DEN OFFENTLIGE LEDER OG DEN DEMOKRATISKE BUNDLINIE

Transkript

1 DEN OFFENTLIGE LEDER OG DEN DEMOKRATISKE BUNDLINIE Debatudspil fra tænketanken Public Governance

2 SAS Institute leverer afgørende indsigt til mennesker, der kræver en hurtig og pålidelig beslutningsproces. Dette gør vi ved at kombinere vores softwareløsninger med vores konsulentydelser til at omforme data fra alle forretningsområder og informationskilder til brugbar indsigt. Mere end organisationer inden for erhvervslivet, den offentlige sektor og udannelsessektoren bruger software fra SAS inklusive 96 ud af de 100 største virksomheder på FORTUNE Global 500. Alle sammen med det formål at optimere værdikæden fra leverandører til kunder og sikre såvel top- som bundlinjevækst. Løsninger fra SAS giver dig svar på dine vigtigste spørgsmål og sikrer dermed bedre og mere præcise beslutninger i rette tid. I snart 30 år, har SAS forsynet sine kunder med The Power to Know SAS og alle SAS Institute Inc. s produkter- eller servicenavne er registrerede varemærker eller varemærker af SAS Institute Inc. i USA og andre lande. indikerer USA registrering. Andre mærker eller produktnavne er varemærker af deres respektive firmaer. Copyright 2005, SAS Institute Inc. forbeholder sig alle rettigheder. Gengivelse af tekster fra Reflektion & Resultat må ikke ske uden SAS Institutes tilladelse. SAS Institute A/S, København, er et datterselskab af SAS Institute Inc., Cary, NC.

3 3 INDHOLDSFORTEGNELSE: Forord: Public Governance og så videre 4 Kapitel 1: Formalisering, fusioner og nye borgere 9 Kapitel 2: Centralisering, styring og mening 13 Kapitel 3: Ledelse af fusioner 21 Kapitel 4: Klienter, kunder og den demokratiske bundlinie 29 Efterskrift af Ole Fogh Kirkeby: Drømmen i det demokratiske eksperimentarium 33

4 4 FORORD Public Governance og så videre... Siden Tænketanken Public Governance udkom med sit første debatudspil Dynamik & Dilemma i 2004 har offentlig ledelse generelt og konkret præget den danske dagsorden. For eksempel har Forum for Offentlig Topledelse netop fremlagt ni bud for god offentlig ledelse, og strukturreformen aktualiserer dette arbejde yderligere. I dette nye debatudspil sætter en række offentlige ledere ord på det kalejdoskopiske billede af bevægelser, der finder sted i den offentlige sektor netop nu. Bevægelserne er mange og omfattende, og de danner tilsammen et nyt billede af samspillet mellem politiker, borger og offentlig myndighed. Debatudspillet står på tre ben: For det første giver det en pejling af de vigtigste tendenser i de styringsformer, der omgiver den offentlige leder, og vi forsøger at analysere og kondensere disse tendenser. Nøgleordene er bl.a. centralisering og formalisering af styringen. Vi forsøger også at opstille styrker og svagheder ved kontraktstyring tæt på den faktiske hverdag som leder. For det andet rummer udspillet nogle pejlemærker for den offentlige leder i forhold til disse nye rammevilkår for ledelsesopgaven. Vi går især i dybden med området fusionsledelse, som generelt i den offentlige sektor og ikke mindst i den kommunale sektor har karakter af et vilkår for ledelse. Også her går vi tæt på den faktiske ledelsesopgave og opstiller nogle konkrete pejlemærker for god fusionsledelse. For det tredje lægger debatudspillet op til at debattere, hvordan forholdet mellem politikere, borgere, offentlige myndigheder og institutioner påvirker og bliver påvirket af disse nye tendenser. Vi holder et fokus tæt på ledelsens rolle og opgave, men debatten om den demokratiske bundlinje har et mere overordnet sigte, og udmønter sig ikke i konkrete pejlemærker for god offentlig topledelse.

5 5 I kapitel 1 sætter vi scenen for de tre temaer i dette debatudspil, og i efterskriftet trækkes nogle yderligere perspektiver op. Og så en bemærkning til arbejdsprocessen i tænketanken: Det er i kaos, at energien befinder sig. Det gælder også for krævende og kreative arbejdsprocesser. At sikre den nødvendige diskussion og fælles forståelse af indholdet og samtidig fastholde tempo og fremdrift i færdiggørelsen af denne rapport var en udfordring. Men en af de sjove og intellektuelt stimulerende udfordringer. Som repræsentant for borgeren i dette land er det med en dyb respekt, at jeg har fulgt den passion, der har drevet denne arbejdsproces, og med en stigende ydmyghed har jeg forstået den enorme ledelsesopgave, som den offentlige leder står over for i de kommende år. Som vidensvirksomhed og med det offentlige marked som strategisk fokusområde er det en både naturlig og unik mulighed for SAS Institute at igangsætte dette projekt. SAS Institute og professor Ole Fogh Kirkeby fra Copenhagen Business School har faciliteret tænketankens arbejde ud fra et ønske om at diskutere offentlig ledelse, men budskaberne i denne rapport kan alene tilskrives den samlede tænketank. En stor tak til Sven Hauge fra Communique, der endnu engang har sikret sammenhæng i utallige brudstykker af problemstillinger, ideer og tekstoplæg. Vi håber, at debatudspillet vækker debat og tankevirksomhed hos læserne og ønsker god tænke-, debat- og læselyst. Ole Dalsgaard Salgsdirektør, Public Division SAS Institute

6 6

7 7 FAKTA OM TÆNKETANKEN PUBLIC GOVERNANCE Tænketanken Public Governance består af en række privatpersoner, som i deres professionelle virkelighed fungerer eller har fungeret som topledere i stat, amt eller kommune. Derfor er stilen mere fri, end når medlemmerne udtrykker sig i den professionelle rolle på vegne af organisationer, institutioner eller myndigheder. Den tidligere udgivelse Dynamik & Dilemma fra 2004 kan sammen med flere informationer om tænketanken hentes direkte på Tænketanken Public Governance har i arbejdet med denne rapport bestået af følgende medlemmer: Jørgen Søndergaard, direktør for Socialforskningsinstituttet Jørgen Jørgensen, direktør for Rigshospitalet Lars B. Goldschmidt, direktør for Foreningen af Rådgivende Ingeniører Elsebeth Tank, direktør for Danmarks Blindebibliotek Niels Højberg, amtsdirektør i Fyns Amt Jens Andersen, direktør for Trafikstyrelsen Suzanne Aaholm, kommunaldirektør i Køge Kommune Claes Nilas, departementschef i Integrationsministeriet Ole Fogh Kirkeby, professor ved Handelshøjskolen i København Tænketankens medlemmer er uddybende omtalt bagerst i denne rapport. Den overordnede intention med tænketanken er at diskutere, at udfordre og at bidrage til refleksion om feltet offentlig ledelse. Arbejdet i tænketanken er sket på grundlag af dette kommissorium: Tænketanken Public Governance er en frivillig, selvsupplerende netværksdannelse, hvor en gruppe toneangivende topledere fra den offentlige sektor udvikler tanker, teorier og normer for ledelse i den offentlige sektor. Tænketanken er et ideforum for diskussion af lederskabets ændrede vilkår og et ideforum for udvikling af det nye lederskab. Ambitionsniveauet er, at tænketanken gennem den planlagte proces får formuleret visionen for fremtidens offentlige lederskab og gennem offentliggørelse af resultaterne sikre, at arbejdet efterfølgende kan nyttiggøres. Hovedopgaven for tænketanken defineres af medlemmerne som en del af processen. Tænketanken har afholdt otte møder i perioden fra september 2004 til maj Aktiviteten er frivillig, ulønnet og henlagt til fritiden.

8 8

9 9 1. FORMALISERING, FUSIONER OG NYE BORGERE Hvornår er offentlig ledelse vellykket? Det afgøres ikke af resultaterne på den økonomiske bundlinie, som ofte slet ikke findes. Svaret hænger tættere sammen med en demokratisk bundlinie det vil sige af den politiske og folkelige accept af indsats og resultater. Denne bundlinie kan skifte over tid afhængig af en vifte af forskellige forhold. Det samme gælder for de rammer og vilkår, den offentlige leder fungerer under. Paradigmeskift i vilkårene for offentlige ledere mere kvalitet for de samme penge. Hun skal understøtte det politiske niveaus ønsker og behov for at beslutte nye indsatser. Begge dele indebærer styring fra oven. Men opgaven omfatter ikke udelukkende opstillede produktionsmål. Den omfatter også imødekommelsen af de individuelle ønsker og krav, som borgerne formulerer. Derfor må der i højere grad end tidligere ske delegation helt ud til frontmedarbejderne, så borgeren får individuel behandling i første led. Sammen med en vejledning om, hvor og hvordan han kan klage, hvis han skulle være utilfreds. Vi vil i dette udspil fremhæve tre tendenser i dette ledelsesunivers. Nemlig de nye styringsformer, de offentlige fusioner og de nye relationer mellem borgere og forvaltning. Vi ser nogle nye tendenser og udfordringer af central betydning for offentlig ledelse i disse år. Disse tendenser supplerer og præciserer billedet af vilkårene for de offentlige ledere. Der er tegn på, at vi står midt i et paradigmeskift for relationen mellem borgerne og den offentlige sektor. Den klassiske model for repræsentativt demokrati slår ikke længere til, når borgerinddragelsen vokser, og der kommer meget mere fokus på borgerens frie valg. Politikernes rolle ændrer sig til en mere blandet rolle, hvor de både er myndighed og koncernbestyrelse for en række serviceproducerende institutioner, der styres i den direkte kontakt med borgernes efterspørgsel. Rolleskiftet er særlig udtalt i de nye regionsråd. For den offentlige leder er det nye forbundet med nøgleord som effektivitet, gennemsigtighed, dokumentation, accountability, borger/brugerinddragelse, valgfrihed og retssikkerhed. Det gamle mundheld den der lever skjult lever godt er en saga blot. Den offentlige leder må stå til regnskab. Ansvaret personificeres og fejltagelser ender let med en tur i den offentlige gabestok. Den offentlige leder befinder sig i et krydsfelt: Hun skal forsøge at skabe forventningsafstemning hos politikere, medarbejdere og brugere, så det bliver muligt at tilfredsstille alle parter inden for de givne ressourcemæssige rammer. Hun skal levere flere ydelser og Nye styringsformer: Formalisering Styringen i den offentlige sektor er under forandring. Det er ikke nyt, at den offentlige leder indgår i styringsrelationer både opad og udad. Det nye er, at styringen får et andet indhold og en ny form. Vi har set en periode, hvor ret bløde mål og rammestyring i hvert fald i nogen grad afløste tidligere tiders detaljerede regelstyring. Nu sker der en tiltagende formalisering af styringen. Kontraktstyring bliver stadigt mere udbredt som styringsform mellem en overordnet myndighed og en underordnet organisation fx mellem et departement og en statslig styrelse Kontraktstyring formaliserer styring på aksen centralt-decentralt og mellem en kommunal centralforvaltning og en kommunal institution. Procesreguleringer, krav om dokumentation og evalueringer får stadig større vægt i statens styring af kommunerne. Og med strukturreformens regionsmodel får staten langt stærkere for-

