RLR Alþingi Erindi nr. Þ PO / )!7/ komudagur

Transkript

1 RLR Alþingi Erindi nr. Þ PO / )!7/ komudagur RANNSÓKNARLÖGREGLA RÍKISINS Auöbrekka 6 Pósthólf Kópavogur Slmi Fax ópavogi 15. mars 1996 BN/- Borist hefur til umsagnar frá allsherjamefnd Alþingis tillaga til þingsályktunar um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotum, 180. mál. Vegna embæftfsanna gefst ekki timi til að rita rækilega umsögn um efni þingsályktunartillögunnar og verður aðallega vísað til meðfylgjandi gagna. Kunnugt er að á vegum dómsmálaráðherra er unnið að gerð fmmvarps til lögreglulaga svo og gerð frumvarps til breytinga á lögum um meðferð opinberra mála nr. 19, 1991 þar sem fjallað er um skipan ákæruvaldsins í landinu. Þá hefur einnig komið fram að dómsmálaráðherra hefur falið réttarfarsnefnd að endurskoða lög um meðferð opinberra mála í heild. Samkvæmt framangreindu er unnið að endurskoðun á skipan ákæruvaldsins, sem vissulega var tímabært. Brýnt er að gætt verði samræmis við nýskipan ákæruvaldsins eða við breytingar á skipan þess og að allir þættir heildstæðs fyrirkomulags verði gaumgæfðir. Sýnist eðlilegt að m.a. verði hugað að því, hvemig vænlegast sé að skipa rannsóknar- og ákæruvaldi vegna svokallaðra efnahagsbrota. Hins vegar þykir ekki ráðlegt að draga þann þátt út úr heildarendurskoðun á skipan ákæruvaldsins eins og lagt er til í tillögunni til þingsályktunar sem til umsagnar er. Dómsmálaþing, sem haldið er á vegum dómsmálaráðuneytisins, Dómarafélags íslands og Sýslumannafélags Islands, tók skipan ákæruvaldsins til umræðu í nóvembermánuði s.l. Undirritaður flutti erindi á þinginu um fyrirkomulag ákæruvalds og fylgir erindið bréfi þessu, flskj. nr. 1. Á bls. 5. er vikið að því hvort til greina komi að fela sérstökum ákæranda eða sérstökum saksóknara meðferð ákveðinna sakarefna - einkum efnahagsbrota - og lýst fylgi við þá skipan mála. I greinargerð með tillögunni til þingsályktunar er getið um skipan rannsóknar- og ákæruvalds vegna efnahagsbrota í Danmörku og Noregi. Ástæða er til að fara nokkrum orðum um skipulagið í nefndum löndum og styðja gögnum, enda virðast tillöguflytjendur ekki hafa haft fullnægjandi upplýsingar um þetta skipulag. Rétt þykir að taka fram að Rannsóknarlögregla ríkisins hefur haft samskipti við rannsóknaraðila efnahagsbrota á hinum Norðurlöndunum um 10 ára skeið og árlega tekið þátt í Norrænni efnahagsbrotaráðstefnu þessara aðila.

2 RANNSÓKNARLÖGREGLA RÍKISINS Danmörk Rétt er að Statsadvokaturen fo r særlig ekonomisk kriminalitet (S0K) hóf starfsemi á árinu Ein af undirstöðum starfseminnar er reglugerð nr. 648, 20. desember 1973, sem kveður á um að saksóknara eða héraðssaksóknara (statsadvokat) fari með ákæruvald á landsvísu i hinum umfangsmestu fjármunabrotum. Rannsóknarlögreglumenn annast hins vegar rannsóknir mála í öllum aðalatriðum og undir leiðsögn og með stuðningi saksóknara. Rannsóknarlögreglumennimir heyra undir ríkislögreglustjórann í Danmörku. S0K hefur kosið að leita til sjálfstætt starfandi löggiltra endurskoðenda, og leggja verkefni fyrir þá, þegar þörf er á framlagi slíkra sérfræðinga í rannsókn máls. Ekki verður fjallað frekar um þessa skipan mála í Danmörku en vísað til meðfylgjandi ljósrits úr Betœkning nr. 1194:1990 om anklagmyndighedens struktur, flskj nr. 2. Á þessum ljósrituðu blaðsíðum er grundvelli, viðfangsefiium og uppbyggingu S0K lýst skilmerkilega. Noregur Den sentrale enhet for etterforskning og pátale av ekonomisk kriminalitet og miljokriminalitet - 0KOKRIM - var stofnað 1. janúar Norðmenn völdu aðra skipan en Danir en fyrirkomulagið er þó í grundvallaratriðum hið sama. 0KOKRIM er hvort tveggja í senn héraðssaksóknaraembætti (statsadvokatembete) og lögreglustjóraembætti. Yfírmaður 0KOKRIM er þannig bæði héraðssaksóknari og lögreglustjóri. Megin hlutverk 0KOKRIM er að berjast gegn fjármunabrotum og umhverfísbrotum (ekonmisk kriminalitet og miljokriminalitet) á landsvísu. Embættið rannsakar eigin mál, ef svo má segja, þ.e. mál sem það ákveður að rannsaka, en auk þess aðstoðar það lögreglustjóra og héraðssaksóknara við rannsóknir fjármunabrota. Hjá 0KOKRIM starfa saksóknarar og rannsóknarlögreglumenn (fjölmennasta starfsgreinin), en auk þeirra endurskoðendur og viðskiptafræðingar eða bókhaldsfróðir starfsmenn. Um skipan þessara mála í Noregi verður ekki frekar fjallað en vísað til meðfylgjandi ljósrits úr norskum reglum um skipan ákæruvaldsins (Pátaleinstruksen) þar sem hlutverki og heimildum 0KOKRIM er lýst, flskj. nr. 3. Bæði í Danmörku og Noregi er sú grundvallarregla viðurkennd og virt að lögreglan rannsakar afbrot undir leiðsögn saksóknara, en kveður sérfræðinga sér til aðstoðar í einstökum málum eftir þörfúm eða ræður þá til starfa. Og lögreglumenn eða rannsóknarlögreglumenn heyra alltaf undir einhvem lögreglustjóra. Fyrirkomulagið i Danmörku og Noregi sem hér var lýst og lesa má um á meðfylgjandi gögnum endurspeglar þessa grundvallarreglu. Hugmyndir tillöguflytjenda virðast ganga þvert á meginregluna og ber að gjalda varhuga við þeim. Inn í íslenska löggjöf eru nú þegar komin ákvæði sem virðast

