Regeringens model for finansieringsomlægning af udgifterne til den enstrengede beskæftigelsesindsats

Transkript

1 JEFR Kontakt: Jens Frank - jefr@ftf.dk - Tlf: Regeringens model for finansieringsomlægning af udgifterne til den enstrengede beskæftigelsesindsats Finansieringsomlægningen tilgodeser i høj grad hensynet til bæredygtigheden i den enkelte kommunes økonomi ved stigninger i udgifterne til beskæftigelsespolitikken. FTF er enig i denne prioritering. Når de økonomiske incitamenter stort set er sat ud af kraft må regeringen ad anden vej sikre at der sker en effektiv indsats for de forsikrede ledige. Regeringens forslag om et tilskudsloft på kr., til aktivering af forsikrede ledige er baseret på data fra en økonomisk højkonjunktur og tager ikke højde for den ændrede beskæftigelsessituation. Det er stærkt problematisk. Formål med finansieringsomlægningen Ifølge aftalen om et enstrenget kommunalt beskæftigelsessystem overgår ansvaret for indsatsen for de forsikrede ledige fra 1. august 2009 fra staten til kommunerne. Fra 1. januar 2010 overgår ansvaret for finansieringen af udgifterne til den enstrengede beskæftigelsesindsats til kommunerne. Omlægningen vedrører i alt ca. 17,2 mia. kr. i Af såvel aftalen som af udkastet til lovforslag fremgår, at finansieringsomlægningen skal tilgodese to hensyn: Incitamentshensynet der skal give kommunen økonomisk incitament til at få forsikrede ledige i job og give dem aktive tilbud. Bæredygtighedshensynet, der skal sikre at kommunerne har de nødvendige økonomiske ressourcer ved finansieringsomlægningen og efterfølgende kompenseres for eventuelt stigende ledighed. Den statslige styringsfilosofi over for kommunerne i beskæftigelsespolitikken har i høj grad vægtet den økonomiske incitamentstyring med det princip, at med ansvaret for indsatsen følger også ansvaret for pengene. Det er indlysende, at de to hensyn kan være konfliktende. Hvis kommunen selv skal finansiere en stor del af udgifterne i forbindelse med stigninger i ledighed, vil dette kunne true den økonomiske stabilitet i kommunen. Omvendt hvis kommunen kompenseres for udgifterne i for- Notat Side 1

2 bindelse med stigninger i ledigheden vil kommunen ikke have noget økonomisk incitament til at gøre en aktiv indsats for de forsikrede ledige Nogle har talt om, at problemstillingen svarer til løsningen af cirklens kvadratur. Ikke mindst i den nuværende situation med udsigter til stor stigning i ledigheden har der derfor været knyttet en stor interesse til, hvorledes regeringen i praksis ville vælge at afveje de to målsætninger med finansieringsomlægningen. FTF har udmeldt, at stigninger i udgifterne til arbejdsløshedsdagpenge for forsikrede ledige ikke må gå ud over kommunernes opgaveløsning på andre af kommunens velfærdsområder. Principperne i finansieringsomlægningen Der er tale om en særlig ordning for beskæftigelsesområdet. Udgifterne er således holdt uden for det generelle tilskuds- og udligningssystem. Finansieringsomlægningen på beskæftigelsesområdet vil heller ikke få udligningsmæssige konsekvenser på andre områder. Budgetgarantien gælder i forbindelse med finansieringsomlægningen. Det betyder, at kommunerne samlet set kompenseres for alle udgifter vedrørende arbejdsløshedsdagpenge og aktivering. Den foreslåede finansieringsmodel omhandler således, hvordan den samlede kompensation fordeles mellem kommunerne. Modellen indeholder tre elementer: Et refusionssystem med særligt høje refusionssatser, der direkte refunderer ca. 2/3- dele af kommunens udgifter. En tilskudsmodel med et beskæftigelsestilskud, der frem til 2012 giver kommunen fuld kompensation og fra 2012 reguleres med udviklingen i ledighed på landsdelsniveau. En forsikringsordning, hvor kommunen ydes kompensation, hvis ledigheden stiger mere/falder mindre end 5 pct. end ledigheden i landsdelen. Refusionssystemet Refusion af kommunernes udgifter til forsørgelse af forsikrede ledige Der indføres en refusion på kommunens udgifter til arbejdsløshedsdagpenge på 50 pct. og en refusion af forsørgelsesudgifterne under aktivering på 75 pct. Det kan sammenlignes med, at kommunens udgift til kontanthjælp refunderes med 35 pct., mens kommunens forsørgelsesudgift refunderes med 65 pct., hvis kontanthjælpsmodtageren er under aktivering. Endvidere indføres der en karensperiode med 100 pct. refusion for forsørgelsesudgifterne i forbindelse med arbejdsløshedsdagpenge og aktive tilbud. Karensperioden aftrappes over 4 Notat Side 2

