Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler

Transkript

1 Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler Juni

2 Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler Juni 2011

3 Udbudsrådet Nyropsgade København V Tlf.: Fax: ISBN On-line Layout: Word Specialisten Billedmateriale: istockphoto Grafisk produktion: GP-Tryuk A/S Analysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet. Hovedbidrag til de enkelte kapitler er forfattet af: Kapitel 1: Kapitel 2: Kapitel 3: Kapitel 4: Kapitel 5: Udbudsrådets sekretariat Udbudsrådets sekretariat Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Copenhagen Economics Copenhagen Economics 2

4 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Indhold Kapitel 1 Indledning og resumé 1.1 Indledning Resumé... 5 Kapitel 2 Om rammeaftaler 2.1 Hvad er en rammeaftale? hvorfor anvende rammeaftaler? omfang og udvikling i brug af rammeaftaler Indkøb på forskellige typer og forskellige aktørers rammeaftaler Kapitel 3 Udbudsreglerne og rammeaftaler 3.1 Den retlige regulering af rammeaftaler Hvad siger udbudsreglerne om konkrete forhold vedr. rammeaftaler? Tjekliste Kapitel 4 Økonomien i rammeaftaler Prisgevinsterne ved indkøb under rammeaftaler Faktorer der spiller ind på prisen under rammeaftaler Transaktionsomkostninger ved rammeaftaler Hvornår og hvordan det er økonomisk fordelagtigt at anvende rammeaftaler Kapitel 5 Kvalitet og kvalitetsudvikling gennem rammeaftaler 5.1 Udfordringer med kvalitet i rammeaftaler Udfordringer med kvalitetsudvikling Hvordan kvalitet og kvalitetsudvikling i rammeaftaler stimuleres Hvornår og hvordan kvalitet kan sikres i rammeaftaler

5 UDBUDSRÅDET Kapitel 1 Indledning og resumé - UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT 1.1 INDLEDNING Det offentlige foretager årligt indkøb hos private virksomheder for ca. 270 mia. kr. Gennem de seneste år er en stigende del af det offentlige indkøb blevet koordineret, således at flere offentlige myndigheder foretager udbud og indkøb af bestemte varer og tjenester i fællesskab. Tendensen til øget koordinering af indkøbene genfindes både i stat, kommuner og regioner. Rammeaftaler er et vigtigt instrument til offentlige indkøb, fordi det tillader myndigheder at koordinere deres indkøb. Danmark er det land i EU, der anvender rammeaftaler i størst omfang. Andelen af de offentlige indkøb, der sker via rammeaftaler, er endvidere stigende. Brugere og udbydere af rammeaftaler ser rammeaftaler som et instrument, der kan give lave priser og en god kvalitet, når de rette forudsætninger er til stede. Under de rette forudsætninger kan aftalerne lette og smidiggøre indkøb og reducere transaktionsomkostningerne forbundet med udbud, fordi aftalerne kan afløfte udbudspligten og på forhånd fastsætte vilkårene for køb i en aftaleperiode. Det økonomiske pres på den offentlige sektor og et politisk ønske om effektivisering har skabt en efterspørgsel blandt beslutningstagere og indkøbere på viden og redskaber, der kan understøtte det offentliges indkøb via rammeaftaler. Derfor har Udbudsrådet udarbejdet denne analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler for at belyse det forskellige aspekter ved rammeaftaler. Analysen fokuserer på tre aspekter ved rammeaftaler. Det juridiske, det økonomiske og det kvalitetsmæssige. I analysen undersøges rammeaftaler generelt, og dermed inkluderes både centralt og decentralt indgåede rammeaftaler. Analysen behandler derfor også Statens og Kommunernes Indkøbscentral, SKI, og deres brug af rammeaftaler. I forbindelse med udarbejdelsen af analysen er der konstateret en usikkerhed omkring reglerne for brug af rammeaftaler. Årsagen hertil er blandt andet, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i en vejledende udtalelse i januar 2011 har vurderet, 4

6 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER at en af SKI s rammeaftaler og den anvendte tildelingsmodel ikke var udformet i overensstemmelse med udbudsdirektiverne. Denne og andre juridiske problemstillinger vedrørende indgåelse og anvendelse af rammeaftaler behandles derfor i et kapitel om juraen bag rammeaftaler for at bidrage til klarhed om reglerne på området. Analysen er bygget op over en brugerundersøgelse gennemført for Udbudsrådet af Copenhagen Economics. I brugerundersøgelsen undersøges det, hvordan mere end 100 brugere, udbydere og leverandører af rammeaftaler vurderer rammeaftaler som instrument til offentlige indkøb. Brugerundersøgelsen er brugt til at identificere de problemstillinger omkring indgåelse og anvendelse af rammeaftaler, som brugere, udbydere og leverandører oplever. De identificerede problemstilling belyses i de enkelte kapitler i analysen. Fokus i analysen er udelukkende på rammeaftaler. Det betyder, at analysen ikke sammenligner fordele og ulemper ved forskellige indkøbsformer. Analyser indeholder dermed ikke en vurdering af, hvornår rammeaftaler er relevante at benytte sammenlignet med eksempelvis et almindeligt udbud. Selvom analysen alene behandler rammeaftaler er det ikke et udtryk for, at rammeaftaler altid er den mest hensigtsmæssige indkøbsform for offentlige myndigheder. Valget af indkøbsform er afhængig af en konkret vurdering i den enkelte situation. Der kan eksempelvis være situationer, hvor den efterspurgte vare eller ydelse er af så kompleks karakter, at en rammeaftale ikke er hensigtsmæssig. 1.2 RESUMÉ Offentlige myndigheder anvender rammeaftaler, når der er tvivl om, hvor stor en mængde af et givent produkt eller en given ydelse myndigheden har behov for at indkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behov for en leverance må forventes at indtræde. Under de rette forudsætninger er en rammeaftale et nyttigt redskab for myndigheder, fordi den afløfter udbudspligten og fastsætter vilkårene for de kontrakter, der skal indgås i en given periode. Dette gælder især med hensyn til pris og mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes. Omkring 32 pct. af alle danske EU-udbud er rammeaftaler, når der ses på antallet af indgåede kontrakter efter EU-udbud. Set i forhold til, at offentlige myndigheder i Danmark i 2009 indgik kontrakter om indkøb hos private leverandører for ca. 270 mia. kr. er det således store beløb, der løber igennem de danske rammeaftaler. Der kan ikke tegnes et præcist billede af, hvordan eller hvor meget der omsættes for på rammeaftaler hos forskellige udbydere. Det skyldes blandt andet, at der ikke registreres, hvor meget der trækkes på indkøbsfællesskabets forskellige rammeaftaler, hos de frivilligt indgåede indkøbsfællesskaber. Statens og Kommunernes 5

7 UDBUDSRÅDET Indkøbscentral, SKI, og Statens Indkøb er de største udbydere af rammeaftaler i Danmark, og der omsættes årligt for henholdsvis 13 mia. kr. og 1,4 mia. kr. på disse udbyderes rammeaftaler. Brugen af rammeaftaler har været stigende over de seneste år. Over halvdelen af respondenterne i brugerundersøgelsen angiver, at de har oplevet en stigning i deres brug af rammeaftaler. Samtidig vurderer ca. 75 pct. af brugerne, at de fremadrettet kan anvende rammeaftaler bedre end i dag. Brugerne vurderer, at der er potentiale for at anvende rammeaftaler yderligere. Det bliver eksempelvist påpeget, at rammeaftaler kan anvendes på nye og flere indkøbsområder end i dag. Samtidig understreges det også, at myndighederne kan blive bedre til at anvende eksisterende rammeaftaler ved at indgå købsforpligtelser eller ved at få decentrale enheder til at trække på rammeaftalerne i større omfang. En prisanalyse gennemført af Copenhagen Economics udført for Udbudsrådet viser, at der for nogle varegrupper er mulighed for at opnå store besparelser ved at købe ind på en rammeaftale. Prisanalysen sammenligner prisen for varer indkøbt på en rammeaftale, og prisen for varer indkøbt uden for en rammeaftale, hvilket typisk er leverandørernes listepriser. Eksempelvis viser analysen, at der på kopipapir er en gennemsnitlig prisgevinst på næsten 20 pct., imens der for rengøringsmidler er en gennemsnitlig gevinst på knap 30 pct. I forbindelse med 9 ud af 10 undersøgte varegrupper kan der identificeres større eller mindre økonomiske gevinster ved brug af en rammeaftale. Brugernes vurdering af, at brugen af rammeaftaler kan udbredes, kombineret med prisanalysens eksempler på besparelse ved brug af rammeaftaler, peger på, at der kan være et potentiale for økonomiske gevinster. Det er ikke muligt på det foreliggende datagrundlag at kortlægge størrelsen på dette effektiviseringspotentiale. Der er ikke enighed blandt brugerne om, hvorvidt rammeaftaler altid er et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer. I brugerundersøgelsen vurderer en række brugere, at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer. Ifølge brugerne skyldes dette, at rammeaftaler for det første afløfter udbudspligten, for det andet sikrer bedre priser, og for det tredje er hurtigere og smidigere at anvende end andre indkøbsformer. Der er dog også brugere i undersøgelsen, som vurderer, at rammeaftaler ikke er et bedre instrument. Disse brugere hæfter sig særligt ved, at rammeaftaler ikke kan sikre bedre priser, og at der er uafklarede juridiske problemstillinger omkring rammeaftaler. I brugerundersøgelsen bliver der peget på en række juridiske problemstillinger, hvoraf flere knytter sig til tildeling af kontrakter til leverandører. Via en gennemgang af udbudsdirektivets bestemmelser samt relevant praksis fra Klagenævnet for Udbud og vejledende udtalelser fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen beskrives 6

8 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER problemstillingerne samt eventuelle løsninger i kapitel 3. Kapitlet indeholder afslutningsvist en tjekliste, som kan anvendes i forbindelse med den konkrete indgåelse og anvendelse af en rammeaftale. De behandlede juridiske problemstillinger er oplistet i nedenstående boks 1.1. Boks 1.1: Belyste juridiske problemstillinger I den juridiske del af analysen behandles ti problemstillinger. Disse er: om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen hvilken retstilstand, der gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale om det er muligt at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen hvordan der kan gennemføres tildeling i forbindelse med sortimentsudbud hvordan kontrakter kan overdrages fra en privat leverandør til en anden hvordan kan en mindre leverandør leve op til de økonomiske krav, der stilles af ordregiverne? I forbindelse med den økonomiske del af analysen er det undersøgt, hvordan der kan opnås økonomiske fordelagtige priser ved brug af rammeaftaler. Generelt peger analysen på, at der kan opnås økonomisk fordelagtige priser ved brug af rammeaftaler, når de rette forudsætninger er til stede. En væsentlig forudsætning er, at den efterspurgte ydelse egner sig til at blive indkøbt via en rammeaftale. For visse komplekse ydelsestyper eller ved klart definerede indkøbsbehov er det nødvendigt at vurdere rammeaftaleinstrumentet i forhold til andre indkøbsformer, da rammeaftaler ikke altid er det mest hensigtsmæssige instrument. Brugerundersøgelsen og de opfølgende interviews med offentlige indkøbere og leverandører peger for det første på, at der opnås bedre priser, når der indkøbes store volumener. Analysen viser, at rammeaftaler, som pålægger de offentlige myndigheder en købsforpligtelse ofte resulterer i gode priser, fordi leverandøren opnår stordriftsfordele på grund af en større salgsvolume og en større sikkerhed for salg på rammeaftalen. Det er særligt erfaringen fra Statens Indkøb, som indgår forpligtende rammeaftaler på vegne af statslige myndigheder. Når købsforpligtelse overvejes i forbindelse med indgåelse af en konkret rammeaftale, er det nødven- 7

9 UDBUDSRÅDET digt at den ordregivende myndighed vurderer, om der kan opstå negative langsigtede konsekvenser for markedet, eksempelvis om konkurrencen svækkes og prisniveauet øges på længere sigt ved at tildele én markedsaktør en stor ordre. Standardisering er en anden vej til gode priser på en rammeaftale, fordi det muliggør lavere transaktionsomkostninger for myndighederne til udarbejdelse og gennemføres af udbuddet samt lavere enhedsomkostninger for leverandøren. Samtidig giver standardisering mulighed for at anvende webbaserede løsninger, hvilket reducerer de decentrale enhedernes omkostninger forbundet med anvendelse af rammeaftaler. Besparelsespotentialet via standardisering er dog sammenhængende med opgavens kompleksitet. Mindre komplekse varer og ydelser er lettere at standardisere. Og som konsekvens heraf bliver udbuddet nemmere at gennemføre, transaktionsomkostningerne reduceres og rammeaftalerne kan giv bedre priser. I politisk styrede organisationer, som eksempelvis kommunerne, er det dog ikke altid en ønskelig løsning at indkøbe standardiserede varer fra en central rammeaftale. Det kan eksempelvis skyldes lokale krav til miljøcertificering, som ikke kan imødekommes i centrale aftaler. I disse situationer vil myndigheden ofte skulle acceptere højere transaktionsomkostninger eller højere priser ved selv at indgå en rammeaftale, når de ønskede produkter ikke forekommer på eksisterende rammeaftaler. Når offentlige myndigheder køber ind, er økonomi ikke den eneste beslutningsparameter. Kvaliteten af de leverede varer og ydelser er også centralt. Myndigheder har derfor behov for at kunne håndtere kvalitet og kvalitetsudvikling i forbindelse med rammeaftale. Denne udfordring er særligt aktuel på områder med højteknologiske produkter, eksempelvis pc ers hardware og software, der hurtigt udvikles i kvalitet og indhold. Brugerundersøgelsen indikerer, at det opleves som en væsentlig udfordring at sikre en løbende kvalitetsudvikling i efterspurgte produkter, når der købes ind på en rammeaftale. Derfor har flere udbydere af rammeaftaler eksperimenteret med forskellige kontraktmodeller, som tvinger leverandørerne til skabe en løbende kvalitetsudvikling i de tilbudte produkter på en rammeaftale. Det kræver en balanceret tilgang fra den offentlige myndigheds side at sikre kvalitet og kvalitetsudvikling i varer og ydelser omfattet af en rammeaftale. Det skyldes, at ønsket om høj kvalitet risikerer at føre til kravspecifikationer med meget store krav til de leverede produkter, som dermed virker fordyrende. Det stiller således krav til grundig forberedelse og indgående kendskab til det konkrete produktområde, når der skal udarbejdes en kravspecifikation, for at opnå den rette balancen mellem kvalitet og pris. I overvejelserne om kvalitet er det også væsentligt 8

10 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER at have fokus på tidsperspektivet, da visse varer af høj kvalitet og dermed en højere pris kan vise sig at være den billigste langsigtede løsning. Boks 1.2: Analysens konklusioner Analysen af rammeaftaler viser: I Danmark køber det offentlige ind for ca. 270 mia. kr. årligt hos private leverandører. Samtidig er 32 pct. af danske EU-udbud rammeaftaler målt på antallet af indgåede kontrakter. Dermed omsættes årligt for adskillige milliarder på danske rammeaftaler. Offentlige myndigheder kan opnå væsentlige besparelser ved at indgå rammeaftaler, når de rigtige rammebetingelser er til stede. En prisanalyse viser, at 9 ud af 10 undersøgte produkter kan indkøbes til en lavere pris, hvis indkøbet sker via en rammeaftale. Brugerne af rammeaftaler vurderer, at de kan anvende rammeaftaler bedre fremadrettet ved enten af lade flere indkøbsområder være omfattet af rammeaftaler, ved at acceptere en købsforpligtelse på rammeaftaler, eller ved at forbedre decentrale institutioners loyalitet overfor eksisterende rammeaftaler. Der kan opnås økonomisk fordelagtige priser på en rammeaftale, når indkøbsvolumen på den enkelte rammeaftale er stor. Dette kan opnås ved dels at koordinere indkøbe og dermed være mange brugere på den enkelte aftale, dels ved at lade aftalen være omfattet af en købsforpligtelse overfor myndighederne, fordi leverandørerne herigennem opnår stordriftsfordele på grund af en større salgsvolume og en større sikkerhed for sit salg på rammeaftalen. Endvidere kan standardisering af de efterspurgte produkter mindsker transaktionsomkostninger for den offentlige myndighed og reducerer enhedsomkostninger for leverandøren og herigennem skabe bedre priser. Udviklingen af kvaliteten af et produkt under en rammeaftales løbetid kan være svær at sikre for udbydere af rammeaftaler. Der kræver derfor stor opmærksomhed fra den offentlige myndigheds side, når der udarbejdes kravspecifikationer, for at opnå den rette balance mellem kvalitet og økonomi. Brugere af rammeaftaler vurderer, at rammeaftaler kan anvendes bedre end i dag. Det er derfor relevant at udnytte rammeaftaleinstrumentet bedre samt udbrede anvendelse af rammeaftaler, fordi rammeaftaler under de rette forhold kan hjælpe offentlige myndigheder til en bedre økonomi og reducere transaktionsomkostninger ved indkøb. Hvis potentialet for besparelser skal realiseres kræver det, at offentlige myndigheder anvender rammeaftaler hensigtsmæssigt. Dette indebærer, at brugerne af rammeaftaler skal være gode til at vurdere, hvornår rammeaftaleinstrumentet er hensigtsmæssigt at anvende i forhold til andre indkøbsformer. 9

11 UDBUDSRÅDET Offentlige myndigheder kan, hvilket brugerne også angiver i brugerundersøgelsen, i større udstrækning dels lade sig være omfattet af en købsforpligtelse, dels indkøbe standardiserede varer og ydelser, dels koordinere sine indkøb med andre myndigheder. Købsforpligtelse og indkøb af standardiserede varer og ydelser kan opnås på såvel decentrale som centrale rammeaftaler. Til gengæld gennemføres koordinerede indkøb af store volumener bedst via centrale rammeaftaler med mange koordinerede brugere frem for decentrale rammeaftaler med én eller få brugere. Perspektiverne for den fremadrettede brug af rammeaftaler er, at principperne om købsforpligtelse, standardisering og koordinering udgør den løftestang for offentlige myndigheders anvendelse af rammeaftaler, som kan realisere besparelser og herigennem en forbedret offentlig økonomi. Offentlige indkøbere har efterspurgt konkrete redskaber, der kan lette deres anvendelse af rammeaftaler. For at imødekomme indkøbernes ønske tilbyder denne analyse eksempler på brug af rammeaftaler samt inspiration til indgåelse og anvendelse af rammeaftaler i form af en række opmærksomhedspunker. Opmærksomhedspunkterne i analysen knytter sig til både det juridiske, økonomiske og kvalitetsmæssige aspekt og bringes som afslutning på de enkelte kapitler. Opmærksomhedspunkterne har til formål at anvise, hvordan rammeaftaler kan tilrettelægges, så det bliver nemt at benytte dem samt sætte fokus på, hvornår rammeaftaler er fornuftige at anvende. Der er i alt fem kapitler i analysen. Udbudsrådets sekretariat har skrevet det indledende kapitel samt kapitel 2 om den generelle brug af rammeaftaler. Konkurrenceog Forbrugerstyrelsen har skrevet kapitel 3 om det juridiske aspekt ved rammeaftaler, og Copenhagen Economics har skrevet kapitel 4 og 5 om det økonomiske og kvalitetsmæssige aspekt ved rammeaftaler. 10

12 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Kapitel 2 Om rammeaftaler - UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT Formålet med dette kapitel er at give et generelt overblik over rammeaftaleinstrumentet samt pege på, hvad der karakteriserer en rammeaftale, og hvorfor og hvornår rammeaftaler af både ordregivere og brugere anses som nyttige at anvende. Kapitlet trækker blandt andet på resultaterne af en brugerundersøgelse, som viser, at brugere af rammeaftaler ikke er entydige i deres vurdering af, hvorvidt rammeaftaler er et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer. Brugerne giver udtryk for forskellige opfattelser af rammeaftaleinstrumentet og indikerer dermed, at fordele og ulemper ved rammeaftaler vurderes bedst i de konkrete situationer. Endeligt viser kapitlet, at brugen af rammeaftaler i Danmark har været stigende over de seneste år, og at Danmark er det EU-land, som anvender rammeaftaler mest. Brugerundersøgelsen er gennemført af Copenhagen Economics og omfatter brugere af rammeaftaler, udbydere af rammeaftaler samt private leverandører under offentlige rammeaftaler. 1 Formålet med brugerundersøgelsen har været at afdække udfordringer og fordele ved brug af rammeaftaler til offentlige indkøb. I appendiks 3 uddybes den anvendte metode til gennemførelse af brugerundersøgelsen. 2.1 HVAD ER EN RAMMEAFTALE? Udbudsdirektivet definerer en rammeaftale som en aftale indgået mellem en eller flere ordregivende myndigheder og en eller flere økonomiske aktører (leverandører). En rammeaftale har til formål at fastsætte vilkårene for de kontrakter, der skal indgås på baggrund af rammeaftalen i løbet af en given periode, især med hensyn til pris og den mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes. 2 Rammeaftaler er således karakteriseret ved at fastlægge en ramme om de kontrakter, der senere indgås. Formålet med rammeaftaler er således at fastlægge en række af de vilkår, der skal gælde for de efterfølgende kontrakter, der indgås på baggrund af rammeaftaler. 1 Brugerundersøgelsen er gennemført i perioden fra 14. januar til 24. januar 2011 ved hjælp af et webbaseret spørgeskema. Der er i perioden modtaget i alt 109 besvarelser. 2 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 5 11

13 UDBUDSRÅDET Rammeaftaler dækker både over aftaler indgået af én myndighed med én eller flere leverandører og aftaler indgået af en indkøbscentral eller et indkøbsfællesskab på vegne af flere myndigheder med flere leverandører. 3 Rammeaftaler med flere leverandører benævnes også parallelle rammeaftaler. En rammeaftale indebærer ikke som udgangspunkt en forpligtelse for ordregiveren til rent faktisk at benytte rammeaftalen. Brugerne af rammeaftaler kan dog forpligte sig til at skulle anvende en rammeaftale via indgåelse af aftale om købspligt. Når der opstår et konkret behov for leverancer omfattet af rammeaftalen, giver rammeaftalen ordregiveren mulighed for at afgive en bestilling til leverandøren på aftalen. Leverandøren er i hele kontraktperioden forpligtet til at imødekomme bestillinger fra ordregiveren på de vilkår, der er fastsat i aftalen HVORFOR ANVENDE RAMMEAFTALER? Det kan være nyttigt for offentlige myndigheder at anvende rammeaftaler, når der er tvivl om, hvor stor en mængde af et givent produkt eller en given ydelse myndigheden har behov for at indkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behov for en leverance må forventes at indtræde. Eksempelvis anvender mange offentlige myndigheder en rammeaftale i forhold til indkøb af kopipapir, fordi myndigheden ikke på forhånd ved, hvor stort behovet for kopipapir er over flere måneder. En myndighed, der har haft en rammeaftale i udbud i henhold til udbudsdirektivet, kan tildele en leverandør på rammeaftalen ordrer uden at gennemføre endnu et selvstændigt EU-udbud. Myndigheden behøver således ikke at iværksætte en selvstændig udbudsproces i rammeaftalens løbetid, når det konkrete indkøbsbehov opstår, men kan blot foretage bestillinger direkte hos leverandørerne på rammeaftalen. Rammeaftaler kan ligeledes indgås af en fælles indkøbscentral på vegne af en kreds af ordregivende myndigheder. Ved at foretage konkrete anskaffelser på baggrund af rammeaftalen indgået af indkøbscentralen, kan myndighederne undgå at gennemføre selvstændige udbud. Via en rammeaftale har myndighederne således mulighed for at opnå fleksibilitet i indkøbsprocessen. De ordregivende myndigheder oplever en administrativ lettelse ved ikke at skulle håndtere en udbudsproces. Endvidere kan en rammeaftale reducere transaktionsomkostningerne både for ordregiveren og tilbudsgiverne, da der spares omkostninger til henholdsvis gennemførelse af et selvstændigt udbud og udarbejdelse af tilbud. 3 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 10 indeholder en definition af begrebet indkøbscentral 4 Der kan dog aftales mellem parterne, at leverandøren ikke nødvendigvis skal levere. 12

14 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Offentlige myndigheder kan som udgangspunkt lette indkøbsprocesserne og reducere transaktionsomkostninger i forbindelse med udbud ved at anvende rammeaftaler. Det sker, fordi rammeaftalen medfører, at myndigheden kun én gang skal gennemføre et udbud. Hvis myndigheden ikke anvendte en rammeaftale, men i stedet laver nye udbud hver gang et indkøbsbehov opstår, så vil myndigheden bruge mange ressourcer på udarbejdelse og gennemførelse af udbud. Rammeaftalernes evne til at reducere transaktionsomkostninger ved udbud varierer dog. Rammeaftaler, hvor tildelingen sker efter en genåbning af konkurrencen ved miniudbud, vil indebære et vist ressourceforbrug hos myndighederne, da der skal gennemføres en udbudslignende proces. Også på leverandørsiden er et miniudbud forbundet med et vist ressourceforbrug, da der skal udarbejdes et tilbud til ordregiveren, når denne har indledt processen ved miniudbud. Der er således fordele og ulemper forbundet med offentlige myndigheders anvendelse af rammeaftaler. Nogle fordele og ulemper knytter sig endvidere til de forskellige rammeaftaletyper, idet der eksempelvis er forskel på, om en offentlig myndighed anvender egne rammeaftaler eller rammeaftaler indgået af indkøbsfællesskab og indkøbscentraler. Ved centralt indgåede rammeaftaler nævnes i brugerundersøgelsen indkøbscentralens juridiske kompetencer eller tekniske indsigt som en fordel for den ordregivende myndighed. Samtidig beskriver brugerne den begrænsede mulighed for tilpasning til lokale krav og ønsker som en ulempe for den ordregivende myndighed i brugerundersøgelsen. I brugerundersøgelsen er det undersøgt, hvordan en række brugere vurderer udfordringer og fordele ved brug af rammeaftaler i praksis. Brugerundersøgelsen viser, at knap halvdelen af de adspurgte brugere vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer, jf. Figur 2.1 nedenfor. 13

15 UDBUDSRÅDET Figur 2.1: Er rammeaftaler er bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer Ja 45,7% Nej, det samme 32,6% Nej, dårligere 13,0% Ved ikke 8,7% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3. De brugere, der vurderer at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer, angiver som de to væsentligste årsager for deres vurdering, at rammeaftaler for det første afløfter udbudspligten og for det andet sikrer bedre priser. Den tredje mest anførte årsag til en positiv vurdering er, at rammeaftaler er hurtigere og smidigere at anvende. Dermed indikerer brugerne, at reduktion af transaktionsomkostninger ved udbud også har betydning for vurderingen af rammeaftaler. Den samlede fordeling af brugernes begrundelser vises i Figur 2.2 nedenfor. 14

16 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 2.2: Hvorfor er rammeaftaler et bedre instrument? Rammeaftaler giver bedre kvalitet 19,0% Rammeaftaler giver større interesse fra leverandørerne 28,6% Hurtigere og smidigere via rammeaftaler 47,6% Rammeaftaler giver gode priser 71,4% Rammeaftaler giver mulighed for at afløfte udbudspligten 76,2% Ved ikke 0,0% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3 0% 20% 40% 60% 80% 100% De brugere, som ikke vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer, angiver, at der dels er uafklarede juridiske problemstillinger omkring rammeaftaler, dels ikke kan opnås bedre priser via rammeaftaler, jf. Figur

17 UDBUDSRÅDET Figur 2.3: Hvorfor er ikke rammeaftaler et bedre instrument? Rammeaftaler giver ikke god kvalitet 9,5% Det er administrativt besværligt 33,3% Rammeaftaler giver ikke bedre priser Der er uafklarede juridiske problemstillinger Andet 47,6% 47,6% 42,9% Ved ikke 9,5% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3 0% 10% 20% 30% 40% 50% Nogle brugere angiver under andet i brugerundersøgelsens kvalitative del en række årsager til, hvorfor de ikke vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument. En bruger angiver, at centrale rammeaftaler ikke tillader den kommunale myndighed at efterleve egne politikker, fx omkring miljøhensyn i indkøb. Andre brugere påpeger, at rammeaftaler er et vanskeligt instrument at anvende, fordi de er besværlige at håndtere i tildelingssituationer, når der er flere leverandører på den enkelte rammeaftale. Samlet set viser brugerundersøgelsen således, at brugerne ikke er enige i vurderingen af rammeaftalers fordele og ulemper, idet de oplevede fordele hos nogle brugere ikke kan genfindes hos andre brugere. Dette indikerer, at fordele og ulemper i forbindelse med rammeaftaler skal vurderes i forhold til det konkrete behov, som den offentlige myndighed har. 2.3 OMFANG OG UDVIKLING I BRUG AF RAMMEAFTA- LER Over de seneste år er brugen af rammeaftaler steget på europæisk plan. I 2009 var ca. 32 pct. af danske kontrakter indgået efter EU-udbud rammeaftaler. Gennem- 16