3 RANNSÓKNARLÖGREGLA RÍKISINS byggðar á áþekkum hugmyndum; ákvæði sem ekki hæfa því fyrirkomulagi sem stefnt er að í viðkomandi löggjöf. Nefna mætti dæmi, t.d. um rannsóknir skattamála á vegum skattrannsóknarstjóra, en verður ekki gert hér. Lýkur umsögninni hér með. Fylgiskjöl: 1. Erindi um fyrirkomulag ákæruvalds flutt á dómsmálaþingi 9. nóvember Ljósrit af bls úr Betœnkning nr. 1194:1990 om anklagemyndigheden struktur (Danskt) 3. Ljórit úr reglum Om ordning av pátalemyndigheten um skipulag og heimildir 0KOKRIM Virðingarfyllst Nefhdadeild Alþingis Þórshamri v/templarasund 150 REYKJAVÍK

4 Á dómsmálaþingi 9. nóvember 1995 Um fyrirkomulag ákæruvalds í máli mínu mun ég leitast við að velta upp nokkrum spumingum og hugmyndum um framtiðarfyrirkomulag eða skipulag ákæruvalds í landinu. Fyrst mun ég víkja að stigskiptinu ákæruvaldsins (þrepum ákæruvaldsins). I dómskerfinu er gjama talað um dómstig - 1. dómstig, 2. dómstig o.s.frv. Það virðist koma til greina að nota orðið ákæruvaldsstig með sambærilegum hætti og dómstig - það ætti a.m.k. að skiljast. Jafnframt mun ég leitast við að huga að verkefhaskiptingu handhafa ákæruvaldsins og möguleikum á að kæra ákvörðun handhafa ákæruvalds af einu stigi á annað. Loks mun ég varpa fram spumingum um eða hugleiða hvort til greina komi að fela sérstökum ákæranda eða sérstökum saksóknara meðferð tiltekinna sakarefna. Þá verður ekki hjá því komist að víkja nokkrum orðum að réttarfarslöggjöf í nágrannalöndunum Danmörku og Noregi til samanburðar og sem fyrirmynd að íslenskri. I. Um stigskiptingu ákœruvaldsins, verkefnaskiptingu og kœrur innan ákœruvaldsins. Samkvæmt íslenskum réttarfarslögum er ákæruvaldið í grundvallaratriðum á einu stigi, þ.e. ríkissaksóknari fer með ákæruvaldið á íslandi samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála. Og ríkissaksóknari tekur einn ákvörðun um áfrýjun máls. Með þessari fullyrðingu hef ég fyrirvara. I fyrsta lagi getur ríkissaksóknari falið öðrum saksóknurum eða lögreglustjórum að höfða opinber mál. I öðru lagi hafa lögreglustjórar víðtæka heimild til kröfugerða fyrir dómi á rannsóknarstigi máls en slíkar kröflxgerðir sýnast falla undir ákæruvald. I þriðja lagi hafa lögreglustjórar heimild til að kæra þær dómsúrlausnir héraðsdómstóla til Hæstaréttar sem þeir hafa krafist í héraði. Minna má á að lögreglustjórar höfðu óskoraða lagaheimild, eða heimild frá löggjafanum, til að höfða tiltekin opinber mál, fyrst eftir gildistöku laganna um meðferð opinberra mála 1. júlí Um var að ræða brot gegn umferðarlögum, áfengislögum o.fl. Með breytingalögum nr. 38, 1993 var þessi beina lagaheimild þeirra til málshöfðunar afiiumin, en jafiiframt ákveðið að ríkissaksóknari geti falið lögreglustjórum að höfða opinber mál með almennri ákvörðun. Við dómstóla- og réttarfarsbreytinguna 1. júlí 1992 var fyrirkomulagi eða skipulagi ákæruvalds lítið breytt. Bent hefur verið á að lögreglustjórum hafi þá fyrst verið falið ákæruvald og þannig hafi þeir tekið við viðfangsefnum frá ríkissaksóknara. í þessu sambandi má minna á að sýslumenn og bæjarfógetar, ýmist sem lögreglustjórar eða dómarar, svo og lögreglustjórinn i Reykjavik og dómarar við sakadóm Reykjavíkur höfðu lengi afgreitt ýmis sérrefsilagabrot og jafhvel hegningarlagabrot án afskipta ríkissaksóknara með niðurfellingu, áminningu, lögreglustjórasekt eða dómsátt. Gerðu