3 år. I 2010 får kommunerne således 100 pct. refusion de første 18 uger, og i de næstfølgende år henholdsvis 12 og 8 ugers fuld refusion. Fra 2013 vil karensperioden være de 4 uger, som gælder i forhold til den statslige refusion til kommunerne på bl.a. kontanthjælp. Refusionssystemet betyder, at staten i 2010 direkte vil refundere knap 70 pct. af kommunens udgift til forsørgelse i forbindelse med arbejdsløshedsdagpenge og aktivering faldende til ca. 60 pct. i 2013, hvor karensperioden til 4 uger er indfaset. I nedenstående tabel fremgår de økonomiske konsekvenser af det foreslåede refusionssystem, hvor kommunernes udgifter, som følge aftrapningen af karensperioden vil stige fra ca. 3,3 mia. kr. i 2010 til ca. 4,8 mia. kr. i Tabel 1: Økonomiske konsekvenser på dagpengeområdet fordelt på stat og kommuner Mio. kr., 2009-priser Staten, mindreudgifter i alt Ophævelse gældende regler Dagpenge, passive perioder, Udgifter for de første 18 uger Udgifter for de første 12 uger Udgifter for de første 8 uger Udgifter for de første 4 uger Dagpenge, aktive perioder, 75 pct Dagpenge, passive perioder, 50 pct Kommuner i alt Dagpenge, første uger, 100 pct Dagpenge, aktive perioder, 75 pct Dagpenge, passive perioder, 50 pct Stat og kommuner i alt Kilde: Udkast til ændring af Lov om arbejdsløshedsforsikring Beløbene kompenseres som en del af de samlede kommunale merudgifter i forbindelse med omlægningen af beskæftigelsesindsatsen i en særlig tilskudsordning jf. nedenfor. Notat Side 3

4 Refusion af de kommunale driftsudgifter i forbindelse med finansieringsomlægningen Refusion af de kommunale driftsudgifter i forbindelse med aktivering af forsikrede ledige I dag afholder staten driftsudgifterne til aktivering af de forsikrede ledige. Det omfatter udgifter til bl.a. vejledning og opkvalificering, andre aktører m.v. I forbindelse med finansieringsomlægningen foreslås det, at staten yder refusion på 50 pct. af kommunernes driftsudgifter i forhold til aktivering af forsikrede ledige. Dette svarer til den gældende statslige refusionsprocent for kommunernes afholdelse af driftsudgifter i forbindelse med aktiveringen af de nuværende kommunale målgrupper. Desuden indføres der - som på kontanthjælpsområdet et tilskudsloft på kr. i forbindelse med statens refusion af kommunens udgifter til aktive tilbud til forsikrede ledige. Tilskudsloftet betyder, at kommunen ikke får statslig refusion for udgifterne til aktivering af de forsikrede ledige for den del af kommunens udgifter, der ligger over kr. pr dagpengeberettiget helårsperson. For den del af udgifterne falder refusionsprocenten således fra 50 pct. til 0 pct. Tilskudsloftet for forsikrede ledige er lavere end de ca kr., der gælder på kontanthjælpsområdet. Beløbet er fastsat med udgangspunkt i de nuværende udgifter til aktivering af forsikrede ledige. Der er tale om et gennemsnitstal og ikke et tal, der vedrører den enkelte ledige. Det oplyses ikke i lovforslaget i hvor mange jobcentre den faktiske gennemsnitlige udgift til aktivering af forsikrede ledige i dag ligger over kr. I lovforslaget skønnes det, at indførelsen af rådighedsbeløbet medfører en forventet gennemsnitlig refusionsprocent på 47,8. Tilskudsloftet, der ikke er eksplicit omtalt i aftalen, er et udtryk for, at finansieringsmodellen ud over incitaments- og bæredygtighedshensynene også indeholder et økonomistyringshensyn. Tilskudsloftet kan i sit formål sammenlignes med den styring på udgifterne til aktivering man tidligere har haft i AF-systemet i form af styring på gennemsnitspris og redskabssammensætning. Andre refusionsområder i forbindelse med kommunernes udgifter til aktive tilbud Herudover vil der ske refusion af de kommunale merudgifter i forbindelse med løntilskud til forsikrede ledige (75 pct. i refusion), uddannelsesaftaler for beskæftigede (100 pct. i refusion), jobrotation (100 pct. i refusion) og handicapindsatsen (50 pct. i refusion) Drift af beskæftigelsesindsatsen Notat Side 4

