerne forskellige roller. Policy entreprenører er de deltagerer, der er villige til at investere sine ressourcer med henblik på at fremme den fremtidig policy, som de ønsker. Denne investerings vilje kan være motiveret af en lang række faktorer, fx bekymring om enkelte problemer, egennyttemaksimering, credit claming for politikkens udfald, for at fremme politiske værdier eller bare fornøjelsen ved at deltage (Kingdon, 2011: 204). Entreprenørerne kan som ovenfor beskrevet være mangeartede, men de har den fælles karakteristika, at de investerer ressourcer, som kan være i form af tid, 19