5 þeir þetta samkvæmt heimild í þágildandi lögum um meðferð opinberra mála, 112. gr., og fóru í raun með ákæruvald í þeim málum sem voru afgreidd með þessum hætti. Ekki skal þó dregin ^öður yfir það að við réttarfarsbreytinguna var lögreglustjórum ótvírætt falið ákæruvald og þeir fengu þar með stöðu eða hlutverk í ákæruvaldinu í landinu. Stigskipting - stig - þrep - Ákœruvaldsstig Reynt er að haga uppbyggingu stjómkerfisins með þeim hætti að mögulegt sé að fá stjómvaldsákvörðun endurskoðaða hjá öðru stjómvaldi en því sem ákvörðun tók, þ.e. hjá hærra settu stjómvaldi. Er þetta gert m.a. til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjómvalda verði réttar, með öðrum orðum til þess að tryggja réttaröryggi sem best. Þessi kæruleið, stjómsýslukæran, er áreiðanlega mun ódýrari og jafiivel greiðari heldur en dómstólaleiðin sem þó ætti að vera heimil eða fær gagnvart flestum stjómvaldsákvörðunum. 1 Ætla verður að stefiit sé að því marki hér á landi að segja megi það vera aðalreglu íslensks stjómsýsluréttar að mögulegt sé að kæra stjómsýsluákvörðun að minnsta kosti einu sinni. Sem fyrr segir er ákæruvaldið hér á landi í aðalatriðum á einu stigi og mál koma inn og eru afgreidd á þessu meginstigi eða efsta stigi ákæruvaldins þ.e. hjá ríkissaksóknara. Dómsmálaráðherra hefur að vísu eftirlit með fiamkvæmd ákæruvalds og getur krafið ríkissaksóknara skýrslna um einstök mál, eins og segir í réttarfarslögunum. Heimildum hans til að breyta ákvörðun ríkissaksóknara er hins vegar þröngur stakkur skorinn. Til samanburðar skal nefnt að venjulega hefur æðra sett stjómvald, sem tekur við stjómsýslukæru, ekki einungis heimild til að fella ákvörðun niður heldur oft jafnframt vald til þess að taka aðra og nýja ákvörðun í máli. Án frekari formála varpa ég fram þeirri spumingu hvort ekki sé rétt og tímabært að skipa handhöfum ákæruvalds á ákæruvaldsstig - skýrar og skarpar en nú er gert - og koma á nýrri skiptingu? Kemur ekki vel til álita að skipa ákæruvaldinu í þijú stig eða þrep; á fyrsta ákæruvaldsstigi standi lögreglustjórar á öðru stigi saksóknarar og á efsta stigi ríkissaksóknari? Verkefnaskipting - Heimildir til málshöfðunar i þriggja þrepa kerfi I framhaldi af þessum hugmyndum um ákæruvaldsstigin er rétt að víkja að verkefhaskiptingunni á milli handhafa ákæruvaldsins. Lögreglustjórar og saksóknarar höfði mál fyrir héraðsdómstólunum. í réttarfarslögunum mætti kveða á um að lögreglustjórar anmst málshöfðun í opinberum málum nema annað sé ákveðið í lögunum eða í reglugerðum settum með heimild í þeim. Aðalregluna mætti líka orða þanmg að saksóknarar höfði opinber mál nema annað sé ákveðið í lögunum eða reglugerðum settum með heimild í þeim. Það skiptir líklega ekki megin máli hvor kosturinn er valinn; telja verður upp með skilmerkilegum hætti í hvaða tilvikum 1Páll Hreinsson, Stjómsýslulögin, Skýringarrit Reykjavík 1994

6 3 saksóknarar höfði mál verði fyrri kosturinn valinn en ella í hvaða tilvikum lögreglustjórar höfði mál. Samkvæmt framangreindum hugmyndum höfðar ríkissaksóknari almennt ekki opinber mál. Undantekningin gæti varðað mjög alvarleg og sérstæð sakarefhi. Nefiia má t.d. brot á ákvæðum í X. kafla almennra hegningarlaga, eða landráð. Megin viðfangsefni ríkissaksóknara verður hins vegar málarekstur fyrir Hæstarétti, en ekki síður virkt eflirlit með öðrum ákæruvaldshöfum, samræming í framkvæmd ákæruvaldsins og stefnumörkun. Kœrustig innan ákœruvaldsins - hvemig - hve mörg? Það sýnist fiillnægjandi að kærustig innan ákæruvaldins verði tvö. Akvarðanir lögreglustjóra í sambandi við meðferð opinbers máls, svo sem frávísun kæru, stöðvun rannsóknar, niðurfelling saksóknar, verður þvi hægt að kæra til saksóknara. Akvörðun saksóknara um kæruefnið verði þá endanleg. Og ákvarðanir saksóknara á 1. stigi mætti kæra til ríkissaksóknara. Ákvarðanir hans í málinu verði endanlegar. Þrátt fyrir þessa tveggja þrepa kæruleið gæti ríkissaksóknari að sjálfsögðu, sem æðsti handhafi ákæruvaldsins, gripið inn i störf annarra ákæruvaldshafa, hvenær sem honum þætti vera tilefni til þess, að eigin frumkvæði eða samkvæmt ábendingu. Þannig gæti ríkissaksóknari hæglega tekið á ákvörðunum lögreglustjóranna þótt ekki væri mögulegt að kæra ákvarðanir þeirra til hans. Dómsmálaráðherra hefði einnig sína möguleika i þessu sambandi enda hefði hann eftir sem áður efiirlit með framkvæmd ákæruvaldsins. Saksóknarar Ég hef í máli mínu orðað og notað hugtakið saksóknari en hef ekki lýst hugmyndum um embætti og umdæmi saksóknara. Virðist koma til greina að skipta landinu í umdæmi - saksóknarumdæmi. Tæpast verður þó ástæða til að hafa þau fleiri en tvö. Suðvesturland sem spannar umdæmi Héraðsdómstóla Reykjavíkur og Reykjaness og Landsbyggðina sem spannar umdæmi héraðsdómstólanna 6 sem eftir eru. Ríkissaksóknari hefði heimild til að fela saksóknara meðferð máls eða mála sem heyra undir annan saksóknara eða embætti saksóknara jafnvel til þess eins að jafna álag. Embættisskrifstofur mættu báðar vera í Reykjavík. Hinn kosturinn er sá að landið sé eitt saksóknarumdæmi og embættisskrifstofa í Reykjavik. Þessi kostur er einfaldur og ætti að vera hagkvæmur. Sýnist hann æskilegri en hinn. Danmörk og Noregur Við höfiim gjama farið í smiðju til nágranna okkar í Danmörku og Noregi, þegar löggjöf á sviði réttarfars hefiir verið undirbúin og samin. Ýmislegt í lögum um meðferð opinberra mála á rætur í réttarfari þessara vinaþjóða okkar, en ákæruvaldinu er þó skipað með öðrum hætti hjá þeim en okkur.