18 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER snittet for anvendelse af rammeaftale i EU i 2009 er 16 pct. I EU er Danmark således det land, der oftest anvender rammeaftaler. 5 I forbindelse med danske udbud viser en stikprøvesøgning 6 på Mercells udbudsdatabase, at kommunerne stod for ca. 43 pct. af de udbudte rammeaftaler aftaler, imens regioner og stat stod for henholdsvis 18 pct. og 15 pct. Af de resterende rammeaftaler blev 13 pct. udbudt af forsyningsvirksomheder, 2 pct. af Statens og Kommunernes Indkøbsservice, SKI, og endeligt 10 pct. af andre typer af organisationer, fx boligforeninger og indkøbsfællesskaber. Det skal bemærkes, at selvom SKI kun står for en relativt lille andel af rammeaftalerne, så repræsenterer SKI s rammeaftaler en væsentlig større andel, hvis det opgøres i omsætning. SKI og Statens Indkøb kan ifølge udbudsdirektiverne defineres som indkøbscentraler. Rammeaftaler kan dog også udbydes af mindre organiserede sammenslutninger af offentlige myndigheder end indkøbscentraler. Langt de fleste kommuner er i dag en del af et frivilligt indkøbsfællesskab. Indkøbsfællesskaber er mindre formaliserede indkøbssamarbejder og har ofte ikke et fællessekretariat. Typisk skiftes myndighederne i stedet for til at gennemføre udbud af rammeaftaler på vegne af hele fællesskabet. Rammeaftaler kan således udbydes af mange typer af enheder: indkøbscentraler, indkøbsfællesskaber eller individuelle myndigheder. Der findes i alt 11 kommunale indkøbsfællesskaber i Danmark, jf. boks 2.1. Boks 2.1: Indkøbscentraler og kommunale indkøbsfællesskaber i Danmark Der er to store indkøbscentraler i Danmark, SKI og Statens Indkøb. Herudover findes en række mindre indkøbscentraler, fx Amgros og Kombit. SKI, Statens og Kommunernes Indkøbsservice, blev etableret i 1994 og er ejet delvist af staten og KL. Alle kommuner, regioner og statslige myndigheder har mulighed for at trække på SKI s aftaler. Statens Indkøb blev etableres i 2006 og i dag ejet af staten med organisatorisk forankring i Økonomistyrelsen. Statens Indkøbs rammeaftaler er på nogle områder obligatoriske for statslige myndigheder at anvende, imens kommuner og regioner frivilligt kan anvende en række af rammeaftalerne i Statens Indkøb. Statens Indkøbsprogram er base ret på principper om standardisering, koordinering og forpligtelse. Alle tre principper bidrager til at sikre blandt andet stordriftsfordele og gennemsigtighed for leverandørerne, hvilket resulterer i lavere priser. 5 PWC for EU-Kommissionen 2011, forthcoming 6 Søgning på udbud i første halvår 2010 med søgeordet rammeaftale. 17

19 UDBUDSRÅDET Der findes 11 organiserede indkøbsfællesskaber i Danmark, der tilsammen organiserer hovedparten af alle danske kommuner. 12-by samarbejdet Fællesindkøb Fyn Fællesudbud Sjælland Indkøbsfællesskabet HHO Indkøbsfællesskabet Nordsjælland Jysk Fællesindkøb Limfjord Vest Sydjysk Kommuneindkøb Vestegnens indkøbsforum Aalborg-modellen Spar 5 Kilde: Brugen af rammeaftaler i Danmark er således udbredt, og rammeaftaler anvendes på alle myndighedsniveauer. Hovedparten af de adspurgte brugere angiver at deres brug af rammeaftaler har været stigende over de seneste år, jf. Figur 2.4. På baggrund af brugerundersøgelsen er det dog ikke muligt at kvantificere, i hvilket omfang brugen af rammeaftaler er steget. 18

20 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 2.4: Hvordan har jeres indkøb under rammeaftaler udviklet sig i de sidste fem år? Faldende 2,2% Uændret 6,5% Svagt stigende 17,4% Noget stigende 45,7% Kraftigt stigende 23,9% Ved ikke 4,3% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3. I brugerundersøgelsen angiver brugerne, at årsagen til denne stigning i indkøb under rammeaftaler bl.a. er større fokus på at opnå besparelser, ønske om at undgå klagesager ved at anvende centrale rammeaftaler, mere systematik i udbudsprocessen og endeligt gode erfaringer med rammeaftaleinstrumentet. I forhold til den fremadrettede anvendelse af rammeaftaler er der en udbredt holdning blandt respondenterne om, at der er potentiale for at anvende rammeaftaler bedre. Brugerundersøgelsen viser, at hovedparten af brugerne vurderer, at de kan anvende rammeaftalerne bedre end de gør i dag, jf. Figur 2.5. Brugerne indikerer dermed, at der er et potentiale for yderligere anvendelse af rammeaftaler. Brugerne begrunder deres vurdering i tre overordnede forhold i brugerundersøgelsens kvalitative del. For det første forklarer nogle, at de i stigende grad kan anvende købsforpligtelse, når de indgår rammeaftaler, for derigennem at hente bedre priser. Andre vurderer, at de kan blive bedre til at udnytte eksisterende rammeaftaler, eksempelvis ved at myndighedens institutioner bliver bedre til at anvende og trække på de allerede indgåede rammeaftaler. Den tredje og sidste forklaring, som brugerne angiver i brugerundersøgelsen, er, at der er mulighed for at anvende rammeaftale på nye indkøbsområder, som ikke i dag er omfattet af rammeaftaler. 19

21 UDBUDSRÅDET Figur 2.5: Kan din organisation udnytte rammeaftaler bedre? Nej, 21,7% Ja, noget bedre 60,9% Ja, meget bedre 15,2% Ved ikke 2,2% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3. For at understøtte brugen af rammeaftaler fremadrettet og hjælpe brugene med at realisere potentialet for bedre udnyttelse af rammeaftaler indeholder denne analyse en tjekliste bagerst. Endvidere anvises i tjeklisterne bagerst i analysen, hvordan rammeaftaler kan tilrettelægges, så det bliver nemt at benytte dem samt sætter fokus på, hvornår rammeaftaler er fornuftige at anvende. 2.4 INDKØB PÅ FORSKELLIGE TYPER OG FORSKEL- LIGE AKTØRERS RAMMEAFTALER Der kan sondres mellem flere typer af rammeaftaler. Disse er: rammeaftaler med en enkelt leverandør, rammeaftaler med flere leverandører med direkte tildeling og rammeaftaler med flere leverandører med miniudbud. For hver af disse typer kan der desuden være tilknyttet en købsforpligtelse for den offentlige myndighed. På baggrund af brugeranalysen kan der ikke tegnes et klart billede af, hvordan ordregivende myndigheder anvender de forskellige typer af rammeaftaler. Til gengæld kan brugerundersøgelsen tegne et billede af de hyppigst anvendte udbydere af rammeaftaler. Ifølge brugerundersøgelsen er de hyppigst anvendte rammeaftaler, de, der er indgået af SKI og lignende indkøbscentraler, jf. Figur

22 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 2.6: Hvem udbyder rammeaftalerne? Specielle indkøbsselskaber, fx SKI, Amgros, Kombit 89,6% Statens Indkøb 81,3% Frivillige indkøbsfællesskaber mellem flere myndigheder 68,8% Egne rammeaftaler 66,7% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Brugerundersøgelsen viser også, at de ordregivende myndigheder anvender rammeaftaler fra flere typer af udbyder, og dermed at indkøbene foregår fra en bred sammensætning af indkøbsaftaler. I brugerundersøgelsen er dog ikke nuanceret, om det er antallet af anvendte rammeaftaler eller værdien af indkøb via rammeaftaler, som belyses. For at vise, hvordan de ordregivende myndigheder køber ind er i nedenstående tabel lavet en oversigt over omsætningen hos indkøbscentralerne SKI og Statens Indkøb, jf. Tabel 2.1. Der er endvidere foretaget en rundringning til de frivillige indkøbsfællesskaber for at få afdækket omfanget af omsætningen på deres rammeaftaler. Indkøbsfællesskaberne har dog ikke en central registrering af trækket på deres rammeaftaler, og det er således ikke muligt at kortlægge anvendelse af disse aftaler. Tabel 2.1: Omsætning i centrale indkøbsorganisationer Indkøbscentral Omsætning i 2009 SKI 14 mia. kr. Statens Indkøb 1,3 mia. kr. Kilde: Organisationernes hjemmeside og telefonisk kontakt 21

23 UDBUDSRÅDET Kapitel 3 Udbudsreglerne og rammeaftaler - UDARBEJDET AF KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSEN 3.1 DEN RETLIGE REGULERING AF RAMMEAFTALER Formålet med dette kapitel er at give en beskrivelse af de juridiske rammer for indgåelsen og anvendelsen af rammeaftaler. Det sker i lyset af den brugerundersøgelse, der blev gennemført i januar Brugerundersøgelsen har bl.a. haft til formål specifikt at afdække udbudsretlige fordele og udfordringer ved brug af rammeaftaler i forbindelse med offentlige indkøb. Tre grupper af respondenter: Brugere, udbydere og leverandører er i undersøgelsen blevet bedt om at angive, om de oplever udbudsretlige fordele eller problemer ved at anvende rammeaftaler, herunder hvilken betydning en række udbudsretlige udfordringer kan have for brugen af rammeaftaler. Brugerundersøgelsens resultater fremgår af appendiks 1. I afsnit 3.1 gennemgås den juridiske regulering af rammeaftaler og i afsnit 3.2 adresseres, hvordan de udfordringer, respondenterne har forholdt sig til i brugerundersøgelsen, kan håndteres. Afsnit 3.3 indeholder en tjekliste, der sammenfatter de juridiske overvejelser i en række opmærksomhedspunkter. Foruden udbudsdirektivets bestemmelser om rammeaftaler inddrages praksis fra Klagenævnet for Udbud og relevant vejledning fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Også Kommissionens Explanatary Note Framework Agreements Classic Directive, der indeholder en vejledning til forståelsen af direktivets regler udgør et væsentligt fortolkningsbidrag. Det bemærkes, at Klagenævnet for Udbud træffer formelle afgørelser vedrørende overholdelsen af udbudsreglerne. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan alene udtale sig vejledende om forståelsen af direktivets bestemmelser. Styrelsen har således ikke kompetence til at træffe afgørelse i konkrete sager. 22

24 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Indgåelse af selve rammeaftalen Når en offentlig myndighed indgår aftale med en ekstern leverandør om indkøb af varer og/eller tjenesteydelser omfattet af udbudsdirektivets bilag II A 7, skal myndigheden følge direktivets regler, når opgaven har en værdi, der ligger over direktivets tærskelværdier. 8 Udbudsdirektivet beskriver en række forskellige udbudsprocedurer, herunder muligheden for at indgå rammeaftaler. 9 Rammeaftaler kan indgås både af en enkelt ordregivende myndighed, af flere ordregivende myndigheder på ad hoc basis og af egentlige lokalt eller centralt forankrede offentlige indkøbsfællesskaber/indkøbscentraler. For den enkelte ordregivende myndighed, der selv udbyder en rammeaftale i henhold til direktivet, er fordelen ved rammeaftalen, at myndigheden kan tildele kontrakter baseret på rammeaftalen uden hver gang at skulle i udbud på ny. For den ordregiver, der gør brug af en rammeaftale indgået af en indkøbscentral, er virkningen, at ordregiveren anses for at have overholdt bestemmelserne i dette direktiv, forudsat at indkøbscentralen har overholdt dette. 10 En ordregivende myndighed eller en indkøbscentral må naturligvis ikke misbruge rammeaftaler eller anvende dem, så de hindrer, begrænser eller fordrejer konkurrencen. 11 Heri ligger fx, at rammeaftaler ikke må anvendes på en sådan måde, at en ordregiver favoriserer leverandører på aftalen, eksempelvis fordi de er beliggende i Danmark. Direktivets procedureregler skal følges Ved indgåelse af en rammeaftale omfattet af udbudsdirektivet skal ordregiveren følge udbudsdirektivets procedureregler i alle faser af udbudsprocessen. Det gælder helt frem til tildelingen af de kontrakter, der er baseret på rammeaftalen. 12 Derudover er ordregiveren som altid forpligtet til at overholde både det EUudbudsretlige ligebehandlings- og gennemsigtighedsprincip. 7 Bilag A-ydelser er fuldt ud omfattet af direktiverne og er generelt kendetegnet ved at være af interesse for det indre marked. Det kan fx dreje sig om visse transportydelser, it-ydelser og finansielle tjenesteydelser. 8 De gældende tærskelværdier for 2010 og 2011 kan ses på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside, 9 Udbudsdirektivets kap. V 10 Udbudsdirektivets art. 11, stk Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 5. pind 12 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 1. pind 23

25 UDBUDSRÅDET Ligebehandlingsprincippet indebærer, at alle interesserede virksomheder skal have mulighed for at afgive tilbud på de samme vilkår og betingelser. Herved sikres en lige konkurrence mellem virksomhederne. Ligebehandlingsprincippet gælder, inden ordregiveren udbyder en opgave, under selve udbuddet, og efter at kontrakten er indgået. Gennemsigtighedsprincippet indebærer, at der skal være åbenhed om offentlige myndigheders indkøbskontrakter. Det betyder, at der skal være gennemsigtighed om, at en offentlig kontrakt vil komme i EU-udbud, selve udbudsprocessen og i forbindelse med tildelingen af kontrakten. Når en rammeaftale udbydes, kan en ordregivende myndighed anvende et offentligt eller et begrænset EU-udbud. Andre af direktivets udbudsformer, fx udbud med forhandling med eller uden forudgående offentliggørelse, kan dog også anvendes, når betingelserne i udbudsdirektivet er opfyldt. 13 Også konkurrencepræget dialog 14 kan benyttes. Kommissionen har dog tilkendegivet, at det kan være vanskeligt at forestille sig tilfælde, hvor betingelserne for at bruge konkurrencepræget dialog vil være opfyldt, og hvor en rammeaftale vil være praktisabel. 15 Udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog behandles ikke nærmere i det følgende. Det karakteristiske ved det offentlige udbud er, at det er muligt for enhver interesseret virksomhed, der har set ordregiverens udbudsbekendtgørelse, 16 at anmode ordregiveren om udbudsmaterialet og at afgive tilbud på opgaven. Et begrænset udbud gennemføres i modsætning til det offentlige udbud i to faser. Først gennemføres en prækvalifikation, hvor ordregiveren på baggrund af objektive og ikke-diskriminerende kriterier udvælger et antal virksomheder til at byde på opgaven. Derefter får de prækvalificerede virksomheder det egentlige udbudsmateriale og fremsender på den baggrund deres tilbud. 13 Udbudsdirektivets art. 30 og Udbudsdirektivets art Kommissionens Explanatary note - Framework Agreements Classic Directive Explanatary Note s. 4, note Udbudsbekendtgørelser offentliggøres i supplementet til Den Europæiske Unions Tidende (EUT S), som findes på TED s websted, der er den officielle kilde til oplysninger om offentlige kontrakter i EU. 24

26 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Uanset om udbuddet har været gennemført som et offentligt eller begrænset udbud, skal ordregiverens valg af leverandører på rammeaftalen ske på grundlag af de tildelingskriterier, der er fastsat i overensstemmelse med udbudsdirektivet, 17 og som har været offentliggjort i udbudsbekendtgørelsen. Der kan kun anvendes to tildelingskriterier: enten laveste pris eller økonomisk mest fordelagtige tilbud. Er tildelingskriteriet laveste pris, er det alene den pris, leverandøren forlanger, der må tages i betragtning. Rammeaftalen skal således tildeles den leverandør, der forlanger den laveste pris. Er tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, skal ordregiver fastsætte de kvantitative og kvalitative kriterier, der tilsammen gør det muligt at fastslå, hvilket tilbud der er økonomisk mest fordelagtigt. Ved tildelingen af kontrakten til det økonomisk mest fordelagtige bud skal ordregiver på baggrund af de anførte kriterier således have foretaget en evaluering af tilbuddene for at fastslå, hvilket tilbud der indebærer det bedste forhold mellem kvalitet og pris. Rammeaftalers varighed Ordregiveren skal ved et udbud af en rammeaftale være opmærksom på, at udbudsdirektivet begrænser rammeaftalers løbetid. Det sker for at sikre, at der med passende mellemrum skabes konkurrence om offentlige kontrakter. Udgangspunktet er derfor, at de højst må gælde i fire år. Heraf følger, at en eventuel option på forlængelse af aftalen som udgangspunkt skal kunne rummes inden for en samlet periode på fire år. Bestemmelsen i udbudsdirektivet om de fire år tager sigte på selve rammeaftalen. Det er ikke et krav, at de kontrakter, der tildeles på basis af rammeaftalen, er afsluttet inden for de fire år. Rammeaftalen kan derfor som udgangspunkt bruges af ordregiveren frem til udløbstidspunktet. Der vil således være mulighed for at tildele en kontrakt på baggrund af rammeaftalen, selvom den pågældende kontrakt først udføres af leverandøren efter rammeaftalens gyldighedsperiode er udløbet. 17 Reglerne om tildelingskriterier er fastsat i udbudsdirektivets art

27 UDBUDSRÅDET Eksempel: Kontraktvarighed (I) En kommune har indgået en fireårig rammeaftale om IT-support. Kommunen indgår en konkret kontrakt på baggrund af rammeaftalen syv dage før udløbet af selve rammeaftalen. Kontrakten løber i en periode på 12 måneder. Kommunen har i sine tidligere træk på rammeaftalen indgået kontrakter af en tilsvarende længde. Denne fremgangsmåde vil efter Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse være i overensstemmelse med udbudsreglerne. En ordregiver kan i særlige tilfælde, som er passende begrundet, navnlig i rammeaftalens formål, indgå en rammeaftale af længere varighed end fire år. 18 I den sammenhæng skal ordregiveren overholde det EU-udbudsretlige princip om proportionalitet. Det betyder, at der skal være sammenhæng mellem rammeaftalens varighed og det forhold, som begrunder en længerevarende kontrakt. Hver rammeaftale skal således vurderes konkret på baggrund af proportionalitetsprincippet. Der kan derfor ikke som sådan opstilles en generel regel for den maksimale varighed af rammeaftaler, idet det vil afhænge af de konkrete forhold i den enkelte sag. 19 Det kan dog eksempelvis konkret begrunde en længerevarende kontraktperiode, såfremt leverandørernes indtjeningsperiode bliver afkortet som følge af den tid, der skal bruges på udvikling af den udbudte opgave, eller hvis der skal foretages betydelige investeringer, hvor afskrivningsperioden går ud over de fire år. Eksempel: Kontraktvarighed (II) En rammeaftale vedrører specialudvikling af en kompliceret ydelse, hvor alene udviklingsperioden må forventes at have en varighed på tre år. I et sådant tilfælde har leverandøren, hvis rammeaftalen har en varighed på fire år, en meget kort periode til at tjene penge på opgaven. Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen opfattelse, at kontraktperioden i dette tilfælde kan have en varighed på seks-syv år Tildeling af kontrakter på baggrund af rammeaftalen Ordregiveren skal følge visse procedurer fastlagt i udbudsdirektivet, når der skal tildeles en kontrakt baseret på en rammeaftale. 20 Hvilke procedurer, der skal føl- 18 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 4. pind 19 Konkurrencestyrelsens vejledende udtalelse af 16. maj 2008 til Farvandsvæsenet 20 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 3 og 4 26

28 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER ges, afhænger af, om ordregiveren har indgået en rammeaftale med kun én leverandør eller en rammeaftale med flere leverandører. Direktivet giver mulighed for at anvende fire forskellige typer af rammeaftaler: En rammeaftale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår er fastlagt En rammeaftale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagt En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagt i rammeaftalen (direkte tildeling) En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt i rammeaftalen (miniudbud) Det bemærkes, at udbudsdirektivet ikke i sig selv udelukker, at den samme rammeaftale kan tage højde for fx både direkte tildeling og miniudbud. Det kræver dog, at myndigheden i rammeaftalens udbudsbetingelser og i rammeaftalens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse. Denne problemstilling behandles nærmere i afsnit Rammeaftaler med én leverandør Udbudsdirektivet opererer med to forskellige typer af rammeaftaler med én leverandør. I den første type rammeaftale er alle vilkår fastsat. I den anden type rammeaftale er alle vilkår ikke fastsat, idet der er mulighed for at komplettere (supplere) det oprindelige tilbud. Rammeaftaler med én leverandør, hvor alle vilkår er fastlagt Når ordregiveren har udbudt og indgået en rammeaftale med en enkelt leverandør efter direktivets regler, indgås kontrakter baseret på rammeaftalen på de vilkår, der er opstillet i rammeaftalen. 21 Fordelen ved denne type rammeaftale er, at den er relativt let at anvende. Ordregiveren kan foretage bestillinger direkte hos leverandøren, og der kræves ingen særlig administration. En ulempe ved rammeaftaler med én leverandør er, at de aftalevilkår, der er fastsat i rammeaftalen, som udgangspunkt ikke kan ændres i forbindelse med en konkret bestilling. 21 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 3 27

29 UDBUDSRÅDET Uanset at der er tale om en rammeaftale, hvor alle vilkår er lagt fast, har ordregiver mulighed for at indsætte en prisreguleringsmekanisme i rammeaftalen, dvs. en mekanisme, der på en objektiv måde giver mulighed for at justere den aftalte pris i forhold til de ændrede forudsætninger, der måtte fremkomme i aftalens løbetid. Der kan særligt være behov for at overveje en sådan mekanisme, når rammeaftalen har en varighed på de maksimale fire år. Der henvises til afsnit for en uddybende beskrivelse. Rammeaftaler med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagt Direktivet giver mulighed for, at ordregiveren kan indgå en rammeaftale med en enkelt leverandør, hvor alle vilkår ikke er lagt fast. 22 Det er herefter muligt for ordregiver at tildele den efterfølgende kontrakt til leverandøren inden for de rammer, der er fastlagt i rammeaftalen, efter at ordregiver har henvendt sig skriftligt til leverandøren med henblik på, at denne kompletterer sit tilbud i forhold til de vilkår, der ikke er endeligt udfyldt i rammeaftalen. 23 Ordregiveren skal dog have fokus på, at de konkrete ordrer skal afgives inden for rammeaftalens grænser, herunder sortiment af produkter/tjenesteydelser og mængder. 24 Eksempel: Aftale med én leverandør Eksempelvis kan det i en rammeaftale med en leverandør vedrørende en rådgivningsydelse om leveringstidspunktet fastlægges, at levering skal ske inden for rimelig tid. Ordregiver retter derpå skriftlig henvendelse til leverandøren om, at denne skal komplettere sit tilbud i forhold til leveringstidspunktet, således at det lægges fast, hvornår levering præcist vil ske. Det er derudover vanskeligt generelt at fastlægge grænserne for komplettering. Det antages dog, at adgangen til ikke at fastlægge alle vilkår og dermed komplettere tilbuddet er mere begrænset ved én leverandør end ved en rammeaftale med flere leverandører. I sidstnævnte tilfælde sker der således en egentlig genåbning af konkurrencen med henblik på at fastlægge de supplerende vilkår Udbudsdirektivets art. 32, stk Kommissionens explanatary note s Kommissionens explanatary note s Udbudsdirektiverne med kommentarer s

30 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Ordregiver skal desuden tage i betragtning, at direktivet forbyder væsentlige ændringer i rammeaftalens vilkår. 26 Det gælder navnlig, hvor rammeaftalen er indgået med en enkelt leverandør, og alle vilkår ikke er fastsat, men i et vist omfang skal kompletteres. 27 Der må således ikke foretages væsentlige ændringer - ud over det der er fastlagt inden for rammerne af aftalen - i fx prisen eller varens/ydelsens karakter. Der kan i øvrigt henvises til afsnit i afsnittet om kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen. Hensynet bag denne begrænsning er, at forudsætningerne for tildelingen af rammeaftalen kunne have været anderledes, hvis alle tilbudsgivere fra begyndelsen var informeret om de ønskede væsentlige ændringer Rammeaftaler med flere leverandører Udbudsdirektivet opererer med to forskellige typer af rammeaftaler med mere end en leverandør. I den første type rammeaftale er alle vilkår fastsat. I den anden type rammeaftale er alle vilkår ikke fastsat, og der skal skabes en ny konkurrencesituation mellem rammeaftalens parter ved et miniudbud. Udbudsdirektivets udgangspunkt er, at der skal være mindst tre leverandører på rammeaftalen, hvor det er muligt. Dette krav må antageligt ses i lyset af, at en tilstrækkelig konkurrence skal sikres, når et miniudbud gennemføres. 28 Med kravet om tre leverandører sikres konkurrencen ved miniudbuddet. Kravet gælder dog også, hvor alle vilkår er lagt fast. Når kravet om, at en rammeaftale skal indgås med mindst tre leverandører er opfyldt, er der ikke i udbudsretten i øvrigt et krav om, at en ordregiver i udbudsbekendtgørelsen eller udbudsbetingelserne præcist skal angive det påtænkte antal leverandører i en rammeaftale. 29 Der er heller ikke i udbudsdirektivet fastsat en maksimumgrænse for antallet af leverandører, der kan indgås en rammeaftale med. 26 Kommissionen fremhæver i sin explanatary note s. 8 direktivets bestemmelse om væsentlige ændringer i aftalevilkårene 27 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 3. pind 28 Udbudsdirektiverne med kommentarer s Klagenævnet for Udbud, kendelse af 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17, Indkøbsfællesskabet for kommunerne i Region Sjælland 29

31 UDBUDSRÅDET Rammeaftaler med flere leverandører hvor alle vilkår er fastlagt i rammeaftalen Når ordregiveren har udbudt og indgået en rammeaftale med flere leverandører efter direktivets regler, kan ordregiveren uden at gennemføre et selvstændigt udbud indgå en kontrakt med en af leverandørerne på baggrund af de vilkår, der er fastlagt i rammeaftalen. Fordelen ved rammeaftaler, hvor alle vilkår er fastlagt, er, at de enkelte ordrer tildeles direkte på grundlag af vilkårene i rammeaftalen, og at sådanne rammeaftaler derfor ved en umiddelbar betragtning er relativt enkle og smidige at anvende. Ordregiveren skal således i princippet kun fastsætte sit konkrete indkøbsbehov i form af, hvilke mængder der ønskes, tidspunktet for levering og leveringssted. Ordregiveren kan ved denne type af rammeaftale overveje, om der i aftalen skal medtages prisreguleringsmekanismer, dvs. mekanismer, der på en objektiv måde giver mulighed for at justere den aftalte pris i forhold til de ændrede forudsætninger, der måtte fremkomme i aftalens løbetid. Der kan særligt være behov for at overveje dette, når rammeaftalen har en varighed på fire år. Prisen behøver således ikke nødvendigvis at være et fast beløb. Det er fx muligt at sætte prisen ved at referere til et prisindeks, dvs. at prisen varierer inden for rammerne af prisindekset med +/- x pct. Betingelsen er dog, at den mekanisme, der er valgt til at regulere prisen, skal sikre, at prisfastsættelsen sker på en objektiv måde. 30 Sådanne prismekanismer bidrager til at sikre, at ordregiveren uden at skulle iværksætte et nyt udbud får glæde af et evt. prisfald hos leverandøren. Ulempen ved denne type rammeaftale kan samtidig være, at alle vilkår er lagt fast en gang for alle, hvilket ikke giver mulighed for at skabe en ny konkurrencesituation, når kontrakten skal tildeles en leverandør på aftalen. Der stilles desuden krav til ligebehandling og gennemsigtighed ved tildelingen af de enkelte kontrakter. Udbudsdirektivet regulerer ikke direkte, hvordan tildelingen af kontrakter baseret på rammeaftalen skal foregå. Det er dog klart, at der ikke er frit valg mellem leverandørerne på aftalen. Kontrakten tildeles på baggrund af de kriterier og vilkår, som allerede foreligger. I praksis kan tildelingen af ordrer på rammeaftaler ske på forskellige måder. 30 Explanatary note s. 3, note 7 30