10 10 Kontraktstyring er ikke et universalmiddel mel styring af sundhedsvæsenet end før. Reformen lægger samtidig op til mere dokumentation og en stærkere overvågning af det decentrale niveau herunder sammenligninger af kvalitet og effektivitet på tværs af institutioner og kommuner. Det vil givetvis ændre politikerrollen i regioner og kommuner. Udviklingen af den statslige styringsform over for kommunale og regionale enheder vil til en vis grad også blive projiceret over på den interne styring i den kommunale/regionale organisation. Ideelt set skaber det større fokus på mål og resultater. I praksis er billedet langt mere broget, fordi styringen ofte fokuserer på meget andet end de grundlæggende formål med aktiviteten. Derfor bliver der meget stor forskel på, hvor let det bliver for den offentlige leder at oversætte styringsparametrene fra det overordnede niveau til relevante mål og processer i institutioner og fagprofessionelle miljøer. Når vi lægger vores erfaringer med kontraktstyring og formaliserede styringsformer sammen, så er konklusionen, at det kan være en styrke for den offentlige leder i nogle tilfælde, men det er ikke et universalmiddel. I worst case bliver der styret på parametre, der er i direkte modstrid med en hensigtsmæssig opgavevaretagelse. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration mens andre bliver nedlagt Boligministeriet. Det kendetegner en række ministerier, at man opretter koordinerende organer under betegnelsen koncernledelse og samler de administrative fællesfunktioner. I administrative fællesskaber i den kommunale sektor er vi midt i den største omstrukturering i nyere tid, hvor amter nedlægges, regioner oprettes og kommuner sammenlægges. Og en række opgaver flytter mellem stat, amter og kommuner. Alle disse omstruktureringer indebærer utallige og meget omfattende fusionsprocesser, hvor tusindvis af medarbejdere får nyt arbejdssted, ændrede opgaver, nye kolleger og nye ledere. Det er selvfølgelig en opgave med en lang række praktiske udfordringer knyttet til bygninger, IT-anvendelse, udstyr, lokaler og sikkerhed. Fusionerne betyder også, at politikere og ledere skal finde ind i nye samarbejdsrelationer, etablere nye ledelsesteams, designe og bemande organisationer, fastlægge centrale politikker, forene kulturer og motivere og guide medarbejdere, så borgerne mærker så lidt som muligt til selve fusionsprocessen. I kapitel 2 breder vi diskussionen om formalisering af styreformer, centralisering og kontraktstyring mere ud. Koncernledelse i ministerier Nyt vilkår: Offentlige fusioner Omstruktureringer inden for det offentlige er en del af den løbende udvikling af den offentlige forvaltning. Det er ikke noget nyt, men i disse år sker der langt større administrative ændringer inden for alle grene af den offentlige forvaltning end tidligere. Omstruktureringer sker inden for en række ministerier, hvor sagsområder og institutioner er sammensat på nye måder. Der oprettes helt nye ministerier Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender, Der er med andre ord uanede muligheder for at forandre, når en fusionsproces går i gang. Men samtidig vil der typisk være et vist tomrum med hensyn til politisk ledelse omkring fusionen. I de kommende måneder vil kommunale ledere være optaget af at skabe de nye kommuner og regioner, uden at den politiske ledelse endnu er på plads. I dette usædvanlige univers må lederne selv afkode den demokratiske bundlinie med udgangspunkt i de formål, der ligger bag omstruktureringerne uden den normale sparring med en valgt politisk ledelse. Omstruktureringer og fusioner får et usædvanligt omfang med strukturreformen, men vi tror, at det vil fortsætte om end i mindre målestok. Presset for at finde mere økonomiske løsninger, konkurrence fra private aktører og en række andre forhold medfører,

11 11 Fusionsledelse er ikke en døgnflue, men en vedvarende disciplin i offentlig ledelse at offentlige organisationer bliver udfordret. Derfor er fusionsledelse ikke bare en døgnflue, men en ny og vedvarende disciplin i offentlig ledelse. Vi går i dybden med fusionsledelse i kapitel 3. Nye borgere: Klienter og kunder Den offentlige forvaltning er gennem lang tid blevet kritiseret for at klientgøre borgerne. Kritikken gælder navnlig de sektorer, som skal hjælpe borgere med problemer sociale, beskæftigelsesmæssige, helbredsmæssige osv. Løsningen af denne opgavetype indebærer en fare for umyndiggørelse af borgeren. Det er måske lettest for borgeren at forholde sig passiv, fordi det offentlige ordner det hele, og fordi institutionen ikke i tilstrækkelig grad stiller krav til og ansvarliggør borgeren til selv at medvirke i beslutninger og løsninger. Borgeren kan måske endog have svært ved at komme til orde i forhold til systemet. Disse borgere agerer individuelt, og de ønsker at udnytte alle valgmuligheder inden for den offentlige forvaltning. De surfer gerne rundt for at finde den bedste skole og det bedste hospital, de kan selv levere bud på den rigtige behandling, og de er kritiske over for kvaliteten af de offentlige ydelser, f.eks. fra børnehave, SFO og skole. De er langt mere kunder end klienter, og derfor rejser de i vores organisationer det implicitte spørgsmål: Kunden har altid ret, men får kunden altid ret? Disse stærke borgere udfordrer de offentlige ledere med hensyn til at skabe nye rammer for dialogen mellem politikere, forvaltning, institutioner og befolkning. Nøglen er at afstemme forventninger til kvalitet og omfang. Og det sker næppe uden en højere grad af gennemsigtighed, så borgeren selv kan sammenligne kvalitet og service. Tilsammen udspænder klienter og kunder et stort rum, som den offentlige leder skal udfylde med meget forskellige virkemidler, hvis der skal være ligevægt på den demokratiske bundlinie. Forskellen mellem klienter og kunder bliver intensiveret i betydning, når efterspørgselsstyringen vokser. Det udbredte fokus på borgerens frie valg, brugerstyring og borgerinddragelse på institutionsniveau ændrer politikernes rolle og derfor også topledernes rolle. Vi rejser i kapitel 4 spørgsmålet om det repræsentative demokrati som model rent faktisk beskriver det lokale demokrati, som de nye styringsformer og den nye struktur vil efterlade. Ressourcestærke borgere forbruger offentlig service som individer På den ene side står vi over for den udfordring at udvikle frontliniemedarbejdere, som i endnu højere grad ansvarliggør disse grupper af borgere, som ofte er meget afhængige af de offentlige ydelser. På den anden side vokser stærke brugerinteresser frem på en række områder. Velfungerende og ressourcestærke borgere betragter snarere de offentlige institutioner som serviceleverandør, og de ytrer sig kraftigt og konsekvent fra et kundesynspunkt. Balance på den demokratiske bundlinie Den afgørende udfordring for lederne i den offentlige sektor bliver at balancere i det nye univers. De skal arbejde med nye formaliserede styringsformer som vilkår og samtidig udvikle nye organisationer ofte gennem fusionsprocesser der leverer mere effektive løsninger og danner bedre rammer for medarbejderes opgaveløsning. Samtidig skal de centrale enheder forsynes med gennemsigtighed og evalueringer, der måler, om de opstillede politiske målsætninger holder i det virkelige liv. Og så skal vi kunne forskelsbehandle borgerne, så svage borgere inddrages og ansvarliggøres, mens stærke borgere får modspil og rammer for indflydelse. Det er balancen på den demokratiske bundlinie.

12 12

13 13 2. CENTRALISERING, STYRING OG MENING En omfattende ændring af styringsformerne i det offentlige påvirker de offentlige ledere og hele feltet offentlig ledelse. Nye former og nye teknologier parret med en massiv udvidelse af mængden af styringsinitiativer sætter en ny dagsorden alle steder i den offentlige sektor. Markedsgørelse og borgernes frie valg er ledestjernerne for en udvikling mod efterspørgselsstyring af de offentlige institutioner. Samtidig møder den offentlige leder også stigende formalisering af styringen og øget centralisering. Kontraktstyring er samtidig i fremdrift som en yndet styringsform, og den kan både give god mening og det modsatte. Styringen af den offentlige sektor går i en klar og tydelig retning i disse år: Styringsredskaberne bliver i stigende grad formaliserede, og stadigt flere områder bliver dækket af egentlige styringsværktøjer. Tendensen er ikke et isoleret dansk fænomen, og noget tilsvarende gælder i øvrigt den offentlige regulering af private selskaber (regnskabsaflæggelse, revision, bestyrelse osv.). Klar tendens: Formaliseret styring vinder frem Den samlede styringskæde har med EU fået et fjerde led: Kommune, region, stat og EU. Der har gradvist udviklet sig en styringstrængsel, og implementeringen af EU-bestemmelser i dansk lovgivning har yderligere formaliseret styringen af den offentlige sektor. Eksempelvis med hensyn til udbudspolitik og i sektorregulering ikke mindst på miljøområdet. Formaliseringen af styringsformerne og strukturreformen henter måske næring i distancen mellem den enkelte borger og Bruxelles. Introduktionen af et nyt, centralt fjerde led har måske netop disse konsekvenser i de tre andre led af den samlede styringskæde. Vi koncentrerer os i det følgende om at diskutere de danske tendenser. Formalisering og centralisering I den offentlige sektor gælder formaliseringen både styringsforholdet mellem departement og styrelser i den statslige forvaltning, forholdet mellem stat og kommuner, og forholdet mellem centralforvaltninger og de udførende institutioner (skoler, hospitaler osv.). Den mere formaliserede styring viser sig som detaljerede krav til information og overvågning. Den stærke udvikling af informationsmængden, som teknologien giver, øger mulighederne for mere detaljeret styring, og selv om det ikke nødvendigvis er fornuftigt at udnytte denne mulighed, så er det givetvis fristende for den centrale instans. Denne styringstendens, som præger disse år, indeholder et stærkt element af fornyet centralisering. Årsagsforklaringerne er mangeartede: Ressourceknaphed og økonomistyring. Stadigt strammere økonomiske rammer og ressourceknaphed fører til behov for styring. Samfundet er ikke blevet fattigere, tværtimod, men fordi vi kan mere, vil mere, og forlanger mere, når skattetrykket en smertegrænse, der medfører ressourceknaphed. De teknologiske muligheder. IT giver mulighed for hurtige og præcise informationer om alt muligt. Og med muligheden for mere information og indsigt følger kravet om og lysten til at bruge informationen til styringsformål. Klar ansvarsplacering. Behovet for at placere ansvar i et politisk ledet univers er blevet stærkere (især når noget går galt ). Sat på spidsen handlede ansvaret i den gamle bevillingsstyrede offentlige sektor overvejende om at overholde budgetterne og sørge for at ansøge om tillægsbevillinger, hvis budgetterne blev overskredet. I den moderne, komplekse og brugerrettede offentlige sektor er ansvaret langt mere facetteret.

14 14 Hånd i hanke med decentraliseringen. Kravet om at sætte ansigt på ansvaret i den nationale landsby er vokset markant. Ministeren eller borgmesteren stilles direkte til ansvar for konkrete ydelser til den enkelte borger selv i et system med omfattende decentralisering af den offentlige serviceleverance til borgerne. Samfundet og medierne trækker ansvaret for detaljen op på det politiske niveau, hvilket formentlig er en væsentlig drivkraft bag den tiltagende centralisering af styringen. Politikeren slipper nemlig ikke af sted med at henvise til den offentlige institution, der har leveret varen. Selv om det faktisk ville være rimeligt i den konkrete situation. Fælles for disse faktorer er, at den offentlige sektor bliver mere transparent. Om denne transparens så fører til, at den også bliver lettere at overskue og forstå, er et mere åbent spørgsmål, for samtidig stiger kompleksiteten i de aktiviteter og processer, der foregår i den offentlige sektor. Politisk ansvarsplacering fører til centralisering Filosofien bag hele denne moderniseringsproces var, at ledere og medarbejdere med den faglige indsigt og den tætte kontakt til brugerne skal gives frie rammer til at udvikle løsninger. Processen har frem for alt været drevet af ønsket om at skabe mere kvalitet, bedre lokalt tilpassede løsninger, øget effektivitet, større bevægelighed, hurtigere reaktionstider og mindre bureaukrati. Decentraliseringen sendte også signaler om en underliggende opfattelse af ledelse. Primært et tillidsfuldt signal til lederen af den decentrale instans. Med et givet mål og givne rammer giver decentraliseringen lederen tæt på frontlinjen et ledelsesrum. Ingen anfægter denne decentralisering, som fortsat er et af den offentlige sektors mest betydningsfulde og afbureaukratiserende træk. Rammestyringen er en succes som styringskoncept i forhold til de økonomiske rammer. Decentrale ledere og decentrale demokratiske organer overholder i al væsentlighed de økonomiske rammer, hvilket giver en langt bedre styring af de offentlige udgifter. Anderledes er det gået med den ledsagende målog resultatstyring, der ikke har fundet sin form som politisk ledelsesværktøj. Hverken i staten eller i kommunerne har mål- og resultatstyringen for alvor formået at slå igennem i den reelle politiske styring af og tænkning i forhold til den offentlige sektors opgaveløsning. Pendulet svinger: Decentralisering og centralisering Den offentlige sektor har gennem 80 erne og 90 erne været igennem en proces, som ændrede den decentrale ledelses- og dispositionsret. Den centrale regelorienterede styring af decentrale enheder kombineret med en detaljeret regulering af bevillinger og aktiviteter blev afløst af styring gennem mål og rammer. På dette grundlag skete en delegation af ledelseskompetence til ledere af decentrale enheder i administration og på institutioner. Målstyringen har ikke fundet sin form som politisk ledelsesværktøj Årsagen kan være, at målene bliver så generelle og brede hensigtserklæringer, at det er meget vanskeligt at vurdere målopfyldelsen. Eller at målene sætter så specifikke krav til enkeltpræstationer eller indsatsområder, at de ikke tilfredsstillende omhandler selve kerneopgaven for den pågældende enhed. Det har generelt vist sig vanskeligere end forudset at etablere en kontinuerligt god og meningsfuld relation mellem decentral faglig ledelse og central politisk styring. Tomrummet for den centrale politiske retningsgivning fyldes derfor ofte med specifikke supplerende styringsinitiativer, som i vidt omfang ikke retter sig mod de centrale mål for kerneaktiviteterne. Eksemplerne er mange:

15 15 Ny detaljeret sektorlovgivning med væsentlige krav til decentral praksis, arbejdsprocesser osv. Centrale rammer og principper for løndannelse, kompetenceudvikling, ligestilling og arbejdsmiljø Centrale principper og processer for grønne regnskaber, etiske regnskaber, omkostningsbaserede regnskaber Centrale retningslinier for digitalisering Centrale modeller for virksomhedsplanlægning, web-sites, medarbejderudviklingssamtaler, lederudviklingssamtaler, økonomistyring, administrative fællesskaber for bogholderi, løn, personale, IT osv. En anden udfordring er den manglende koordination af de mange og centrale styringsinitiativer. Samtænkningen af den enorme vifte af centrale instruktioner overlades i vidt omfang til modtagerne de decentrale ledere. Hvert enkelt initiativ kan være velbegrundet isoleret set. Problemet er ikke kun, at det bliver for meget i omfang og antal men især, at der ikke sker koordination mellem de enkelte initiativer på centralt niveau. Denne udfordring er formentlig ganske voldsom for statens departementer og ministerier og udgør selv i en kommune en betragtelig vanskelighed. Alle ovennævnte temaer er, når de er implementeret i dialog med det decentrale niveau, væsentlige og fornuftige. Der er bare ikke tale om mål- og resultatkrav rettet mod den offentlige kerneydelse, men om krav til en række interne produktionsforhold, hjælpefunktioner o.l. Centraliseringen sker med uld i mund, fordi centralisering efter fasttømret norm er noget skidt Dette pendulsving i den offentlige styring fra delegering og decentralisering til central regulering rummer ligeledes et underliggende signal om, hvad ledelse er og skal være. Centralisering signalerer ledelsesmæssigt elementer af mistillid til underliggende instanser og indskrænker ledelsesrummet ved frontlinjen. Pendulsvinget mod centralisering giver en række ledelsesudfordringer Tre ledelsesudfordringer Centraliseringen skaber nogle væsentlige ledelsesudfordringer. Én udfordring er, at der på mange områder fortsat ikke er en afklaret forventningsafstemning mellem det centrale, politiske niveau og de decentrale enheder. Det er ikke altid afklaret, hvilke ydelser og hvilken kvalitet, der kan og skal leveres af de decentrale enheder. Selv om der ikke mindst på institutionerne er behov for mål og prioritering for at kunne udøve god ledelse. En tredje udfordring består i at håndtere den signalforvirring, der opstår, fordi man går stille med dørene eller taler med uld i mund om den faktiske centralisering. Det er en fasttømret politisk norm, at decentralisering er godt, mens centralisering er noget skidt. Denne uoverensstemmelse mellem signalgivning og den faktiske realitet giver en betydelig udfordring for de ledere, der skal fortolke og omsætte de konkrete styringsinitiativer til virkelighed. Et kritisk spændingsfelt ligger i kombinationen af centrale styringsinitiativer og voksende efterspørgselsstyring. På den ene side får den enkelte institution stadig større fokus på nærhed til borgerne, som bemyndiges med fritvalgsordninger og brugerbestyrelser. Efterspørgselsstyringen er i samklang med ønsket om markedsgørelse af samspillet mellem borgere og institutioner. På den anden side retsbestemmes flere ydelser. F. eks. på ældreområdet ses nu en meget detaljeret central lovgivning. Fremvæksten af denne styringsform risikerer at kollidere med den økonomiske rammestyring. Den offentlige leder kommer måske til at afbalancere valget mellem at sprænge den økonomiske ramme eller undlade at leve op til lovens bogstav om et vist nu retsbestemt niveau af ydelse. Dette spænd mellem efterspørgselsstyring og rammestyring kan realistisk set føre til nye finansieringsformer.

16 16 De nye styringsværktøjer Udviklingen i retning af formalisering af styringsformerne giver sig udslag i en række værktøjer, der delvist har lånt sin sproglige klædedragt fra erhvervslivet. Der laves kontraktstyring, departementer og styrelser arbejder i koncernledelse, og der controlles. overvågning af styrelser og institutioner end tidligere. Et helt centralt punkt i den forbindelse er at modstå fristelsen til overstyring. Det gælder om at overvåge de virkeligt vigtige indikatorer for institutionens opgaveløsning på kerneområdet. Selv om informationsteknologien kan måle det meste, så skal det ikke nødvendigvis controlles. Omdrejningspunktet i dette univers er kontraktstyringen. Kontraktstyring sigter her ikke til egentlige markedsbaserede kontrakter mellem bestiller og leverandør fx ved outsourcing af opgaver. Vi tænker på resultatkontrakter og udviklingskontrakter mellem en central myndighed (ministerium eller centralforvaltning) og underliggende organer i form af styrelser, institutioner o.l. Det registrerede spænd mellem efterspørgselsstyring og rammestyring må realistisk set føre til nye finansieringsformer De er ikke bindende kommercielle aftaler i juridisk forstand. Kontrakterne er snarere fælles tilkendegivelser om målsætninger og prioriteringer i forhold til det underliggende organ. Resultatkontrakter indeholder normalt ikke sanktioner, men det er relativt almindeligt, at lederen af styrelsen eller institutionen kan have en resultatlønskontrakt (der heller ikke er en egentlig kontrakt i juridisk forstand). Denne personlige kontrakt udløser en bonus i forhold til graden af målopfyldelse for institutionen. Kontraktstyringens begrænsninger Når kontraktstyring i sig selv og til enhver tid ikke er produktiv i alle situationer, hænger det sammen med flere forhold: Manglende bundlinie. Et grundvilkår for demokratisk ledede virksomheder er, at slutmålet bundlinien næsten aldrig er fuldstændig klar, og i nogle tilfælde er den endog meget uklar. Det skyldes ikke nødvendigvis den politiske ledelse. Når en opgave løses af det offentlige, så er begrundelsen ofte, at samfundet ikke ønsker at have markedets entydige økonomiske bundlinie som den udslagsgivende parameter for styringen. Tværtimod er hovedreglen, at der med en given indsats forfølges adskillige mål på én gang. Kontraktstyringen må respektere den verden, den skal fungere i. Den må ikke være firkantet i et rundt univers. Den skal kunne rumme flere mål og mål af mere kvalitativ karakter. Men det kan blive for vanskeligt, og i så fald er det bedre at undvære kontrakter. Politisk symbolik udhuler kontraktens troværdighed Fordelen ved at bruge det kendte sproglige begreb en kontrakt er, at den giver en berettiget forventning om, at der foreligger et systematisk, synligt grundlag for styringen. Selve sprogbrugen fremmer en ønsket disciplin både fra opdragsgivers- og leverandørs side altså både fra den overordnede og den underordnede. Kontraktstyringen indebærer sammen med brugen af ledelsesinformationsværktøjer, controlling og andre redskaber, der samler information om det decentrale niveau, en betydeligt mere bredspektret Politisk symbolik. I nogle situationer opstår politisk betinget støj på målformuleringen. F. eks. gennem at formulere mål, hvis formål er at beskytte ministeren eller borgmesteren, men som reelt er uopnåelige med den givne organisation og de givne ressourcer. Hvis denne mere politisk-symbolske anvendelse af kontraktstyringen bliver udbredt, mister styringsredskabet sin styrings- og ledelsesmæssige værdi, rimelighed og troværdighed.

17 17 Måling og kvantificering. Kontraktstyringen er afhængig af, at mål og resultater evt. gennem indikatorer og evalueringer sættes på en objektiv og operationel formel. Det er i sig selv positivt at blive tvunget ud i denne øvelse, men i nogle tilfælde er det praktisk umuligt at lave en operationalisering, der afspejler den ønskede målopfyldelse. Hvis man alligevel insisterer på kontraktstyring, fører det til, at man hopper over, hvor gærdet er lavest. Man måler på det, der kan måles, i stedet for at måle på det, der er relevant. I værste fald er det værre end ingen målstyring, fordi det resulterer i et falsk billede af målopfyldelsen, og skaber styring i en forkert retning. Det er knap så problematisk, hvis man som den nemme løsning måler på input og aktiviteter i stedet for output og mål. Men det giver kun relevant styring, hvis der er en faglig enighed om sammenhængen mellem input og aktiviteter på den ene side og de umålelige mål på den anden side. Målstyringen kræver med andre ord en stor portion modenhed, metodeforståelse og dialog for at undgå at blive en styringsillusion eller en egentlig fejlstyring. Målstyring kræver modenhed for ikke at blive en styringsillusion Uafklarede metoder. Giver det mening at kontraktstyre driftsinstitutioner i områder, hvor der ikke er en alment anerkendt faglig metode til at nå målene? Ideelt set indebærer det ikke problemer, fordi resultatstyringen fokuserer på målene ikke på midlerne. Reelt set vil kontrakten rimeligvis også omfatte de centrale værktøjer til at opnå de ønskede mål. Midlerne bliver brugt som resultatindikatorer på vejen mod et langsigtet mål. Hvis der eksempelvis er enighed om centrale pædagogiske metoder til at opnå de ønskede færdigheder hos folkeskolens elever, eller enighed om de bedste behandlingsmetoder, når sygehusvæsenet vil nedbringe dødeligheden, kan kontraktstyringen være nyttig. Hvis enigheden derimod er fraværende, skaber kontrakter med fokus på midler og metoder frustration og modvilje i de udførende led. Resultatkontrakter har det samme karaktertræk som rigtige, kommercielle kontrakter i den forstand, at uklarhed mellem opdragsgiver og leverandør om kontraktens indhold ved kontraktens indgåelse giver massive problemer efterfølgene, når kontrakten skal efterleves. Meningsfuld kontraktstyring Kontraktstyring er et egnet værktøj, når forudsætningerne for mål- og rammestyring er opfyldte. Der skal være klare og entydige mål. Der skal være enighed om, hvad en god opgaveløsning er. Der skal findes enkle metoder til at vurdere målopfyldelsen. Under disse forudsætninger er der en række potentielle fordele ved kontraktstyringen så giver den god mening. Den meningsfulde kontraktstyring er kendetegnet af fælles afstemte forventninger, målog resultatorientering, helhedssyn, ansvarlighed og gennemsigtighed. Rigtigt brugt giver kontraktstyringen et klart aftalegrundlag mellem den der styrer og den der styres mellem central og decentral instans. Her tænkes ikke så meget på kontrakten som dokument, men mere bredt på, at kontraktstyringen giver en klar, eksplicit og systematisk ramme for at afstemme forventninger til ydelsen. Kontraktstyringen tvinger både den styrende og den styrede til at tænke mere systematisk og helhedsorienteret over formål, berettigelse, prioritering og resultatorientering. Kontraktstyring fremmer output-bevidsthed mere end den traditionelle bevillingsstyring, der fokuserer ensidigt på input-siden. Rigtigt brugt kan kontrakten også være et middel til at nå målet om at decentralisere. Når kontrakten fokuserer på resultater og mål, kan der gives større frihedsgrader til at disponere ressourcerne inden for en samlet totalramme. Samtidig er mulighederne for tillægsbevilling gradvist blevet strammet, og derfor handler ansvaret nu om at nå målene og overholde totalrammen for udgifterne. Kravet om at kunne placere ansvaret i den store offentlige butik bliver stadig mere intenst og stadig oftere sat på dagsordenen. Hvis der skal placeres et ansvar for målopfyldelse eller mangel på samme, så bør der ligge et grundlag for det ansvar, der skal forvaltes og bedømmes. Kontraktstyringen kan rig-