7 4 í báðum löndunum fara lögreglustjórar með ákæruvald og höfða mál út af öllum algengustu afbrotunum2. Að fjölda yfir 90% ákærumála. í báðum löndunum sjá saksóknarar í umdæmum í öllum megin atriðum um höfðun opinberra mála sem lögreglustjórar hafa ekki heimild til að höfða mál í3. Og í báðum löndum er megin verkefni ríkissaksóknara fólgið í því að annast saksókn í málum fyrir Hæstarétti, að hafa eftirlit með lægra settum ákæruvaldshöfum og að samræma vinnubrögð og hvers konar ákvarðanir ákæruvaldsins4. Getum við ekki hæglega nýtt okkur þessar þróuðu og þroskuðu fyrirmyndir í Noregi og í Danmörku um skipan ákæruvaldsins að teknu tilliti til aðstæðna hér á landi? Aðstæður hér á landi virðast ekki þurfa að hafa mikil áhrif á þessar fyrirmyndir. A pappírnum standast þær íslenskar kringumstæður, islenskan veruleika. Hvers vegna erum við að elta Norðmenn og Dani í þessum efiium, þ.e. meðferð opinberra mála, er stundum spurt? Segja má að slíkar spurningar - sem fela í sér andóf - séu of seint fram komnar - við höfum fyrir löngu ákveðið að feta í fótspor þeirra og við staðfestum það síðast með lögunum nr. 19, 1991 um meðferð opinberra mála. Við skipum stjóm á meðferð opinberra mála á rannsóknarstigi með sama eða sambærilegum hætti og þeir, þar sem sammerkt einkenni á stýringunni er staða og þáttur lögfræðinga. Lögfræðingar lögreglunnar eru þátttakendur i ákæruvaldinu og hafa faglegt eflirlit með rannsóknum mála. Þar hafa þeir leiðsagnarhlutverk varðandi öll lögfræðileg álitaefhi sem upp koma, og þeim ber að sjá til þess, að með hlutlægum hætti, sé aflað allra nauðsynlegra gagna til þess að fært sé að ákveða að lokinni rannsókn hvort sækja skuli mann til sakar. Forsenda þess að ákæruvald verði flutt til lögreglustjóra í sama umfangi og gert hefur verið í nágrannalöndunum er að viðhlítandi lögfræðileg þekking og reynsla í meðferð opinberra mála verði til staðar í lögregluliðunum. (Ætla má að svo muni verða innan tíðar ef ekki fyrir hendi nú þegar). Lögregluumdæmin eru hins vegar mörg og sum svo lítil eða fámenn að þau verða óhagkvæm að þessu leyti. í fámennu umdæmunum hljóta opinber mál að verða fátíð og getur verið erfiðleikum bundið að öðlast þar reynslu í meðferð málanna og jafnvel að viðhalda áður áunninni þekkingu og reynslu á þessu sérsviði. Líklega verður ekki hjá því komist að endurskoða lögregluumdæmin og stokka þau upp, með það að markmiði að fækka þeim en stækka og efla þau sem eftir standa. Þetta er vandasamt viðfangsefni og viðkæmt, en sennilega óhjákvæmilegt i náinni framtíð. Ef til vill má ná þessu markmiði með því einu að skilja lögreglustjóm frá nokkrum embættum sýslumanna og flytja til annarra. 2Danmörk: Lov om rettens pleje 719 (frá 1/ ). Noregur: Straffeprosessloven nr. 25, 1981 með breytingum síðast nr. 53, Danmörk: 719, sbr. 720 í réttarfarslögunum. Noregur: 66 í refsiréttarfarslögunum 4 Danmörk: 99 í réttarfarslögunum Noregur: 56, 2. mgr. og mgr. í refsiréttarfarslögum