32 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER En ofte anvendt model er kaskademodellen. Her vil rammeaftalen blive indgået med tre leverandører i prioriteret rækkefølge. Konkrete ordrer skal dermed altid bestilles hos den første leverandør, og kun hvis denne ikke kan levere, kan man foretage bestillingen hos den næste leverandør i rækken. Hvis forsyningssikkerheden har særlig betydning for ordregiveren, er kaskademodellen dog ikke altid hensigtsmæssig. Ordregiveren kan derfor have behov for at anvende en anden model. En anden mulig model er behovsmodellen. Her indgår ordregiver aftale ud fra sit konkrete behov. Dette betyder ikke, at man frit kan vælge blandt de indgåede aftaler, idet tildelingen af de konkrete kontrakter baseret på rammeaftalen skal ske på det fastsatte grundlag, herunder de fastsatte tildelingskriterier, og efter simpel bestilling. Eksempel: Rammeaftaler med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagt i rammeaftalen Der kan fx være tale om en rammeaftale, hvor der er flere leverandører af service til ordregivers maskinpark. Her kan den konkrete ordre tildeles den virksomhed, som har kompetence til at reparere den maskine, der aktuelt er i uorden. Et andet eksempel er, at en ordregiver ønsker at indgå en rammeaftale om køb af kontorstole. I vilkårene for rammeaftalen indgår både en kvalitetsstandard og en stykpris. Herudover har hver tilbudsgiver tilbudt rabatter afhængigt af, hvor mange stole der købes ad gangen. I dette tilfælde vil der ikke være behov for at genåbne konkurrencen, fordi ordregiver allerede har et grundlag for at tildele den konkrete kontrakt. En ordregiver kan også vælge en procentmodel. Ordregiveren fastlægger i udbudsbetingelserne en procentfordeling mellem de leverandører, som rammeaftalen skal indgås med, idet ordregiveren herved skal sikre, at leverandørerne tildeles kontrakter svarende til den fastsatte procentdel. 31 Procentandelene bør fastsættes således, at de afspejler resultatet af konkurrencen om selve rammeaftalen. Der skal være en saglig begrundelse for at anvende en sådan model, og principperne om ligebehandling og gennemsigtighed skal overholdes. En saglig begrundelse for at anvende procentmodellen kan være hensynet til at sikre, at mere end en leverandør kan levere. Også hensynet til konkurrencen efter udløbet af rammeaftalen kan tale for at anvende en model, hvor flere leverandører kommer i spil og således ikke udelukkes fra markedet. 31 Udbudsdirektiverne med kommentarer s

33 UDBUDSRÅDET Rammeaftaler med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt i rammeaftalen Når ordregiveren har udbudt og indgået en rammeaftale med flere leverandører efter direktivets regler, hvor rammeaftalen ikke fastsætter alle vilkår, skal tildelingen af de enkelte kontrakter ske på baggrund af en genåbning af konkurrencen - et såkaldt mini-udbud. 32 En genåbning af konkurrencen ved et miniudbud indebærer, at leverandørerne på rammeaftalen konkurrerer i forhold til konkrete vilkår i rammeaftalen, som det er nødvendigt at præcisere eller tilføje for, at ordregiverne kan tildele den konkrete ordre. Eksempel: Rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt i rammeaftalen (I) En kommune har haft en rammeaftale om rengøringsydelser i udbud. Der er tre leverandører på aftalen. I rammeaftalen er fastsat en kvalitetsstandard for rengøringen, og leverandørerne har afgivet en timepris. Aftalen fastlægger imidlertid ikke timeforbruget for de konkrete rengøringsopgaver, idet omfanget ikke kendes på forhånd. Når kommunen har brug for at tildele en rengøringskontrakt, får leverandørerne en frist til at færdiggøre et tilbud på timeforbruget. Når tilbuddene er modtaget, har kommunen et grundlag for at tildele kontrakten. Fordelene ved denne type af rammeaftale ligger i muligheden for at skabe en fornyet konkurrencesituation mellem leverandørerne. Et miniudbud kan fx gennemføres som en priskonkurrence mellem leverandørerne, hvilket er fordelagtigt, hvis det er sandsynligt, at prisen ofte ændres undervejs i kontraktperioden. Et eksempel på et miniudbud gennemført som er priskonkurrence er gengivet sidst i dette afsnit. Miniudbud kræver mere administration hos ordregiveren end andre typer af rammeaftaler, idet der skal gennemføres en udbudslignende proces for at finde den leverandør, der skal tildeles kontrakten. Det er dog ikke et krav, at ordregiveren skal gennemføre et miniudbud for hver enkelt konkret ordre, der foretages på grundlag af aftalen. Det er muligt at afholde miniudbuddene med bestemte intervaller fx seks måneder. Det indebærer, at et miniudbud er afgørende for, hvilken leverandør, der skal levere de kommende seks måneder frem til gennemførelsen af næste miniudbud. 32 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 4, især anden pind 32

34 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Den fornyede konkurrence skal overholde de generelle udbudsretlige principper om ligebehandling og gennemsigtighed. Direktivet fastlægger i den forbindelse følgende fremgangsmåde, som ordregiverne skal følge: Trin 1: Indledningsvist skal ordregiveren for hver kontrakt, som skal indgås, skriftligt konsultere de leverandører, der er i stand til at udføre kontrakten. I tilfælde, hvor rammeaftalen vedrører en enkelt type af ydelser, vil det som udgangspunkt være samtlige leverandører, der skal kontaktes. Hvis rammeaftalen dækker over flere typer af ydelser, må ordregiver fravælge virksomheder, der ikke er i stand til at udføre kontrakten. Trin 2: Ordregiveren skal herefter fastsætte en tilstrækkelig lang frist til, at leverandørerne kan indgive tilbud på de enkelte kontrakter. Direktivet anviser ikke en bestemt frist, men det er vigtigt under hensyn til fx kontraktgenstandens kompleksitet og den tid, der medgår til at fremsende tilbud, at fristen har en passende længde. Fristen kan dog under visse omstændigheder godt være kort. Det gælder fx, hvis der kun skal konkurreres om et enkelt vilkår som fx prisen. 33 Trin 3: Leverandørerne skal dernæst indsende deres tilbud skriftligt. Indholdet af tilbuddene skal holdes fortroligt, indtil den fastsatte tidsfrist er udløbet. Trin 4: Ordregiveren tildeler kontrakten til den tilbudsgiver, der har afgivet det bedste tilbud på grundlag af de tildelingskriterier, der er fastsat i udbudsbetingelserne i rammeaftalen. Udbudsdirektivet stiller ikke krav om, at ordregiveren anvender de samme tildelingskriterier ved miniudbuddet, som blev anvendt ved udbuddet af selve rammeaftalen. 34 Anvendelsen af to sæt kriterier skal dog være gennemsigtig for tilbudsgiverne. Det er således muligt fx at gennemføre udbuddet af selve rammeaftalen med tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, hvor der konkurreres på både kvantitative og kvalitative underkriterier, mens miniudbuddet gennemføres 33 Kommissionens explanatary note s Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning afsnit , s. 42 og Kommissionens Explanatary Note - Framework Agreements Classic Directive s. 9 33

35 UDBUDSRÅDET som en konkurrence mellem leverandørerne på rammeaftalen om at fastsætte den laveste pris på den konkrete vare. De forskellige sæt af tildelingskriterier skal være anført allerede i udbudsbetingelserne for rammeaftalen og i selve rammeaftalen. Anvendelse af tildelingskriterier i forbindelse med miniudbud uddybes under afsnit Eksempel: Rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt i rammeaftalen (II) En rammeaftale om kontorudstyr med forskellige sæt af tildelingskriterier udbydes af en kommune. Udbuddet er opdelt i to delaftaler: Kontormøbler og kontorartikler. Kommunen vil indgå en rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt. En sådan rammeaftale ønskes indgået for hver delaftale. Kriteriet for tildeling af selve rammeaftalen er det økonomisk mest fordelagtige bud, hvor underkriterierne er leveringstid, leveringssikkerhed og kvalitet. I udbudsmaterialet er det angivet, at de konkrete ordrer vil blive tildelt efter et miniudbud på baggrund af kriteriet laveste pris. De indkomne tilbud på selve rammeaftalen vurderes kun på baggrund af de førstnævnte underkriterier, og de leverandører, der har afgivet det bedste tilbud i forhold til de nævnte kriterier, bliver parter på rammeaftalen. For at tildele de konkrete ordrer om fx kontormøbler retter kommunen skriftlig henvendelse til de leverandører der er parter på rammeaftalen om kontormøbler. Leverandørerne får en kort frist til at udarbejde skriftlige tilbud, som indeholder priser for møblerne. Kommunen evaluerer tilbuddene ud fra kriteriet laveste pris og kontrakten tildeles den leverandør, der har tilbudt den laveste pris. 3.2 HVAD SIGER UDBUDSREGLERNE OM KONKRETE FORHOLD VEDR. RAMMEAFTALER? Brugerundersøgelsen har afdækket, hvilke udbudsretlige udfordringer henholdsvis brugere, udbydere og leverandører vurderer som væsentlige, når det drejer sig om at indgå og anvende rammeaftaler. Brugerundersøgelsens samlede resultater for det juridiske område gennemgås i appendiks 1. De drejer sig om følgende syv udbudsretlige problemstillinger: Kan udbudspligten afløftes under rammeaftalen? Hvilken retstilstand gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige? 34

36 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Kan miniudbud og direkte tildeling anvendes under samme rammeaftale? Kan der løbende ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen? Er der mulighed for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion? Kan en myndighed agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen? Hvilke tildelingskriterier skal anvendes i forbindelse med miniudbud? Foruden disse problemstillinger kan udbud af brede varesortimenter være en udfordring for ordregiverne, idet det kan være vanskeligt at sikre en objektiv og gennemsigtig tilbudssammenligning. Endvidere kan ordregiverne blive stillet over for, at der sker en udskiftning af kontraktparten fx pga. organisatoriske ændringer hos den leverandør, som kontrakten er indgået med, ligesom en leverandør kan gå konkurs. Erfaringsmæssigt kan det også ofte være en barriere for små og mellemstore virksomheder, at de krav, der stilles af ordregiveren til at blive leverandør på en rammeaftale, er så store, at en mindre leverandør ikke selvstændigt vil kunne leve op til kravene. Formålet med dette afsnit er i videst muligt omfang at adressere, hvordan de angivne udfordringer nærmere kan håndteres, når man som henholdsvis bruger, udbyder og leverandør møder dem i praksis. Samtidigt er det formålet - så vidt det er muligt - at afklare en del af den tvivl, der omgiver indgåelsen og brugen af rammeaftaler. Hvad siger udbudsreglerne om afløftning af udbudspligten ved rammeaftaler? Den afgørende fordel ved rammeaftaler er, at en ordregiver ikke behøver at gennemføre et EU-udbud for de løbende anskaffelser, ordregiveren foretager. Udbuddet af selve rammeaftalen afløfter således udbudspligten for de anskaffelser der efterfølgende foretages på baggrund af rammeaftalen. 35

37 UDBUDSRÅDET Som en konsekvens heraf er det et krav, at de udbudsregler, der gælder for konkrete anskaffelser, også overholdes i forbindelse med indgåelsen af selve rammeaftalen. 35 De myndigheder, der udbyder og indgår egne rammeaftaler enten alene eller som deltager i lokale indkøbsfællesskaber med andre myndigheder, er - nøjagtig som i forbindelse med et udbud af en almindelig offentlig kontrakt - selv ansvarlige for, at udbuddet af selve rammeaftalen og den efterfølgende tildeling af kontrakter baseret på rammeaftalen sker i overensstemmelse med direktivets regler. En rammeaftale kan også indgås af en indkøbscentral. I henhold til udbudsdirektivet anses de ordregivende myndigheder, der køber gennem en indkøbscentral også for at have overholdt udbudsdirektivets bestemmelser, forudsat at indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne. 36 En indkøbscentral kan således også ved et udbud af en rammeaftale afløfte udbudspligten for de anskaffelser, som efterfølgende foretages af de myndigheder, der er tilsluttet rammeaftalen, når indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne i direktivet. Ansvaret for, at gennemførelsen af et udbud af selve rammeaftalen er i overensstemmelse med udbudsreglerne, påhviler i praksis indkøbscentralen. Derimod vil ansvaret for, at rammeaftalen anvendes korrekt påhvile de myndigheder, der anvender indkøbscentralens rammeaftaler. Når rammeaftalen er indgået, kan den anvendes som grundlag for indgåelsen af konkrete kontrakter om de leverancer og ydelser som rammeaftalen vedrører. Ordregivere er dog ikke frit stillet med hensyn til, hvordan disse kontrakter indgås. Af udbudsdirektivets artikel 32, stk. 2 følger således, at kontrakter der er baseret på en rammeaftale, indgås efter procedurerne i stk. 3 og 4, der angår forpligtelserne i forbindelse med indgåelsen af kontrakter baseret på en rammeaftale med en enkelt og med flere leverandører. 35 Af udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, om rammeaftaler fremgår, at de ordregivende myndigheder ved indgåelsen af en rammeaftale skal følge direktivets procedureregler i alle faser indtil tildelingen af de kontrakter, der er baseret på rammeaftalen. 36 Jf. udbudsdirektivets artikel

38 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Bedste praksis om afløftning af udbudspligten ved rammeaftaler De myndigheder, der udbyder og indgår egne rammeaftaler enten alene eller som deltager i lokale indkøbsfællesskaber med andre myndigheder, er - nøjagtig som i forbindelse med et udbud af en almindelig offentlig kontrakt - selv ansvarlige for, at udbuddet af selve rammeaftalen og den efterfølgende tildeling af kontrakter baseret på rammeaftalen sker i overensstemmelse med direktivets regler. En indkøbscentral kan også ved et udbud af en rammeaftale afløfte udbudspligten for de indkøb, som efterfølgende foretages af de myndigheder, der er tilsluttet rammeaftalen. Det gælder, når indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne i direktivet. Ansvaret for, at gennemførelsen af udbuddet af selve rammeaftalen er sket i overensstemmelse med udbudsreglerne, påhviler i praksis indkøbscentralen. Derimod vil ansvaret for, at rammeaftalen anvendes korrekt påhvile de myndigheder, der anvender indkøbscentralens rammeaftale Hvad siger udbudsreglerne om den retstilstand, der gælder, hvis rammeaftalen er i strid med udbudsreglerne? Af udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, om rammeaftaler følger, at en ordregivende myndighed ved indgåelsen af en rammeaftale skal følge direktivets procedureregler i alle faser indtil tildelingen af de kontrakter, der er baseret på rammeaftalen. Den enkelte ordregivende myndighed har naturligvis selv ansvaret for, at rammeaftalen overholder direktivets bestemmelser. Af udbudsdirektivets artikel 11, stk. 2, følger, at ordregivere, der køber ind gennem en indkøbscentral, anses for at have overholdt bestemmelserne i dette direktiv, forudsat at indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne. Det er endnu ikke afklaret i retspraksis, om bestemmelsen i udbudsdirektivets art. 11, stk. 2, skal læses således, at en myndighed der foretager et træk på en indkøbscentrals rammeaftale, kun har afløftet sin udbudspligt, hvis indkøbscentralen har overholdt alle udbudsdirektivets bestemmelser, da rammeaftalen blev etableret. Konsekvensen af dette vil være, at enhver overtrædelse af udbudsdirektivets bestemmelser ligegyldig hvilken betydning overtrædelsen har for lovligheden af rammeaftalen er ensbetydende med, at undtagelsen i art. 11 ikke gælder, og at en myndighed ved et træk på rammeaftalen dermed som udgangspunkt har indgået en udbudspligtig aftale uden EU-udbud. 37

39 UDBUDSRÅDET Denne konsekvens synes vidtgående særligt når der er tale om ubetydelige overtrædelser. En anden mulighed er, at ordregiverens overtrædelse af udbudsreglerne i stedet sidestilles med den konkrete overtrædelse indkøbscentralen har foretaget. Det må forventes, at Klagenævnet for Udbud snart får lejlighed til at tage stilling til problemstillingen. Det kan nævnes, at Storbritannien i forbindelse med implementeringen af kontroldirektiverne spurgte Kommissionen om, hvad der ville ske med de konkrete rammekontrakter, hvis selve rammeaftalen blev erklæret for uden virkning. Konklusionen blev, at rammekontrakter i en sådan situation ikke automatisk også skulle erklæres for uden virkning 37. Håndhævelsesloven og rammeaftaler De udbudsretlige sanktioner følger af Håndhævelsesloven. Loven trådte i kraft den 1. juli 2010 og implementerer kontroldirektiverne. Loven gælder for klager indbragt for Klagenævnet for Udbud efter den 1. juli Klagenævnet for Udbud har i medfør af håndhævelsesloven fået kompetence til at erklære en kontrakt for uden virkning eller som alternativ at pålægge en økonomisk sanktion. 38 Ved uden virkning forstås, at ordregiveren bliver pålagt at ophæve kontrakten helt eller delvist. En kontrakt, der er baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen efter udbudsdirektivet, skal erklæres for uden virkning, hvis kontrakten er indgået i strid med udbudsdirektivets art. 32, stk. 4, andet afsnit, andet led og den anslåede kontraktværdi overstiger de fastsatte tærskelværdier. 39 Har en ordregiver fx anvendt et ulovligt tildelingskriterium, eller et eller flere tildelingskriterier, der ikke var angivet i rammeaftalen, i et miniudbud om køb af varer, hvis anslåede værdi overstiger tærskelværdien, kan en sådan kontrakt erklæres for uden virkning. 37 Se nærmere OGC s vejledning Implementation of the Remedies Directive: OGC Guidance on the 2009 amending regulations. Part 3: The new remedies rules under afsnittet Ineffectiveness of a Framework Agreement: Impact on call-off contracts. ce_part_3_remedies_rules(1).pdf 38 Håndhævelseslovens 16 og Håndhævelseslovens 17, stk. 1, nr. 3. Det bemærkes, at denne bestemmelse ikke kan bruges til at erklære selve rammeaftalen for virkningsløs. 38

40 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Dette kan ordregiveren imidlertid sikre sig imod. 40 Det kræver, at ordregiveren finder, at indgåelsen af kontrakten baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen er sket i overensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler, at ordregiveren har afholdt en frivillig standstill-periode og endelig, at ordregiverens underretning om indgåelsen af rammeaftalen, er ledsaget af en kort redegørelse for de relevante grunde for beslutningen om at indgå rammeaftalen. Ved en standstill-periode forstås den pause på minimum ti dage, som udbyder efter visse udbudsprocedurer i henhold til udbudsdirektivet skal lade gå mellem udbyders afsendelse af underretning om tildeling af kontrakt til tilbudsgiverne og underskrivelsen af kontrakten. Konsekvensen af at en kontrakt erklæres for uden virkning, er bl.a., at Klagenævnet for Udbud udsteder påbud om, at ordregiveren skal bringe kontrakten helt eller delvist til ophør fra et nærmere angivet tidspunkt. 41 Kontrakten kan således ikke længere håndhæves af parterne. Det er udgangspunktet, at kontrakten alene erklæres uvirksom for fremtidige leverancer, medmindre allerede foretagne leverancer kan tilbageleveres i væsentlig samme stand og mængde, og særlige forhold i øvrigt taler derfor. 42 Såfremt en kontrakt kan erklæres for uden virkning, men klagenævnet afholder sig fra at erklære hele kontrakten for uden virkning, skal klagenævnet i stedet - når det drejer sig om offentlige ordregivere - pålægge ordregiveren en økonomisk sanktion. Hverken den økonomiske sanktion eller sanktionen uden virkning må sammenblandes med spørgsmålet om erstatning. Den leverandør, der fx rammes af, at en kontrakt erklæres for uden virkning og dermed bringes helt eller delvist til ophør, kan i en sag ved Klagenævnet for Udbud nedlægge påstand om erstatning for det tab, der er lidt som følge af ordregivers overtrædelse af udbudsreglerne. Erstatningssager behandles af Klagenævnet for Udbud efter de almindelige erstatningsretlige principper. Det betyder, at der skal foreligge et ansvarsgrundlag, at der skal være årsagssammenhæng mellem ansvarsgrundlaget og det påståede tab, og at der skal være lidt et tab. Erstatningssagerne kan vedrøre to typer af krav: Enten den positive opfyldelsesinteresse, som svarer til, at tilbudsgiveren erstatningsmæssig stilles som om, kon- 40 Håndhævelseslovens 17, stk Håndhævelseslovens 18, stk Håndhævelseslovens 18, stk. 1 39

41 UDBUDSRÅDET trakten var indgået, eller den negative kontraktinteresse, hvor tilbudsgiveren alene får dækket de omkostninger som har været forbundet med at deltage i udbudsforretningen. Leverandører, der ønsker at klage, skal være opmærksom på, at der gælder følgende klagefrister i henhold til håndhævelsesloven: For klager over indgåelse af en rammeaftale: 12 måneder fra dagen efter afsendelse af underretning til de berørte ansøgere. Klagefristen gælder både rammeaftaler med miniudbud og direkte tildeling. For klager over indgåelsen af en kontrakt der er baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen: 30 kalenderdage regnet fra dagen efter afsendelse af underretning til de berørte tilbudsgivere. Der gælder ingen klagefrist for kontrakter, der er baseret på en rammeaftale med direkte tildeling. Bedste praksis om den retstilstand, der gælder, hvis rammeaftalen er i strid med udbudsreglerne En kontrakt, der er baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen, skal efter håndhævelsesloven erklæres for uden virkning, hvis der er sket en overtrædelse af reglerne for gennemførelsen af miniudbud. Ordregiveren kan dog sikre sig mod, at kontrakten erklæres for virkningsløs. Det kræver, at ordregiveren finder, at indgåelsen af kontrakten baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen er sket i overensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler, at ordregiveren har afholdt en frivillig standstill-periode på minimum 10 dage og endelig, at ordregiverens underretning om indgåelsen af rammeaftalen, er ledsaget af en kort redegørelse for de relevante grunde for beslutningen om at indgå rammeaftalen Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale? En væsentlig problemstilling for udbyderne og brugerne er, om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har udtalt sig vejledende om dette forhold. 43 Udtalelsen vedrørte en rammeaftale indgået af Statens og Kommunernes Indkøbs- 43 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledende udtalelse af 4. januar 2011 om anvendelsen af SKIs rammeaftale 17.07, herunder om Lolland Kommunes tildeling af rådgivningsydelser. 40

42 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER service (SKI), som i en konkret sammenhæng gav brugerne valgfrihed mellem brug af miniudbud eller direkte tildeling i forbindelse med tildelingen af de enkelte kontrakter under rammeaftalen. Styrelsen vurderede, at det ikke er i overensstemmelse med udbudsdirektivets artikel 32, at ordregivende myndigheder ved tildelingen af kontrakter baseret på en rammeaftale med flere leverandører kan have et frit valg mellem at tildele kontrakterne på grundlag af de vilkår, der er fastsat i rammeaftalen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen af en fornyet konkurrence (miniudbud). Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen pegede dog også på, at udbudsdirektivet ikke i sig selv udelukker, at den samme rammeaftale kan tage højde for begge fremgangsmåder. Dette kræver dog, at den ordregivende myndighed i rammeaftalens udbudsbetingelser og i rammeaftalens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrund af rammeaftalen. 44 Denne holdning tilkendegives ligeledes i Kommissionens svar til styrelsen: For det første ønsker du at få tilkendegivet, hvorvidt ordregivende myndigheder kan fastsætte i en rammeaftale, at fremgangsmåden for tildeling af kontrakter baseret på rammeaftalen frit kan vælges af den ordregivende myndighed ved at anvende valgmulighederne i artikel 32, stk. 4, andet afsnit. udgangspunktet i direktivet [er] fastsat i artikel 32, stk. 4, andet afsnit. Heri hedder det, at tildeling af kontrakter baseret på rammeaftaler kan ske enten på grundlag af de allerede fastsatte vilkår (dvs. uden at en fornyet konkurrence iværksættes) eller - hvis ikke alle vilkårene er fastsat i rammeaftalen - på grundlag af miniudbud. Uanset hvilken metode der vælges, skal den ordregivende myndighed fra begyndelsen beslutte, hvilke vilkår og betingelser der skal fastsættes i selve rammeaftalen, og hvilke der eventuelt kan holdes åbne og blive fastsat i et miniudbud. Deraf følger, at valget mellem de to metoder skal være truffet én gang for alle ved indledningen af proceduren, og den valgte metode skal derfor udtrykkeligt være fastsat i udbudsdokumenteme og i rammeaftalen. Kommissionen anfører eksplicit for så vidt angår vareindkøb, at man kan forestille sig et system, hvor små leverancer (op til en bestemt mængde) gennemføres på grundlag af allerede fastsatte priser, mens store leverancer er omfattet af et miniudbud. 44 Af interesse i denne sammenhæng er Klagenævnets kendelse af 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17. Denne kendelse angik et udbud af en rammeaftale foretaget af et kommunalt indkøbsfællesskab med karakter af en indkøbscentral. Klagenævnet tog dog ikke direkte stilling til om en rammeaftale kan give frit valg mellem direkte tildeling og miniudbud. 41

43 UDBUDSRÅDET Bedste praksis for anvendelse af miniudbud og direkte tildeling under samme rammeaftale Ordregivende myndigheder må ikke ved tildelingen af kontrakter baseret på en rammeaftale med flere leverandører have et frit valg mellem at tildele kontrakterne på grundlag af de vilkår, der er fastsat i rammeaftalen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen af en fornyet konkurrence (miniudbud). Den samme rammeaftale kan dog tage højde for begge fremgangsmåder. Det kræver dog, at den ordregivende myndighed i rammeaftalens udbudsbetingelser og i rammeaftalens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrund af rammeaftalen Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen? Ordregivende myndigheder kan have behov for at justere indholdet af en rammeaftale i dens løbetid, som ofte strækker sig over fire år. Jo længere væk fra tidspunktet for kontrakttildeling, desto større kan behovet være for tilpasning af kontraktens indhold. På fx IT-området gælder det ofte, at produktsortimentet hyppigt udskiftes og opdateres. Ændringer af denne type, som vedrører produktoptimeringer eller produktudskiftninger, vil der ofte være taget højde for i kontrakten. Ændringer af en indgået rammeaftale behøver dog ikke i alle tilfælde at være forudset i kontrakten. Der gælder således ingen pligt til at tage højde for fx ajourføring af sortiment mv. i kontrakten. Klagenævnet for Udbud har i en kendelse af 27. april 2006, Unicomputer A/S mod Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S taget stilling til muligheden for at foretage opdateringer af sortiment og priser inden for rammerne af den indgåede kontrakt. Kendelsen, Unicomputer A/S mod Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S, indeholder en række betragtninger fra Kommissionen dels angående SKI s godkendelse som indkøbscentral, dels vedrørende ajourføring af sortiment og priser, der er omfattet af rammeaftalen. Kommissionen udtalte bl.a.: For så vidt angår den i Rammekontrakten 2.2 forudsete mulighed for i overensstemmelse med de i rammekontrakten fastlagte ret- 42

44 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER ningslinjer at ajourføre det heri nævnte sortiment, når et produkt erstattes af en nyere model, må der lægges vægt på, at varerne tilhører samme prisklasse og har lignende tekniske egenskaber som tidligere modeller. Vedrørende prisen, angives det i Rammekontrakten 2.2, at SKI-prisen i hvert fald skal være på niveau med leverandørens laveste dagspris. De konkrete rabatter på SKI-prisen er fastsat i rammekontrakten. På grundlag af de foreliggende oplysninger, må vi derfor konkludere, at Rammekontrakt 2.2 fastsætter sortimentet af omfattede varer og indeholder bindene bestemmelser om prisstrukturen. Klagenævnet for Udbud fastslog derefter, at indklagede har således i rammeaftalerne kunnet medtage bestemmelser om, at leverandørerne løbende kunne justere priserne, blot de aftalte rabatter m.v. forblev uændret, ligesom indklagede i rammeaftalerne har kunnet medtage bestemmelser om, at varesortimentet løbende kunne justeres, blot der ikke indgik helt nye varer eller varegrupper. I forhold til ændringer, der ikke er taget højde for i kontrakten, gælder det, at udbudsdirektivet ikke indeholder særlige bestemmelser om adgangen til at foretage ændringer i en allerede tildelt kontrakt. Det EU-retlige ligebehandlingsprincip finder dog anvendelse i alle faser af udbudsprocessen, herunder også efter kontraktindgåelsen. Princippet indebærer bl.a., at en ordregiver ikke må forskelsbehandle eller forrykke konkurrencegrundlaget mellem aktuelle eller potentielle tilbudsgivere. Det betyder, at en ændring af en tildelt kontrakt ikke må ske uden videre, men er undergivet visse begrænsninger. EU-Domstolen har i Pressetext-sagen taget stilling til, i hvilket omfang det er muligt at foretage ændringer i en indgået kontrakt, der ikke på forhånd er forudset i kontrakten. 45 Sagen vedrørte en kontrakt, som den østrigske stat havde indgået med et nyhedsagentur om udførelsen af visse tjenesteydelser, inden Østrig blev medlem af EU. EU-Domstolen fastslår i dommen, at væsentlige ændringer i et kontraktforhold medfører, at kontrakten skal i udbud, idet kontrakten i så fald er at betragte som en ny aftale. Ifølge EU-Domstolens praksis vil en ændring bl.a. være væsentlig i følgende tilfælde: Når ændringsbestemmelserne er afgørende forskellige fra bestemmelserne i den oprindelige aftale 45 Sag C-454/06, Pressetext 43