18 18 tig anvendt og ikke misbrugt være med til at skille realitet fra efterrationalisering. Kontraktstyringen giver også omverdenen et bedre indblik i, hvad der præsteres, og hvad der forventes af den offentlige institution, der leverer varen. Gennemsigtigheden er ikke bare en demokratisk fordel, men også en fordel for de offentlige institutioner selv, når der er klart formulerede forventninger til, hvad der skal leveres. Alternativet er at være afhængig af usikre og konfliktende vindstød fra forskellige verdenshjørner i omverdenen. Alternativet til kontrakten er afhængighed af vindstød fra alle verdenshjørner organisatoriske enheder, der egner sig til styring gennem kontrakter? De enheder, der spiller tæt sammen med den politiske ledelse, kan tilsvarende holde fokus på deres felt. Her er ledelsesopgaven at sikre kvalitet og demokrati i de politiske beslutningsprocesser, og den er meget svær at kvantificere og derfor uegnet til kontraktstyring. Kontrakten som dialogværktøj Dialog er et vigtigt nøgleord i kontraktstyring. Vores erfaring er, at der er størst chance for at få et positivt udbytte, hvis kontraktstyringen bygger på en indgående og løbende dialog mellem de respektive ledelser hos både opdragsgiver og leverandør, dvs. hos både den overordnede og den underordnede instans. Dialogen skaber større klarhed om uklare mål og svære prioriteringer, og det er vigtigere end selve indholdet i kontrakten. Kontraktstyring på rette sted Kontraktstyring er grundlæggende et nyttigt og nødvendigt middel for den politiske ledelse til at bevare eller erobre førersædet i stedet for at sidde på bagsædet og nyde, at landskabet glider forbi. Ideelt set kan kontraktstyringen sikre den politiske styring i retning mod de væsentlige resultater. Men kontraktstyring har sine stærke og svage sider, som gør den brugbar nogle steder og kunstig og problematisk andre steder. Kontraktstyring er ikke et universalmiddel. For eksempel er forudsætningerne for kontraktstyring opfyldt i mange driftsorganisationer, mens de ikke er opfyldt i de dele af den offentlige forvaltning, hvor hovedopgaven er politisk rådgivning og servicering af de demokratiske beslutningsprocesser. Forudsætningerne er med andre ord på plads i det kommunale bibliotek eller Vejdirektoratet, men de er ikke på plads i den centrale kommunale forvaltning eller i ministerens departement. Derfor er styring og ledelse af organisationer, der har begge typer af opgaver altså både politisk rådgivning og driftsopgaver en særligt krævende udfordring. Måske skal den offentlige sektor fokusere sin organisationsstruktur og opgavefordeling mere entydigt, så driftsopgaver løses i selvstændige Kontraktstyring skiller realitet fra efterrationalisering Kontrakten som dialogværktøj katalyserer en systematisk og åben afklaring af mål og skaber ejerskab til mission og opgaver både hos den styrende og den styrede. Men kontraktbegrebet skal ikke tages mere bogstaveligt end godt er, for det fører til en automatisering af målfastlæggelsen uden den nødvendige løbende dialog måske i en falsk forventning om, at når der er papir på opgaven, så er sagen klaret. Kontraktstyring kræver en betydelig løbende ledelsesindsats hos den øverste ledelse hos begge parter, både før og efter at kontrakten er indgået. Kontrakten bør også efter dens indgåelse danne basis for dialog gennem kontraktperioden. Det afgørende er ikke kun, hvordan kontraktstyringen er tænkt, men nok så meget hvordan den kunstneriske udførelse ser ud i praksis. I værste fald kan kontraktstyringen gøre mere skade end gavn. Kontraktstyring skal bruges med mening, hvor den giver mening. Ellers skal den ikke bruges!

19 19 Dialog uden kontrakt Når kontraktstyring af organisatoriske, opgaverelaterede eller metodemæssige årsager ikke er hensigtsmæssig, må dialogen foregå uden kontrakt. Det kan være, når mål og rammer er uklare, når der skal eksperimenteres med både organisation og indhold for at finde frem til nye løsninger, eller når organisationen, der skal løse opgaven ikke er på plads i en tilstrækkelig fast form. Strukturreformens perioder med politisk og ledelsesmæssigt tomrum er oplagte perioder, hvor dialogen i sig selv skal sikre organisationens funktionsduelighed. Netop på disse tidspunkter og i disse situationer har organisationen brug for bevægelighed og innovation. Denne styringsform skal have alle de styrker, som en dialogisk, gennemsigtig og legitimeringskraftig kontraktstyring kan have, men den skal i virkeligheden overskride kontraktens formelle og formaliserede univers. Dialog uden formel kontrakt hviler på en mental kontrakt, og dermed på gensidige forpligtelser, der udspringer af muligheden for at være fælles om et idégrundlag, dvs. for at dele et meningsunivers. Denne type styring forudsætter, at lederen seriøst og samvittighedsfuldt tolker politikernes dagsordener og viderefører dem i forvaltningen. Den loyale offentlige topleder tolker politikerne med kreativitet, konsekvens og fantasi. Ledelse i disse situationer fordrer meddigtning fra ledernes og medarbejdernes side. Dialog uden kontrakt indebærer en stærk decentralisering, hvad angår ledelsesmæssigt råderum. Men den indfører samtidig en ny type binding af den enkelte leder og medarbejder, fordi den forudsætter, at hun forpligter sig til at handle i den ånd, som ligger til grund for den opgave, der skal udføres. Derfor kræver dialog uden kontrakt også plads til en kritisk stillingtagen hos alle parter, og den vil dermed fordre nye typer af kommunikation og forhandling. Dialogen fungerer ikke, hvis der sker indskrænkninger af gennemsigtigheden internt i forvaltningen og i relationen mellem den og borgerne. Den kritiske dimension giver kun mening, hvis der ikke kun tages lederskab over procedurer, kutymer og administrative forløb. Der skal tages lederskab over sager med tilstrækkelig symbolværdi og over organisations- og formidlingsstrukturer. Omfattende dialog er nødvendigt, hvor dagsordenen er uklar, fordi den aldrig har været prøvet før. Her er det ikke hensigtsmæssigt at foregribe udviklingen gennem mål- og resultatstyring, fordi målene først bliver operationelle gennem dialogen i det åbne fælles rum, hvor ledere, politikere, medarbejdere og interessenter kan diskutere.

20 20

21 21 3. LEDELSE AF FUSIONER De omfattende ændringer af kravene til styring og ydelser i det offentlige er en væsentlig del af baggrunden for, at strukturen af hele den offentlige sektor er under voldsom forandring. Det enorme projekt er navngivet strukturreformen. En reform, der udover at føre til ændringer af strukturen i den offentlige sektor, sætter nye rammer for samspillet mellem borger, forvaltning og politiker i det lokale demokrati. Reformens forandringsprocesser vil for at lykkes forudsætte stærkt personligt lederskab af samtlige de berørte offentlige topledere. Også selv om lederne som enkeltpersoner ikke ved, hvilket job de har, når reformen er gennemført. Den udfordring vil vi forsøge at beskrive i det følgende. virksomheder opfylder hverken de forventninger, der er til forbedring af specielt de økonomiske bundlinjer, som er udgangspunktet ved fusionens indgåelse, eller de forventninger til fortsat beskæftigelse, der måtte være knyttet til dem. En helt indlysende men også helt afgørende faktor for, om en fusion lykkes eller ej, er ledelsernes evne til eksplicit at kunne håndtere såvel de faglige, som de personalemæssige og teknologiske udfordringer, der opstår i mødet mellem de fusionerende organisationer. Strukturreformen er Danmarkshistoriens største fusionsproces. De nuværende 270 kommuner samles i omkring 100 nye kommunale enheder, de nuværende 14 amter samles til fem regioner, der også vil omfatte København og Frederiksberg. Dertil kommer, at en lang række konkrete opgaver skifter fra amterne til kommunerne og fra amt og kommune til staten. Op mod en tredjedel af samtlige arbejdspladser i Danmark er direkte påvirket af forandringerne. Det er langt fra en given sag, at fusionen bidrager til bedre service, færre omkostninger og bedre arbejdsforhold For centralforvaltningerne og institutionerne betyder det, at flere tusinde organisatoriske enheder skal samarbejde i nye relationer. En så omfattende forandring er både en kolossal udfordring og en unik mulighed for at fokusere på selve grundlaget for det politiske, på demokratiet som institution og på forvaltningens former. Men det er langt fra en given sag, at den enkelte fusion kommer til at bidrage til bedre borgerservice, mindre omkostninger og bedre vilkår for personalet. Flertallet af offentlige og private Evnen til at handle under usikre rammebetingelser bliver en central kompetence Det drejer sig både om den eksisterende ledelse, der skal forberede organisationen på fusionen, og om den ledelse, der skabes med fusionen. Ledelsernes evne til at få styr på sig selv og til at håndtere organisationens skabelse og udvikling efter fusionen er afgørende for fusionens succes. De kommende fusioner har et vigtigt fællestræk med mange andre fusionsforløb i politisk ledede organisationer. Dynamikken i beslutningsprocesserne giver en meget lang periode med maksimal usikkerhed omkring ledelse, opgaver, mål og rammer for de nye organisationer. Sammensætningen af ledelsen kan formelt ikke besluttes, før der er valgt et politisk besluttende organ, der kan bestemme. Der er tale om år, hvor organisationerne ikke har de pejlemærker, der normalt kan styres efter. Evnen til at handle under usikre rammebetingelser bliver derfor en central kompetence for lederne i disse processer. Mindst lige så vigtig bliver evnen til at bemyndige andre til at kunne agere. Fusionernes succes afhænger af ledernes og medarbejdernes ordentlighed, mod og vilje til at handle under usikre eller urimelige omstændigheder.