8 Sérstakur saksóknari - Kemur til greina að fela sérstökum ákæranda eða sérstökum saksóknara meðferð ákveðinna sakarefna? Á árinu 1985 skipaði dómsmálaráðherra nefnd til að gera tillögur um hraðari og skilvirkari meðferð skatta- og efiiahagsbrota í dómskerfinu. Var þá gefin út svohljóðandi fréttatilkynning: Að undanförnu hefur að tilhlutan dómsmálaráðherra farið fram athugun á ferli skattsvika- og efnahagsbrota í dómskerfinu, allt frá því að kæra kemur fram um meint brot og þar til endanlegur dómur fellur. Ljóst er, að mál af þessu tagi hafa í ýmsum tilvikum dregist meira en góðu hófi gegnir og liggja til þess ýmsar orsakir. Mál þessi eru mörg mjög flókin og umfangsmikil og reynir mjög á sérþekkingu m.a. á skatta- og bókhalslögum við rannsókn, meðferð þeirra og úrlausn. Fjöldi kæru- og sakamála af öllu tagi hefur farið vaxandi undanfarin ár og mikið vinnuálag er á þeim embættum, sem um málin alla. Að mati dómsmálaráðherra ber brýna nauðsyn til að meðferð skatta og efiiahagsbrota i dómskerfinu verði hraðað svo sem kostur er. Því hefur rikisstjómin ákveðið, að settar verði á fót sérstakar deildir við embætti rikissaksóknara og við Sakadóm Reykjavíkur, þar sem meðferð þessara mála fái forgang, eða á annan hátt komið á þeirri skipan, er tryggi greiðan framgang þessara mála. í fréttatilkynningunni er lítt minnst á lögreglurannsóknina í þessum erfiða málaflokki og aðgerðir til að styrkja hana. Hins vegar var á árinu 1985 stofnað til deildar hjá Rannsóknarlögreglu ríkisins til að annast rannsóknir skatta- og efnahagsbrota. Deildin hefur lengst af verið allt of fáliðuð og þess vegna hefur hún ekki haft nægilegan kraft til að fást jafiiharðan við öll hin mörgu og flóknu rannsóknarverkefhi sem vísað hefur verið til hennar. Á síðustu 12 mánuðum hefur starfsmönnum í deildinni fjölgað og hún eflst verulega þannig að nú er bjartari tið framundan á þeim vettvangi. Eg las fréttatilkynninguna frá 1985 upp vegna þess að þar er lýst fyrirætlun um að stofna til sérdeilda hjá ríkissaksóknara og hjá Sakadómi Reykjavíkur til að fást við skatta- og efnahagsbrot en ég tel einmitt, að skynsamlegt sé, að skipa sérstakan saksóknara til að annast meðferð á flóknum augðunar- og efnahagsbrotum á landsvisu í samvinnu við sérhæfða rannsóknara. Áriðandi er að saksóknarinn fylgist með lögreglurannsókninni frá byijun og leggi á ráðin eftir því sem ástæða er til. Til þess að ná því marki verður saksóknarinn beinlínis að starfa með þeim sem annast lögreglurannsóknina. Með þess háttar fyrirkomulagi vinnst margt. Nefiia má t.d. að rannsóknin mun beinast að þeim atriðum sem gefa tilefni til ákæru enda getur saksóknarinn þegar á frumstigi afinarkað rannsóknina. Ákæran í málinu verður siðan nokkum vegin fullbúin um leið og rannsókn lýkur. Fyrirmyndir um þessa skipan mála eru hjá nágrönnum okkar, Dönum, Norðmönnum og nú síðast Svíum. Fyrikomulagið er ekki nákvæmlega eins í öllum löndunum en grundvallarreglan alls staðar hin sama; að sérstakur saksóknari er í fyrirsvari og með honum starfa sérhæfðir rannsóknarar. Danir riðu á vaðið þegar á árinu 1973, síðan komu Norðmenn og á þessu ári hafa Svíar tekið upp svipað fyrirkomulag. Þetta fynrkomulag, að saksóknari eða saksóknarar og lögreglumenn og aðrir rannsóknarar vinni saman að meðferð þessara sakarefna frá byrjun til dómtöku máls,

9 hefur sætt nokkurri gagnrýni gegnum árin. Hér er ekki tími til að rekja gangrýnina og svör við henni en ég leyfi mér að fullyrða og byggi þá aðallega á opinberum skýrslum að þessi skipan hefur stöðugt unnið á og styrkst í sessi. Á það má benda að þetta fyrirkomulag er í flestu sambærilegt þvi sem við höfum þegar tekið upp; að lögreglustjórar hafi ákæruvald og höfði mál eftir rannsókn sem lögreglulið þeirra hefur framkvæmt. Ég hef einungis stiklað á stóru og spumingar mínar og hugmyndir hafa ekki verið frumlegar. Ég hef fyrst og fremst stuðst við lagaákvæði um fyrirkomulag ákæruvalds í Danmörku og Noregi eins og komið hefur fram. Fyrirkomulag frænda okkar finnst mér skynsamlegt og rökrétt og það hefiír verið framkvæmt lengi og þróast. Ef við tökum það besta frá báðum, gætum samræmis og tökum tillit til íslenskra aðstæðna sköpum við traust og varanlegt fyrirkomulag. Bogi Nilsson

10 Betænkning om anklagemyndighedens struktur Afgivet a f Retsplejeradet

11 Kapitel 5. Statsadvokaturen for særlig Bkonomisk kriminalitet. 1. Statsadvokaturens oprettelse. Et udvalg under Justitsministeriet afgav i 1971 betænkning nr. 604 om áger. I tilknytning til udvalgsarbejdet blev det fremhævet, at erfaringerne fra en række starre kriminelle undersegelser syntes at indicere, at der findes en kreds af personer, som med stbtte af bagmænd med finansielle ressourcer og faglig indsigt i den ekonomiske mekanik systematisk udnytter dels de huller, der er i lovgivningen, dels de huller, der fremkommer ved, at samfundet ikke ráder over den fornadne efterforskningsmæssige kapacitet og indsigt til at hándhæve overholdelse af f.eks. underslæbs-, bedrageri- og mandatsvigsbestemmelser, nár der er tale om komplicerede forhold, jf. betænkningen side Efter betænkningens afgivelse anmodede Justitsministeriet anklagemyndigheden om at foretage en nærmere undersagelse af de forretningsmæssige transaktioner, som man havde peget pá. Undersegelsen blev afsluttet i 1971 med den sákaldte "Bagmandsrapport", som er gennemgáet i Straffelovrádets udtalelse af 14. januar 1974 om 0konomisk kriminalitet (kapitel I). Rapporten var i maj 1973 genstand for forhandling i Folketinget, og justitsministeren (K. Axel Nielsen) oplyste i sin redegarelse, at man ville overveje ændringer i anklagemyndighedens og politiets organisation med henblik pá at effektivisere indsatsen mod ekonomisk kriminalitet. Der blev herefter af forskellige myndigheder og sagkyndige udvalg udarbejdet forslag om lovgivningsinitiativer med henblik pá bekæmpelse af akonomisk kriminalitet. Der henvises herom til den ovennævnte udtalelse fra Straffelovrádet (kapitel II). Pá baggrund af disse forslag blev der i 1974 og 1975 gennemfert ændringer af tinglysningsloven, konkursloven, retsplejeloven, straffeloven og aftaleloven, jf. lov nr. 318 af 19. juni 1974 og lov nr. 250 af 12.juni Samtidig med forhandlingerne om lovgivningsinitiativer til bekæmpelse af ako-