45 UDBUDSRÅDET Når ændringerne indfører betingelser, der, hvis de havde fremgået af den oprindelige udbudsprocedure a) ville have gjort det muligt for andre tilbudsgivere end de oprindeligt antagne at deltage, eller b) ville have gjort det muligt at acceptere et andet bud end det, som oprindeligt vandt Såfremt ændringen i betydeligt omfang udvider aftalen til at omfatte varer/tjenesteydelser, der ikke oprindeligt var fastsat heri Når ændringen forrykker aftalens økonomiske balance til fordel for kontraktparten på en måde, som ikke var fastsat i de oprindelige udbudsbetingelser. Udfordringen for ordregiveren bliver at foretage en konkret vurdering af, om den pågældende ændring af kontrakten ligger inden for det, der kan accepteres som lovlige ændringer. Det er således vanskeligt at opstille operationelle retningslinjer for, hvilke ændringer der vil være tilladte, men det kan være et pejlemærke for, at der ikke skal ske fornyet udbud, når der fx er tale om den samme vare men med visse forbedringer, som kan rummes inden for den beskrivelse af opgaven, som det tidligere udbud omfattede. Er der derimod tale om en kvalitetsudvikling af varen, der indebærer, at der reelt bliver tale om en anden vare end den oprindeligt udbudte, og som betyder, at andre leverandører ville kunne have budt på opgaven, må der gennemføres et nyt udbud. Der kan dog også peges på andre muligheder, der kan imødekomme behovet for at sikre kvalitetsudvikling af varen eller tjenesteydelsen undervejs i kontraktperioden. Det er som nævnt en mulighed for udbyderne at gøre det til et kontraktvilkår i udbudsmaterialet til rammeaftalen, at leverandørerne på fastsatte tidspunkter undervejs i aftalens løbetid skal vise, at de har foretaget en på forhånd defineret produktudvikling. Dette skal leverandøren leve op til for at forblive leverandør på aftalen. Især ved tjenesteydelser er en anden mulighed at bruge funktionsudbud, hvor udbyderen i udbudsmaterialet fokuserer på det ønskede resultat frem for, hvordan opgaven nærmere skal løses. Når leverandørerne selv kan bestemme, hvordan de vil løse en opgave, så kan de i højere grad udnytte deres ekspertise og erfaring på 44

46 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER området. I sidste ende kan det give mere kvalitet for pengene og mulighed for at introducere nye metoder til at løse de offentlige opgaver. Bedste praksis for hvorvidt der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen Ordregiver bør i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, at priserne løbende skal kunne justeres, blot rammeaftalen indeholder bindende bestemmelser om prisstrukturen. Ordregiver bør ligeledes i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, at varesortimentet omfattet af rammeaftalen løbende skal kunne justeres, når et produkt erstattes af en nyere model. Der kan i den forbindelse lægges vægt på, at varerne tilhører samme prisklasse og har lignende tekniske egenskaber som tidligere modeller. Der må således ikke indgå helt nye varer eller varegrupper. En ordregiver, der ikke har taget højde for fx ajourføring af sortiment mv. i kontrakten, kan foretage en ændring af kontrakten, såfremt ændringen ikke er af væsentlig karakter Hvad siger udbudsreglerne om muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion? En udfordring for især brugere og udbydere af rammeaftaler er, om en ordregivende myndighed har mulighed for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion. Der skal være en indbyrdes sammenhæng mellem de ordregivere, der er parter i aftalen, og de ordregivere der foretager de konkrete træk på aftalen. Tilsvarende kan leverandører, der ikke er blevet optaget på rammeaftalen, heller ikke levere i henhold til aftalen. I en sag vedrørende et indkøbsfællesskab mellem 17 kommuner, der indgik en rammeaftale om vareindkøb, har Klagenævnet for Udbud slået fast, at det kun er de myndigheder (kommuner), der er medlemmer af indkøbscentralen på udbudstidspunktet, der har adgang til at gøre brug af den aftale, som indkøbsfællesskabet indgår med leverandørerne. Er en kommune således ikke medlem af indkøbscentralen på udbudstidspunktet, er udbudspligten ikke afløftet ved indkøbscentralens udbud. 46 I den konkrete sag var det i udbudsbetingelserne klart defineret, at 17 navngivne kommuner i Region Sjælland var medlemmer af indkøbsfællesskabet på udbuds- 46 Kendelse af 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17 Indkøbsfællesskabet for kommunerne i Region Sjælland 45

47 UDBUDSRÅDET tidspunktet. Endvidere fremgik det, hvilke kommuner der havde tilsluttet sig de pågældende delaftaler under rammeaftalen, og hvilke af de 17 kommuner der havde mulighed for at tilslutte sig delaftalerne. Tilbudsgiverne var herefter på udbudstidspunktet bekendt med den præcise kreds af ordregivende myndigheder, der ville kunne gøre brug af delaftalerne. Klagenævnet for Udbud bemærkede endvidere, at den omstændighed, at nogle af kommunerne i den konkrete sag alene havde mulighed for at tilslutte sig delaftalerne, var i overensstemmelse med udgangspunktet om, at ordregivende myndigheder ikke er forpligtet til at trække på en rammeaftale, medmindre andet er aftalt. Det blev derfor slået fast, at de 17 kommuner, der på udbudstidspunktet var medlemmer af indkøbsfællesskabet, alle kan betragtes som oprindelige parter i rammeaftalen og derfor alle kan gøre brug af rammeaftalen. Der er således ikke noget krav om, at en ordregiver, der står nævnt i udbudsbetingelserne som part på rammeaftalen i udbudsmaterialet, på udbudstidspunktet skal have givet tilsagn om at være tilsluttet rammeaftalen. Der kan opstå spørgsmål om, hvorvidt en myndighed, der er tilsluttet et indkøbsfællesskab eller en indkøbscentral, men ikke står navngivet direkte i udbudsbetingelserne knyttet til rammeaftalen, kan gøre brug af den pågældende rammeaftale. I en vejledende udtalelse har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen bemærket, at der skal foreligge en klar beskrivelse af, hvilke ordregivende myndigheder der kan anvende rammeaftalen. 47 Der stilles i den forbindelse krav om, at det er muligt på udbudstidspunktet entydigt og præcist at identificere de ordregivende myndigheder, der er parter på en rammeaftale og/eller abonnenter hos en indkøbscentral. Identifikationskravet indebærer dog ikke nødvendigvis, at navnene på hver enkelt myndighed skal specificeres i aftalen. Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse, at det er muligt at angive disse med en generisk beskrivelse i det omfang det er klart for leverandørerne, hvilke ordregivende myndigheder, der vil kunne trække på aftalen. Et eksempel på en generisk betegnelse, der antageligt vil være tilstrækkelig, er samtlige jobcentre i Region Syddanmark eller samtlige sygehuse i Region Hovedstanden. I begge eksempler er det muligt for leverandørerne på udbudstidspunktet at identificere, hvilke jobcentre eller sygehuse, der er tale om. 47 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledende udtalelse om anvendelsen af rammeaftaler af 28. oktober

48 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Bedste praksis om muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion Det er kun de myndigheder, der er medlemmer af indkøbscentralen på udbudstidspunktet, der har adgang til at gøre brug af den aftale, som et indkøbsfællesskab har indgået med leverandørerne. Er en myndighed ikke medlem af indkøbscentralen på udbudstidspunktet, er udbudspligten ikke afløftet ved indkøbscentralens udbud. Det bør derfor klart beskrives i udbudsbetingelserne, helst med navns nævnelse, hvilke myndigheder der er medlemmer af indkøbsfællesskabet og som dermed kan anvende rammeaftalen. Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse, at det er muligt at angive myndighederne med en generisk beskrivelse i det omfang, at det er klart for leverandørerne på udbudstidspunktet, hvilke ordregivende myndigheder, der vil kunne trække på aftalen Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen? Leverandører på rammeaftaler ser det som en udfordring, at den offentlige ordregiver kan undlade at gøre brug af en rammeaftale, medmindre andet er aftalt. En rammeaftale, der har været i EU-udbud, indebærer ikke som følge af udbudsreglerne en forpligtelse for ordregiveren til rent faktisk at indgå kontrakter på baggrund af rammeaftalen. Der er ikke retligt forpligtende indgået kontrakt mellem ordregiveren og en leverandør om levering af en konkret leverance. Myndigheden kan derfor agere selvstændigt og undlade at bruge den indgåede rammeaftale. Rammeaftaleinstrumentet giver alene ordregiveren mulighed for, når der opstår et konkret behov for en leverance omfattet af rammeaftalen, at afgive bestilling til leverandøren/leverandørerne på aftalen. Leverandøren/leverandørerne er derimod forpligtet til i hele kontraktperioden at levere på de vilkår, der er fastsat i aftalen. Rammeaftalen har derfor karakter af et stående tilbud for leverandøren. 48 Usikkerheden for leverandøren om, hvorvidt en rammeaftale vil generere ordrer og dermed indtjening, vil ofte betyde, at leverandøren er nødt til at fastsætte en pris, der er mindre gunstig for den offentlige myndighed end ved en traditionel kontrakt, hvor leverandøren er sikret omsætning i hele kontraktperioden. 48 Andet kan dog aftales mellem parterne. 47

49 UDBUDSRÅDET Ud fra forretningsmæssige overvejelser er dette aspekt væsentligt, og ordregiveren kan imødekomme leverandøren ved at medtage et vilkår om købsforpligtelse, hvorefter ordregiveren i hele kontraktperioden eller på årsbasis aftager en vis minimumsmængde. Hermed påtager ordregiveren sig en kontraktretlig forpligtelse til at købe på rammeaftalen til gavn for leverandøren, men får samtidigt den fordel, at leverandøren får et incitament til at tilbyde en gunstigere pris som følge af at være sikret omsætning i løbet af kontraktperioden. Ordregiver skal dog være opmærksom på, at en kontraktretlig forpligtelse til at købe på rammeaftalen antageligt vil kunne håndhæves af leverandøren. Det gælder især, såfremt ordregiver har påtaget sig en forpligtelse til at indkøbe en række konkrete leverancer under rammeaftalen. Bedste praksis om, hvorvidt en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen En rammeaftale, der har været i EU-udbud, indebærer ikke en forpligtelse for ordregiveren til rent faktisk at indgå kontrakter på baggrund af rammeaftalen. Leverandøren/leverandørerne på aftalen er dermed ikke sikret en omsætning. Ud fra forretningsmæssige overvejelser kan ordregiveren imødekomme leverandøren ved at medtage et vilkår om købsforpligtelse, hvorefter ordregiveren i hele kontraktperioden eller på årsbasis aftager en vis minimumsmængde Hvad siger udbudsreglerne om, hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud? Når en ordregiver har valgt at indgå en rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt i rammeaftalen, og hvor der skal ske en genåbning af konkurrencen ved miniudbud, opstår det erfaringsmæssigt ofte som et spørgsmål, hvilke tildelingskriterier der skal anvendes ved miniudbuddet. Det bekræftes af de afgivne svar fra ordregiverne i brugerundersøgelsen. Udbudsdirektivet angiver 49 kriterier for tildeling af offentlige kontrakter, herunder for tildeling af en rammeaftale. De kriterier, der kan lægges til grund, er enten laveste pris eller økonomisk mest fordelagtige bud. 49 Udbudsdirektivets art

50 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Er kriteriet laveste pris, er det alene den pris, de bydende forlanger, der må tages i betragtning. Ordren skal tildeles den bydende, der forlanger den laveste pris. Er kriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud skal ordregiver fastsætte de økonomiske og kvalitative kriterier, der tilsammen skal gøre det muligt at fastslå, hvilket tilbud der er økonomisk mest fordelagtigt. Ved tildelingen af kontrakten til det økonomisk mest fordelagtige bud skal ordregiver foretage en evaluering af tilbudene for at fastslå, hvilket tilbud der indebærer det bedste forhold mellem kvalitet og pris. De tildelingskriterier, der gælder for tildeling af ordrer under rammeaftalen ved et miniudbud, kan være forskellige fra de tildelingskriterier, der gælder for tildelingen af selve rammeaftalen. Det gælder således, at ordregiveren ikke behøver at anvende de samme tildelingskriterier ved miniudbuddet, som blev anvendt ved udbuddet af selve rammeaftalen. Det vil fx være muligt at gennemføre udbuddet af selve rammeaftalen med tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, mens miniudbuddet blandt leverandørerne på aftalen gennemføres som en ren priskonkurrence. En anden mulighed er at anvende tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige bud ved gennemførelsen af miniudbuddene. Ordregiveren skal blot have angivet de forskellige sæt af tildelingskriterier allerede i udbuddet af selve rammeaftalen. 49

51 UDBUDSRÅDET Bedste praksis om, hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud Ordregiveren kan anvende forskellige tildelingskriterier ved udbuddet af selve rammeaftalen og ved gennemførelsen af miniudbuddet. Ordregiver kan gennemføre udbuddet af selve rammeaftalen med tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige bud, mens miniudbuddet gennemføres som en konkurrence om laveste pris. Ordregiver kan også gennemføre miniudbuddet med tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige bud. Ordregiveren skal blot have angivet de forskellige sæt af tildelingskriterier allerede i udbuddet af selve rammeaftalen Hvad siger udbudsreglerne om sortimentsudbud? Det kan forekomme, at en ordregiver ved udbud af en rammeaftale om køb af et bredt sortiment af produkter ikke kan opstille en udtømmende liste over de produkter, som eventuelt vil blive efterspurgt i kontraktperioden. I en sådan situation kan ordregiver i stedet angive et repræsentativt udsnit af de udbudte produkter i tilbudslisten. Den udbudte rammeaftale omfatter herefter både de produkter, der er nævnt i tilbudslisten, samt eventuelt andre produkter, der ikke er nævnt i tilbudslisten, men som dog er omfattet af beskrivelsen i udbudsmaterialet. Ordregiver kan i en sådan situation ved tildeling af rammeaftalen evaluere tilbuddene alene på baggrund af de i tilbudslisten angivne produkter. Når en sådan evaluering af tilbuddene sker i forhold til underkriteriet pris kan det ikke udelukkes, at tilbudsgiverne angiver en lav pris på de i tilbudslisten angivne produkter og en høj pris på andre tilbudte produkter. For at mindske denne risiko kan ordregiver, hvor ordregiver har udbudt en rammeaftale med flere leverandører, fx fastlægge i rammeaftalen, at tildelingen af de konkrete ordrer vil ske til den leverandør, som har tilbudt den laveste pris på de konkret efterspurgte produkter. Tilbudsgivernes incitament til at angive en høj pris på de produkter, som ikke indgår i evalueringen formindskes herved. Denne mulighed er fastlagt i Klagenævnet for Udbuds kendelse af 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod Indkøbsfællesskabet K 17. Sagen vedrørte, hvorvidt det var i strid med udbudsreglerne, at en indkøbscentral ved evaluering af tilbuddene i forhold til underkriteriet pris havde lagt vægt på tilbudsgivernes offentligt tilgængelige priser, som angivet i tilbudslisten, uanset at tildeling af de 50

52 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER konkrete ordrer ville ske på baggrund af priser i tilbudsgivernes varekataloger for kontrakter under kr. Klagenævnet udtalte i sagen følgende: De offentlige tilgængelige priser kan alene forstås som priser i tilbudsgivernes varekatalog.( ) Da det ved et udbud som det foreliggende ikke er muligt at opstille en tilbudsliste, der omfatter samtlige produkter, som de enkelte medlemmer af indklagede kan forventes at efterspørge i kontraktperioden, finder klagenævnet, at den beskrevne fremgangsmåde ved tildeling efter laveste pris i de godkendte varekataloger for ordrer på op til kr. ikke er i strid med udbudsretten. ( ) En anden mulighed for at begrænse tilbudsgivernes incitament til at angive en høj pris på de produkter, som ikke indgår i evaluering, er, at ordregiver ved tildeling af rammeaftalen lægger mere vægt på fx tilbudsgivernes sortimentsbredde eller produkternes kvalitet frem for prisen. Herved vil det have mindre betydning for tildeling af rammeaftalen, at tilbudsgiverne angiver en lav pris på de i tilbudslisten angivne produkter og en høj pris på andre tilbudte produkter. I stedet kan prisen tillægges betydning ved tildeling af de konkrete ordrer, ved at ordregiver i rammeaftalen fastlægger, at tildelingen af de konkrete ordrer sker efter genåbning af konkurrencen for så vidt angår prisen. Ordregiver kan også vælge ved tildeling af rammeaftalen at inddrage prisen på alle tilbudte produkter, der er omfattet af beskrivelsen i udbudsmaterialet, herunder produkter der ikke er omfattet af tilbudslisten. Det kan fx ske ved, at ordregiver sammenligner prisen på alle identiske produkter, som alle tilbudsgivere har tilbudt. Herved mindskes tilbudsgivernes incitament til at afgive en høj pris på de produkter, som ikke er angivet i tilbudslisten, idet også prisen på produkter, der ikke er angivet i tilbudslisten, potentielt inddrages i evaluering. Ulempen er dog, at ordregiver risikerer at skulle sammenligne et meget stort antal produkter. Denne mulighed for at sammenligne prisen på alle identiske produkter, som alle tilbudsgivere har tilbudt, er fastlagt i Klagenævnet for Udbuds kendelse af 16. juni 2009, Tødin A/S mod Tønder Kommune. Sagen vedrørte en situation, hvor alle de tilbudte produkter var omfattet af tilbudslisten. Samtidig var der tale om et begrænset sortiment. Klagenævnet udtalte i sagen følgende: Indklagede har i forbindelse med evalueringen af underkriteriet Pris alene sammenlignet prisen på identiske varer, som begge tilbudsgivere havde tilbudt. Da tilbudsgiverne ikke fuldt ud tilbød de samme varer, medførte indklagedes evaluering, at indklagede kun evaluerede prisen på 58 forskellige diabetesprodukter, selvom klageren og Kirudan A/S tilbød henholdsvis 86 og 124 forskellige diabetesprodukter. Klagenævnet finder ikke, at denne fremgangsmåde er i strid med det 51

53 UDBUDSRÅDET EU-retlige ligebehandlingsprincip, da indklagedes evaluering blev foretaget på grundlag af prisen for mere end halvdelen af de diabetesprodukter, som klageren tilbød. Bedste praksis om sortimentsudbud Når en ordregiver har udbudt et bredt sortiment af produkter, og produkterne, som er omfattet af beskrivelsen i udbudsmaterialet, rækker videre end tilbudslisten, har ordregiver forskellige muligheder for at sikre, at prisen på samtlige produkter inddrages i evalueringen af tilbuddene også de, der ikke er omfattet af tilbudslisten. Ordregiveren kan ved udbud af selve rammeaftalen vælge at evaluere tilbuddene alene på baggrund af de i tilbudslisten angivne produkter. Når ordregiveren indgår en rammeaftale med flere leverandører, kan ordregiveren fastlægge i rammeaftalen, at tildeling af de konkrete ordrer vil ske til den eller de leverandører, som enkeltvis eller samlet har tilbudt den laveste pris på de konkret efterspurgte produkter. Ordregiver kan også vælge at fastlægge i rammeaftalen, at de konkrete kontrakter vil blive tildelt efter genåbning af konkurrence for så vidt angår prisen. Ordregiver kan også vælge ved tildeling af rammeaftalen at inddrage prisen på alle produkter omfattet af produktbeskrivelsen i udbudsmaterialet. Det kan fx ske ved at sammenligne prisen på identiske produkter, som alle tilbudsgivere har tilbudt Hvad siger udbudsreglerne om mulighederne for at skifte kontraktpart/overdrage en kontrakt? En ordregivende myndighed kan efter kontraktindgåelsen opleve, at der sker en udskiftning af den leverandør, myndigheden oprindeligt har indgået kontrakt med, således at kontrakten skal udføres af en anden end den oprindelige kontraktpart. Det kan også ske, at myndighedens kontraktpart går konkurs, eller at samarbejdet ophører af andre grunde Udskiftning af kontraktpart EU-Domstolen har i Pressetext-sagen 50 taget stilling til spørgsmålet om udskiftning af en kontraktpart. I sagen var der tale om, at kontrakten i stedet skulle udføres af et datterselskab til det selskab, der oprindeligt skulle udføre opgaven. EU-Domstolen slog fast, at i almindelighed skal udskiftning med en ny medkontrahent af den, som myndigheden oprindeligt havde tildelt kontrakten, betragtes 50 Sag C-454/06, Pressetext 52

54 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER som en ændring i de væsentlige bestemmelser i kontrakten, medmindre der var truffet bestemmelse herom i de oprindelige kontraktbestemmelser, fx som en underentreprise. Det betyder, at der som udgangspunkt skal iværksættes et nyt udbud. EU-Domstolen lagde dog samtidigt vægt på, at der i sagen var tale om, at den nye leverandør, som kontrakten var blevet overført til, var et kapitalselskab, hvori den tidligere leverandør var eneste selskabsdeltager. Endvidere kunne den nye leverandør kontrolleres gennem instrukser, idet den tidligere leverandør fortsat havde påtaget sig ansvaret for de kontraktmæssige forpligtelser. EU-Domstolens dom i Pressetext-sagen antages at kunne tages til indtægt for, at det forhold, at der sker omlægning af selskabsforholdene hos en leverandør, ikke medfører en pligt for den ordregivende myndighed til at sende opgaven i udbud på ny Leverandørens konkurs Hvis en leverandør går konkurs, er udgangspunktet, at der skal gennemføres et nyt udbud. Forinden et nyt udbud er gennemført, og der er indgået kontrakt med en ny leverandør, kan der gå et vist tidsrum. I den situation har ordregiver mulighed for at anvende udbudsformen udbud med forhandling uden forudgående udbudsbekendtgørelse til at indgå en midlertidig kontrakt med en ny leverandør. Under særlige omstændigheder er udbudsdirektivet dog ikke til hinder for, at der sker en overdragelse af en kontrakt fra en falleret leverandør til en ny leverandør uden et udbud. 51 Det kan indgå i vurderingen af lovligheden af en sådan overdragelse: Om kontrakten videreføres på uændrede vilkår Om der er tale om en ekstraordinær situation, hvor objektive grunde bevirker, at et debitorskifte i en løbende kontrakt er naturligt Om de ordregivende myndigheder skulle have udvist nogen særlig mangel på omhu ved vurderingen af de bydendes økonomiske og finansielle kapacitet 51 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning afsnit 6.1.5, pkt. I., 3. og Udbudsdirektiverne med kommentarer s. 778, note 35 53

55 UDBUDSRÅDET Om der er noget, der tyder på, at de oprindelige kontrakter skulle være indgået på skrømt eller med et stråmandsfirma med henblik på en efterfølgende overdragelse uden udbud Bedste praksis om mulighederne for at skifte kontraktpart/overdrage en kontrakt Udgangspunktet er, at der skal gennemføres et nyt udbud, hvis en kontrakt overdrages til en anden end den oprindelige kontraktpart. Sker kontraktoverdragelsen på grund af en ændring af organisationen hos leverandøren, er det dog muligt at udskifte leverandøren uden udbud, så længe den oprindelige leverandør har bestemmende indflydelse på den nye leverandør. Erklæres leverandøren konkurs, kan der på visse betingelser ske en overdragelse af kontrakten uden udbud Hvad siger udbudsreglerne om mulighederne for at danne konsortier? Erfaringsmæssigt er det ofte vanskeligt for små og mellemstore leverandører at byde på en rammeaftale af en vis størrelse, da de ikke alene vil kunne opfylde de krav, der stilles af ordregiveren. Udbudsdirektivet giver ordregiveren mulighed for at stille minimumskriterier om egnethed, som leverandørerne skal opfylde for at være med i konkurrencen om opgaven. 52 Det gælder for den finansielle og økonomiske egnethed. 53 En ordregivende myndighed kan fx kræve en vis minimumsomsætning, som tilbudsgiverne skal leve op til. Et krav om fx en vis minimumsomsætning skal hænge sammen med og stå i forhold til kontraktens genstand. 54 En ordregiver bør som udgangspunkt ikke kræve en stor omsætning, hvis opgaven, der skal udføres, er lille. Et sådant krav vil antageligt ikke være proportionalt i forhold til opgaven. Desuden vil et sådant krav kunne virke som en barriere for, at små og mellemstore virksomheder kan afgive tilbud på opgaven, hvilket ikke er hensigtsmæssigt, når der er tale om en lille opgave. 52 Udbudsdirektivets art Der kan også stilles minimumskriterier for den tekniske og faglige egnethed. 54 Udbudsdirektivets art. 44, stk

56 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Er der omvendt tale om en stor rammeaftale, vil et krav om en stor omsætning for at blive leverandør, antageligt være proportionalt. Små og mellemstore virksomheder skal her være opmærksomme på, at de har muligheden for at gå sammen med andre virksomheder i konsortier og således lade konsortiet byde på opgaven. Udbudsdirektivet bestemmer således 55, at en virksomhed, der ikke selv opfylder mindstekravene til økonomisk og finansiel formåen, kan basere sig på den finansielle formåen hos andre virksomheder. Det gælder, uanset den juridiske karakter af forbindelserne mellem virksomhederne. Det vil således være muligt at gå sammen med andre virksomheder og lade konsortiet byde på en bestemt offentlig opgave. Virksomheden skal i givet fald godtgøre over for ordregiveren, at virksomheden råder over de nødvendige ressourcer fx ved at fremlægge dokumentation for de pågældende virksomheders forpligtelser i denne henseende. Bedste praksis om mulighederne for at danne konsortier Små og mellemstore virksomheder skal være opmærksomme på, at de har mulighed for at gå sammen med andre virksomheder i konsortier og således lade konsortiet byde på opgaven. En virksomhed, der ikke selv opfylder mindstekravene til økonomisk og finansiel formåen, kan altid basere sig på den finansielle formåen hos andre virksomheder. 3.3 TJEKLISTE Formålet med tjeklisten er at sammenfatte rapportens juridiske overvejelser i en række opmærksomhedspunkter, som særligt gør sig gældende, når man som offentlig indkøber/offentlig indkøbscentral ønsker at udbyde og indgå en rammeaftale. Opmærksomhedspunkterne er følgende: 1. Fastlæg det konkrete indkøbsbehov og antallet af leverandører på rammeaftalen 2. Tag stilling til, om alle vilkår i rammeaftalen skal lægges fast eller ej 55 Udbudsdirektivets art. 47, stk. 2 55

57 UDBUDSRÅDET 3. Tag i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne stilling til tildelingskriterier både ved udbuddet af selve rammeaftalen og ved tildeling af de konkrete ordrer mellem flere leverandører 4. Tag i udbudsbetingelserne stilling til, hvilke myndigheder der skal være tilsluttet rammeaftalen 5. Vær opmærksom på at der i rammeaftalen kan indsættes en bestemmelse, der gør det muligt at justere rammeaftalens sortiment og pris 6. Overvej et kontraktvilkår om købsforpligtelse 7. Vær opmærksom på håndhævelseslovens bestemmelser 1. Fastlæg det konkrete indkøbsbehov og antallet af leverandører på rammeaftalen Forinden en udbudsproces sættes i gang, er det nødvendigt for ordregiveren nøje at overveje sit indkøbsbehov, således at myndigheden vælger den type af rammeaftale, der bedst matcher det konkrete behov. Med til afklaringsfasen hører således bl.a. en undersøgelse af, hvor mange leverandører der skal til for at kunne give ordregiver tilstrækkelig leveringssikkerhed. Dette vil naturligvis variere betydeligt alt efter hvilke varer eller tjenesteydelser, der efterspørges, og hvor hyppigt ordregiver har behov for leverancer af den pågældende slags. Udbudsdirektivet giver mulighed for at have én eller flere leverandører på rammeaftalen. Når den offentlige indkøber har behov for mere end én leverandør, bestemmer udbudsdirektivet, at der som udgangspunkt skal være et mindsteantal på tre leverandører på rammeaftalen. Udbudsdirektivet fastsætter derimod ikke en øvre grænse for antallet af leverandører. I forhold til den praktiske håndtering af udbuddet, skal ordregiver være opmærksom på, at selve grundmodellen for rammeaftalen, dvs. om der skal være en eller flere leverandører, samt hvor mange leverandører der påtænkes indgået kontrakt med, skal oplyses i udbudsbekendtgørelsen. Det kan ske enten ved at angive det nøjagtige antal eller det maksimale antal leverandører. 56

58 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Når en myndighed har lagt sig fast på en bestemt model, er der ikke mulighed for undervejs i udbuddet at ændre herpå. En rammeaftale med én leverandør kan fx ikke ændres til en rammeaftale med flere leverandører. Endvidere må ordregiveren ikke overskride det antal leverandører, som er oplyst i udbudsbekendtgørelsen. Tabel 3.1 Faldgruber og tjekpunkter ved fastlæggelse af det konkrete indkøbsbehov og antallet af leverandører på rammeaftalen Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Manglende overblik over det reelle indkøbsbehov Rammeaftalen bliver indgået med for få eller for mange leverandører Har du på baggrund af det konkrete indkøbsbehov lagt dig fast på, hvor mange leverandører du har brug for og dermed hvilken type af rammeaftale, evt. kombination af rammeaftaler, du skal udbyde? Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Er du opmærksom på, at der ikke er mulighed for undervejs i udbuddet at ændre den valgte model, herunder antallet af leverandører? 57