22 22 En fusion er ikke blot et drama på makroniveau, hvor der måske flyttes rundt på kapital, arbejdspladser, aktiviteter og liv med store konsekvenser for de lokalsamfund, der berøres. Fusionen er også et drama på mikroniveau, hvor den enkelte medarbejder i mødet med den anden organisation og kultur vil opleve, at der bliver stillet spørgsmål til mange af hendes egne værdier. Den sikkerhed, der er opbygget gennem erfaringerne i den gamle organisation, kan blive udfordret, og udfordret helt frem til den grænse, hvor der stilles spørgsmål ved, om der er en fremtid for én i organisationen. Skabelsen af en ny organisationskultur på grundlag af flere, forskelligartede, er en meget stor ledelsesopgave. Samtidig er strukturreformen en mulighed for at slippe års vanetænkning og skabe nye faglige miljøer, der er bedre rustet til at klare udfordringerne i en offentlig sektor, der opererer under stadigt mere komplekse betingelser. Strukturreformen vil kun vise sig at være en forbedring af det danske forvaltningssystem, hvis vi som ledere og medarbejdere beslutter os til at gøre den til en succes. Det kræver først og fremmest visioner om muligheden i det nye og vilje til at diskutere nye kriterier for beslutninger især i demokratiperspektivet med fokus på forholdet mellem forvaltning og borger men ikke mindst i organisationen selv. Der kræves dialog, fortolkning af egne handlinger, og en formidling, der er refleksivt bevidst på målet for beslutninger og for gyldigheden af hvert skridt. Eksempel: Offentlig fusion af medarbejdere I juni 1994 indgik regeringen aftale med Københavns og Frederiksberg kommuner om 1. januar 1995 at etablere Hovedstadens Sygehusfællesskab (H:S). Organisation skulle bestå af kommunernes seks hospitaler og det statslige Rigshospital. Staten gav de to kommuner et tilskud på en milliard kroner, der dog skulle aftrappes med 100 millioner årligt. H:S ledelse skulle som en nyskabelse være en bestyrelse bestående af statslige embedsmænd, erhvervsfolk og politikere fra de to kommuner, og desuden have en forvaltning kaldet H:S Direktionen. H:S lagde i 1995 en sygehusplan, som radikalt omlagde strukturen i hovedstadens sygehusvæsen. Hovedelementerne var, at de specialiserede funktioner blev samlet på Rigshospitalet, at Københavns Kommunehospital blev nedlagt og der skete store besparelser over hele linien. De over 25 store fusioner af forskellige afdelinger ændrede hospitalernes faglige profiler markant, og de gik i gang 1. januar 1996 præcis et år efter H:S etablering. 90% var gennemført i Enkelte elementer i planen blev aldrig gennemført. Fusionerne blev på den praktiske side gennemført som planlagt. Og til tiden. De ønskede faglige ændringer fandt sted inden for den afstukne ramme på 640 millioner til anlægsudgifter, og som forudsat blev resultatet et reduceret driftsbudget. Altsammen væsentlige succeskriterier. Men der var også omkostninger. Mange af fusionerne tabte medarbejdere, som ikke ønskede at arbejde i de nye fusionerede afdelinger. En række medarbejdere ikke mindst læger opfattede hospitalernes ændrede profiler som uacceptable. Hvorfor blev fusionerne som helhed en succes? Og hvorfor gik det galt med personalet nogle steder? Et svar er, at fusionerne udgjorde en samlet helhed, beskrevet i en masterplan, som indeholdt en grundlæggende ide, en række visioner og som var praktisk gennemførlig. Ledende faglige repræsentanter hvoraf nogle blev stillet i en personligt vanskelig situation gav udtryk for anerkendelse af planen, som var udtænkt af H:S Direktionen efter grundig dialog med de faglige miljøer. Kort sagt: Fusionerne skete efter en plan, processen var top-down planindholdet var dog afstemt i grundig dialog med de sundhedsfaglige miljøer og ledelsen holdt fast i planen med hensyn til tid og økonomi. De enkelte fusioner blev indledt med at udpege ledelsen af den samlede enhed. De store omvæltninger, kultursammenstød m.v. førte til, at medarbejdere i større eller mindre udstrækning stod af og søgte beskæftigelse andetsteds. Det psykiske arbejdsmiljø var en stor udfordring i flere af de fusionerede afdelinger i en længere periode derefter. En fusionsmanual opsamlede de gjorte erfaringer, som især de sidst gennemførte fusioner nød godt af.

23 23 Toplederen i fusionsprocessen Toplederne i de fusionerende organisationer er nøglepersoner i processerne på mange dimensioner. De er pejlemærker for medarbejderne. Pejlemærker, der får stadig større betydning i takt med, at de rammer, man normalt orienterer sig efter, forsvinder. Når ens opgaver, kolleger, arbejdssted må forventes at ændre sig, bliver behovet for en ledelse, der medvirker til at gøre usikkerheden håndterbar, meget stort. Toplederne skal gennem deres personlige lederskab sætte standarden for ordentlighed. Standarden for, hvordan vi behandler hinanden, når alle kan være i tvivl om fremtiden. Toplederne sætter spillereglerne for møderne mellem de forskellige kulturer og for, hvordan organisationen håndterer kampene om stillinger og arbejdsopgaver. Toplederne skal sikre, at alle følger spillereglerne. Toplederne fortolker fusionens begivenheder og sætter dem ind i en forklaringsramme, der gør det forståeligt, at fusioner som andre større omvæltninger skal ses som en proces med forskellige faser, mod kriser og vanskeligheder undervejs. Toplederne skal samtidigt håndtere deres egen situation og være opmærksomme på, hvor meget deres egne usikkerheder påvirker funktionen som leder. I de følgende afsnit sætter vi lidt flere ord på denne kravspalette. Herunder den formildende omstændighed at topledelsesopgaven ikke skal løses i ensom majestæt men af det team, som toplederen indgår i eller bør indgå i. Kultur, forskelle og bemyndigelse Fusioner fører organisationer sammen. Organisationerne er forskellige på mange flere måder end nogen af de deltagende forestiller sig og på måder, der for størstedelen ikke er bevidste for de deltagende. Er en leders kommentarer til et forslag fra en medarbejder f.eks. inspiration eller ordre. Lederen vil som regel tage for givet, at medarbejderen fortolker rigtigt. Det samme vil medarbejderen gøre, men hvis de ikke har arbejdet sammen før, kan begge tage fejl. Det er afgørende for en vellykket fusion, at disse forskelle håndteres på en bevidst og ordentlig måde. En sådan håndtering indeholder blandt andet italesættelse af den tavse viden og kultur, således at det er muligt at diskutere og beslutte, hvad der er gavnlige forskelle som gerne må fortsætte. Hvor der er forskelle, der kræver, at der foretages et valg og så videre. Ord om forskelle Den måde, vi taler om forskelle på, er et vigtigt element i en kultur, der skal håndtere forskelle. De ord, hvormed vi beskriver forskelle, er med til at etablere vores syn på dem som noget positivt eller noget problematisk. Det er ord som potentiale, mangfoldighed, nuancer, forskel, uenighed, modsætning, konflikt. Hvis enhver forskel bliver betragtet som en potentiel konflikt, er det klart, at forskelle bliver noget, man helst undgår. Tilsvarende, hvis man kalder en diskussion af et notatudkast for kritik, så giver det en anden karakter af samtalen, end hvis det er sparring eller videreudvikling. Vil man frisætte forskellene i organisationen, er det vigtigt, at vi beskriver dem på en frugtbar måde. Det betyder ikke, at alle forskelle eksempelvis i adfærd er frugtbare og skal accepteres. Det afgørende er, at den konkrete karakter af afvigelsen bestemmer, om den er konstruktiv eller ej ikke selve det forhold, at det er noget nyt eller afvigende. Positionskampen I valget af de nye ledelser er det vigtigt at tænke i teams, fordi der i forbindelse med fusioner som oftest er tale om, at hele ledergruppen er under overvejelse. Der er ikke bare tale om, hvem der skal være topchef. Alle de øvrige funktioner i ledelsen genovervejes og besættes. Teamledelse kan organiseres på mange måder. Vi mener ud fra egen erfaring, at eksplicit italesættelse af ledelsesopgaven, ledelsesprincipper og forventningsafstemning lederne imellem, er vigtigt, uanset hvilken ledelsesteknologi, man bekender sig til. Ledergruppen bør have fælles klarhed om, hvad den samlede ledelsesopgave består af, hvem der er gode til hvad i ledergruppen, hvem der løser hvilke dele af ledelsesopgaven, og hvilke ledelsesprincipper og værdier der håndhæves i udøvelsen af de forskellige dele af den samlede ledelsesopgave. Processen har kun værdi, hvis den er oprigtig, og hvis den leves i praksis. Det, man siger, skal man gøre, ellers skal man lade være med at sige det. Banalt, men så svært, at vi næsten alle har problemer med

24 24 at leve op til det. Det kræver mod af alle i ledergruppen og specielt af toplederen. Mod til selvindsigt, mod til systematisk refleksion og vilje til at lytte til feedback og tage konsekvenser af denne, samt ikke mindst evne til at glædes ved andres styrkesider. En nøgleingrediens er viljen til at sammensætte et ledelsesteam, der supplerer hinanden i modsætning til ledelsesteams, hvor alle ligner topchefen. Organisationens samlede ledelsesopgave udføres ikke af ledelsesteamet alene. Der vil være ledere på andre niveauer og medarbejdere, som i de fleste offentlige virksomheder bidrager med ledelseselementer i form af opgaveprioritering, koordinationsaktiviteter, mm. Gennemsigtighed i organisationens ledelseskompetencer og principper er en vigtig forudsætning for forventningsafstemning i relation til alle disse øvrige ledelsesaktørers indsats for at løse deres del af ledelsesopgaven. Teamtænkningen er ikke begrænset til at tænke i ledelsesgrupper på samme niveau. Når den samlede ledelsesopgave skal løses, kan der i realiteten tænkes både horisontalt og vertikalt i organisationen ud fra et samlet persongalleri med kompletterende kompetencer. Teamdannelse og positionskamp Teamdannelsen i fusionssituationen har ofte karakter af et udskilningsløb. Det foregår i en proces, som fastlægger, hvordan den nye organisation skal være struktureret, hvor mange ledere der skal være, hvilke ansvarsområder de skal have, og så videre. Det er en fagligt udfordrende proces, fordi der arbejdes med faglige vurderinger i relation til den hensigtsmæssige løsning af organisationens opgaver. Det er samtidig en menneskeligt udfordrende proces, hvor man skal besætte rollerne i den nye organisation ved at vælge og fravælge personer fra de organisationer, der indgår i fusionen, eller ansætte personer helt udefra. Processen er af stor betydning for organisationens videre liv. Den sætter en præcedens for, hvordan beslutninger træffes. Er processen åben og ordentlig, fagligt og politisk, så er der sat en standard. Den viser magtforholdene mellem organisationerne, hvem der er vinderne, og hvem der er taberne. Den viser, hvordan vinderne behandler taberne. Processen er en forudsætning for, at der skabes beslutningskraft i den nye organisation, idet der reelt ikke er beslutningskraft, før den nye ledelse er på plads. Processen afsætter personlige erfaringer i de personer, der er berørt af forløbet. Sejre og nederlag, retfærdighed og uretfærdighed, ordentlighed og uordentlighed sætter spor, der vil stå som vigtige erfaringer længe efter. Der er mennesker på spil, og mennesker, der føler sig på spil. Derfor må man overveje, hvad man kan gøre for at iscenesætte positionskampen, så de resultater og erfaringer, den sætter for eftertiden, bliver fagligt og menneskeligt så konstruktive som muligt. Faglighed De faglige beslutninger, vi ser på her, er dem, der vedrører den nye organisations ledelse, dens struktur, referenceforhold og ansvarsområder, og besættelsen af de forskellige poster i den nye struktur. Hvad kan der gøres for at sikre den faglige kvalitet af disse beslutninger? Den første udfordring i dette spørgsmål er at definere, hvad den faglige kvalitet af denne type beslutninger består i. Der er ikke kun én rigtig løsning på samspillet mellem opgaver, struktur og bemanding. Der er mange udmærkede løsninger. Vi mener, at en række fællesbetingelser skal være til stede, hvis de valgte løsninger skal være fagligt velfunderede og fungere i praksis. De vigtigste er: * Klarhed om opgaven. Processen skal foregå på et tidspunkt, hvor der er skabt en vis fastlæggelse af organisationens opgaver, og de enkelte funktionelle enheders ansvar, opgaver, samarbejdsrelationer og arbejdsdeling. * Kompetenceafklaring. Det er afklaret, hvilke kompetencer der er behov for til at løse den samlede ledelsesopgave, og hvem der forventes at kunne løse hvilke dele af denne opgave. Hvad tror man, at de forskellige ledere kan, og hvordan danner det et samlet funktionelt hele? * Uhildet ressourceanvendelse. De indgående organisationers ressourcer indgår uhildet i processen efter en faglig vurdering. Man bruger ressourcerne efter kvalitet og behov uanset hvor de kommer fra.