12 nomisk kriminalitet blev der i overensstemmelse med en regeringsbeslutning herom af justitsministeren taget initiativ til oprettelse af en særlig politiafdeling til forfalgning af ekonomisk kriminalitet. Statsadvokaturen for særlig akonomisk kriminalitet blev herefter formelt oprettet ved justitsministerens skrivelse af 25. juli 1973, som i hovedpunkter fastlægger statsadvokaturens organisation. Afgrænsningen af den særlige statsadvokats kompetence blev fastlagt ved Justits- ministeriets bekendtgerelse nr. 648 af 20. december 1973 om forretningsomrádet for statsadvokaten for særlig akonomisk kriminalitet. Bekendtgarelsen har fial- gende ordlyd: I "S 1. Til statsadvokaten for særlig akonomisk kriminalitet henlægges for ' hele landet forretningeme vedrarende akonomiske forbrydelser, herunder navnlig sager, der kan formodes at indeholde en overtrædelse af straffelovens , 289 og kapitel 29 eller en overtrædelse af erhvervs-, bolig-, afgifts- og skattelovgivnmgen, nár der kan være grund til at antage, at overtrædelsen har et særlig betydeligt omfang, er et led i organiseret kriminalitet, er udfart ved anvendelsen af særegne forretningsmetoder eller pá anden máde er af særlig kvalificeret karakter. Stk. 2. Andre forretninger fordeles i overensstemmelse med Justitsministeriets bekendtgerelse nr. 255 af 29. september 1956, som ændret ved bekendtg^relse nr. 132 af 31. marts Opstár der tvivl, om en sag henharer under statsadvokaten for særlig akonomisk kriminalitet, afgares spargsmálet af rigsadvokaten. $ 3. Embedskontoret for statsadvokaten for særlig akonomisk kriminalitet er i Kabenhavn." Bekendtg0relsen er ikke senere blevet ændret, men der har været overvejelser herom, jf. afsnit Statsadvokaturens struktur I^andsdækkende kompetence. Den forstærkede indsats over for akonomisk kriminalitet blev s0gt tilvejebragt bl.a. gennem en koncentration af sagerne i én Iandsdækkende statsadvokatur. Samlingen af st^rre og komplicerede sager om 0konomisk kriminalitet i én stalsadvokatur blev anset for at give de bedste mulighedér for at opbygge og udnytte en særlig ekspertise inden for dette omráde. Henlæggelse af sageme til kun én statsadvokatur skulle endvidere ses i sammenhæng med, at store ekonomiske straffesager ofte berarer mange politikredse. Sagerne har i 0vrigt ofte internationale relationer. Den nye statsadvokatur fik herved inden for sit saglige kompetenceomráde adgang til at disponere pá tværs af de regionale statsadvokaters stedlige kompetence, ligesom statsadvokaten for særlig 0konomisk kriminalitet

13 fik adgang til at give mede ved sável byretterne som 0stre og Vestre Landsrel Intern organisation.. í Statsadvokaturen for særlig ekonomisk kriminalitet er i dag normeret med 14 ju-' rister foruden statsadvokaten, nemlig 2 vicestatsadvokater, 4 politiassessorer og 8 politifuldmægtige. Herudover gar en politistyrke, som henharer under rigspoliti- chefens afdeling A, tjeneste under statsadvokaturens ledelse. Denne politistyrke er normeret til 30 politifolk, nemlig 1 kriminalinspektor, 2 kriminalkommissærer og 27 kriminalassistenter. Endvidere gar 3 politifolk normalt turnustjeneste i S0K. Kontorpersonalet er normeret til 5 1/3 stilling. Statsadvokaten og hans juridiske medarbejdere har felgende hovedopgaver: 1) Ledelse af efterforskningen (tilsyn og bistand). 2) Afgerelse af tiltalespargsmálet. 3) Udfarelse af retssager. 4) Tilrettelæggelse og ledelse af en informationscentral. Herudover páhviler det statsadvokaturen generelt at holde sig underrettet om forekomsten af uacceptable former for 0konomiske og erhvervsmæssige aktiviteter og om lovgivning og praksis i andre lande. Endvidere skal statsadvokaturen varetage forbindelsen med andre myndigheder med henblik pá gensidig information og samordning af bestræbelserne for bekæmpelse af akonomisk kriminalitet og i fomadent fald henlede opmærksomheden pá behovet for lovgivningsinitiativer. I det falgende beskrives de under 1,2 og 4 angivne arbejdsopgaver. Ledelse af efterforskningen. Ved oprettelsen af den nye statsadvokatur blev det som noget nyt i forhold til den da almindelige arbejdsmetode i politikredsene forudsat, at der skulle fínde et I0- bende samarbejde sted mellem jurister og politifolk under efterforskningen. Man skulle arbejde i et team (efterforskningshold). Det var hensigten, at jurister og politifolk pá en hensigtsmæssig máde skulle supplere hinanden under lesningen af en fælles opgave. Samarbejdet fungerer pá den máde, at sagens efterforskning forestás af kriminal- polítiet med en kriminalinspekter som leder af den daglige efterforskning. De til statsadvokaturen knyttede jurister bliver lebende underrettet om de juridiske