59 UDBUDSRÅDET 2. Tag stilling til om alle vilkår i rammeaftalen skal lægges fast eller ej Udbudsdirektivet giver mulighed for enten at specificere alle vilkår i rammeaftalen eller lade enkelte vilkår stå åbne. Direktivet giver således følgende muligheder: En rammeaftale indgået med én leverandør hvor alle vilkår er fastlagt i rammeaftalen (kontrakt indgås på grundlag af de vilkår, der er fastsat i rammeaftalen) En rammeaftale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagt (komplettering af vilkår) En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagt i rammeaftalen (direkte tildeling) En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt i rammeaftalen, men hvor der skal iværksættes en fornyet konkurrence mellem leverandørerne (miniudbud) Det er også muligt at kombinere forskellige typer af rammeaftaler. Udbudsdirektivet anviser forskellige fremgangsmåder for tildeling af de konkrete kontrakter, alt efter om der er tale om en rammeaftale med én eller flere leverandører, hvor alle vilkår lægges fast eller en rammeaftale med én eller flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er lagt fast. Ordregiver skal være opmærksom på, at der ikke ved tildelingen af kontrakter baseret på en rammeaftale med flere leverandører må være et frit valg mellem at tildele kontrakterne på grundlag af de vilkår, der er fastsat i rammeaftalen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen af en fornyet konkurrence (miniudbud). Den samme rammeaftale kan dog tage højde for begge fremgangsmåder. Dette kræver dog, at den ordregivende myndighed i rammeaftalens udbudsbetingelser og i rammeaftalens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde, der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrund af rammeaftalen. 58

60 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 3.2 Faldgruber og tjekpunkter vedrørende om alle vilkår i rammeaftalen skal lægges fast eller ej Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Ordregiver overvejer ikke nærmere, hvorvidt det i det konkrete udbud er mest hensigtsmæssigt i forhold til ordregivers behov at lægge alle vilkår fast eller skabe konkurrence om enkelte vilkår som fx pris. Ordregiver indgår ikke en optimal rammeaftale Har du overvejet om en rammeaftale, hvor alle vilkår er lagt fast, er det mest hensigtsmæssige valg, fordi du fx har behov for at kunne trække let og hurtigt på rammeaftalen? Har du overvejet, om en rammeaftale med miniudbud er det mest hensigtsmæssige valg, fordi du fx har behov for at skabe konkurrence om prisen? Ordregiver gør sig ikke på forhånd klart, om miniudbud og direkte tildeling skal kunne anvendes under samme rammeaftale Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Ordregiveren etablerer en situation, hvor der konkret gives valgfrihed mellem brug af miniudbud eller direkte tildeling i forbindelse med tildelingen af de enkelte kontrakter under rammeaftalen Har du behov for at have både direkte tildeling eller miniudbud i din rammeaftale, skal du allerede i rammeaftalens udbudsbetingelser og rammeaftalens vilkår fastlægge, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrund af rammeaftalen. 3. Tag i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne stilling til tildelingskriterier både ved udbuddet af selve rammeaftalen og ved tildeling af de konkrete ordrer mellem flere leverandører Et væsentligt aspekt ved udbuddet af en rammeaftale er, at en ordregiver i sine udbudsbetingelser klarlægger, hvordan tildelingen af de konkrete kontrakter på baggrund af rammeaftalen skal ske. Ordregiver skal derfor ikke blot have med i sine overvejelser, efter hvilke kriterier selve rammeaftalen skal tildeles mellem de bydende, men også nøje overveje, hvordan de enkelte kontrakter på basis af rammeaftalen skal tildeles mellem flere leverandører. Når ordregiver indgår en rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagt, skal det på udbudstidspunktet være gennemsigtigt for leverandørerne, 59

61 UDBUDSRÅDET hvordan de enkelte kontrakter vil blive tildelt. Ordregiver har inden for rammerne af principperne om ligebehandling og gennemsigtighed mulighed for at anvende forskellige modeller, herunder en behovsmodel, for tildeling. Når ordregiver indgår en rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagt, skal der ske en genåbning af konkurrencen med henblik på at fastlægge, hvilken leverandør der skal have den konkrete ordre. Ordregiver skal altid i udbudsbetingelserne til rammeaftalen oplyse det tildelingskriterium samt evt. underkriterier, der skal gøres brug af ved gennemførelsen af miniudbuddet. Ordregiver skal i den forbindelse have overvejet sit tildelingskriterium og evt. underkriterier på selve rammeaftalen, og hvilket tildelingskriterium samt evt. underkriterier der skal anvendes ved miniudbuddet. Ordregiver behøver ikke at anvende det samme sæt af tildelingskriterier ved udbuddet af selve rammeaftalen og ved miniudbuddet. Faldgruber og tjekpunkter vedrørende tildelingskri- Tabel 3.3 terier Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Tildelingskriterierne er uklare Det er uigennemsigtigt for brugere og leverandører, hvordan tildelingen af ordrer under rammeaftalen skal ske, og ordregiver får ikke nødvendigvis dækket sit indkøbsbehov Er det klart formuleret i udbudsbetingelserne, hvordan tildelingen af ordrer mellem leverandørerne skal ske, når ordregiver har valgt direkte tildeling? Har du valgt den model for direkte tildeling, der bedst imødekommer det konkrete indkøbsbehov? Er det klart formuleret i udbudsbetingelserne, hvilke tildelingskriterier der skal anvendes ved gennemførelsen af et miniudbud? Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Har du overvejet, om der skal anvendes forskellige sæt af tildelingskriterier ved udbuddet af selve rammeaftalen og ved gennemførelsen af miniudbuddet? 60

62 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER 4. Tag i udbudsbetingelserne stilling til hvilke myndigheder, der skal være tilsluttet rammeaftalen - særligt for indkøbscentraler/indkøbsfællesskaber En indkøbscentral/indkøbsfællesskab skal på udbudstidspunktet have fastlagt, hvilke ordregivende myndigheder, der skal kunne anvende rammeaftalen. Det skal således være klart for leverandørerne, hvem der kan trække på rammeaftalen. Kun de myndigheder, der er medlemmer af fx et indkøbsfællesskab på udbudstidspunktet, har adgang til at gøre brug af den aftale, som indkøbsfællesskabet indgår med leverandørerne. En måde er ved navns nævnelse i udbudsbetingelserne at anføre de myndigheder, der skal være berettiget til at gøre brug af rammeaftalen. En anden mulighed er, at der i udbudsbetingelserne benyttes en formulering, der fx fastlægger, at alle sygehuse i fx en bestemt region kan benytte rammeaftalen. Det afgørende er, at det er muligt for leverandørerne på udbudstidspunktet at identificere, hvilke kreds af myndigheder der kan anvende rammeaftalen. Tabel 3.4 Faldgruber og tjekpunkter vedrørende tjekpunkter vedrørende hvilke myndigheder der skal være tilsluttet rammeaftalen særligt for indkøbscentraler/indkøbsfællesskaber Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Det specificeres ikke klart i udbudsbetingelserne, hvilke myndigheder der skal kunne gøre brug af rammeaftalen Det er uklart for leverandørerne på udbudstidspunktet, hvilke myndigheder der kan trække på aftalen og dermed, hvor mange der skal leveres til en ordregiver, der ikke er medlem af indkøbsfællesskabet på udbudstidspunktet, kan ikke afløfte sin udbudspligt ved at benytte en rammeaftale indgået af indkøbsfællesskabet Er det klart beskrevet, hvilke myndigheder der kan trække på aftalen, således at det er muligt for leverandørerne på udbudstidspunktet entydigt og præcist at identificere kredsen af ordregivere, der er parter på aftalen? Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen 61

63 UDBUDSRÅDET 5. Vær opmærksom på at der i rammeaftalen kan indsættes en bestemmelse, der gør det muligt at justere rammeaftalens sortiment og pris Der kan være behov for at foretage en tilpasning af det produktsortiment eller den prisstruktur, der er omfattet af rammeaftalen. Ordregiver bør derfor i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, at leverandørerne løbende skal kunne justere priserne inden for de bindende bestemmelser om prisstrukturen, som er fastsat i selve rammeaftalen. Ordregiver bør ligeledes i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, at varesortimentet løbende skal kunne justeres, fx når der kommer nye modeller med samme egenskaber og i samme prisklasser. Der må dog ikke inddrages helt nye varer/varegrupper eller tjenesteydelser under rammeaftalen. Tabel 3.5 Faldgruber og tjekpunkter vedrørende om det i rammeaftalen nævnte sortiment og pris løbende skal kunne justeres Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Det specificeres ikke i rammeaftalen, at der skal ske en tilpasning af pris og/eller produktsortiment undervejs i aftalens løbetid. Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Det vil bero på en konkret vurdering af muligheden for at foretage ændringer i en indgået kontrakt, om der kan ske en tilpasning af pris og/eller varesortiment. 5. Overvej et kontraktvilkår om købsforpligtelse Har du medtaget en bestemmelse i rammeaftalen om, at der løbende skal kunne ske en tilpasning af pris og/eller produktsortiment? Det kan være en god ide at overveje at indsætte et kontraktvilkår om købsforpligtelse i rammeaftalen. En købsforpligtelse i rammeaftalen kan give leverandørerne et incitament til at tilbyde gunstigere priser, idet de dermed bliver sikret en omsætning. 62

64 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 3.6 Faldgruber og tjekpunkter vedrørende et kontraktvilkår om købsforpligtelse Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Ordregiver overvejer ikke muligheden for at medtage et kontraktvilkår om købsforpligtelse Ordregiver risikerer, at leverandøren pga. usikkerhed om, hvorvidt rammeaftalen genererer en omsætning, fastsætter en højere pris, end hvis leverandøren var sikret en omsætning. Har du overvejet, om der er mulighed for at imødekomme leverandøren og selv få tilbudt en gunstigere pris ved at medtage en bestemmelse om købsforpligtelse i rammeaftalen? Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen 6. Vær opmærksom på håndhævelseslovens bestemmelser Håndhævelsesloven fastlægger de sanktioner, som en ordregiver kan blive pålagt af Klagenævnet for Udbud. Har en ordregiver fx anvendt et ulovligt tildelingskriterium eller et eller flere tildelingskriterier, der ikke var angivet i rammeaftalen, i et miniudbud om køb af varer, hvis anslåede værdi overstiger tærskelværdien, kan en sådan kontrakt erklæres for uden virkning. Ordregiver skal være opmærksom på, at det er muligt at sikre sig mod denne sanktion. Det kræver, at ordregiveren finder, at indgåelsen af kontrakten baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen er sket i overensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler, at ordregiveren har afholdt en frivillig standstill-periode på minimum 10 dage, og endeligt at ordregiverens underretning om indgåelsen af rammeaftalen, er ledsaget af en kort redegørelse for de relevante grunde for beslutningen om at indgå rammeaftalen. 63

65 UDBUDSRÅDET Tabel 3.7 Faldgruber og tjekpunkter vedrørende håndhævelseslovens bestemmelser Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Ordregiver laver en fejl i forbindelse med indgåelsen af en kontrakt baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen og bliver indbragt får Klagenævnet for Udbud Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Ordregiver risikerer at blive mødt med sanktioner i medfør af håndhævelsesloven Er du opmærksom på den mulighed håndhævelsesloven giver for at sikre sig mod sanktionen uden virkning, hvis du fx har overtrådt de regler, der gælder for gennemførelsen af miniudbud 64

66 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Kapitel 4 Økonomien i rammeaftaler - UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICS De økonomiske gevinster ved rammeaftaler er afgørende for, om rammeaftaler anvendes og udbredes. I dette kapitel ser vi først på, om der kan opnås attraktive priser ved rammeaftaler, og hvordan de attraktive priser kan opnås. Og dernæst ser vi på, hvordan transaktionsomkostningerne ved aftaler spiller ind på økonomien i rammeaftaler. Er omkostningerne ved at bruge en rammeaftale betydelige, mindsker det prisfordelene og dermed de økonomiske gevinster ved at bruge rammeaftaler. En analyse af priserne ved indkøb under og uden for rammeaftaler tyder på, at der stort set altid er prisgevinster ved indkøb under rammeaftaler i forhold til indkøb uden for aftaler. Der er eksempler på, at der hentes ganske store besparelser ved at indgå rammeaftaler, fx for kopipapir, sygeplejeartikler, forbrugsartikler og visse serviceydelser. Men der er også stor variation i de priser, der opnås på identiske produkter indkøbt under rammeaftaler med samme leverandører. I andre tilfælde er prisgevinsterne på de samme produkter og ydelser noget mindre. Det tyder på, at hvornår og hvordan rammeaftalerne anvendes har meget stor betydning for de økonomiske gevinster ved rammeaftaler. Brugerundersøgelsen og dybdeinterviewene peger på, at det giver prisbesparelser at have stor volumen på aftalen som helhed og på det enkelte produkt. Jo større volumen, des bedre priser. Vi ser således, at rammeaftaler indgået af mindre kommuner har højere priser end aftaler indgået af store kommuner eller indkøbsfællesskaber, der igen har højere priser end regioner. Desuden giver rammeaftaler for simple og standardiserede varer generelt bedre priser, om end mange brugere også mener, at der er fordele ved at bruge rammeaftaler ved mere komplekse varer og tjenester. Netop volumen i købet og standardisering af varesortimentet er en strategi, der med succes anvendes i nogle kommuner og i Statens Indkøb for at opnå store prisbesparelser. Standardiseringen betyder, at transaktionsomkostningerne falder. Kravene er bedre specificerede, og enhedsomkostningerne for leverandørerne falder. Desuden giver en standardisering mulighed for at anvende e-handel til indkøb. E-handel gør det enkelt for brugerne og leverandørerne og sikrer højere loyalitet og mulighed for opfølgning på aftalerne. 65

67 UDBUDSRÅDET Når der ikke opnås lige lave priser på alle rammeaftaler, er det blandt andet et tegn på, at offentlige indkøbsfunktioner ikke standardiserer i samme omfang og dermed heller ikke i samme omfang er fokuseret på at opnå lave priser. I mange tilfælde skal der foretages en afvejning mellem standardiseringen på den ene side og kravene, som ønskes opfyldt på den anden. En standardisering kan betyde, at færre specielle krav kan imødekommes. Analysen i kapitlet viser, at jo flere krav, der stilles til leverandørerne, jo højere priser. I professionelle indkøbsorganisationer bruges der mange ressourcer på at udfærdige en præcis kravspecifikation, som alene omfatter de nødvendige krav og informationer. Omvendt er der eksempler på, at der stilles fordyrende krav til leverandørerne under rammeaftaler, der fx er indgået af kommuner i frivillige fællesskaber. Lægges flere krav oven på hinanden i fælles indkøb, og sker der ikke en standardisering, giver rammeaftaler ikke nødvendigvis bedre priser. Endelig skal det også bemærkes, at for visse komplekse varer og tjenesteydelser er det svært af standardisere efterspørgslen netop på grund af kompleksiteten, hvilket kan begrænse muligheden for at opnå fordelagtige priser. Det er samtidig en entydig konklusion, at købsforpligtelse knyttet til rammeaftaler giver prisbesparelser. Købsforpligtelse giver leverandører større sikkerhed for omsætning. De har dermed en større tilskyndelse til at give attraktive prisrabatter. Købsforpligtelse knyttet til rammeaftaler betyder samtidig, at brugerne er mere loyale mod rammeaftaler og vil modvirke indkøb uden for aftaler. Købsforpligtelse bidrager derfor til, at prisbesparelserne i rammeaftalerne bliver omsat i faktiske besparelser i indkøbet. I de tilfælde hvor standardisering ikke er mulig, er rammeaftaler med miniudbud et effektivt instrument til at sikre lave dagsaktuelle priser fra relevante leverandører, og at specifikke brugerbehov og kvalitetskrav kan imødekommes. Men miniudbud skal være nemme at gå til for at udgøre et alternativ til lokale aftaler eller kontrakter. De hidtidige erfaringer med miniudbud er blandede, og som situationen er i dag, anvender man netop lokale udbud af rammeaftaler eller kontrakter som alternativer til miniudbud. Analysen af transaktionsomkostningerne ved at bruge og indgå rammeaftaler viser, at der generelt er administrative besparelser at hente ved at købe ind under rammeaftaler sammenlignet med indkøb uden for rammeaftaler. Men konklusionen er mindre entydig end for priser. Både brugerne, udbyderne og leverandørerne oplever således, at omkostningerne ved at bruge rammeaftaler er høje. For brugerne og udbyderne er det selve administrationen af aftalerne og den juridiske usikkerhed, som driver omkostningerne op. Problemerne lader til at være størst for de centrale aftaler. 66

68 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Transaktionsomkostningerne kan overordnet deles op i omkostninger ved kontraktindgåelse og omkostninger ved brugen af aftalen. Generelt er omkostningerne til kontraktindgåelse lavest for centrale aftaler, mens omkostninger ved brug af rammeaftaler er lavest på egne decentrale rammeaftaler. Brugere og udbydere af rammeaftaler angiver, at det typisk er mindre omkostningstungt at indgå aftaler via centrale rammeaftaler end at indgå egne aftaler. Der peges dog samtidig på, at transaktionsomkostningerne, på nogle centrale rammeaftaler, ved fx at foretage miniudbud er lige så høje som transaktionsomkostningen ved at udbyde egen aftale. Samtidig påpeges det, at det kan være sværere at sikre aftaleloyalitet over for centrale aftaler, når brugerne ikke involveres tilstrækkeligt inden aftaleindgåelsen. Problemerne ved de centrale aftaler betyder, at der indgås flere lokale aftaler eller gennemføres flere udbud i stedet for at bruge de centrale rammeaftaler under SKI. Konsekvensen er, at man indgår og administrerer rammeaftaler eller laver udbud selv, også selv om det betyder, at den enkelte indkøbsafdeling i en kommune eller region umiddelbart påtager sig større administrative omkostninger. Tendensen til at der indgås og administreres mange aftaler lokalt kan i nogle tilfælde blive forstærket af lokale krav, som skal imødekommes i indkøbene. I indkøbsafdelinger kan man være under pres for at tage hensyn til lokale brugeres ønsker og krav til fx kvalitet og andre vilkår, fx omkring leveringen. I den situation kan transaktionsomkostningerne ved som myndighed selv at indgå og administrere rammeaftaler eller gennemføre udbud glide i baggrunden. Her finder vi, at der er forskel på indkøbspolitikken i fx kommunerne. I nogle kommuner indgår det i indkøbspolitikken, at de administrative omkostninger ved selv at indgå og administrere en aftale vurderes i forhold til en eventuel pris- eller kvalitetsgevinst, som en lokal aftale kan give. Analysen i dette kapitel underbygger samlet det, som brugere, udbydere og leverandører giver udtryk for: at der er et økonomisk potentiale for offentlige indkøbere ved at bruge rammeaftaler bedre. Potentialet skal især hentes via fire veje: for det første skal der ske en højere grad af standardisering og knyttes købsforpligtelse til rammeaftaler, sådan som fx Statens Indkøb praktiserer det. For det andet skal de centrale aftaler, herunder mulighederne for at gennemføre miniudbud, bliver bedre. Her er der sat en proces i gang i SKI, som kan føre til de nødvendige forbedringer. For det tredje skal fokus i den lokale indkøbspolitik i højere grad rettes mod at realisere både prisgevinster og administrative gevinster. For det fjerde ligger der et besparelsesportentiale især i kommunerne i en højere grad af aftalebenyttelse. 67

69 UDBUDSRÅDET I dette kapitel præsenteres først prisanalysen på udvalgte produkter og analysen af faktorer, der har stor betydning for, om der opnås prisbesparelser ved indkøb under rammeaftaler. Til sidst i kapitlet ser vi på, hvordan transaktionsomkostningerne ved at bruge rammeaftaler påvirker brugen af aftaler. 4.1 PRISGEVINSTERNE VED INDKØB UNDER RAMME- AFTALER Der er gennemført en illustrativ prisanalyse på en række varer og tjenester købt under rammeaftaler og uden for rammeaftaler. Formålet med analysen er at belyse, om der er en prisgevinst ved indkøb under rammeaftaler i forhold til indkøb uden forudgående udbud, og om der er sammenhæng mellem rammeaftalernes type og priserne, der opnås. I forbindelse med prisanalysen er det valgt at sammenligne priser på rammeaftaler med tilsvarende priser uden for aftale. Rammeaftalepriserne sammenlignes således ikke med priser på egentlige offentlige kontrakter. Baggrunden for denne sammenligning er, at de udførte interviews har afsløret, at langt de fleste offentlige indkøbere ikke anser en offentlig kontrakt som et alternativ til indkøb via rammeaftale. Især for kommunernes vedkommende medfører udbudspligten, at valget ofte står mellem forskellige typer af rammeaftaler, mens indkøb gennem offentlige kontrakter praktisk ikke vurderes som en reel mulighed. For langt de fleste produktgrupper er det derfor ikke muligt at finde sammenlignelige og et tilstrækkeligt varieret udsnit af priser på offentlige kontrakter. Prisanalysen tager i øvrigt ikke højde for en række andre faktorer, der påvirker priserne på samme produkt under forskellige rammeaftaler, fx leveringsbetingelser og købsforpligtelse. I alt ti grupper af varer og tjenester indgår i analysen. Det drejer sig om benzin og diesel, kopipapir, rengøringsmidler, forbrugsartikler, bøger, fødevarer leveret decentralt, fødevarer til storkøkken, sygeplejeartikler, vikarydelser samt måtteservice. Varerne og tjenesterne er udvalgt til at afspejle de offentlige myndigheders indkøb under rammeaftaler. Prisanalysen indeholder derfor flere varer end tjenesteydelser. Prisanalysens metode er uddybet i boks 4.1 og i appendiks 2. 68

70 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Boks 4.1: Prisanalysens metode I prisanalysen sammenlignes priser opnået ved køb via rammeaftale og priser opnået uden forudgående udbud. Priser på offentlige kontrakter indgår ikke i sammenligningsgrundlaget. Årsagen er, at mange offentlige indkøbere ofte anser handel uden for aftale som det eneste alternativ til indkøb gennem rammeaftaler. For langt de fleste produktgrupper er det derfor ikke muligt at finde priseksempler fra egentlige offentlige kontrakter. Data til prisanalysen er leveret af SKI, tre kommuner, repræsentanter fra et kommunalt indkøbsfællesskab og syv leverandører. SKI har bidraget med priseksempler på deres rammeaftaler. Kommunerne har bidraget med priser og/eller beregning af prisgevinsten ved at handle på rammeaftalen frem for uden for aftale. Det kommunale indkøbsfællesskab har bidraget med priser på udvalgte aftaleområder. Leverandørerne har bidraget med priseksempler eller rabatsatser på udvalgte produkter, som de sælger til offentlige myndigheder inden og uden for rammeaftale. Kommunernes og leverandørernes bidrag omfatter både egne rammeaftaler og SKI s rammeaftaler. De ti varegrupper og tjenesteydelser er udvalgt til at repræsentere de offentlige myndigheders samlede indkøb under rammeaftaler. Det garanterer imidlertid ikke, at prisgevinsterne fra de valgte varegrupper og tjenesteydelser er repræsentative for det samlede offentlige indkøb. Prisanalysen viser en sammenligning af priser på konkrete varer og tjenesteydelser. Prisgevinsterne kan dog ikke nødvendigvis tolkes som direkte besparelsesmuligheder, idet prisanalysen ikke er egnet til at tage højde for forskellige leveringsforhold og priser på relaterede ydelser. Prisanalysens resultater kan ikke overføres til andre grupper af varer og tjenesteydelser. Note: Metoden er uddybet i appendiks 2 Kilde: Copenhagen Economics Analysen er illustrativ og kan ikke anvendes til at beregne et konkret besparelsespotentiale ved at indkøbe under rammeaftaler. Prisanalysen omfatter kun et udvalg af varer og tjenester, som ikke nødvendigvis er fuldt repræsentativt for de offentlige indkøb. Prisanalysen af de ti udvalgte varer og tjenester indikerer, at der stort set altid er en prisgevinst på rammeaftaler i forhold til indkøb uden for aftale, men at der er store prisvariationer mellem rammeaftalerne. Rammeaftaler ser således ud til at give væsentligt større prisgevinster på nogle produktgrupper end på andre, jf. Figur 4.1 Figuren nedenfor illustrerer besparelsen ved indkøb indenfor en rammeaftale sammenlignet med indkøb udenfor en rammeaftale. Figuren viser dels den gen- 69

71 UDBUDSRÅDET nemsnitlige besparelse inden for hver produktgruppe, dels spredningen i opnåede besparelser via forskellige rammeaftaler. Figur 4.1: Prisgevinster ved at købe ind via en rammeaftale sammenlignet med indkøb uden for en rammeaftale 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Benzin og diesel på tankstation Bøger Vikarydelser Fødevarer leveret til decentrale enheder Fødevarer leveret til storkøkken Kopipapir Sygeplejeartikler Rengøringsmidler Forbrugsartikler Måtteservice Gennemsnitlig prisgevinst Note: De sorte lodrette linjer markerer gevinstspændet for hver produktgruppe Kilde: Copenhagen Economics Benzin og diesel er eksempler på produkter, hvor prisen på rammeaftaler kun er på niveau med priserne uden for aftale, mens der især er store prisgevinster ved et koordineret indkøb af måtteservice gennem rammeaftale. Også ved indkøb af forbrugsartikler og i nogle tilfælde ved indkøb af kopipapir, rengøringsmidler og sygeplejeartikler viser analysen, at priserne på rammeaftalen kan være væsentligt bedre, end hvad der kan opnås uden for aftale, jf. figur 4.1. Denne konklusion på prisanalysen er i tråd med, hvad brugerne, udbyderne og leverandørerne til rammeaftaler vurderer. 72 pct. angiver, at rammeaftaler giver noget eller væsentligt lavere priser. Kun 5,4 pct. af de adspurgte i brugerundersøgelsen angiver, at rammeaftaler giver højere priser end andre indkøbsformer, jf. figur

72 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 4.2: Opnås lavere priser på varer og ydelser under rammeaftaler i forhold til indkøb under andre former? 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja, væsentlig lavere priser Ja, noget lavere priser Samme priser Nej, noget højere priser Nej, væsentlig højere priser Ved ikke Brugere Udbydere Leverandører Samlet Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 13, 59 og 108 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Der er forskellige årsager til, at indkøb gennem rammeaftale er mere fordelagtigt for nogle produktgrupper end for andre. Det lader således til, at konkurrencen på markedet for benzin og diesel er relativt stærk, selv når der ikke handles på en rammeaftale. Omvendt er andre produktgrupper som forbrugsartikler og rengøringsmidler mindre homogene og gennemsigtige. Her kan indkøb under en rammeaftale give en større prisgevinst, da udbuddet af rammeaftalen skaber større gennemsigtighed og får flere leverandører til at byde. For måtteservice tyder prisanalysen og de dybdegående interviews på, at rammeaftaler med en vis volumen også giver leverandøren mulighed for en bedre koordinering af servicen. Den bedre koordinering sænker gennemsnitsomkostningerne og giver lavere priser. Denne koordineringsgevinst varierer mellem produktgrupperne og er fx lav for benzin og diesel. Endelig har prisanalysen og dybdeinterviews vist tegn på, at store gennemsigtige rammeaftaler som SKI s for nogle produktgrupper kan fungere som prissættere for det øvrige offentlige marked. Leverandørerne føler således, at de mister troværdighed, hvis de tilbyder meget forskellige priser på SKI s rammeaftaler, andre offentlige rammeaftaler og indkøb uden for rammeaftale. 71

73 UDBUDSRÅDET Prisanalysen viser desuden, at der er stor variation i de priser, der opnås på identiske produkter, som er indkøbt under rammeaftaler med samme leverandør. Således er prisvariationen minimal ved indkøb af benzin og diesel, hvor alle offentlige kunder stort set får samme rabatsats, mens der er eksempler på, at det samme produkt er mere end dobbelt så dyrt på én rammeaftale som på en anden, jf. Figur 4.3 Figur 4.3: Eksempel på prisvariation mellem to rammeaftaler med identiske produkter og samme leverandør Indeks Produkt 1 Produkt 2 Produkt 3 Produkt 4 Produkt 5 Produkt 6 Rammeaftale 1 Rammeaftale 2 Note: Kilde: Priserne er indekseret i forhold til den gennemsnitlige pris uden for rammeaftale (indeks 100) Copenhagen Economics Nogle rammeaftaler opnår således meget lave priser, mens andre ikke opnår en nævneværdig gevinst i forhold til indkøb uden for aftale. Det tyder på, at udformningen af rammeaftalen i sig selv kan betyde lave priser. Dog viser prisanalysen, brugerundersøgelsen og dybdeinterviewene også, at udbud af rammeaftaler giver større prisgevinster på nogle produktgrupper end på andre, uanset hvordan rammeaftalen udformes. Som et eksempel på en offentlig myndighed, der har opnået store gevinster ved indkøb gennem rammeaftaler, har en kommune for eksempel opnået en besparelse på kroner eller ca. 30 pct. på indkøb af kopipapir, jf. tabel