25 25 * Faglighed og menneskelighed. Faglige argumenter vurderes på deres faglighed og menneskelige argumenter på deres menneskelighed. Ordentlighed En god faglig løsning på den nye organisations organisering og bemanding betyder med stor sandsynlighed at der skal bruges færre og i et vist omfang anderledes kvalificerede ledere end summen af de sammenlagte organisationers ledergrupper. Referenceforholdene betyder yderligere, at nogle bliver anderledes placeret, end de var før. Personer skal tilvælges, og personer skal fravælges, og alle personer vil ikke få opfyldt deres ønsker til en fremtidig funktion. Valgene fordeler begejstring og smerte. Det sker i en proces, hvor magtforholdene er under afklaring, og hvor alle derfor vil se et større eller mindre rum for at kæmpe for netop deres behovsopfyldelse. Derfor skal man finde måder at håndtere kampadfærden på, så de destruktive følger minimeres. Alle i organisationen berøres ledergruppen, medarbejderne og mange af organisationens øvrige interessenter. Ordentlighed er her den indstilling, der regulerer og minimerer de negative konsekvenser af kampadfærden for hele organisationen. Vi kan udskille følgende opmærksomhedspunkter for sikring af ordentlighed: * Tabuisering. Det er nemmere at være ordentlig, når deltagerne åbent erkender, at processen rummer reelle elementer af positionskamp, som er emotionelt belastende for deltagerne. Tabuisering skal undgås. * Spilfordeling. Processen bør have klare spilleregler, og en spilfordeler der sætter ord på positionskampen. * Business as usual. En midlertidig beslutningskompetence sikrer business as usual og en vis fremtidshåndtering, mens processen forløber. * Sårbarhed. Deltagerne er opmærksomme på, at handlinger og holdninger i situationer, hvor andre er sårbare, bliver husket for resten af livet. * Hurtighed. Processen skal være så kort som mulig, men processen skal være lang nok til at være ordentlig for alle og belyse situationens fornyelsespotentiale og udnytte andre relevante dimensioner. Og den skal være lang nok til at sikre en rimelig grundig afdækning af opgaver, kompetencebehov og kompetencer. Smerten vokser, jo længere processen varer. Først når processen er overstået, kan man slikke sine sår og orientere sig mod den nye virkelighed. * Høring. Alle med væsentlig interesse i resultaterne er kommet til orde. * Teams. Processen styrkes, hvis deltagerne tænker mere i teams end i politisk bekvemmelighed. Patologier Der er en række resultater af processerne, som er nærliggende, og som skal undersøges ganske nøje, hvis de foreligger. De kan være symptomer på en ikke-optimal proces: * Den nye ledergruppe er summen af de gamle. * Der er store meningsforskelle i den nye ledergruppe, som man godt ved er der, men som man ikke taler om. * De organisatoriske enheders opgaver er uafklarede og delvist overlappende. * Enkeltpersoner føler sig rigtig dårligt behandlet og fortsætter alligevel i organisationen. * Der er vindere og tabere, men der ikke blevet sat ord på det. * Lederrollerne er fordelt forholdsmæssigt efter magtbaserne i de gamle organisationer. * Processen trækker ud og bliver aldrig gjort rigtig færdig. Lederens arbejde med sig selv Udskilningsløbet er en af de situationer, hvor lederen som person virkelig er på spil. Fremtidige opgaver, kolleger og status er på spil, og ens selvbillede som procesdeltager skabes i forløbet. Man bliver målt

26 26 af de andre. Man oplever i konsekvensfyldt praksis effekten af disse målinger. Man ser sig selv som aktør, og oplever sin evne til at bidrage til/påvirke processen. Man konfronteres med sit valg af virkemidler. Spørgsmålet står skrevet i neon: Er jeg strategisk, fagligt OK, er jeg ordentlig, kan jeg kaldes loyal? Den enkelte deltager kan med fordel opstille personlige mål i de dimensioner, som processen berører. Hvad vil vi være, hvem vil vi være, og hvorfor? Alle de mennesker, som man spiller sammen med i forløbet, vil man formentlig skulle se i øjnene efterfølgende. Det kan opleves som en overvældende proces her og nu, men i realiteten er det blot en række af gentagne spil, hvor den ene proces fagligt og menneskeligt sætter rammerne for den næste. En del af skønheden ved at betragte ledelse som en teamopgave er, at lederen får lov til at være et fejlbarligt menneske. Et menneske, der kan bedrive fremragende ledelse på basis af sine styrker og kan få kompenseret for sine fejl eller svagere sider gennem de andre i ledelsesteamet. Faser i fusionen Fusionsprocessen omkring strukturreformen består af en række faser, der synliggøres af afstanden i tid mellem de overordnede politiske beslutninger og den efterfølgende række af konsekvenser. Offentlige fusioner er langstrakte, og de adskiller sig fra fusioner i den private sektor, hvor selve gennemførelsesfasen forceres efter afslutningen af forberedelsesfasen. Toplederne har muligheden for at have overblik over fusionens forløb. Dermed får de fornemmelsen for, hvilken fase den er i, og hvad man kan forvente af udfordringer og problemer i den enkelte fase. Dette overblik er selvfølgelig nødvendigt for topledernes strategiske ageren, men det er samtidig en mulighed for at fortolke og give mening til de processer, som medarbejderne står midt i. I virkelighedens verden vil fusionsprocesser selvfølgelig ikke følge en bestemt faseopdeling, men derimod følge deres egne dynamikker og begrundelser. Faserne kan overlappe og enkelte organisationer kan gennemleve faserne i et andet tempo end andre. Forskræp: Dagsordenen sættes Før fusionen finder man en første fase, hvor dagsordenen sættes. Her skabes fusionsprocessen som tema, men beslutningstagernes holdning til fusionen er endnu ikke afklaret. Tilstanden er tvetydig, fordi fusionen som tema endnu ikke spiller nogen særlig rolle i organisationens dagligdag men nok i hovedet på mange ansatte. Det højeste beslutningsniveau undersøger muligheden for alliancer og for politisk tilslutning. Redegørelser og analyser produceres, og en overordnet politisk aftale om fusionerne afprøves. Den første fase slutter med en politisk aftale, som gør fusionen til en politisk realitet. Medarbejderne skal orienteres om forløbet, og reaktionerne kan være meget blandede fra sorg og angst til glæde og positiv forventning til det nye. Spillerne går på scenen: Formelle rammer etableres I anden fase forholder de lokale og regionale politiske og administrative systemer sig proaktivt til den kommende fusion. Både på det idémæssige og på det strategiske plan. Fusionsagenter personer og grupper, der vælger at lede fusionen udskilles. De nye kommunale alliancer dannes, og det taktiske spil udfoldes. Personer og grupper, der vælger at modarbejde fusionen aktivt, har også betydning. De får muligvis en vis indflydelse på udformningen af reformen, hvis de har tilstrækkelig politisk og organisatorisk magt. I anden fase bearbejdes det formelle grundlag for fusionen. Lovforslag sendes i høring og bearbejdes. Rammerne for fusionen får et så konkret omfang, at det praktiske arbejde med reformen kan begynde. Når de konkrete forhandlinger begynder at give resultater eller giver anledning til rygter, er det strategisk vigtigt, at medarbejderne får en information. Det er nemlig på dette stadium, at de for alvor føler konkret modvilje, modstand, ængstelse, entusiasme og personlige ambitioner. Fusionens første akt: De nye hold I denne første fase af den egentlige fusion begyn-

27 27 der resultaterne af forhandlingerne at få direkte og konkret betydning for den nye verdens indretning på både det personlige og fysiske plan. Den konkrete udformning af lovgivningen er kendt. På det politiske plan udskilles de nye politiske ledere, og magtfordelingen i det nye afgøres ved nye lokale valg. På det administrative plan vælges de nye organisationers øverste ledelser og træder i karakter som formelle ledere af fusionen i samspillet med de gamle organisationer, der lever videre i overgangsfasen. og borgerne. Relationen til de omgivende interessenter, etableres og begrundes. Lederen informerer løbende medarbejderne under processen, også hvis deres rolle ikke ændres. Lederen anstrenger sig for at finde opbakning til projektet gennem legitimering af alle strategiske tiltag. Løbende justering og rapportering af fusionsforløbet i forhold til de positive og negative parametre er vigtig og forløbet bør holdes op mod den aftalte tidsplan. Det nye hold både på ledelsessiden og i medarbejderstaben dannes og den overordnede plan for opbygningen af den nye organisation etableres. Men den nye organisation fungerer slet ikke endnu. Alle medarbejdergrupper placeres og de omfattende overflytninger fra amt til kommune samt fra kommuner og amt til stat besluttes, og det er også i denne fase, at de begrænsede muligheder for medindflydelse bliver tydelige. Aktiv kommunikation bliver afgørende for processens legitimitet. På det fysiske plan etableres rammerne for det nye med placering af rådhuse m.v. Kvaliteten af processen i denne fase sætter standarden for proceskvaliteten i hele det øvrige fusionsforløb. Er det en politisk studehandel, kan det resultere i ledelse med begrænset kompetence, indbyggede konflikter og begrænset legitimitet, så det videre fusionsforløb får dårlige vilkår. Fusionens anden akt: Pladserne fordeles I denne fase begynder udformningen af de enkelte forvaltninger. Den enkelte leder og medarbejder får afklaret sin personlige rolle i den nye struktur. Den nye topleder formulerer sammen med et lederteam det projekt, som hun har valgt at gennemføre. Lederen må med det samme give klare signaler om nye lederroller i den nye organisation, formen på omstruktureringer og karakteren af nye organisatoriske modeller og kompositioner. Hvis det er muligt præsenterer lederen den nye organisationsstruktur på grundlag af et foregående samarbejde med projektgrupper udvalgt blandt medarbejderne. Efter fusionen: En ny hverdag Fusionen er virkeliggjort, men de interaktive, dialogiske processer, der bar fusionsprocessen igennem til et godt resultat, bør ikke sættes i stald netop nu. Medarbejderne bør stadigvæk høres, de må inddrages, således at nye niveauer for udløsning af individuel og kollektiv kreativitet kan blive præcedens i en ny hverdag i den nye organisation. Allerede før fusionen er en realitet, bør der ledelsesmæssigt være klar opmærksomhed på de mange praktiske forhold i forbindelse med fusionens gennemførelse. Det ledelsesmæssige fokus på hele forberedelsen af beslutningsfasen kan overskygge opmærksomheden omkring detaljerne i hverdagen i den nye og fusionerede organisation. Når den nye organisation sættes i værk vil det være meget vigtigt for oplevelsen af succes fra starten, at der på et meget konkret plan er sket en omfattende forberedelse af de praktiske processer omkring fysiske rammer, arbejdsgange, personalegoder osv. Fusioner og forandring Det er givet, at den offentlige sektor fortsat vil have offentlighedens og mediernes forøgede bevågenhed, at udviklingen af de nye organisationer vil ske under en stram ressourcestyring, og at der samtidig sker en formalisering og centralisering af styringsformerne. I den situation udgør fusionerne i sig selv en centralt felt for forbedring og forandring. Fusionernes succes er en realitet, hvis politikere og ledere formår at forme nye konstruktive dialoger og forstærkede interessentrelationer som en del af fusionsprocessen. Det politiske plan er på vej ind i den nye struktur og må overveje principperne for den politiske proces og revurdere samspillet med den administrative ledelse