14 problemer, som opstár i de tildelte sager,og om vigtigere efterforskningsskridt. Juristerne medvirker endvidere ved de juridiske skridt, som skal foretages under efterforskningen, f.eks. ved kendelser om ransagning, beslaglæggelse og varetægtsfængsling. Det tillægges væsentlig betydning ogsá for den senere afgarelse af tiltalespargsmálet, at anklageren lebende bliver orienteret om sagens faktum og problemstillinger, jf. nedenfor om tiltalespargsmálel, og det anses som en fordel for kriminalpolitiet, at komplicerede juridiske problemer afklares straks, sá efterforskningen kan tilrettelægges derefter. Statsadvokaten deltager ikke i den daglige efterforskning, men træffer de væsentligere beslutninger om denne efter dreftelser med kriminalinspektbren og efterforskningsholdet. Statsadvokaten involveres særligt i de konkrete sager ved beslutningen om efterforskningens iværksættelse, udformningen af málene for efterforskningen og afgarelsen af tiltalesp^rgsmálet. Som ansvarlig for efterforskningen skal statsadvokaten endvidere foretage den forn^dne prioritering af sagerne, herunder af indsatsen af ressourcer, samt sikre, at sageme fremmes beharigt. Denne arbejdsfordeling indebærer, at de enkelte sager dreftes pá m0der, der af- holdes med mellemrum afhængig af sagernes omfang og karakter. Som bilag 6 er optaget skematiske oversigter over opbygningen m.v. af statsadvokaturen for særlig akonomisk kriminalitet og til sammenligning tilsvarende oversigter over politikredsene/de regionale statsadvokaturer. Som det fremgár af oversigterne, er arbejdet i politikredsene i de st^rre sager om berigelseskriminalitet i princippet tilrettelagt pá samme máde som i statsadvokaturen for særlig akonomisk kriminalitet. I de sterre sager om ekonomisk kriminalitet, som efterforskes i politikredsene, er det endvidere ved retsplejeændringen i 1984 tilstræbt, at de regionale statsadvokater i hejere grad f0rer tilsyn med og 0ver indflydelse pá politiets tilrettelæggelse af efterforskningen. Afg0relse af tiltalespgr^smálet. I store sager er den tabende orientering og vurdering anset for n^dvendig, hvis statsadvokaten skal have en reel kontrolfunktion. De juridiske medarbejderes vi- den om forlabet af efterforskningen betyder, at efterforskningen lebende kan til- rettelægges og justeres pá en hensigtsmæssig máde ogsá i forhold til de relevante straffebestemmelser. Endvidere medfarer samarbejdet mellem juristerne og de kriminalfolk, som efterforsker sagen, at afg^relse om tillalesp^rgsmálet kan træffes pá kortere tid.

15 Nár efterforskningen er afsluttet, udarbejder den jurist, som har haft den juridiske ledelse, et kort resumé af sagen, der pápeger de retlige og faktiske tvivlsspergsmál og indeholder en vurdering af sagen og eventuelt udkast til anklageskrift. Pá dette grundlag og pá baggrund af en mundtlig draftelse og af den viden, som statsadvokaten har erhvervet sig under efterforskningen, træffer statsadvokaten afgarelse om tiltalespargsmálet. Det forhold, at statsadvokaten og de juridiske medarbejdere medvirker i hele ef- terforskningen, indebærer sáledes, at afgerelsen om tiltalespbrgsmálet træffes af personer, som allerede tidligere har været inddraget i sagen. Efter retsplejeloven er den almindelige ordning, at tiltalespergsmálet i statsadvokatsager afg0res af statsadvokaten pá grundlag af en indstilling fra politimesteren. Dette sikrer en grundig vurdering af det bevismæssige og retlige grundlag for tiltalen, ligesom det antages, at der skabes st0rre sikkerhed ved, at afg0relsen af tiltalesp^rgsmálet træffes af en instans, der ikke har været tebende inddraget i efterforskningen. Ved opbygningen af statsadvokaturen for særlig 0konomisk kriminalitet valgte man imidlertid den ordning, at statsadvokaten skulle træffe afg0relse om tiltalesporgsmálet i de sager, hvis efterforskning han havde forestáet. Hensynet til en hurtig behandling af tiltalespergsmálet og besparelse af ressourcer fandtes sáiedes pá dette omrádo mere tungtvejende i forhold til de nævnte retssikkerhedshensyn, der begrundede den tidligere traditionelle ordning. Informationscentralen. I tilknytning til statsadvokaturen er der oprettet en speciel informationscentral, som har til opgave at indsamle, udveksle, registrere og i et vist omfang bearbejde oplysninger vedrerende alvorligere 0konomisk kriminalitet. Den særlige 0konomiske kriminalitet, som statsadvokaturen skal forfalge, er ofte karakteriseret ikke ved den enkeltstáende handling, men ved en række ofte ligeartede handlinger. Den enkelte disposition er máske ikke i sig selv strafbar, men ílerheden af dispositioner indebærer en lovovertrædelse eller skaber i hvert fald bevismæssig mulighed for at gennemf^re en sag til fældende dom. For at skaffe de nedvendige oplysninger om denne flerhcd af 0konomiske lov- overtrædelser er det fundet hensigtsmæssigt og nedvendigt at samle og koordine- re sádanne oplysninger i et register for hele landet. Informationscentralen udsen-

16 der generelt og informerende materiale til politikredsene og anklagemyndigheden ("Orientering fra Informationscentralen") og besvarer herudover et ganske betydeligt antal konkrete forespargsler vedrarende personer, selskaber, domspraksis, kendelser og andre juridiske spargsmál, retshjælp fra udlandet og mere generelle juridiske problemstillinger. I forbindelse med forespargsleme registreres oplysninger om de sager, som giver anledning til forespargslen. Informationscentralen fungerer tillige som et meget vigtigt arbejdsredskab for kriminalpoliti og jurister i statsadvokaturen. 3. Tidligereovervejelser om statsadvokaturens struktur Statsadvokaturens organisation. I forbindelse med oprettelsen af den nye statsadvokatur for særlig ekonomisk kriminalitet i 1973 nedsatte justitsministeren et koordinationsudvalg. der fik til hovedopgave at opstille nærmere retningslinier for organisationen af politiets og anklagemyndighedens indsats mod alvorligere akonomisk kriminaiitet. Udvalget fik endvidere til opgave at sikre det fomedne samarbejde med skattevassenet, toldvæsenet og andre myndigheder af betydning for sagsbehandlingen i den særlige statsadvokatur. Udvalget bestod af repræsentanter fra politiet og anklagemyndigheden. Koordinationsudvalget fremkom i 1974 med forslag til en ændret organisatorisk opbygning af statsadvokaturen for særlig akonomisk kriminalitet. Efter dette forslag skulle der ske en adskillelse af statsadvokaturens politifunktion og anklagerfunktion. Statsadvokaturen skulle sáledes opbygges som en sædvanlig statsadvokatur med statsadvokaten som leder af informationscentralen og med en politiadvokat som leder af efterforskningsgruppen. Efterforskningsgruppen skulle henhare under rigspolitichefen og skulle foretage efterforskningen under ledelse af den lokale politimester, der ligeledes skulle afgive indstilling om tiltale til statsadvokaten for særlig akonomisk kriminalitet. Statsadvokaten for særlig akonomisk kriminalitet og kriminalpolitiet skulle fortsat have til huse samme sted, og lsbende orientering af statsadvokaten var forudsat, men den direkte ledelse af efterforskningen var efter dette forslag fjemet fra statsadvokaten. Opbygningen ville efter denne model for sager om ekonomisk kriminalitet svare til den traditionelle opbygning af politi og anklagemyndighed blot med den for-