74 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 4.1: Eksempler på besparelser i en kommune ved indkøb under rammeaftale Produktgruppe Årlig omsætning inden aftale Potentiel årlig besparelse ved rammeaftale Forbrugsartikler kr kr. Kontorvarer kr kr. Sygeplejeartikler kr kr. Vikarydelser kr kr. Taxikørsel kr kr. Kopipapir kr kr. Note: Oplysninger er indhentet fra en kommune Kilde: Copenhagen Economics I det følgende afsnit beskrives de faktorer, der har en væsentlig indflydelse på priserne under rammeaftaler. 4.2 FAKTORER DER SPILLER IND PÅ PRISEN UNDER RAMMEAFTALER De faktorer, som har betydning for priserne under rammeaftaler, gennemgås nedenfor på baggrund af det empiriske materiale, der indgår i prisanalysen, via brugerundersøgelsen med brugere, udbydere og leverandører samt en række dybdeinterviews med indkøbsansvarlige i kommuner, regioner og staten samt leverandører. Konklusionerne er for det første, at både aftalens samlede volumen og volumen på det enkelte produkt har stor betydning for prisen. Jo større volumen på aftalen og pr. produkt, des lavere priser. For det andet opnås der generelt lavere priser på rammeaftaler med simple varer end med komplekse varer. For det tredje bliver prisen højere, jo flere krav, der stilles til leverandørerne. Omvendt giver det dog også risiko for højere priser, hvis kravspecifikationen er mangelfuld eller uklar. For det fjerde er priser på rammeaftaler med købsforpligtelse, alt andet lige, lavere end på rammeaftaler uden købsforpligtelse. For det femte opnår man ved brug af direkte tildeling den bedste pris, når der er få parallelle rammeaftaler. I situationer, hvor der er flere parallelle rammeaftaler, vil miniudbud oftest sikre den laveste pris. Endelig kan det bemærkes på baggrund af brugerundersøgelsen, at lave priser i en rammeaftale ikke i sig selv sikrer besparelser. Hvis brugerne ikke benytter rammeaftalerne, men i stedet køber ind uden for aftalerne, medfører rammeaftalernes 73

75 UDBUDSRÅDET lavere priser ikke økonomiske fordele. En bedre udnyttelse af eksisterende aftaler kan derfor i sig selv give økonomiske fordele. Brugerundersøgelsen viser, at brugere, udbydere og leverandører med nuancer er enige om, at især rammeaftaler udformet med stor volumen, simple standardvarer og købsforpligtelse giver prisgevinster, jf. Figur 4.4. Figur 4.4: Hvornår er det især muligt at hhv. opnå og tilbyde lavere priser ved indkøb gennem rammeaftaler? 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ved store kontrakter Ved ikkekomplekse rammeaftaler købsforpligtelse Ved parallelle Ved afgivelse af varer og ydelser Ved ikke Brugere Udbydere Leverandører Samlet Andet Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 14, 60 og 109 i appendiks 3. Respondenterne har haft mulighed for at afgive flere svar. Spørgsmålet er besvaret af respondenter, der har angivet, at det er muligt at opnå lavere priser på rammeaftaler end ved andre indkøbsformer Kilde:Copenhagen Economics brugerundersøgelse Volumen og prisgevinsterne Når en rammeaftales volumen og dermed kontraktstørrelse stiger, så falder priserne, og brugerne opnår større prisgevinster. Det bekræftes af interviews med centrale indkøbere. De laveste priser opnås, hvis en stor kontrakt fordeles på forholdsvis få produkter, således at der er en relativ stor volumen på hvert enkelt produkt på aftalen. Det giver således ikke overraskende god mening at indgå rammeaftaler, der skaber volumen i indkøbet. 74

76 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Prisanalysen bekræfter også denne sammenhæng. Analysen viser således, at rammeaftaler indgået af mindre kommuner har højere priser end rammeaftaler indgået af store kommuner, der igen har højere priser end rammeaftaler indgået af kommunale indkøbsfællesskaber og regioner, jf. Figur 4.5. Figur 4.5: Sammenhæng mellem kontraktstørrelse og priser Forbrugsartikler Fødevarer til storkøkkener Lille kommune Stor kommune Indkøbsfællesskab Region Note: Kilde: Den gennemsnitlige pris pr. produkt uden for rammeaftale på tværs af alle offentlige myndigheder er sat til indeks 100 Copenhagen Economics Den store volumen på aftalen og pr. produkt giver, alt andet lige, anledning til lave priser, fordi den store volumen minimerer leverandørens gennemsnitlige enhedsomkostninger, hvorved leverandøren kan tilbyde en lavere enhedspris. Dette skyldes, at leverandørerne har faste omkostninger forbundet med såvel kundeforholdet (fx administration) som det enkelte produkt (fx lager), som leverandøren skal have dækket gennem prisen. Denne sammenhæng medfører samtidig, at volumenfordelene som udgangspunkt er størst på produktgrupper, hvor leverandørerne har store faste omkostninger, og at fordelene ved at få ekstra volumen på en aftale er aftagende, efterhånden som volumen bliver tilstrækkelig stor. Selv om en større volumen under normale betingelser medfører lavere priser, kan der dog være eksempler på aftaler, der bliver så store, at det kan virke begrænsende for konkurrencen. Når kontraktsummen bliver meget stor, stiger kravet til leverandørerne nemlig også. Det kan i sidste ende betyde, at nogle mindre leverandører må afstå fra at byde på opgaven, hvis ikke de kan byde i fællesskab med en el- 75

77 UDBUDSRÅDET ler flere andre leverandører. Når mindre virksomheder ikke byder på en opgave, kan dette både være af simple kapacitetsgrunde, og fordi leverandørens risiko stiger, når kontraktsummen stiger, jf. boks 4.2. Boks 4.2: Den mindre boghandels risiko stiger ved store kontraktsummer Ved et større fælleskommunalt udbud af en rammeaftale på bøger til en række kommuner valgte Harders Boghandel ikke at byde med lige så lave priser, som de har gjort ved mindre udbud. Harders Boghandels problem med at byde aggressivt med lave priser på denne store kontraktsum var, at tabet, hvis der regnes forkert, ville blive tilsvarende stort. Den store kontraktsum betød derfor, at Harders Boghandel valgte at byde mindre aggressivt på rammeaftalen. Kilde: Interview med Torben Harder, Harders Boghandel En anden potentiel risiko ved at udbyde (meget) store volumener kan være, at det ikke bare reducerer den umiddelbare konkurrence, men også ødelægger den langsigtede konkurrence på markedet, fordi leverandører, der ikke er blevet valgt, mister deres forretningsgrundlag. Herved risikerer udbyderen, at der ikke er relevante konkurrenter til den valgte leverandør, når produktgruppen efter nogle år skal genudbydes, og at prisen derfor stiger. Af denne grund foretager Statens Indkøb altid en markedsvurdering, inden de udbyder et område, jf. boks 4.3. En analyse fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fra august 2010 viser, at problemet i praksis er yderst begrænset i Danmark Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Effektivt offentligt indkøb, september

78 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Boks 4.3: Konkret markedsvurdering inden udbud for ikke at skabe monopol Statens Indkøb udbyder obligatoriske rammeaftaler for statslige myndigheder, og på en række områder er det også muligt for kommunale og regionale myndigheder at benytte aftalen. Det giver potentielt et stort volumen, og den eller de leverandører, der vælges til rammeaftalen, kan derfor få en stor omsætning. Forud for udbuddet vurderer Statens Indkøb derfor leverandørernes potentielle markedsandel for at sikre, at markedsandelen ikke bliver uhensigtsmæssig stor set i et konkurrenceperspektiv. Hvis det offentlige udgør en stor del af markedet, kan Statens Indkøb vælge at reducere antallet af brugere af rammeaftalen ved ikke at give kommunale og regionale brugere adgang til aftalen. Alternativt eller desuden kan Statens Indkøb udbyde parallelle rammeaftaler, så markedsandelen fordeles mellem flere leverandører. Statens Indkøb vurderer som udgangspunkt, at deres udbud af rammeaftale ikke giver anledning til problemer med den langsigtede konkurrence, hvis markedet er internationalt, som det f.eks. er tilfældet på it-området. Kilde: Interview med Nikolas Lyhne Knudsen, Kontorchef i Økonomistyrelsen (Statens Indkøb) Prisfordelen ved at benytte en central rammeaftale er størst for simple varer og tjenester, fordi de bedre kan standardiseres. Det er nemmere at beskrive præcist, hvad der ønskes tilbud på, og sortimentet kan gøres mere snævert. Gentofte kommune har for eksempel arbejdet bevidst med at standardisere deres varer på flere områder og opnået gevinster ved dette, jf. boks 4.4. Boks 4.4: Gentofte Kommune har haft held med at standardisere varer og tjenester Måtteservice Gentofte Kommune har haft held med at standardisere indkøbet af måtteservice, der består af uskiftning og vask af måtter hos kommunens institutioner. Gentofte Kommune angiver følgende grunde til den succesfulde rammeaftale: Der findes flere leverandører på markedet, men kun to producenter, som leverer stort set det samme produkt. Brugerne mærkede derfor næsten ingen forskel mellem servicen før og efter aftalen Alle decentrale aftaler blev erstattet af én central aftale. Det reducerede i særdeleshed leverandørens kørselsomkostninger, da den valgte leverandør var alene på markedet og bedre kunne koordinere sine ruter med én central aftale. 77

79 UDBUDSRÅDET Den samlede besparelse udgør 70 pct. af det samlede forbrug inden aftaleindgåelsen. Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune Simple varer og tjenester kan endvidere nemmere udbydes i fællesskab af flere offentlige myndigheder, uden at rammeaftalens brugere mærker en forskel. Samtidig mindskes leverandørens risiko ved at byde og giver mulighed for en større volumen på aftalen og pr. produkt, hvilket alt andet lige giver lavere priser. Et flertal af respondenterne i brugerundersøgelsen bekræfter, at der især kan opnås lave priser på rammeaftaler med simple varer og tjenester. Et tilsvarende flertal finder også, at netop simple varer og tjenesteydelser er særligt velegnede til køb via rammeaftaler, jf. Figur 4.6 og Figur 4.7. Af kommentarerne til disse spørgsmål fremgår det dog også, at mange mener, at rammeaftaler også kan bruges til at købe mere komplicerede varer og tjenester. Figur 4.6: Hvilke typer af varer er efter din opfattelse velegnede til at indkøbe gennem rammeaftaler? 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Simple eller standardiserede varer Komplekse varer Ved ikke Brugere Udbydere Leverandører Samlet Note: Flere respondenter pointerer i kommentarfeltet, at begge dele kan købes via rammeaftaler. Figuren er baseret på spørgsmål nr. 39, 87 og 130 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse 78

80 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 4.7: Hvilke typer af tjenesteydelser er efter din opfattelse velegnede til at indkøbe gennem rammeaftaler? 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Simple serviceydelser, fx hotelovernatninger Komplekse serviceydelser, fx rådgivning Ved ikke Brugere Udbydere Leverandører Samlet Note: Flere respondenter pointerer i kommentarfeltet, at begge dele kan købes via rammeaftaler. Figuren er baseret på spørgsmål nr. 41, 88 og 132 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Når prisanalysen viser, at der er væsentlige prisforskelle mellem rammeaftaler, kan det således skyldes, at de offentlige indkøbsfunktioner ikke standardiserer i samme omfang. Nogle prioriterer lave priser og har derfor stort fokus på standardiseringen inden for fx en kommune. Andre vægter deres brugeres specifikke krav og ønsker relativt højt i forhold til økonomiske fordele, og derfor opnår de ikke samme prisfordele gennem standardisering. Kravspecifikation, kvalitet og prisgevinster Kravspecifikationen indeholder fx krav til kommende leverandørers produkter, leveringsbetingelser, tillægsydelser og administrative forhold. Disse kan være meget omfattende. Interviewene viser, at der er et trade-off mellem at stille krav og få lave priser. Jo flere krav, der stilles til leverandørerne og deres produkter, des højere bliver leverandørernes omkostninger, og des højere bliver de tilbudte priser. Omvendt kan en omfattende kravspecifikation også medføre lavere priser, hvis den omfattende kravspecifikation er ensbetydende med, at leverandørerne bliver bedre informeret om udbydernes ønske. 79

81 UDBUDSRÅDET For at få så attraktive priser som muligt skal kravspecifikationen alene omfatte nødvendige krav og så præcise informationer og vilkår som muligt. Unødvendige krav giver anledning til for høje priser, og mangelfulde specificeringer og informationer kan give anledning til upræcise tilbud og/eller for høje priser. Derfor bruger fx Statens Indkøb mange ressourcer på at udfærdige en præcis og fokuseret kravspecifikation, jf. boks 4.5. Boks 4.5: Statens Indkøb bruger teknisk konsulent til at hjælpe med kravspecifikationen For at sikre en nøjagtig og tilstrækkelig præcis kravspecifikation har Statens Indkøb foruden en juridisk ekspert altid tilknyttet en teknisk ekspert på rammeaftalens produktgruppe, når de udbyder rammeaftaler. Desuden indbyder Statens Indkøb under hensyntagen til ligebehandlingsprincippet relevante og interesserede leverandører til at fortælle om deres syn på markedet og deres omkostningsstruktur mv., inden udbudsprocessen igangsættes. Som følge af disse to procedurer reduceres risikoen for, at Statens Indkøb stiller krav, som indebærer uhensigtsmæssige og utilsigtede fordyrelser. Undersøgelsen af leverandørernes omkostningsstruktur mv. benyttes desuden til at sikre, at leverandørernes risiko reduceres. Det er eksempelvis vigtigt at få et klart billede af henholdsvis faste omkostninger hos leverandøren og variable omkostninger, som kan stige, hvis forbrugsmønsteret på aftalen ændres. Det er ligeledes vigtigt at afdække og tage højde for, om leverandørens priser i høj grad påvirkes af ikke styrbare omkostninger, herunder fx dollarkursen, prisen på olie eller lignende. I givet fald er det hensigtsmæssigt at forsøge at sikre leverandøren mod udsving i omkostningerne fx gennem kortere kontraktperioder, mulighed for indeksregulering, løbende konkurrenceudsættelse ved auktioner eller miniudbud mv. Kilde: Interview med Nikolas Lyhne Knudsen, Kontorchef i Økonomistyrelsen (Statens Indkøb) Interviews med leverandører har vist, at de indimellem ser eksempler på kravspecifikationer, som er unødvendigt fordyrende. Dette skyldes flere forhold. For det første bærer nogle kravspecifikationer præg af, at udbyderne ikke kender markedet og/eller leverandørernes omkostningsstruktur tilstrækkelig godt og derfor ikke ved, hvad et specifikt krav koster. Generelt er ydelser, der kræver arbejdstimer, relativt dyre for leverandøren, hvilket afspejles i prisen, jf. boks 4.6. For det andet kan kravspecifikationer bære præg af, at udbyderne ikke kender sine brugeres behov og derfor efterspørger et forkert produkt. For det tredje ser leverandørerne eksempler på, at kravspecifikationer for rammeaftaler, der dækker flere myndigheder, fører til flere krav og dermed højere priser, fordi de deltagende myndigheder har særlige ønsker og ikke stiller ens krav. Kort sagt kan man med rammeafta- 80

82 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER ler med flere enheder risikere, at kravspecifikationen indeholder foreningsmængden i stedet for fællesmængden af krav, jf. boks 4.6. Boks 4.6: Fordyrende krav til leverandørerne For Harders Boghandel er det primært indkøbsvolumen og omfanget af krav, der bestemmer den tilbudte pris. Jo mindre volumen og jo flere krav, desto højere priser. Kommunale indkøbsfællesskaber kan udbyde rammeaftaler med større volumen end den enkelte kommune, men kravene til leverandøren kan nemt blive større end summen af kravene, hvis de havde udbudt rammeaftaler hver for sig. Eksempel: Kommune a har krav 1 (fx læsnings- og returret) Kommune b har krav 2 (fx fri levering) Kommune a+b har krav 1+2 Harders leveringsomkostninger er således højere, når kommune a og b udbyder rammeaftalen sammen. Løsningen på dette problem kan være at lave en fælles kravspecifikation samt en specifik kravspecifikation for hver kommune. Problemet hermed er dog, at der kan være væsentlige omkostninger forbundet med at administrere flere forskellige betingelser inden for samme aftale, og så er fordelen ved at udbyde rammeaftalen sammen måske ikke så stor alligevel. Desuden oplever Harders Boghandel, at der udbydes rammeaftaler, hvor leveringshyppigheden ikke står mål med kontraktstørrelsen. Hvis en skole eller institution, der årligt handler for kr. hos Harder, stiller som krav, at de skal have leveret bøger to gange om ugen uden særskilt betaling, kan dette blive til ca. 100 leveringer på et år. Harder har derfor svært ved at tilbyde lave priser til disse institutioner, da omkostningerne til levering alene løber op i den samlede kontraktsum (pr. institution). Kilde: Interview med Thomas Harder, Harders Boghandel Købsforpligtelse og prisgevinster Købsforpligtelse under rammeaftaler betyder, at brugeren ikke må handle uden for rammeaftalen for de produktgrupper, som rammeaftalen vedrører. Den samlede volumen skal derfor handles hos rammeaftalens leverandører. Modsætningen hertil er frivillige rammeaftaler, hvor brugeren frit kan handle uden for rammeaftalen under hensyntagen til de gældende udbudsregler. For leverandører medfører købsforpligtelse således, at de i højere grad er sikret en omsætning fra aftalen. 81

83 UDBUDSRÅDET Brugerundersøgelen viser, at over halvdelen af respondenterne mener, at der især opnås lave priser gennem rammeaftaler ved at offentlige myndigheder afgiver købsforpligtelse, jf. figur 4.4. I de dybdegående interviews bekræfter alle de interviewede, at en rammeaftale med købsforpligtelse alt andet lige giver lavere priser end frivillige rammeaftaler som SKI s. Især de kommunale indkøbschefer angiver, at de kan opnå lavere priser ved at lave egen obligatorisk aftale med en enkelt leverandør end ved at benytte SKI s rammeaftale, der er indgået uden købs- eller volumenforpligtelse, jf. boks 4.7. Boks 4.7: Kommunale indkøbschefers mening om købsforpligtelse Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune: I de tilfælde, hvor Gentofte Kommune ikke benytter SKI s aftaler, skyldes det, at aftalerne ikke er attraktive nok prismæssigt, bl.a. fordi de mangler købsforpligtelse. Annette Bjørn, indkøbschef i Odense Kommune: Den kommunale købsforpligtelse giver bedre priser end SKI s rammeaftaler. Kilde: Interview med henholdsvis Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune og Annette Bjørn, Indkøbschef i Odense Kommune Rigsrevisionen konkluderede det samme i deres rapport om de statslige myndigheders indkøb fra 2006: Undersøgelsen har vist, at myndighederne kan opnå besparelser ved at forpligte sig til at købe en vis mængde Rigsrevisionen konkluderede endvidere, at rammeaftaler uden købsforpligtelse ikke giver bedre priser, end dem der kan opnås uden for rammeaftale. Rigsrevisionen skriver: Der er således ikke en besparelse i form af lavere priser ved at bruge rammekontrakter uden købsforpligtelse. 57 En anden årsag til, at aftaler uden købsforpligtelse giver højere priser, er, at den manglende købsforpligtelse giver brugerne mulighed for at vælge frit blandt aftalerne og udefrakommende leverandørers tilbud. Leverandørerne vil derfor være forsigtige med at tilbyde lave priser på nogle produkter, da de ikke er sikret et salg via rammeaftalen, jf. boks Rigsrevisionen (2006), Beretning til statsrevisorerne om Staten som indkøber. 82

84 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Boks 4.8: Diversey er varsomme med at tilbyde lave priser på SKI s rammeaftaler Diversey, der producerer rengøringsprodukter og leverer rengøringsservice, har tidligere været leverandør på SKI s rammeaftale for rengøringsmidler m.v. Ved SKI s seneste udbud valgte Diversey ikke at tilbyde så lave priser, som de ellers ville gøre i forbindelse med andre udbud. Årsagen var blandt andet, at de oplevede en risiko for, at brugerne af SKI s rammeaftaler udelukkende ville vælge deres billigste produkter, og at Diversey af strategiske årsager ikke ville være bundet til faste priser, når brugerne af rammeaftalen alligevel kunne og ville handle uden for rammeaftalen. Kilde: Interview med Søren Mørup, Key Account Manager i Diversey Prisanalysen viser dog, at der er eksempler på, at aftaler uden købsforpligtelse kan give samme lave priser som en tilsvarende aftale med købsforpligtelse, hvis aftalen kombineres med en volumen-/koordineringskøbsrabat. På vikarydelser kan SKI s leverandører fx tilbyde en volumenafhængig rabat. Uden denne rabat er priserne på en sygeplejeskevikar væsentligt højere end på en kommunal rammeaftale med en enkelt leverandør og købsforpligtelse. Indregnes den gennemsnitlige volumenrabat i leverandørernes tilbudspriser, kommer flere af priserne på aftalen ned på niveau med rammeaftalen med købsforpligtelse, jf. Figur 4.8. Den manglende købsforpligtelse medfører altså en usikkerhed om leverandørens omsætning på aftalen, hvilket mindsker incitamentet til at tilbyde lave priser. Ved at give mulighed for at leverandørerne kan tilbyde en rabat ved storkøb, får leverandørerne incitament til at tilbyde priser på niveau med aftaler med købsforpligtelse. 83

85 UDBUDSRÅDET Figur 4.8: Priser på sygeplejerskevikar med og uden mængderabat og købsforpligtelse Indeks Pris uden volumenrabat Pris med volumenrabat SKI-leverandør 1 SKI-leverandør 2 SKI-leverandør 3 Kommunal rammeaftale med købsforpligtelse Note: Prisen på den kommunale rammeaftale er sat til indeks 100. Kilde: Copenhagen Economics Parallelle aftaler og prisbesparelser I stedet for at indgå aftale med en enkelt leverandør kan udbyderen af rammeaftalen vælge at udbyde parallelle rammeaftaler. Ved parallelle rammeaftaler forstås rammeaftaler, hvor der (parallelt) indgås aftale med flere leverandører. Parallelle aftaler kan blandt andet benyttes for at sikre et bredt sortiment, forsyningssikkerhed og eventuelt en hyppig konkurrenceudsættelse. Parallelle rammeaftaler fastsætter de overordnede vilkår for leveringen, mens tildelingen af den endelige kontrakt først sker senere ved direkte tildeling eller miniudbud. 58 Leverandører på parallelle rammeaftaler er ikke sikret en egentlig leveringskontrakt under rammeaftalen, da ordregiverne ved hver tildeling kan vælge mellem flere leverandører. Der kan både være fordele ved at have mange og få parallelle rammeaftaler. I de dybdegående interviews har flere udbydere og indkøbere tilkendegivet, at der ikke er et optimalt antal parallelle rammeaftaler. Det afhænger blandt andet af udbuddets art. 58 Problemstillingen er behandlet i analysens kapitel 3 84

86 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER De interviewede brugere, udbydere og leverandører oplyser, at tilbudsprisen er lavest, når der er få parallelle rammeaftaler. Denne form giver den største volumenforpligtelse og dermed størst sikkerhed for omsætning for leverandøren. Til gengæld kan det ved miniudbud være en fordel at have en relativ bred vifte af leverandører at vælge mellem, fordi det giver mere konkurrence og dermed lavere priser. Det optimale antal rammeaftaler afhænger i høj grad af produktets/tjenesteydelsens art, hvordan den forventes indkøbt og antallet af relevante leverandører på markedet, jf. boks 4.9. Boks 4.9: Indkøb af håndværkerydelser gennem miniudbud Frederiksberg Kommune har oplevet, at det har fungeret godt med flere parallelle rammeaftaler og tildeling ved miniudbud. Frederiksberg Kommune har selv udbudt rammeaftalerne, som vedrører diverse håndværkerydelser. Antal parallelle rammeaftaler: 5-7 Fordele kan opsummeres til: Får dagens pris Da opgaven er præcist defineret, er der relativt få omkostninger til at behandle tilbud Det tager typisk kun 4-6 dage at gennemføre miniudbud Kilde: Interview med Adam Hey, indkøbschef i Frederiksberg Kommune Aftaleloyalitet og prisgevinster En nødvendig betingelse for at opnå økonomiske fordele ved at indgå rammeaftaler er, at brugerne af rammeaftalerne rent faktisk benytter de indgåede aftaler. Ofte er brugerne spredt ud på mange institutioner og afdelinger. Bliver brugerne ikke opmærksomme på aftaler, eller vælger de at købe uden for de indgåede aftaler, opnår myndigheden ingen besparelse ved aftalen. Af brugerundersøgelsen fremgår det som nævnt i kapitel 2, at hovedparten af brugerne og udbyderne mener, at de kan udnytte rammeaftaler bedre. Det tyder således på, at aftaler ikke benyttes i det omfang, de kan. Dybdeinterviewene viser, at potentialet for at udnytte rammeaftaler både består i dels en højere grad af aftalebelægning, så flere områder omfattes af rammeaftaler, dels i at øge aftaleloyaliteten, så de eksisterende rammeaftaler udnyttes bedre. 85

87 UDBUDSRÅDET Således har både Gentofte og Frederiksberg Kommune igangsat en implementeringsstrategi, der for det første skal mindske indkøb hos leverandører uden aftale, og for det andet skal sikre, at der handles fra rammeaftalens tilbudsliste, så aftaleloyaliteten forbedres, jf. case i boks Boks 4.10: Gentofte Kommunes satsning på øget aftaleloyalitet Indkøbsfunktionen i Gentofte Kommune har indledt et fokusskifte fra aftaleindgåelse til sikring af højere grad af konsolidering og loyalitet mod aftalerne. Målet er, at flere brugere skal benytte de aftaler, som indkøbsfunktionen har indgået. Strategien omfatter en tostrenget konsolideringsindsats: 1. For det første oprettes der en controllerfunktion, der skal følge op på aftalernes anvendelse m.v. 2. For det andet opstilles baseline og en estimeret volumen på hver enkelt aftale, så det sikres, at der ikke handles hos andre leverandører end den valgte Incitamentet til at handle på aftalen sikres blandt andet via pres på forvaltningsdirektørerne, der (kvartalsvis) præsenteres for deres forvaltnings loyalitetsscore. Gentofte Kommune overvejer desuden, om man kan overvåge, i hvor høj grad det er produkter fra leverandørens tilbudsliste eller lignende (men dyrere) produkter, der handles. Kommunens ønskescenarium er at indbygge en incitamentsmekanisme i rammeaftalerne for såvel brugere og leverandører, så de belønnes for at handle med de aftaleomfattede produkter. Alternativt forestiller Gentofte Kommune sig deciderede kontraktuelle forpligtelser. Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune Udover den direkte effekt på økonomien er der også en indirekte effekt, hvis brugerne ikke er loyale mod rammeaftalerne. Den indirekte effekt ses, når leverandørerne er klar over, at der på trods af aftaleindgåelsen stadig handles en del uden for rammeaftalen og derfor indkalkulerer en lavere forventet volumen på rammeaftalen i deres tilbudspriser, hvilket presser priserne op. Hvor dybdeinterviewene afslører, at en forbedret aftaleloyalitet udgør et stort økonomisk potentiale for de kommunale myndigheder, betragtes aftaleilloyalitet ikke som et væsentligt problem for de statslige indkøbsfunktioner og Statens Indkøb. Her peges der i interviews på en længere tradition for at underlægge sig centrale koordinerede rammeaftaler og en klar ledelsesmæssig og politisk stillingtagen som årsag til, at der er større loyalitet mod centrale aftaler. 86

88 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER 4.3 TRANSAKTIONSOMKOSTNINGER VED RAMMEAF- TALER Omkostningerne ved at lave udbud og ved at give tilbud er et vigtigt aspekt ved indgåelse af aftaler. Høje administrative omkostninger de såkaldte transaktionsomkostninger reducerer de samlede økonomiske fordele ved rammeaftaler. Høje transaktionsomkostninger kan også betyde, at brugerne går uden om rammeaftaler og køber ind ved siden aftalerne. Brugere, udbydere og leverandører betragter det som en fordel ved rammeaftaler, at de afløfter udbudspligten i forhold til almindelige kontrakter. Ved at pulje indkøb og professionalisere håndteringen af indkøbsprocesserne kan indkøbsadministrationen reduceres i sammenligning med en situation, hvor mange enkelte brugere står for at gennemføre indkøb. Og er rammeaftaler nemme at benytte, og gør de det enklere at købe ind for den enkelte bruger, fx ved brug af e-handel, betyder det højere loyalitet, og dermed at offentlige myndigheder kan høste større økonomiske fordele af indkøb. Ikke desto mindre kan der være betydelige omkostninger ved at udbyde og anvende rammeaftaler. Omkostningerne berører både udbyderne, brugerne og leverandørerne. For brugerne kan der være transaktionsomkostninger forbundet med at anvende regler, tildele kontrakter og gennemføre miniudbud. Transaktionsomkostningerne for udbyderne omfatter tid og omkostningerne forbundet med udarbejdelse og gennemførelse af udbud, tildeling af kontrakten, håndtering af klager og overvågning af levering af produktet. Brugere og udbydere rapporterer, at det er en stigende belastning at håndtere klagesager, blandt andet fordi det er billigt at klage, og fordi en enkelt fodfejl kan betyde, at en aftale nødvendigvis skal genudbydes. 87