5 I forbindelse med kommunernes overtagelse af de nuværende statslige jobcentre fremgår det af lovforslaget, at kommunerne skal have overdraget 737 mio. kr. svarende til årsværk. Kommunerne vil under et blive kompenseret for disse administrative merudgifter i henhold til DUT-reglerne. Hermed bliver de samlede økonomiske konsekvenser af kommunernes overtagelse af de statslige driftsudgifter ved aktivering af de forsikrede ledige, som de fremgår af nedenstående tabel. Tabel 2 Samlede økonomiske konsekvenser af finansieringsomlægningen af driftsudgifterne for de forsikrede ledige Mio.kr., 2009-priser Stat i alt Mindreudgifter ved ophævelser af gældende regler Statens udgifter til refusion Kommuner i alt Heraf: Særligt tilskud på beskæftigelsesområdet DUT Budgetgaranti 2,9 2,9 2,9 2,9 Stat og kommuner i alt 0,0 0,0 0,0 0,0 Note: Udgifterne i forbindelse Budgetgarantien forslaget om at forhøje løntilskudssatsen til kontanthjælpsmodtagere i offentligt løntilskud (Nyt initiativ) Kilde: Udkast til Lov om ændring af lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsespolitik Med den kommunale overtagelse af de statslige udgifter til forsørgelse af ledige og aktiverede samt de statslige udgifter til driften af beskæftigelsesindsatsen bliver de samlede økonomiske konsekvenser af den enstrengede beskæftigelsesindsats, som de fremgår af tabel 3. Notat Side 5

6 Tabel 3: Samlede økonomiske konsekvenser af den enstrengede beskæftigelsesindsats fordelt på stat og kommuner Mio.kr., 2009-priser Stat i alt , , , ,7 Mindreudgifter ved ophævelser af gældende regler , , , ,0 Statens udgifter til refusion, nye regler , , , ,3 Kommuner i alt 5.380, , , ,7 Heraf: Særligt tilskud på beskæftigelsesområdet 4.639, , , ,8 DUT 738,0 738,0 738,0 738,0 Budgetgaranti 2,9 2,9 2,9 2,9 Stat og kommuner i alt 0,0 0,0 0,0 0,0 Kilde: Udkast til ændring af Lov om arbejdsløshedsforsikring og Lov om ændring af ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsespolitik I forhold til, at kommunerne under ét skal kompenseres fuldt ud for udgifterne i forbindelse med finansieringsomlægningen skal der således via tilskudsmodellen tilføres kommunerne i alt ca. 4,6 mia. kr. i Som følge af forkortelsen af karensperioden med 100 pct. refusion hen over indfasningsperioden forventes beløbet til kommunerne via den særlige tilskudsordning at stige til ca. 6,8 mia. kr. i Tilskudsordningen Den generelle tilskudsordning indebærer, at der hvert år ydes et beskæftigelsestilskud til den enkelte kommune, der består af et grundtilskud, som udgør den enkelte kommunes samlede tilskud for året to år før tilskudsåret et skønnet merudgiftsbehov der opgøres som forskellen mellem grundtilskuddet og de skønnede kommunale udgifter for tilskudsåret. Merudgiftsbehovet skønnes på baggrund af den forventede udvikling i ledigheden på landsplan. Der foretages hvert år Notat Side 6