17

18 REGLER av 28. juni 1985 nr OM ORDNING AV PÁTALEMYNDIGHETEN (PÁTALEINSTRUKSEN) med endringer, sist av 8. juni 1995 nr. 523 og 13. juli 1995 nr. 645 Vl) GR0NDAHL DREYER LOVDATA 1

19 64 skritt utover det etterforskingsorganet har foretatt, kan han selv igangsette slike etter at organet har avgitt innstilling etter 34-3 tredje ledd eller 34-6 f0rste ledd. Statsadvokaten kan alltid anmode etterforskingsorganet om á foreta bestemte etterforskingsskritt Klage til riksadvokaten. Etterforskingsorganets avgjörelser kan páklages til riksadvokaten. Det samme gjelder statsadvokatens avgj0relse av pátalespörsmálet etter 34-6 andre ledd. Klagerett etter andre punktum har ogsá etterforskingsorganet og det enkelte medlem av organet. Reglene i f0rste ledd gj0r ingen innskrenking i gjeldende adgang til á klage til overordnet pátalemyndighet Riksadvokatens instruksjonsmyndighet. Riksadvokaten kan gi etterforskingsorganene pálegg om iverksetting, gjennomf0ring og stansing av etterforsking. I saker med to eller flere mistenkte og hvor ikke alle er ansatt i politiet eller pátalemyndigheten, avgjor riksadvokaten om vedkommende etterforskingsorgan skal lede etterforskingen av hele saken, eller om ledelsen av etterforskingen skal deles Aktorat. I saker for herreds- eller byrett avgj0r statsadvokaten om aktoratet skal utf0res av ham selv, en hjelpestatsadvokat, en statsadvokatfullmektig eller en advokat som er antatt til á f0re slike saker. Det samme gjelder i saker som er begjært pád0mt i forh0rsretten nár det foreligger særlige grunn til at pátalemyndigheten b0r m0te Fortsatt kjœremal. Beslutning om á erklære fortsatt kjæremál etter straffeprosessloven 388 treffes av statsadvokaten Árlig melding. Hvert etterforskingsorgan skal innen utgangen av februar avgi melding til Justisdepartementet og riksadvokaten om sin virksomhet det foregáende ár. Riksadvokaten gir nærmere regler for hva meldingen etter f0rste ledd skal inneholde. Kap. 35 Saker som gjelder 0konomisk kriminalitet og muj0kriminalitet. í Den sentrale enhet for etterforsking og pátale av 0konomisk kriminalitet og milj0kriminalitet (0KOKR1M) Den sentrale enhet for etterforsking og pátale av 0konomisk kriminalitet og milj0kriminalitet - 0KOKRIM - er riksdekkende

20 65 etterforskings- og pátaleorgan for brudd pá straffebestemmelser om 0konomisk kriminalitet og milj0kriminalitet. Innen sitt omráde kan enheten overta sak fra lokal pátalemyndighet og pábegynne etterforsking av eget tiltak. Stedlig pátalemyndighet har ansvaret for etterforsking og pátale av saker om 0konomisk kriminalitet og milj0kriminalitet som ikke behandles av enheten. Enheten er underlagt riksadvokaten ved etterforsking og 0vrige pátalefunksjoner. Justis- og politidepartementet fastsetter instruks for lederen og godkjenner enhetens organisasjonsplan. Det kan bestemmes en desentralisert struktur Patalekompetanse Leder, nestleder og de 0vrige statsadvokatene ved enheten har generell pátalekompetanse for hele landet Politikompetanse Enheten er et sentralt politiorgan innen sitt saklige kompetanseomráde, jf. lov 13. mars 1936 nr. 3 om politiet 3. Lederen har myndighet som politimester, og politiinstruksen gjelder for enhetens polititjenestemenn sá langt den passer Saklig kompetanse Enheten skal behandle særlig alvorlige overtredelser av straffelovens kapittel 24, 26 og 27, skatte- og avgiftslovgivningen, valutalovgivningen, prisloven, verdipapirhandelloven, forurensingsloven, arbeidsmilj0loven og andre lovovertredelser som naturlig faller inn under 0konomisk kriminalitet og miljökriminalitet. Avgj0reIsen av om enheten skal behandle en sak treffes av leder eller nestleder. Ved avgj0relsen skal det særlig legges vekt pá: a) etterforskingens omfang, sakens kompleksitet og dens 0konomiske st0rrelse, b) hvorvidt saken har forgreninger til utlandet, c) sakens prinsipielle karakter Om overtakelse og pábegynnelse av saker og om underretning Den stedlige politimester eller statsadvokat kan anmode enheten om á overta etterforsking, pátale og irettef0ring av sak nevnt under Politimesteren skal i ethvert tilfelle orientere enheten pá et tidlig stadium om st0rre saker om 0konomisk kriminalitet eller milj0kriminalitet som etterforskes lokalt. Enheten kan i særlige tilfelle innlede etterforsking i slik sak. Den stedlige politimester og statsadvokat underrettes sá vidt mulig pá forhánd om etterforskingen. Enheten kan ogsá be om á overta slik sak. Anmodningen rettes til den stedlige statsadvokat. Er det uenighet mellom den stedlige statsadvokat og enheten om