89 UDBUDSRÅDET Leverandører oplever transaktionsomkostningerne, når de udarbejder og indsender tilbud, når de forhandler rammeaftaler og/eller miniudbud, og når de efterfølgende overvåger rammeaftalens funktion. Til tider kan leverandører have mistanke om, at udbyderen ikke respekterer rammeaftalen og fx laver direkte køb fra en konkurrerende leverandør uden for rammeaftalen. Derfor bruger virksomheder i nogle tilfælde tid og ressourcer på at overvåge og eventuelt håndhæve deres kontraktmæssige rettigheder. Brugernes, udbydernes og leverandørernes oplevelse af transaktionsomkostningerne Brugerundersøgelsen og dybdeinterviewene bekræfter, at transaktionsomkostningerne ved rammeaftaler er en vigtig problemstilling både for brugerne, udbyderne og leverandørerne. Brugerne er delte i deres opfattelse af, om rammeaftalerne rent faktisk medfører lavere administrationsomkostninger, mens udbyderne og leverandørerne vurderer, at deres egne transaktionsomkostninger ved at indgå og benytte rammeaftaler er høje. Knap halvdelen af brugerne oplever, at deres administrationsomkostninger er lavere, når de bruger rammeaftaler, jf. Figur 4.9. Til gengæld er det markant, at ingen brugere angiver, at deres omkostninger ved at bruge rammeaftaler er højere. Udbyderne har et lidt andet syn på fordele for brugerne. 75 pct. af udbyderne vurderer, at brugerne har reduceret deres administrationsomkostninger, jf. 88

90 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur Figur 4.9: Har din organisation samlet set reduceret de interne administrationsomkostninger til indkøb ved at indgå og bruge rammeaftaler? 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Ja, meget lavere omkostninger Ja, noget lavere omkostninger Nej, uændrede omkostninger Nej, noget større omkostninger Brugere Nej, meget større omkostninger Ved ikke Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 19 i appendiks 3 Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse 89

91 UDBUDSRÅDET Figur 4.10: Vurderer du, at dine kunder (brugerne) har reduceret deres interne administrationsomkostninger til indkøb ved at indgå og bruge jeres rammeaftaler? 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja, meget lavere omkostninger Ja, noget lavere omkostninger Nej, uændrede omkostninger Nej, noget større omkostninger Udbydere Nej, meget større omkostninger Ved ikke Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 65 i appendiks 3 Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse På trods af denne vurdering vurderer brugerne også, at transaktionsomkostninger er en udfordring ved brugen af rammeaftaler. Udfordringen vurderes til at være størst ved de centrale aftaler, jf. tabel 4.2. Tabel 4.2: Brugernes vurdering af udfordring ved rammeaftaler Udfordring Centrale aftaler Decentrale aftaler Der opnås ikke væsentlig administrative besparelser 3,1 2,8 Note: Tabellen er baseret på spørgsmål 29 og 30 i appendiks 3. Brugerne skal angive, hvor stor udfordringen er på en skala fra 1 til 5, hvor 5 betyder, at udfordringen har stor betydning, og 1 betyder, at udfordringen ingen betydning har. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Også udbyderne og leverandørerne angiver, at der er høje omkostninger forbundet med at udbyde og bruge rammeaftaler. Over 50 pct. af udbyderne, der har svaret, angiver, at administrationsomkostningerne er høje. To tredjedele af leverandørerne angiver, at administrationsomkostningerne er høje, jf. Figur

92 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 4.11: Hvordan oplever din organisation/virksomhed administrationsomkostningerne i forbindelse med rammeaftaler? 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Administrationsomkostningerne er høje Administrationsomkostningerne er hverken høje eller lave Administrationsomkostningerne er lave Ved ikke Udbydere Leverandører Samlet Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 68 og 113 i appendiks 3 Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse For udbydere er det de administrative procedurer og den juridiske usikkerhed, som er årsagerne til, at administrationsomkostningerne anses for at være høje. Her henvises i en række interviews til, at der har været stor usikkerhed om SKI s rammeaftaler. Når leverandørerne er blevet bedt om at angive årsagerne til, at administrationsomkostningerne er høje, peger de på, at administrationen er omstændelig og tidskrævende. Men nok så vigtigt angives det, at omkostningerne ved at byde på og være leverandør under rammeaftaler opleves som høje, fordi omsætningen ved rammeaftaler er usikker, jf. Figur

93 UDBUDSRÅDET Figur 4.12: Hvad er årsagen til, at administrationsomkostningerne er høje? 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Det er omstændeligt og tidskrævende at byde på og indgå rammeaftaler Omsætningen på rammeaftaler er usikker Omsætningen er begrænset i forhold til omkostningerne Parallelle aftaler udvander rammeaftalen Rammeaftaler indebærer nogle gange miniudbud, som betyder yderligere omkostninger for os Ved ikke Andet Leverandører Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 114 i appendiks 3. Respondenterne har haft mulighed for at afgive flere svar. Kun besvaret af leverandører, der har svaret, at administrationsomkostningerne er høje. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Nogle af leverandørerne har givet yderligere forklaringer på, hvorfor administrationsomkostningerne opleves som høje, jf. boks

94 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Boks 4.11: Leverandørernes yderligere forklaringer på, hvorfor administrationsomkostninger opleves som høje Der kræves altid specialsyede e-kataloger og statistikker. Der er typisk betydelige krav til administrationen af de givne kontrakter samt øget kompleksitet, i hvad der skal indrapporteres mv. Det koster mange kr. og arbejdstimer at vedligeholde og servicere elektroniske indkøbsportaler. Nogle udbydere har så lidt tjek på at lave udbud, hvor formalia, produktlistninger osv. gør, at udbud bliver trukket tilbage. I mange tilfælde går udbuddene om op til 2-4 gange, og vi er nødt til at starte processen op igen og igen. Der er specielt på kommunalsiden manglende professionalisme i den sammenhæng! Kilde: Kommentarer til kategorien Andet til spørgsmål 114 i appendiks 3. Afvejning af transaktionsomkostningerne ved valg af rammeaftaler Dybdeinterviewene med offentlige indkøbschefer har bekræftet, at de oplever høje transaktionsomkostninger ved at indgå og bruge rammeaftaler. Men der er forskel på, hvor meget omkostningerne er i fokus i forbindelse med indgåelse og brug af rammeaftaler, og om omkostningerne har betydning for, hvilke aftaler der vælges. Noget tyder på, at der ikke altid anlægges en helhedsøkonomisk vurdering af omkostningerne ved valg af forskellige rammeaftaler. I nogle kommuner, hvor der anvendes en strategisk tilgang til indkøb, vurderes det nøje, om der kan hentes en administrativ besparelse ved at bruge en central aftale, og om kommunen dermed kan slippe for selv at udbyde og indgå en rammeaftale. Vi overvejer FM- og SKI-aftaler, når vi ikke selv kan opnå tilstrækkelig gode priser til at opveje de ekstra udbudsomkostnnger Kilde: Interview med Annette Bjørn, indkøbschef i Odense Kommune Gentofte Kommune vil som udgangspunkt gerne benytte SKI s rammeaftaler, da det kan spare interne ressourcer til udbud. Når vi så alligevel ikke benytter SKI-aftaler på alle områder, hvor der findes SKI-aftaler, skyldes det, at aftalerne ikke altid er attraktive nok prismæssigt, og at vi kan have behov for at specificere egne vilkår til leveringen. Kilde: Interview med Klaus Hansen, indkøbschef Gentofte Kommune 93

95 UDBUDSRÅDET Flere kommuner vurderer, at der ligger en væsentlig besparelse i udbudsfasen, hvis der vælges en central aftale under fx SKI. Der er dog forskellige vurderinger af, om der er en besparelse i administrationen af centrale aftaler i forhold til en situation, hvor den enkelte kommune selv har indgået en aftale. Selv om der er enighed, om at offentlige myndigheder ofte kan opnå en besparelse i udbudsfasen og i kontraktindgåelsen ved at benytte en central rammeaftale, er der undtagelser. Flere af de interviewede brugere fremhæver, at der er høje transaktionsomkostninger ved at benytte nogle af de centrale aftaler. Indimellem er det således lige så ressourcekrævende at gennemføre et miniudbud på en central rammeaftale som at indgå egen, ny aftale. Efter aftaleindgåelsen består de offentlige indkøbsenheders transaktionsomkostninger primært af omkostninger til opfølgning på aftalen, kontraktstyring og lignende. For så vidt angår disse omkostninger er der ikke enighed blandt de interviewede indkøbschefer om forskellen på transaktionsomkostninger til centrale rammeaftaler og til egne aftaler. Nogle fremhæver, at omkostningerne til at sikre aftaleloyalitet er væsentligt højere, når der benyttes centrale aftaler, da brugerne ikke har været involveret i udarbejdelsen af udbudsmateriale mv. Den tidlige involvering af nøglebrugere ved indgåelse af egne aftaler sikrer alt andet lige højere loyalitet over for den indgåede aftale. Andre indkøbschefer ser ikke den store forskel mellem aftaleloyaliteten på centrale og decentrale aftaler, da de i begge tilfælde nedsætter brugergrupper forud for aftaleindgåelsen. Disse brugergrupper dækker i begge tilfælde kun et udsnit af de fremtidige brugere. I andre kommuner, der har en mindre strategisk tilgang, er der ikke så klart et fokus på at vurdere administrationsomkostningerne i valget af rammeaftaler. Her kan kommunens egne administrationsomkostninger ved selv at udbyde og administrere aftaler blive overset. Konsekvensen kan være, at kommunen ender med at administrere mange aftaler selv, hvorved kommunen påføres flere administrationsomkostninger. Det er indtrykket fra dybdeinterviews, at der indgås og administreres et meget stort antal aftaler og/eller kontrakter. I interviewene er det oplyst, at det er op til aftaler, som den enkelte kommune står for at håndtere; det vil sige udbyde, forhandle, administrere og følge op på. Det giver mindre tid til at følge op på den enkelte aftale. Det store antal af aftaler skyldes formentlig en kombination af flere faktorer, fx ønsker om at sikre leverancer, der bedre matcher lokale brugerbehov og giver mere konkurrencedygtige priser i forhold til centrale aftaler. Desuden er der en opfattelse af, at mange centralt indgåede rammeaftaler ikke er attraktive nok. Derfor vælger flere at indgå egne lokale aftaler. 94

96 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Brugerundersøgelsen bekræfter, at de kommunale og regionale brugere har en større skepsis over for centralt indgåede aftaler end de statslige brugere. Blandt de kommunale og regionale brugere svarer over 75 pct., at de foretrækker kommunale/regionale aftaler frem for centrale aftaler, jf. Figur Den tilsvarende andel blandt de statslige brugere er 33 pct., jf. Figur Figur 4.13: Foretrækker du kommunale/regionale rammeaftaler frem for centralt indgåede rammeaftaler, fx SKI og Statens Indkøb? 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikke Brugere Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 32 i appendiks 3. Kun besvaret af kommunale og regionale brugere. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Statslige brugere forklarer tilbøjeligheden til at bruge centrale aftaler med, at der er en lang tradition for centrale indkøb i staten, og at skal -aftaler under Statens Indkøb sammen med en klar indkøbspolitik i de enkelte ministerier har gjort det nemmere at skabe accept af centrale aftaler. 95

97 UDBUDSRÅDET Figur 4.14: Foretrækker du egne indgåede rammeaftaler frem for centrale rammeaftaler som fx SKI s aftaler? 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikke Brugere Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 33 i appendiks 3. Kun besvaret af statslige brugere. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Topledelsens opbakning til at benytte indgåede rammeaftaler kan spille en væsentlig rolle for den mere udbredte accept af centrale aftaler hos de statslige myndigheder, jf. boks Boks 4.12: Accept og brug af centrale aftaler i staten Bent Buch, der er koncernindkøber i Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og statens repræsentant i styregruppe hos SKI, angiver følgende årsager til, at hans brugere er relativt loyale mod indgåede rammeaftlaer: Topledelsens opbakning Kontakt og information om rammeaftalerne via intranettet Bent Buch laver roadshows, hvor han fortæller om aftalerne Decentrale kontaktpersoner, der fungerer som tovholdere Ikke vores men andres beslutning Kilde: Interview med Bent Buch, Koncernindkøber i Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 96

98 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER De centrale aftaler bliver også fulgt op med mulighed for controlling og e-handel, så det sikres, at de bliver brugt, og at det bliver nemt at bruge aftalerne i dagligdagen. Herudover giver miniudbud under rammeaftaler muligheder for at tage højde for de særlige behov, der er på det enkelte ministerområde. I nogle kommuner og regioner er perspektivet anderledes. Her anerkendes det også, at der er fordele ved en standardisering og centralisering. Centraliseringen er også sket i kommunerne selv med oprettelse af centrale indkøbsfunktioner i de nye kommuner, hvor flere områder blev udbudspligtige. Men der er også en tradition for i nogle kommunale indkøbsorganisationer at indgå og administrere aftaler og have hands on, være tæt på sine brugere og imødekomme deres behov og eventuelle lokale politiske ønsker. Det samme er de frivillige indkøbsaftaler også et udtryk for. Man kan også bevare en tæt kontakt mellem indkøbere og lokale brugere i fx brugergrupper på tværs af kommuner, der er med i de enkelte indkøbsaftaler. Samtidig anføres det også i interviews, at årsagen til, at man vælger at lave aftaler lokalt, er, at centrale aftaler simpelthen ikke har givet tilstrækkeligt lave priser, og at der samtidig har været usikkerhed om lovligheden af aftalerne. Interviews med regionale indkøbere tyder på, at de anser omkostningerne ved at udbyde og administrere et stort antal egne aftaler som begrænsede i forhold til omsætningen under aftalerne, og at man i mange tilfælde er store nok til selv at gennemføre effektive rammeaftaler og få gode priser. Desuden har man opbygget kompetencer til at kunne gennemføre komplicerede udbud selv. Undersøgelsen tyder samlet set på, at de lokale brugere foretrækker lokale aftaler, fordi især de centrale SKI-aftaler ikke giver lavere priser eller imødekommer lokale behov. Men vores undersøgelse viser også, at der ikke alle steder er tilstrækkelig fokus på at tage højde for transaktionsomkostninger i kommunerne og regionerne ved selv at administrere dem og afveje disse omkostninger i forhold til prisgevinsten. Leverandørernes oplevelser af administrationsomkostningerne Leverandørerne giver i interviews udtryk for, at deres administrationsomkostninger øges ved, at der opstilles ufravigelige mindstekrav i udbudsmaterialet. I vurderingen af hvad der påvirker priserne under rammeaftaler, viste vi, at der er et trade off mellem at stille mange krav og få attraktive priser. Det opleves af leverandørerne, at kravene ikke altid er forretningsmæssigt begrundede, men har karakter af administrative krav, der ønskes overholdt. Leverandørerne oplever, at man ikke altid forstår, at det øger omkostningerne for leverandø- 97

99 UDBUDSRÅDET rerne og dermed øger prisen. Der er ikke i tilstrækkelig grad fokus på at holde omkostningerne nede. Den samme problemstilling opleves også, når det gælder krav til kvaliteten. 59 Her stilles også nogle gange krav til tekniske løsninger i produktet, som reelt ikke bruges, men som er med til at øge prisen. Når flere kommuner går sammen i frivillige indkøbsfællesskaber kan der være entendens til, at det giver langt flere krav, end hvis de havde lavet hver deres udbud. Leverandører vurderer, at det trækker mod en højere pris. Statens Indkøb fremhæves som et eksempel på en indkøbsorganisation, som forbereder rammeaftaler, så det giver mindre administrationsomkostninger og mere præcise udbud, jf. boks Boks 4.13: Statens Indkøb er strømlinede Det fremhæves, at Statens Indkøb generelt sørger for at gennemføre et grundigere forarbejde ved fx at udarbejde kravspecifikationer i samarbejde med eksperter og ved at sætte krav, som alle kan imødekomme. Det mindsker omkostningerne for leverandørerne, og det giver lavere priser. Kilde: Interview med leverandør Leverandørerne fremhæver også, at der er et stort potentiale i en bedre implementering af e-handel både til at lette indkøbsprocessen og i forhold til den løbende rapportering til brug i statistiske analyser af indkøb under aftalerne. Vurderingen er, at værktøjerne ligger klar, men at de ikke anvendes tilstrækkeligt. Nogle kommuner er gået langt i implementeringen af e-handelsløsninger med meget positive resultater. Digitaliseringen skaber mere effektive arbejdsgange, og det øger brugen af de obligatoriske aftaler, jf. boks Dette beskrives yderligere i kapitel 5 i analysen. 98

100 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Boks 4.14: Gode erfaringer med e-handel i Ringkjøbing-Skjern Kommune Ringkjøbing-Skjern Kommune vurderes som en af de kommuner, der har haft størst succes med implementering af e-handel målt på andelen af ordrer, der afgives gennem e-handelssystemet. E-handel har også været med til at øge anvendelsen af de obligatoriske aftaler til omkring 90 pct. Kilde: HVORNÅR OG HVORDAN DET ER ØKONOMISK FORDELAGTIGT AT ANVENDE RAMMEAFTALER Rammeaftaler kan sikre økonomiske fordele, men de er ikke givne. Prisgevinster kan opnås ved standardisering, der muliggør mere volumen i indkøb og ved købsforpligtelse i aftalerne, der giver leverandørerne et stærkere incitament til at sætte lavere priser. Rammeaftaler kan dog også sikre lave priser ved komplekse varer. Endvidere spiller aftaleloyaliteten i høj grad ind. Uden loyalitet bliver rammeaftalens lavere priser ikke omsat i besparelser. Man ser også, at mængden af krav har betydning for prisen. Flere krav vil føre til højere omkostninger og dermed højere priser. Transaktionsomkostningerne ved rammeaftalerne påvirker de samlede økonomiske fordele ved anvendelsen af rammeaftaler. Der kan fx være tale om et trade-off mellem lave priser og høje administrationsomkostninger ved lokale aftaler kontra høje priser og lave administrationsomkostninger ved centrale aftaler. På baggrund af analysen af økonomien i rammeaftaler er opstillet otte opmærksomhedspunkter: 1. Vær opmærksom på betydningen af henholdsvis for lille og for stor kontraktstørrelse og volumen på det enkelte produkt 2. Undersøg leverandørernes omkostningsstruktur og tag hensyn til denne ved udformning af udbudsmateriale/kravspecifikation 3. Lav kravspecifikationen så kort og præcis som muligt 4. Indregn alle transaktionsomkostninger til udbud, implementering og evaluering i vurderingen af den mest fordelagtige rammeaftale 5. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på rammeaftaler 6. Inddrag brugernes typiske ordrestørrelse og ordrefrekvens m.v. i vurderingen af antal parallelle rammeaftaler og tildelingsform 7. Vurder om brugerne foretager ensartede eller forskelligartede indkøb i fastlæggelsen af antal parallelle rammeaftaler 8. Undersøg markedsstrukturen og leverandørernes kunnen i vurderingen af muligheden for at opdele rammeaftalen i delaftaler og i vurderingen af 99

101 UDBUDSRÅDET antallet af parallelle rammeaftaler, der sikrer en tilstrækkelig forsyningssikkerhed Disse otte punkter anviser for offentlige indkøbere, hvordan rammeaftaler kan tilrettelægges, så det bliver nemt at benytte dem. Desuden sætter opmærksomhedspunkterne fokus på, hvornår rammeaftaler er fornuftige at anvende. For hvert af punkterne skal der træffes vigtige strategiske beslutninger for at sikre en god økonomi gennem indkøb via rammeaftaler. Hvis der ikke er opmærksomhed på disse punkter, er der risiko for, at det vil påvirke økonomien i rammeaftalerne negativt. For hvert enkelt opmærksomhedspunkt gøres opmærksom på, hvad faldgruber og konsekvenser kan være, hvis opmærksomhedspunktet ikke adresseres, og der opstilles konkrete tjekspørgsmål, der kan bidrage til en afklaring af, hvordan man som indkøber skal forholde sig til opmærksomhedspunktet. 1. Vær opmærksom på betydningen af henholdsvis for lille og for stor kontraktstørrelse og volumen på det enkelte produkt Volumen på den samlede aftale og på det enkelte produkt er afgørende for prisniveauet på rammeaftalen, men volumeneffekten er begrænset, hvis volumen i forvejen er høj. Samtidig kan en stor kontraktvolumen betyde, at mindre leverandører ikke kan byde på den samlede kontrakt. Udbyderne af rammeaftaler bør derfor være opmærksomme på den betydning, som deres volumen har for priserne. 100

102 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 4.3: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende volumen Faldgruber Konsekvens Tjekpunkter For lille kontraktvolumen Høje priser Kan du udbyde produktgruppen sammen med andre? For bredt sortiment Høje priser Er nogle af de udbudte produkter funktionelle substitutter? For stor kontraktvolumen Mindre leverandører kan ikke byde på opgaven Er der tilstrækkelig konkurrence mellem store leverandører? Kan aftalen deles op i separate aftaler eller delaftaler? Kan leverandører byde i konsortier? For snævert sortiment Lav aftaleloyalitet Har du involveret alle typer af brugere inden udformning af kravspecifikation? Kilde: Copenhagen Economics 2. Undersøg leverandørernes omkostningsstruktur og tag hensyn til denne ved udformning af udbudsmateriale/kravspecifikation Leverandørernes tilbudspriser afspejler deres forventede omkostninger ved at levere. Når udbyderen i sin kravspecifikation fastsætter krav, der giver anledning til ekstra omkostninger for leverandørerne, vil dette afspejle sig i en højere tilbudspris. Omvendt giver det ikke anledning til højere priser at specificere krav, som ikke koster leverandøren ekstra. 101

103 UDBUDSRÅDET Tabel 4.4 Faldgruber og tjekpunkter vedrørende leverandørernes omkostningsstruktur Faldgruber Konsekvens Tjekpunkt Manglende blik for, hvad der driver leverandørernes omkostninger Stiller for dyre krav Ved du, hvad dine krav koster, og er du villig til at betale prisen? Manglende eller uhensigtsmæssig prisregulering Tilbudsgiverne kan kun tilbyde en lineær pris/enhedspris Kilde: Copenhagen Economics Brugerne bindes til forældede priser Leverandøren lægger risikopræmie på prisen Hvis der i løbet af aftaleperioden købes mere end forventet, får brugeren ikke den fulde volumenrabat Leverandøren lægger risikopræmie på prisen, fx fordi volumen på aftalen ikke er sikker Matcher prisreguleringen leverandørernes omkostningsudvikling? Kan leverandørerne evalueres på deres tilbudte prisregulering? Kan leverandøren fx byde ind med volumenafhængige priser/rabatter? 3. Lav kravspecifikationen så kort og præcis som muligt Leverandørernes tilbudspriser afspejler deres forventede omkostninger ved at levere den forventede volumen til rammeaftalens brugere. Jo højere omkostninger, des højere priser. Mængden af fordyrende betingelser og krav er derfor afgørende for de tilbudte priser. Desuden vil leverandørernes usikkerhed om kontraktuelle forhold typisk medføre en risikopræmie på prisen. Denne afspejler leverandørernes modvilje mod at tabe penge på aftalen. Udbydere bør derfor så vidt muligt specificere alle betingelser og samtidig minimere leverandørernes usikkerhed ved at specificere så præcist som muligt, hvad, hvornår og hvorledes der forventes handlet på aftalen. 102

104 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 4.5: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende kravspecifikationens omfang og præcision Faldgruber Konsekvens Tjekpunkt For omfangsrig kravspecifikation Høje priser Er alle krav nødvendige? For uspecifik kravspecifikation Der stilles fx krav om fri og ubegrænset levering, selv om der kun forventes levering hver anden uge Kilde: Copenhagen Economics Høje priser (pga. usikkerhed) Høje priser, da leverandøren kan risikere at skulle foretage mange leveringer Er det umuligt at beskrive betingelser for den eventuelle levering? Er der en grund til, at leverandørerne ikke konkurrerer på prisen pr. levering? Evt. blot for hyppigere levering end den forventede leveringshyppighed? 4. Indregn alle transaktionsomkostninger til udbud, implementering og evaluering i vurderingen af den mest fordelagtige rammeaftale Når en offentlig myndighed skal vælge, hvordan der skal købes ind, er der ofte flere muligheder, idet statslige myndigheder dog skal bruge Statens Indkøbs aftaler på områder, der er dækket af Statens Indkøbsprogram. Offentlige myndigheder kan således på nogle områder vælge mellem SKI, Statens Indkøb, aftale gennem andet indkøbsfællesskab eller indgåelse af egen aftale. I vurderingen af hvad der er mest økonomisk fordelagtigt, er det vigtigt, at alle myndighedens (indkøbsafdeling og brugeres) transaktionsomkostninger vurderes og sættes i forhold til prisgevinsterne på de forskellige rammeaftaler. 103

105 UDBUDSRÅDET Tabel 4.6: Faldgruber og tjekpunkter over transaktionsomkostninger i forbindelse med valg af aftaleform Faldgruber Konsekvenser Tjekpunkt Der er ikke overblik over eget ressourceforbrug ved aftaler for brugerne, indkøbsafdeling mfl. (under udbud, evaluering, implementering, brug, opfølgning mv.) Der kan ikke laves helhedsøkonomisk opgørelse Hvad er ressourceforbruget i specifikke faser? Hvor ligger belastningen for brugere og indkøbsafdelingen? Der sker ikke en sammenligning af ressourceforbrug ved forskellige aftaler Ingen opgørelse af administrative fordele ved forskellige aftaler Aftaler kan ikke prioriteres efter administrative belastning Mulige administrative besparelser er ukendte Hvor er der store besparelsesmuligheder ved forskellige faser af de enkelte aftaletyper? Hvor vil der samlet ligge den største administrative besparelse? Kilde: Copenhagen Economics 5. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på rammeaftaler Rammeaftalernes potentielle prisgevinster og lavere transaktionsomkostninger realiseres kun, hvis rammeaftalerne rent faktisk benyttes af slutbrugerne. De indkøbsansvarlige og udbyderne bør derfor overveje, hvordan det sikres, at rammeaftalerne benyttes af slutbrugerne. 104

106 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 4.7: Faldgruber og tjekpunkter for implementering af rammeaftaler Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Indkøbsafdeling har ikke kendskab til rammeaftalens benyttelse Indkøbsafdeling har ikke kendskab til, om der handles uden for tilbudsliste Kendskabet til rammeaftalen når ikke decentrale brugere Brugerne ved ikke, hvordan der handles på rammeaftaler Tildelingskriterier er uklare Mange parallelle rammeaftaler Brugerne har manglende kendskab til prisgevinster ved rammeaftaler Ingen konsekvens ved at handle uden for aftale Kilde: Copenhagen Economics Der kan ikke følges op på lav aftaleloyalitet Der handles uden for tilbudsliste Høje priser Lav aftaleloyalitet Lav aftaleloyalitet Store transaktionsomkostninger Lav aftaleloyalitet Store transaktionsomkostninger Lav aftaleloyalitet Lav aftaleloyalitet Lav aftaleloyalitet Udføres der controlling på alle rammeaftaler? Findes der e-handelskatalog, der kun indeholder varer fra tilbudslisten? Kender brugerne aftalerne? Er e-handel muligt? Findes der informationstilbud til brugerne? Er tildelingskriterierne klare for brugere, der ikke har været del af udbudsfasen? Kan der laves elektroniske skabeloner? Er det nødvendigt med mange parallelle rammeaftaler? Er alle leverandører altid relevante for brugeren? Kan der laves elektroniske skabeloner? Har brugerne adgang til priserne, og ved de, hvad de ellers betaler? Har rammeaftalernes potentielle prisgevinster betydning for brugernes budget? Er der en ansvarlig 6. Inddrag brugernes typiske ordrestørrelse og ordrefrekvens med videre i vurderingen af antal parallelle rammeaftaler og tildelingsform Hvis brugerne typisk afgiver mindre men hyppigere ordrer på en produktgruppe, bør udbyderen lægge stor vægt på at udbyde en rammeaftale, hvor transaktionsomkostningerne ved ordreafgivning er minimeret. Dette vil typisk være en aftale med få leverandører og direkte tildeling. 105