28 28

29 29 4. KLIENTER, KUNDER OG DEN DEMOKRATISKE BUNDLINIE De nye styringsformers stigende formalisering og den igangværende strukturreform sker sideløbende med en række ændringer i forholdet mellem borgerne og det offentlige. Ændringerne er så markante, at de konstituerer et egentligt brud med den hidtidige opfattelse af samspillet mellem borger og samfund og af organiseringen af rammerne for dette samspil. De tegner et billede af et paradigmeskift i principperne for indretningen af den offentlige sektor og især for modellen for inddragelsen af det politiske niveau i styringen af den offentlige sektor. Vi skal i denne sammenhæng ikke vurdere paradigmeskiftets samfundsmæssige konsekvenser, men derimod forholde os til paradigmeskiftets betydning for offentlig topledelse. Individets frie valg er et grundlæggende tema i forandringen af den offentlige sektor. Dette fokus understreges så kraftigt, at det faktisk anvendes som overordnet organiserende princip for betragtninger om demokrati og tilrettelæggelse af den offentlige sektors struktur. Tidligere tiders betragtninger om betydningen af det repræsentative demokratis lægmandsstyre og kollektive beslutningsorganer betydning for kosensus understreges ikke mere som afgørende. Lidt floskelagtigt kunne bevægelsen karakteriseres som gående fra repræsentativt demokrati med lægmandsstyre til politisk kontrol med rammer for frit valg. Individets frie valg iscenesættes inden for en ramme af stadig stærkere statslige krav om ensartet behandling eller i hvert fald tilbud uanset geografisk placering. Strukturreformen understreger dette manifest. Også kravene om kontrol af systemerne er i fremmarch certificering, akkreditering, offentliggørelse på nettet af resultater, nationale tests er nogle af virkemidlerne. Er det repræsentativt demokrati? Forandringen i fokus får store konsekvenser for tænkningen omkring demokratimodellen og for ledelsesopgaven. Det repræsentative demokratis grundmodel tages stadig som udgangspunkt, men relativeres samtidig i et omfang, så man seriøst må drøfte om det repræsentative demokrati som model stadig kan opretholdes som forståelsesramme. Brugerdemokrati og ad-hoc inddragelse af borgere er nu meget omfattende. Denne direkte relation mellem borger og institution svækker det samlede demokratisk valgte råds mulighed for at foretage den overordnede helhedsprægede prioritering af ressourcer. Den enkelte borgers mulighed for umiddelbar indflydelse på udførelsen af den offentlige ydelse styrkes derimod kraftigt. En række nye finansieringsprincipper baseret på aktivitetsafhængige beregninger forstærker tendensen og styrker behovet for konkret måling og dokumentation. Politikere i ny rolle Det er en realistisk mulighed, at det traditionelle udvalgsstyres driftsansvar og mulighed for tværgående prioritering bliver markant ændret, når brugerinddragelsen styrer den offentlige sektors ydelser. Der sker en bevægelse fra udvalgsstyre til bestyrelsesstyre. Den samlede prioritering af de forhåndenværende ressourcer erstattes af politisk ledelse af de forhåndenværende institutioner, der driftmæssigt får et mere aktivitetsafhængigt budget. Dette betyder samtidig, at den overordnede styring af den offentlige sektors samlede økonomi i endnu højere grad end i dag vil hvile på regering og folketing. Det centrale politiske niveau må sikre et tilstrækkeligt økonomisk råderum til at opnå de ønskede og besluttede niveauer for offentlig service. Det er også realistisk, at borgmesterens rolle skifter fra at være forhandlingsleder mellem formændene for udvalgene ( udvalgspartierne ) til i højere grad at være politisk valgt bestyrelsesformand for en koncern af velfærdsproducerende institutioner. Denne udvikling sker samtidig med en anden klar tendens: Det politiske ansvar ønskes placeret konkret og personligt.

30 30 For de nye regionsrådsformænd er dette skift specielt radikalt. Regionen har ikke en kommunalfuldmagt til selv at tage initiativer, da den kun har mandat til at forvalte de opgaver, der er defineret i lovgivningen. Statsliggørelsen af regionerne betyder, at regionsrådenes rolle nærmer sig en rolle som politisk valgt bestyrelse for en stor serviceproducerende koncern. Rådet bliver helt afhængig af kundernes efterspørgsel efter de udbudte velfærdsydelser. Reformen kan måske også give anledning til, at der stilles klarere krav til toppolitikernes ledelsesopgaver og kompetencer. Alle lokalpolitikere kommer til at være afhængig af forståelsen for styringsformer og styringsteknologi. De kommer til at stå i et centralt valg: Enten går de dybt ind i det ledelsestekniske og styringsmæssige felt for at tilkæmpe sig en lokal interessevaretagelse i spillet med staten. Den store magt kommer til at ligge i den lokale udformning af den formaliserede styring. Eller også giver de op over for det ledelsesteknokratiske spil og ytrer sig i stedet om enkeltsager som talerør for enkeltborgere eller interessegrupper. Valget står egentligt mellem at gå langt ind i den formaliserede styrings verden eller at spille rollen som ombudsmand for borgerne. Tre konsekvenser for kommunale og regionale ledere At forstå og formidle styringsformernes konsekvenser og muligheder bliver under alle omstændigheder stillet med stor tyngde over for lederne i den nye struktur. Det sker i takt med, at de offentlige organisationer skal leve op til de omfattende nye forventninger og udfolde deres potentiale i den nye ramme. Der er tre markante konsekvenser af denne udvikling for lederne i de nye kommuner og regioner. * Fra udbuds- til efterspørgselsstyring. De kommunale og regionale ledere skal lede organisationer, der skal udvikles fra at være udbudsstyrede til at være efterspørgselsstyrede. Og der bliver en overgangsperiode, hvor der ikke eksisterer en velfungerende sammenhæng mellem efterspørgsel og indtægter. Kunderne betaler ikke for ydelserne og de øvrige bevillinger er kun delvist styrede af efterspørgslen. Det må antages, at efterspørgslen vil have et omfang, der vil sætte de skattefinansierede offentlige budgetter under et meget stort pres. Det må derfor også forventes, at der på sigt vil opstå en situation, især på sundhedsområdet, hvor en fortsat imødekommelse af efterspørgslen vil blive afhængig af alternative finansieringskilder, herunder forsikringsordninger eller direkte øget privat brugerbetaling. Politikere uden autonomi. De kommunale ledere og regionale ledere skal arbejde sammen med politikere, der er vant til at have en betydelig autonomi i bestemmelsen af udbuddet, men som nu skal underkaste sig borgernes efterspørgselsmønstre og statslige krav til ydelsesniveauerne. Centraliseringen i standarden for velfærdsservice er klar og vil direkte blive koblet til finansieringen, og det vil blive vigtigere end nogensinde før for de offentlige ledere at få afklaret ledelsesrummet i forhold til politikerne for at undgå konflikter i den nye situation. Kontrakter med staten. De kommunale og især de regionale ledere skal i stadig højere grad indgå i kontraktlignende relationer til centrale ministerier i forhold til produktion og ressourcer. Ledelse, bemyndigelse og klientgørelse Den enkelte borger er i kontakt med de store offentlige servicevirksomheder gennem hele sin tilværelse. Kontakten er ofte af væsentlig betydning i borgerens livssituation, når borgeren har et problem, og derfor ikke er i en styrkeposition relativt til serviceleverandøren. Relationen til disse virksomheder har derfor særlig stor betydning. Både i kraft af den konkrete service, de leverer, og i kraft af den relation, de sætter borgeren i. Derfor er det åbenbart, at der i disse relationer er en mulighed for, at borgeren bringes i en rolle som bemyndiget borger eller i en afmagtseller klientrelation til serviceleverandøren. En række kontrolorienterede styringsformer har vundet udbredelse gennem de seneste ti år. Denne udvikling mod formaliseret styring vil fortsætte i de kommende år, og i de store offentlige servicevirksomheder risikerer styringsformerne at uddybe klientgørelsen for den svagest stillede del af klienterne. Tendensen til at sikre ydelser gennem retssikkerhed er et udtryk for samme formalisering, der ikke bidrager til at mindske klientgørelsen. De stærke får flere rettigheder og mere information til at bakke disse rettigheder op, mens de

31 31 svageste kan blive presset længere ud i offerrollen. Klientgørelse har længe været en del af den faglige diskussion i de fagprofessionelle miljøer, mens den kun i ringe omfang har været en del af ledelsesdiskussionen. De følgende betragtninger vedrører sammenhængen mellem ledelsen af store offentlige serviceproducenter og den effekt, de har på borgerne. Serviceinstitutionernes ledelse definerer de centrale elementer i organisationens produkt, og gennem valg af ledelsesteknologi påvirker de relationen mellem kunden og frontlinjemedarbejderne. Er borgeren kunde eller klient? Det er vores påstand, at de store offentlige serviceinstitutioner har potentialet til at bemyndige eller afmægtiggøre store dele af befolkningen. Institutionerne kan kombinere bemyndigende ledelse med en eksplicit målsætning om at bemyndige klienterne og dermed bidrage til at udvikle mere selvberoende borgere. Det vil være at yde et afgørende bidrag til styrkelsen af vores demokrati. Og det bør være en del af kravene til god offentlig ledelse at leve op til denne intention. Det er en proces, hvor vi ikke bare skal understøtte borgeren i relationen til systemerne, men hvor vi også skal beskytte de svagere borgere mod de stærkes dominans af dagsordenen. Afvejning skal foregå i mødet med den enkelte borger, hvor medarbejderen skal frisættes til at skabe en situationsbestemt kunderelation, hvor både den mere og den mindre ressourcestærke borger forventes at tage ansvar for sit samspil med forvaltningen. Afvejningen skal også ske ressourcemæssigt, hvor den velformulerede og krævende borgergruppes krav skal balanceres af mod hensyn til grupper uden samme formuleringsstyrke. Toplederens handlerum Den offentlige topleder har en central opgave i forhold til ændringerne af roller, opgaver og styringsformer. Hun skal bidrage til, at udfordringerne sættes eksplicit på dagsordenen for alle dem, som de berører. Toplederen skal bidrage til, at politikere, medarbejdere og borgere i forskellige fora inddrages i de væsentlige diskussioner: Hvordan skal vi håndtere udfordringerne? Hvilke konsekvenser får det? En sådan dialog løser ikke problemerne, men den medvirker til, at de enkelte aktører kan tage et medansvar for at møde udfordringerne og dermed kan tage ejerskab til løsningerne. Toplederens rolle bliver at tilrettelægge beslutningsprocesserne, så det fortsat bliver muligt at sikre helhedsprægede prioriteringer og afvejninger under de nye vilkår. Øget brugerdemokrati, valgfrihed og ændrede politikerroller skaber væsentlige forskydninger i borgeres og interessegruppers indflydelseskanaler, og derfor bliver denne opgave mere central end tidligere.

32 32

33 33 DRØMMEN I DET DEMOKRATISKE EKSPERIMENTARIUM Efterskrift af Ole Fogh Kirkeby Strukturreformen indeholder en fundamental udfordring til samspillet mellem forvaltning, politikere og borgere. Den indeholder også en udfordring til styrkelsen af demokratiet. For det første må man kunne forestille sig nye professionelle identiteter hos de offentlige ledere, for det andet nye profiler hos både lokal- og landspolitikere og for det tredje et mentalitetsskift hos borgerne. Fællesmængden for disse nye krav består i den måde, hvorpå viden håndteres. Viden må ikke forveksles med besiddelse af information eller med evnen til at skaffe den. Viden er andet og mere. Den er bundet til tre faktorer: Evnen til refleksiv afklaring af ens egne grundholdninger, evnen til at lære af sine egne erfaringer, og evnen til at lade sig godt rådgive. For embedsmanden og forvalteren har grundholdninger ofte bestået i en mere eller mindre udtalt etos, altså kriterier for god embedsførelse, upartiskhed, saglighed og loyalitet. Men også i en principiel indstilling til fællesskabets substantielle indhold. Denne indstilling har, når den er rendyrket, en visionær karakter. Den er andet og mere end realisme. Det visionære har en paradigmatisk karakter, det visionære fokuserer fundamentale forskelle i virkeliggørelsen af det sociale. Det paradigmatiske blik Det er en paradigmatisk forskel, om man mener, at staten udgøres af summen af privatinteresser, eller om man mener, at den som ramme omkring fællesskabet må være andet og mere. Det er også en paradigmatisk forskel, om man mener, at der kan opstilles kvantitative og evaluérbare mål for de enkelte forvaltningsopgaver, eller om disse mål ændrer sig, eller opstår, i takt med at de implementeres. Det er lederens opgave både at argumentere paradigmatisk med egen organisation, med politikeren og med borgerne. Hvis en sådan argumentation lykkes, danner den grundlag for en dialogisk praksis, hvor vi kan redefinere det politiske. Det skyldes, at det politiske oftest henviser til partikulære privatinteresser, eller til disses generalisering på et (vist) samfundsniveau f.eks. den enkelte parcelhusejers og gruppen af parcelhusejeres interesser. Hvis politikeren derimod begynder at tænke paradigmatisk altså i grundholdninger vil man i langt højere grad kunne forholde sig til rigdommen af sociale former og til relevansen af deres form. Man vil ikke forlade sig på simple cost-benefit-modeller, men i virkeligheden kunne genskabe rammen for den politiske økonomi. Den politiske økonomi er jo netop en økonomi, der er politisk dvs. at den ser de enkelte økonomiske fænomener i en større sammenhæng. Det vil også have stor betydning for lovgivningen, der i stigende grad bliver negativt fikseret på detaljer dvs. på løsningen af særopgaver i relation til reelle og fiktive interessenter. Det paradigmatiske må ikke forveksles med det ideologiske. Politiske ideologier er opbygget på aksiomatiske forudsætninger f.eks på ideen om den oplyste egeninteresse eller på principper om grænsenytte, der atter går tilbage til forestillingen om optimering af fysiske lyst som livets mål. Det paradigmatiske perspektiv sætter altid spørgsmålstegn ved den slags aksiomer. Den oplyste egeninteresse vil konfronteres med den pligtformede fællesinteresse, optimering af lyst vil konfronteres med udvikling af menneskelig indsigt eller dannelse om man vil. Moralsk integritet Den ideelle, fælles målsætning for den nye forvaltningsrolle og for den nye politikerprofil er ikke kun den paradigmatiske bevidsthed. Det er lige så afgørende, at begge prioriterer personlig, moralsk integritet som personligt udviklingsmål i relation til deres opgaver. Hvis professionalisme forenes med en normativ indstilling kan den undgå at blive bureaukratisk. Det handler om at turde skabe sig selv som etisk person gennem sine handlinger. Dette