7 en midtvejsregulering af merudgiftsbehovet. Midtvejsreguleringen sker på grundlag af ledighedsudviklingen fordelt på landsdele. en efterregulering af det udbetalte merudgiftsbehov på grundlag af den faktiske udvikling i ledigheden fordelt på landsdele. Grundtilskuddet samt det efterregulerede merudgiftsudgiftsbehov udgør kommunens samlede beskæftigelsestilskud for året, der udgør grundtilskuddet to år frem jf. oven for. Tilskudsmodellen indebærer, at den enkelte kommune kompenseres for de faktiske udgifter til beskæftigelsesindsatsen ud fra ledighedsudviklingen fordelt på landsdelsniveau. Hvis en kommune har en bedre ledighedsudvikling end landsdelen belønnes den, mens kommunen ikke kompenseres fuldt ud, hvis den har en højere ledighedsudvikling end landsdelen. Landsdelsinddelingen fremgår ikke af lovforslaget. Men FTF har fået oplyst, at der opereres med 8 landsdele (i Jylland Nord, Midt-Vest, Øst, Syd, Fyn, Vestsjælland og Lolland Falster, Nordsjælland samt Hovedstadsområdet) I forhold til tilskudsårene 2010 og 2011 opereres med en særlig overgangsordning, der sikrer, at den enkelte kommune får fuld kompensation for udgifterne. Ved midtvejsreguleringen for 2010 foretages således en fornyet beregning af såvel grundtilskud som merudgiftsbehov. Forsikringsordningen For de kommuner, hvor ledigheden stiger væsentligt mere/falder væsentligt mindre end gennemsnittet for landsdelen, ydes der ud over beskæftigelsestilskuddet en særlig kompensation. Såfremt ledigheden i kommunen stiger med mere end 5 procentpoint end den gennemsnitlige udvikling i landsdelen vil kommunen blive kompenseret herfor. Stiger ledigheden eksempelvis 20 pct. i en kommune, mens den i landsdelen kun stiger 10 pct. får kommunen fuld kompensation for 15 pct, hvor 10 pct. hidrører fra den almindelige tilskudsmodel, mens 5 pct. vil komme fra forsikringsordningen. Udgifterne til tilskudsordningen finansieres af kommunerne i fællesskab i forhold til deres indbyggertal. Vurdering af modellen for finansieringsomlægning Det er vanskeligt at give et nøjagtigt billede af finansieringsmodellens konsekvens for økonomien i den enkelte kommune, da denne afhænger af hvorledes ledigheden i den enkelte kommune afviger fra ledighedsudviklingen i landsdelen. Derfor har FTF gennem Beskæftigelsesrådet bedt beskæftigelsesministeren fremlægge forskellige regneeksempler. Generelt må det imidlertid vurderes, at finansieringsomlægningen kun i et relativt beskedent omfang vil Notat Side 7

8 påvirke den enkelte kommunes økonomi ved udsving i ledigheden. Dels er de direkte refusionstakster høje, dels sikrer landsdelsprincippet at regionale forskelle udlignes, og endelig betyder forsikringsordningen, at kommuner med en særlig afvigende ledighedsudvikling kompenseres. Hertil kommer, at der er valgt overgangsordninger både i refusionssystemet og i tilskudsmodellen, der sikrer de kommunale budgetter. Det er forståeligt, at regeringen med udsigten til stigninger i ledigheden har valgt at tillægge hensynet til økonomisk bæredygtighed en høj prioritet ved udformningen af modellen. Dermed er finansieringsmodellen i overensstemmelse med FTF s krav om, at omlægningen af finansieringen af udgifterne til dagpenge og aktivering ikke må give problemer i forhold til finansieringen af kommunernes velfærdsopgaver. At det dermed fortsat reelt er staten, der finansierer udgifterne til beskæftigelsesindsatsen, må også forventes at virke konfliktdæmpende i forhold den latente konflikt mellem a-kasserne og kommunerne, der er indbygget i det nye system om a-kassernes rådighedsvurderinger. Det må imidlertid samtidig konstateres, at regeringen med den fremlagte model i vid udstrækning er gået på kompromis med sin egen styringsfilosofi, hvor sammenhængen mellem ansvar for penge og ansvar for opgave hænger sammen baseret på styring gennem økonomiske incitamenter. Med den foreslåede model har den enkelte kommune kun et meget begrænset økonomisk incitament til en aktiv indsats i forhold til de forsikrede ledige. Derfor bliver spørgsmålet om andre styringstiltag i beskæftigelsespolitikken aktuelt også for regeringen. FTF har her foreslået at der skabes synlighed om indsatsen for forskellige målgrupper i indsatsen herunder for forsikrede ledige f.eks. i forhold til beskæftigelsesplanerne og redskabsanvendelsen. Med den foreslåede finansieringsmodel bliver disse krav mere presserende, ligesom man må kunne forvente en større lydhørighed fra regeringen over for problemstillingen. Mens FTF finder det generelle indhold i finansieringsomlægningen tilfredsstillende er forslaget om et tilskudsloft på kr. ved refusion af kommunernes driftsudgifter til aktivering stærkt problematisk. Tilskudsloftet vil virke begrænsende for kommunernes villighed til, at igangsætte opkvalificeringstiltag med kvalitet. Loftet er fastsat med udgangspunkt i redskabsanvendelsen og ledighedsudviklingen i en situation med økonomisk opsving. Arbejdsmarkedsudviklingen tilsagde i den periode en begrænset anvendelse af aktivering samt prioritering af meget virksomhedsnære og billige aktiveringsredskaber. Situationen de kommende år kalder på en større grad af aktivering og opkvalificering i beskæftigelsesindsatsen. Her vil tilskudsloftet udgøre en barriere. Notat Side 8