34 34 begrænser både strategisk og pragmatisk tænkning på den ene side, og ensidig ressourcetænkning og formalisme på den anden side. Men også borgeren har evnen til at styrke sin holdningsbevidsthed gennem en paradigmatisk tænkning. Det betyder først og fremmest, at hun må udfordres til at tænke det sociale fællesskab som et bevidst resultat af sine personlige valg og ikke kun som en funktion af hendes evne til at udnytte serviceinstitutionerne. Borgeren må lære at tage ansvar for både formen og for indholdet af de ydelser, det offentlige stiller til rådighed. I modsat fald kan resultatet blive en form for indirekte demokrati, hvor borgeren forholder sig til det offentlige udenom det repræsentative system som et rent udbud-efterspørgsels-forhold. Det politiske bliver således en overflødig instans, der erstattes af virksomhedseller koncernfunktioner. Den paradigmatiske bevidsthed hos borgeren fordrer, som hos forvalteren og politikeren, både en evne og vilje til gribe i egen barm rent holdningsmæssigt, og til at udvikle en klar moralsk indstilling til det offentlige som et fælles anliggende. Dette debatudspil fremhæver, at brugerinddragelsen i den offentlige sektors ydelser ændrer politikerrollen. Rollen vil i mindre grad rumme overordnet prioritering og højere grad bestå af en bestyrelsesrolle med markedskarakter. Denne udvikling kan modsat hvad man skulle tro ud fra perspektivet omkring den oplyste egeninteresse medføre en umyndiggørelse af borgeren, der jo selv kun kan have indirekte indflydelse på den politiske prioritering gennem sine isolerede ydelsesvalg. At styrke demokratiet handler om at fastholde borgerne i dette dilemma: Om man vil optimere et givet behov gennem dets udvikling via markedet i form af produkter og ydelser. Eller om man vil forsøge at ændre behov gennem stimuleringen af en refleksiv behovspraksis dvs. en kritisk indstilling til selve behovets relevans ud fra en klar bevidsthed om konsekvenserne for fællesskabet, når behovet konkretiserer sig i produkter. Demokratiet er som samfundsmæssig idealtype radikalt mangfoldigheds-formet : Alle bør kunne se hinanden fra enhver position, og alle må fra deres punkt kunne se midten. Men enhver bør også kunne ses fra en hypotetisk midte for at kunne beskyttes og for at kunne udfordres på sin ansvarsbevidsthed. Dette anslår også en ny figur for virkeliggørelse af fællesskabet: Fuldendelse gennem opfyldelse af gensidige forventninger. Vi må tillade os at drømme, og vi må tillade os en foregribelse af tusindsårsriget. Vi må lære at se kommune-virksomheder som volierer. Vi må se med et nyt blik for at fornemme fordele og ulemper ved, at det offentlige bliver en gennemsigtig, allestedsnærværende men ikke overvågende eller kontrollerende aktør. Fællesskab kan ikke måles Demokrati er retten til at have sin egen historie. Men forudsætningen er pligten til at forholde sig til det hypotetiske fællesskab som en mulig realitet. Netop det hypotetiske fællesskab den indløste, substantielle gensidighed er demokratiets centrum. Og det er ikke det samme som staten eller lokalforvaltningen. Ansvar må fra virksomheders og institutioners side betyde, at de er beredt på at lade det uventede ske. Den ægte ansvarlighed er at værne om det uskete. En sådan holdning er det modsatte af den certificerede, manualbaserede ansvarlighed. Denne ansvarlighed holder sig med livrem og seler til de felter, som allerede er gjort tilgængelige af eksisterende praksis. Ansvarligheden må være eksplorativ, og den den må skabe nye zoner, fordi den har et nyt blik. Stoikerne kaldte udviklingen af et nyt blik der er hypersensitivt over for individuelle erfaringer skærpet opmærksomhed. Det handler om at lære af sin egen erfaring. Vi kan tale om en opmærksomhedens etos, om en opmærksomhedens habitus. Den består i at udvikle en på én gang minutiøs og kritisk erfaring, der samtidig er generøs. En erfaringspraksis, det giver tilsagn til det konsekvente, men siger nej til det vage, det fordomsfulde og den sikre mellemvej. Det handler om, at udvikle en ansvarsfuldhedens nanoteknologi. At finde de spinkle spor, de knap synlige brudflader og de sprækker, hvor den nye ansvarlighed begynder at vise sig. Eksempler kan være: At koncentrere sig om at udvikle de nye billeder, hvorigennem sociale fællesskaber skal opleves. At skabe proaktive metaforer for

35 35 socialt samvær på tværs af kulturelle forskelle. Det billede vi har af tiden spiller ind. Hvordan udvikler vi fornemmelse og respekt for de andres tid dvs. for de momenter af usamtidighed, der bor i dem? Både den tid, de har med sig i deres nationale, familiære og kulturelle bagage; og den, der lever i deres egne kroppe, og i deres erindring. At respektere andres liv er at vise ansvarlighed over for den tid, der er gennemlevet og dermed ophobet i dem. Respekten for de andres tid vil både påvirke vort forhold til de etniske minoritetsgrupper, men også til vore egne grupper af unge og ældre på arbejdsmarkedet, og ikke mindst til vore nye organisationer og til os selv. Også virksomheder og institutioner har deres individuelle tider, kadencer, der er et af de vigtigste grundtræk ved organisationens særlige rum. De kommende kommunalfusioner må reflektere dette i den strategiske praksis. Det eneste, vi ikke har magt over, er tid. Det som tog år at bygge op, kan et øjeblik rive ned. Ansvar handler om at tage dette til indtægt. Det gælder om at se den tid, som fænomenerne har taget, for at blive det, de er. Netop fornemmelsen for usamtidigheden i det regionale landskab, for zoner der krydser hinanden, for forskelligheden i intensitet og farve i sammenvoksningen af tid og rum med kroppe, erindringer og viljer, og dermed fornemmelsen for sårbarhed og uanede ressourcer, kan udgøre et nyt perspektiv på de kommende forvaltningsenheder. En skabende ansvarlighed, der netop skaber regionen som et resultat af denne nye, opmærksomhedens etos. Fra dette perspektiv kunne omformningen af den landspolitiske struktur være en opfordring til politikerne til at se og høre på en ny måde. For politik er jo, al sin realisme og håndfaste brutalitet til trods, også et drømmespil. Politik er et spil om drømme. Men at fortolke sine drømme realistisk uden tab af visionær kraft, det handler om at lade sig blive godt rådet. Et sådant billede kunne være billedet af livets træ. En fornemmelse for, hvor dyrebar tid er. Et billede, som findes i mange variationer, og ligger bag mange individuelle og kollektive initiativer. Måske initiativer, der vil skabe balance mellem livstid, fritid, familietid og arbejdstid. Et billede, som fortjener at blive synligt for alle. Sådanne svage men klare stemmer kan i et lokalt og regionalt perspektiv være en indstændig hvisken om, at sådan gør vi netop her. En overbevisning om anstændighed og generøsitet, der trækker fra feltet amt ud på regionens klatpapir og ind de nye fusionsenheder. At skabe sociale eksperimentarier uden strategisk og ideologisk sikkerhedsnet.

36 36

37 37 TÆNKETANKENS MEDLEMMER Jørgen Søndergaard, direktør for Socialforskningsinstituttet, medlem af strukturkommissionen og velfærdskommissionen og bestyrelsesformand for ATP. Tidligere bl.a. sekretariatschef i Det Økonomiske Råd, sekretariatschef for Socialkommissionen og lektor ved Økonomisk Institut, Aarhus Universitet. Uddannet cand. oecon. Født Jørgen Jørgensen, direktør for Rigshospitalet. Tidligere direktør for Bispebjerg Hospital, økonomichef i Københavns Hospitalsvæsen, medarbejder i Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Fødevareministeriet. Uddannet cand. polit. fra Københavns Universitet. Født Lars B. Goldschmidt, direktør for Foreningen af Rådgivende Ingeniører samt forskningsleder ved Handelshøjskolen i København. Tidligere bl.a. markedschef i Dansk Handel og Service, direktør i Arbejdsmarkedsstyrelsen, direktør i Dansk Industri og kontorchef i Miljøstyrelsen. Uddannet civilingeniør (kemi) og PhD fra DTU samt PhD fra Handelshøjskolen i København. Født Elsebeth Tank, direktør for Danmarks Blindebibliotek. Tidligere bl.a. kulturchef i Køge Kommune og arbejdende formand for Bibliotekarforbundet. Uddannet MPA fra Handelshøjskolen og bibliotekar. Født Niels Højberg, amtsdirektør i Fyns Amt. Tidligere amtsdirektør i Viborg Amt, direktør i Ringkjøbing Amt, kommunaldirektør i Ringkøbing Kommune, sekretariatschef i Ringkjøbing Amt og fuldmægtig i Budgetdepartementet. Uddannet cand. scient. pol. et art. fra Aarhus Universitet samt M.Phil. fra Glasgow Universitet. Født 1954 Jens Andersen, direktør for Trafikstyrelsen. Tidligere bl.a. direktør for Banestyrelsen, direktør for Arbejdstilsynet, bestyrelsesformand for Center for Teknologistøttet Uddannelse, direktør i Dansk Arbejdsgiverforening, ministersekretær i Finansministeriet. Uddannet cand.scient.pol. Født Suzanne Aaholm, kommunaldirektør i Køge Kommune. Tidligere bl.a. socialdirektør i Høje-Taastrup Kommune, forvaltningsdirektør i Farum Kommune, konsulent i PLS Consult og medarbejder i Finans- og Miljøministeriet. Uddannet cand.polit. fra Københavns Universitet. Formand for Informationscenteret for Miljø og Sundhed. Født Claes Nilas, departementschef i Integrationsministeriet. Tidligere departementschef i Ministeriet for Familie- og Forbrugsanliggender, adm. direktør for Hovedstadens Udviklingsråd (HUR), direktør for Udlændingestyrelsen, afdelingschef i Indenrigsministeriet og ministersekretær i Justitsministeriet. Uddannet cand.jur. fra Københavns Universitet. Formand for Nordisk Administrativt Forbund. Født Ole Fogh Kirkeby, professor ved Handelshøjskolen i København, Center for Kunst og Lederskab og Institut for Ledelse, Politik og Filosofi. Tidligere bl.a. lektor ved RUC og Danmarks Pædagogiske Bibliotek. Uddannet mag. art. og dr.phil. fra Århus Universitet. Født 1947.

38 38

39 39

40 SAS Institute A/S Købmagergade 7-9 DK-1150 København K. Tlf.: Fax: SAS Institute A/S Kr. Kielbergsvej 3 DK-8660 Skanderborg Tlf.: Fax: SAS og alle SAS Institute Inc. s produkter og ydelser er varemærker eller registrerede varemærker af SAS Institute Inc., Cary, NC, USA. indikerer registrering i USA og andre lande. SAS Institute A/S, København, er et datterselskab af SAS Institute Inc., Cary, NC, USA. Copyright /DK/0505