107 UDBUDSRÅDET Omvendt kan det ved større men sjældnere indkøb være fordelagtigt at fokusere på, at prisen på indkøbet er så lav som mulig, selv om det kræver flere transaktionsomkostninger. I disse tilfælde vil miniudbud (eller e-auktion) blandt flere leverandører oftest være at foretrække. Tabel 4.8: Faldgruber og tjekpunkter for overvejelser om antal parallelle rammeaftaler og tildelingsform på baggrund af ordrestørrelse og ordrefrekvens Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Besværligt at afgive ordre på rammeaftale For mange parallelle rammeaftaler For få parallelle rammeaftaler Kilde: Copenhagen Economics Lav aftaleloyalitet Høj pris ved direkte tildeling og besværligt at foretage tideling Utilstrækkelig konkurrence og derfor høje priser ved miniudbud Er det muligt at implementere e-handel? Kan færre leverandører dække behovet? Kan konkurrencen øges med flere parallelle rammeaftaler? 7. Vurder om brugerne foretager ensartede eller forskelligartede indkøb i fastlæggelsen af antal parallelle rammeaftaler Inden udbud af rammeaftale finder sted, bør det overvejes, hvorvidt indkøbene på produktgruppen minder om hinanden eller er differentierede enten mellem forskellige brugere eller internt hos den enkelte bruger. Når en produktgruppe er præget af forskelligartede og uforudsigelige indkøb, vil det være nødvendigt at udbyde flere parallelle rammeaftaler og konkurrenceudsætte den specifikke vare/tjeneste, når behovet opstår. Udifferentierede og forudsigelige indkøb kan derimod typisk klares med få parallelle rammeaftaler og direkte tildeling. 106

108 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 4.9 Faldgruber og tjekpunkter for valg af antal parallelle rammeaftaler og opdeling i delaftaler på baggrund af brugernes differentiering af indkøb Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt For få parallelle rammeaftaler Der tages ikke højde for, at forskellige brugere har forskellige behov Kilde:Copenhagen Economics De valgte leverandørers sortiment er utilstrækkeligt Høje priser på indkøb uden for standardsortiment Nogle brugere kan ikke bruge rammeaftalen Rammeaftalens priser er for høje ift. nogle brugeres behov Vil flere leverandører bedre dække brugernes behov i kontraktperioden? Kan rammeaftalen med fordel opdeles i delaftaler eller i flere rammeaftaler? (Eksempelvis SKI s standardrammeaftale og deres prisbaskeraftale ) 8. Undersøg markedsstrukturen og leverandørernes kunnen i vurderingen af muligheden for at opdele rammeaftalen i delaftaler og i vurderingen af antallet af parallelle rammeaftaler, der sikrer en tilstrækkelig forsyningssikkerhed Udbyderen af en produktgruppe bør inden udbud afklare, hvordan markedet ser ud. Det vil især være relevant at overveje hvor mange leverandører, der skal indgås aftale med for at sikre en tilstrækkelig leveringssikkerhed, og om der er nogen leverandører, der er særligt konkurrencedygtige på delområder inden for produktgruppen. Sidstnævnte kan have betydning for fordelagtigheden i at opdele rammeaftalen i flere delaftaler. 107

109 UDBUDSRÅDET Tabel 4.10: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende markedets karakteristika Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt For få parallelle rammeaftaler Specialiserede/mindre leverandører kan ikke byde på rammeaftalen Kilde: Copenhagen Economics Utilstrækkeligt varesortiment Lav sikkerhed for levering Få tilbudsgivere Høje priser Hvor mange leverandører skal der til for at dække brugernes behov? Findes der specialiserede leverandører, der ikke kan levere på hele produktgruppen, men som kan tilbyde attraktive priser? Er det muligt at dele rammeaftalen op i delaftaler, som de specialiserede leverandører kan byde på? 108

110 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Kapitel 5 Kvalitet og kvalitetsudvikling gennem rammeaftaler - UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICS Indkøb gennem rammeaftaler vil i de fleste tilfælde indebære et kompromis i forhold til de særlige ønsker og krav til kvalitet, som lokale brugere har. Derfor er det et kritisk aspekt ved indgåelse af rammeaftaler at sikre en acceptabel kvalitet, samtidig med at der opnås prisgevinster. I stigende grad er der også kommet fokus på kvalitetsudviklingen af produkter og tjenester under rammeaftaler. Rammeaftaler varer typisk den maksimale længde på fire år. Men der sker en hurtigere og hurtigere produktudvikling på mange områder, som betyder produktforbedringer og nogle gange prisfald. En aftales kontraktbestemmelser eller løbetid kan begrænse muligheden for kvalitetsudvikling og lavere priser. Konsekvensen kan være, at offentlige myndigheder betaler en højere pris for en vare eller får en ringere kvalitet, end markedet kan tilbyde. 60 Gennem brugerundersøgelsen og dybdeinterviews er udfordringerne med at sikre kvaliteten og kvalitetsudviklingen under rammeaftaler blevet undersøgt. Undersøgelsen viser, at det generelt ikke opleves som en væsentlig udfordring at sikre kvaliteten under rammeaftaler. Offentlige myndigheder kan gennem udbud af rammeaftaler og ved brug af fx efterfølgende miniudbud sikre kvaliteten af varer og ydelser ligesom gennem almindelige kontrakter. Undersøgelsen tyder dog på, at det ikke er uden omkostninger, at offentlige indkøbere stiller detaljerede og nogle gange høje kvalitetskrav, som skal opfyldes af leverandørerne. Interviewene tyder på, at der er en risiko for, at der stilles højere krav til kvalitet, end der er behov for. Det kan fx ske ved, at der stilles krav til tekniske løsninger, som reelt ikke bruges, eller der er et ønske om at indkøbe markedets bedste varer eller services, hvor mindre kunne gøre det. Hermed kan kvalitetskrav gå ud over prisgevinsterne. 60 Der er også kommet et stigende fokus på kvalitetsudvikling ud fra en anden vinkel, nemlig at offentlige indkøb kan stimulere innovation og produktudvikling i erhvervslivet. Denne vinkel på offentlige indkøb skal ikke nærmere belyses her, hvor vi ser på indkøb primært ud fra brugernes krav til kvalitet. 109

111 UDBUDSRÅDET Til gengæld viser undersøgelsen, at det er en udfordring at sikre kvalitetsudviklingen under rammeaftalens kontraktperiode. Mange brugere og udbydere oplever, at aftaler er hindringer herfor. Nogle udbydere eksperimenterer med forskellige måder at sikre kvalitetsudvikling, fx ved at gøre kvalitetsudvikling i kontraktperioden til en konkurrenceparameter i forbindelse med tildelingen. 5.1 UDFORDRINGER MED KVALITET I RAMMEAFTA- LER Indkøb under rammeaftaler vil i mange situationer kræve et kompromis i forhold til de kvalitetskrav og behov, som lokale brugere har. Undersøgelsen tyder på, at der sker en afvejning mellem at opfylde lokale brugeres kvalitetskrav og behov samt at opnå økonomiske fordele gennem centrale aftaler. Særlige kvalitetskrav er i mange situationer svære at imødekomme ved centrale aftaler, især når der er tale om komplekse varer og ydelser. De centraliserede indkøb af medicin til landets sygehuse er en undtagelse. Rammeaftaler kan sikre tilstrækkelig kvalitet På trods af det kompromis, der skal indgås, giver brugerne af rammeaftaler overordnet udtryk for, at der opnås en tilstrækkelig kvalitet gennem rammeaftaler. 91 pct. af brugerne angiver, at rammeaftaler giver en tilstrækkelig eller bedre kvalitet, end der ellers kunne opnås, jf. figur

112 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 5.1: Har din organisation opnået en tilstrækkelig god kvalitet i de varer og ydelser, der er indkøbt under rammeaftaler i forhold til, hvad I ellers ville kunne opnå? 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja, bedre kvalitet Ja, tilstrækkelig kvalitet Nej, dårligere kvalitet Ved ikke Brugere Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 22 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Udbydernes svar tyder på, at brugernes krav til kvalitet er en udfordring, som de tager alvorligt. Cirka halvdelen af udbyderne angiver, at de oplever, at der er problemer med at imødekomme brugernes behov. Det er tilsyneladende en balancegang at få specificeret og sikret et kvalitetsniveau, som passer mange forskellige brugere, jf. figur

113 UDBUDSRÅDET Figur 5.2: Oplever du, at det er et problem at leve op til kvalitetskravene fra jeres kunder med hensyn til varer og ydelser? 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Ja, ofte Ja, nogle gange Nej Ved ikke Udbydere Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 71 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse De uddybende svar på, hvorfor det er et problem at imødekomme brugernes behov, går på, at brugernes behov vil blive bedre dækket med en særskilt aftale. Udbyderne oplever også, at brugernes behov kan være meget specifikke, fx hvad angår bestemte fabrikater, eller at der kan stilles krav med herlighedsværdi, som ikke kan honoreres. En særlig komplikation, som er fremhævet af en udbyder, er, at mange lokale brugere i forskellige afdelinger kan have meninger eller krav, men ingen har det overordnede ansvar for at beslutte standarden. I interviewene er det fremhævet, at indkøbschefens mandat fra topledelsen er vigtig for at kunne skabe et kompromis mellem lokale kvalitetskrav og ønsket om at effektivisere indkøb og realisere besparelser gennem en vis standardisering af indkøbet under rammeaftaler. Det hjælper, hvis topledelsen i fx en kommune pålægger den enkelte forvaltningschef et ansvar for, at deres områder omfattes af aftaler, og at der gennem mere effektive indkøb realiseres konkrete besparelser på deres forvaltningsområder. 112

114 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Interviewene med udbyderne i de centrale indkøbsfunktioner i statsligt, regionalt og kommunalt regi bekræfter, at der skal indgås kompromiser med lokale brugere om indholdet af rammeaftalerne. I takt med at indkøbscheferne har fået kig på flere og flere områder og søger at indgå aftaler om forvaltningernes indkøb, opstår der diskussioner, om rammeaftaler kan sikre de lokale kvalitetsbehov. Lokale behov og brugerinddragelsen kan være svære at sikre i centrale rammeaftaler Brugerne giver udtryk for, at udfordringen med at sikre kvaliteten er større i de centrale aftaler end i de lokale rammeaftaler, som den enkelte kommune, region eller statslige institution indgår, jf. tabel 5.1. Tabel 5.1: Udfordring ved brug af lokale og centrale aftaler Udfordring Lokale aftaler Centrale aftaler Aftalerne sikrer ikke en 2,5 3,3 tilstrækkelig kvalitet Note: Tabellen er baseret på spørgsmål nr. 29 og 30 i appendiks 3. Gennemsnitsværdi af brugernes vurdering af hvor stor udfordringen er på en skala fra 1 til 5, hvor 5 betyder, at udfordringen har stor betydning, og 1 betyder, at udfordringen ingen betydning har. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Brugere i kommuner og regioner er blevet spurgt, om de foretrækker lokale aftaler frem for centrale aftaler indgået af Statens Indkøb og SKI. 77 pct. af de lokale brugere foretrækker nogle gange eller generelt lokale aftaler, jf. figur

115 UDBUDSRÅDET Figur 5.3: Foretrækker du kommunale/regionale rammeaftaler frem for centralt indgåede rammeaftaler, fx SKI og Statens Indkøb? 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikke Brugere Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 32 i appendiks 3. Kun besvaret af kommunale og regionale brugere. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse I brugerundersøgelsen er der angivet flere typer af uddybende forklaringer. Nogle angiver, at det er lettere at tilrette lokale aftaler efter egne krav til kvalitet, da centralt indgåede aftaler fx indeholder for overordnede krav. Andre angiver lokale politiske forhold, som ønskes afspejlet i rammeaftaler, fx til miljø og økologi. Det fremhæves også, at lokale brugere har bedre muligheder for at få indflydelse på aftaler, der er indgået lokalt, og har dermed større føling med, indsigt i og ejerskab over rammeaftalen. Brugerinddragelsen er også understreget i dybdeinterviewene både for at opnå gode aftaler, der sikrer den rigtige kvalitet, men også for at højne loyaliteten og dermed brugen af aftalerne, så der ikke købes ind uden for aftalerne. En indkøbschef udtrykker det på den måde, at implementeringen af aftalen starter med brugerinddragelsen i forbindelse med formuleringen af ønsker til aftalen. Vælger brugerne ikke at bruge aftalen, men fortsætter de med at købe dyrere alternativer, opnår kommunen ikke fordele af at indgå rammeaftaler. Mens det anerkendes, at det er sværere at få samme indflydelse på en central aftale, fx under SKI, så kan der alligevel gøres en indsats for at sikre implementering 114

116 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER af aftalen. Nogle kommuner vælger således at etablere brugergrupper på samme måde som ved lokale aftaler. I disse kommuner spiller det ingen eller en meget lille rolle for aftaleloyaliteten, hvor aftalen kommer fra. Hvor aftalen kommer fra, spiller ingen rolle for den efterfølgende implementering og loyalitet mod aftalen, da vi nedsætter brugergrupper under alle omstændigheder og følger op på compliance på alle aftaler. Kilde: Interview med Annette Bjørn, indkøbschef i Odense Kommune Hensynet til lokale kvalitetskrav kan således trække kommuner, regioner og statslige myndigheder i retning af aftaler, der indgås lokalt. Men samtidig er der kommuner, som træffer beslutning om - som udgangspunkt - at benytte centrale aftaler på områder med standardvarer, da forskellen for brugerne ikke er så stor på disse produktgrupper. Vanskeligere at centralisere indkøb og bruge rammeaftaler ved komplekse varer For mere komplekse varer har brugerne af rammeaftalerne flere forskellige lokale kvalitetskrav. Det er derfor vanskeligere at lave attraktive centrale aftaler på komplekse varer end på mere standardiserede varer. Problemet med at indgå centrale rammeaftaler for komplekse varer illustreres fx med de rammeaftaler, der er indgået af de kommunale indkøbsfællesskaber. På de mest standardiserede produkter deltager størstedelen af kommunerne i en fælles rammeaftale. Men på mere komplekse produkter er der færre kommuner, som deltager i de fælles aftaler. 61 Men selv inden for en mindre enhed som en kommune og med relativt standardiserede produkter som sygeplejeartikler kan det vise sig vanskeligt at finde en fælles standard. Selv om de mange alternative produkter funktionelt kan erstatte hinanden, kan det være svært at standardisere de forskellige behov til et passende niveau. Et væsentligt problem er, at fagpersonale kan have stærke præferencer og traditioner for, hvad man normalt bruger. Der er eksempler, hvor det er lykkedes at standardisere til et vist niveau, men hvor det efterfølgende har krævet opfølgning at undgå, at der blev købt dyrere alternativer uden for tilbudslisten og hos andre leverandører, jf. boks 5.1. Jo mere komplekst indkøbet er, des sværere er det at finde et standardiseringsniveau, som alle brugere kan acceptere. 61 Interview med indkøbschef Karsten Pedersen, Kolding Kommune og deltager i 12by gruppens samarbejde 115

117 UDBUDSRÅDET Boks 5.1: Sygeplejeartikler - standardisering til et passende niveau skal sikre kvalitet og besparelser Gentofte Kommune udbød i 2008 en rammeaftale på sygeplejeartikler, hvor grupper af funktionelle substitutter hver blev slået sammen til et enkelt produkt. Aftalen resulterede i en prisgevinst på ca. 20 pct. Ved opfølgning på aftalen viste det sig dog, at mange brugere stadig købte de samme produkter som før udbuddet. Gentofte Kommune fik derfor ikke umiddelbart økonomisk fordel af de lavere priser. Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte kommune Nogle gange giver de lokale behov sig udslag i, at der stilles særlige myndighedsspecifikke krav i fælles rammeaftaler. Det kan være produktspecifikke krav, eller det kan være krav, der fx relaterer sig til levering og betalingsadministration. Leverandører giver udtryk for, at sådanne specifikke krav typisk giver leverandøren højere omkostninger, hvilket betyder højere priser, jf. boks 1.6 i kapitel 1. En anden problemstilling med de specifikke krav er, at kravene, der stilles, er for utydelige. Hver tredje leverandør angiver, at der stilles utydelige krav, som ikke sikrer en god kvalitet til en rimelig pris, jf. figur 5.4. Dette bekræftes også af dybdeinterviewene, hvor leverandører fx angiver, at de indimellem møder uforståelige kravspecifikationer, der ikke kan begrundes forretningsmæssigt eller fagligt, og som giver anledning til væsentligt højere priser. 116

118 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 5.4: Er kravene i rammeaftaler udformet, så de giver høj kvalitet til en rimelig pris? 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Nej, der stilles for høje krav, og det driver priserne op Nej, der stilles utydelige krav, som er svære at måle Nej, de er for lave, og de giver brugerne problemer Ja, de ligger på et rimeligt niveau, men følges ikke op Leverandører Ja, de ligger på et rimeligt niveau og følges op Ved ikke Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 117 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Succesfuld koordineret indkøb af en stor mængde relativt komplekse varer og tjenesteydelser via rammeaftaler kræver en særlig grad af kvalitetssikring og standardiseringsindsats. Indkøbssamarbejdet Amgros er et eksempel på, at det kan lykkes. Gennem Amgros indgås rammeaftaler på vegne af apotekerne på landets sygehuse (sygehusapotekerne), jf. boks 5.2. De brede rammeaftaler fungerer blandt andet, fordi der i forvejen foreligger en meget detaljeret dokumentation for produkterne. 117

119 UDBUDSRÅDET Boks 5.2: Amgros medicinindkøb komplekse produkter på centrale rammeaftaler Amgros er et indkøbsselskab, der ejes af de fem danske regioner. Amgros indkøber medicin på vegne af alle offentlige sygehuse i Danmark og afløfter dermed regionernes udbudspligt på området. Medicinindkøbet sker gennem udbud af rammeaftaler i et e- handelssystem. Mange aftaler indgås med en leverandør og andre med flere leverandører. Aftalerne er typisk et-årige og har ofte mulighed for forlængelse i op til et år. En af hovedårsagerne til, at Amgros kan varetage et centraliseret indkøb af medicin, er, at der er tale om standardiserede og regulerede produkter. Alle lægemidler er registrerede og godkendte i Lægemiddelstyrelsen med detaljeret dokumentation. Herved er der i realiteten tale om standardiserede varer, som gør det muligt at udføre præcise udbud under hensyn til både behandlingseffekt og markedssituationen for det enkelte lægemiddel. En anden hovedårsag til, at Amgros kan varetage det centraliserede indkøb af den meget store mængde forskellige lægemidler, som anvendes på de offentlige sygehuse, og af det store antal, der bruges af disse lægemidler, er anvendelsen af et standardiseret elektronisk tilbudssystem og af gennemarbejdede, standardiserede udbudsdokumenter, der tilpasses det enkelte udbud. Amgros opgør besparelsen, de opnår, til ca. 20 pct.. Det svarer til en årlig besparelse på ca. 1,4 mia. kr. Kilde: Interview med Dorte Bartels, Chef for Udbudsteam i Amgros og Helle Lorentsen Bøgeskov, Advokat hos Amgros Kvalitet kan sikres gennem miniudbud På mere komplekse vare- og tjenesteydelsesområder er de centrale aftaler, som fx SKI indgår, typisk bredere aftaler indgået med et større antal leverandører. Det er primært for at tage højde for, at kvalitetskravene kan variere betydeligt, og at det kan være vanskeligt at opnå loyalitet mod aftaler, der er for specifikke på komplekse brugerområder. SKI har også eksperimenteret med at indgå differentierede aftaler fx såkaldte prisbasker-aftaler og andre aftaler, der skal tage højde for, at behovene varierer meget blandt brugerne af aftalen. I mange tilfælde tildeles kontrakterne efterfølgende gennem miniudbud, som giver brugeren mulighed for at præcisere sine kvalitetskrav. Både brugere og udbydere giver udtryk for, at miniudbud giver den bedste kombination af pris og kvalitet for mere komplekse varer under parallelle rammeaftaler, jf. figur

120 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 5.5: Hvilken tildelingsform giver den bedste kombination af pris og kvalitet for rammeaftaler for komplekse varer med flere leverandører? 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ved afholdelse af mini-udbud Ved direkte tildeling Ved forhåndsprioritering af leverandører Anden tildelingsform Ved ikke Brugere Udbydere Leverandører Samlet Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 49, 97 og 140 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Det fremhæves til gengæld, at gennemførelsen af miniudbud kan være lige så ressourcekrævende som at udbyde egen lokal aftale. Derfor kan det overvejes at vælge at gennemføre lokale udbud frem for at tilpasse sig centrale aftaler og afholde miniudbud, jf. boks 5.3. Boks 5.3: Odense Kommune ser egne aftaler som alternativer til miniudbud under SKI-aftaler I Odense Kommune overvejes det, om det kan betale sig at bruge SKI s aftale og gennemføre miniudbud frem for at lave sit helt eget udbud. Årsagerne er blandt andet, at det også er ressourcekrævende at udføre miniudbud, og at der kan være lokale leverandører, som ikke er på SKI s aftale, men hvor det kan være interessant at få bud fra øvrige leverandører. Kilde: Interview med Annette Bjørn, Indkøbschef i Odense Kommune Centrale aftaler skal være nemme at bruge til at dække lokale behov for komplekse produkter og ydelser Det fremhæves som afgørende for brugen af centrale aftaler til at dække lokale behov, at de skal være nemme at bruge. 119

121 UDBUDSRÅDET Det har været et særskilt problem, at de centralt indgåede -aftaler har været for svære at benytte. Fx indeholder nogle SKI-aftaler et meget stort antal leverandører og dermed et meget stort antal parallelle rammeaftaler. Fx indeholder aftalen for managementydelser ca. 40 parallelle rammeaftaler. 62 Det fremhæves i dybdeinterviewene, at rammeaftaler med så mange leverandører kræver et stort arbejde lokalt for at identificere de relevante leverandører. Det bliver således meget ressourcetungt at foretage en tildeling, hvad enten det sker ved miniudbud eller direkte tildeling. Samtidig har der været stor usikkerhed om tildelingsmetoden, hvilket også har afholdt myndigheder fra at benytte de centrale aftaler. 5.2 UDFORDRINGER MED KVALITETSUDVIKLING Brugerundersøgelsen og de efterfølgende dybdeinterviews peger på, at det er en svær udfordring at tage hånd om kvalitetsudvikling under aftaler, men også at der er veje til at håndtere dette. Blandt brugerne og udbyderne angiver samlet set hver tredje, at de oplever problemer med at sikre kvalitetsudviklingen, jf. figur SKI s rammeaftale for managementkonsulentydelser er i skrivende stund i genudbud 120

122 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 5.6: Har din organisation oplevet problemer med at få adgang til/sikre en løbende tilpasning til nye, forbedrede varianter af produkter og ydelser under rammekontrakter i løbet af kontraktperioden? 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja, ofte Ja, nogle gange Nej Ved ikke Brugere Udbydere Samlet Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 24 og 74 i appendiks 3. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Der er flere forklaringer på, at der opleves problemer med kvalitetsudviklingen. Respondenterne af brugerundersøgelsen og dybdeinterviewene forklarer blandt andet, at udbudsreglerne hindrer, at aftalerne kan ændres særlig meget i løbet af aftaleperioden, jf. figur 5.7. Lange rammeaftaler ses derfor som en direkte hindring for kvalitetsudvikling, fordi der dermed skal gå længere tid før et genudbud, der sikrer adgang til nye produkter, kan gennemføres. Kvalitetsudvikling vil i realiteten ofte kræve genudbud, og det er derfor i praksis den mest almindelige måde at kvalitetsudvikle på. 121

123 UDBUDSRÅDET Figur 5.7: Hvad er årsagen til, at din organisation oplever problemer med at sikre kvalitetsudviklingen af varer og tjenester under jeres rammekontrakter? 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Aftalerne løber over flere år Aftalerne tillader ikke kvalitetsudvikling Løbende kvalitetsudvikling vil litetsudvikling vil Løbende kva- forhøje priserne i realiteten kræve genudbud Vi har ikke været opmærksomme på opgradering eller tilpasning af varesortimentet Ved ikke Andet Brugere Udbydere Samlet Note: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 25 og 75 i appendiks 3. Respondenterne har haft mulighed for at afgive flere svar. Kilde: Copenhagen Economics brugerundersøgelse Som begrundelse for den manglende kvalitetsudvikling i løbet af aftaleperioden peges der på, at en produktændring i aftaleperioden indebærer en risiko for, at forbigåede tilbudsgivere klager over, at kontraktens genstand er ændret væsentligt. Det kan også betyde, at man er forsigtig med at ændre på aftalerne. Men i mange tilfælde er realiteten også, at der ikke følges systematisk op på kvaliteten under aftaleperioden. Den aftaleansvarlige hører således kun om problemer med kvaliteten, hvis leverandøren slækker mærkbart på kvaliteten. Det er indtrykket, at dette er ressourcebegrundet, idet de fleste offentlige myndigheder udbyder og/eller administrerer en lang række aftaler. I mange tilfælde er der derfor ikke så meget fokus på at sikre kvalitetsudviklingen ved indgåelse af rammeaftaler. 122

124 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Opfølgning efter aftaleindgåelse fremhæves også som en af konklusionerne i Copenhagen Economics rapport for Konkurrensverket i Sverige, der omhandler, hvad offentlige indkøbere kan lære af private indkøbere HVORDAN KVALITET OG KVALITETSUDVIKLING I RAMMEAFTALER STIMULERES Det er en udfordring at sikre en passende kvalitet og især at tage hånd om kvalitetsudviklingen. I det følgende bringes nogle eksempler på, hvordan udbyderne af rammeaftaler arbejder med at sikre kvalitet og kvalitetsudviklingen dels i forberedelsesfasen, dels i selve aftalegrundlaget Forberedelsen af aftalen brugergrupper, eksperter og grundigt analysearbejde Mange udbydere af rammeaftaler etablerer bruger- og følgegrupper. Brugergrupperne hjælper med at formalisere en proces, hvor man lægger sig fast på behov og kvalitetskrav og søger at definere og standardisere den kvalitet, man har behov for. Typisk vil brugergrupper være vigtige for at kunne beskrive et øjebliksbillede af den ønskede kvalitet. Men brugergrupperne er også vigtige for at kunne afstemme og indpasse forventninger til behovene på lidt længere sigt. Brugergruppen kan desuden bidrage til at lette implementeringen efterfølgende og sikre loyaliteten mod aftalen ved at agere tovholdere på aftalen. Der er forskellige eksempler på brugergruppens rolle. Frederiksberg Kommune fastholder fx brugergrupperne i hele kontraktperioden og benytter brugergrupperne til at sikre en hurtig opfølgning i forhold til brugerne på den ene side og leverandørerne på den anden. Dialogen med brugerne er meget vigtig, men den kan langt fra stå alene. Det er meget væsentligt at få et klart billede af, hvordan markedet kan imødekomme kvalitetskravene, uden at det betyder væsentligt højere priser. Derfor er dialogen med leverandører og eksperter samt analyser af markedet meget væsentlige i forberedelsen af aftalen. Der er mange eksempler på, at kommuner, regioner og statslige indkøbere inviterer leverandører og andre eksperter for at få et indblik i hvilke produkter, der findes på markedet, hvad der er kvalitetsstandarderne på markedet, og hvor markedet bevæger sig hen. Herved kan indkøberne få et indblik i, hvad markedet kan levere til en fornuftig pris, og hvad særlige ønsker til kvalitet kan betyde for prisen. Statens Indkøb inviterer også leverandører til at give deres input til at beskrive pro- 63 Copenhagen Economics (2008), What can public procurers learn from private? 123

125 UDBUDSRÅDET duktområdet og fortælle om deres omkostningsstruktur. Det bidrager til, at Statens Indkøb kan lægge kvalitetsniveauet på det rigtige niveau og samtidig sikre en attraktiv pris. I forhold til produkt- og kvalitetsudvikling vil det i mange tilfælde også være leverandøren, der har den største viden om udviklingen på markedet. Dette afhængighedsforhold kan i nogle tilfælde være et problem, hvis leverandøren ikke kan se en forretningsmæssig fordel i at kvalitets- og produktudvikle. De forudgående analyser af markedet anvendes af mange udbydere af rammeaftaler, men i varierende omfang. Et grundigt analysearbejde kan bidrage til at præcisere, hvordan aftalen skal skrues sammen, fx med hensyn til minimumskrav og tildelingskriterier. Statens Indkøb gennemfører forud for hvert udbud en meget grundig analyse, som indeholder en vurdering af en lang række vigtige markedsforhold med relevans for gennemførelse af udbuddet, herunder en nøje beskrivelse af det kvalitetsniveau, der efterspørges. I tillæg hertil inddrager Statens Indkøb altid tekniske eksperter på området Netop brugen af eksterne eksperter kan være en vej til at få uafhængig viden, om hvordan minimumskrav og tildelingskriterier bedst fastsættes for at sikre den rette kvalitet og en tilstrækkelig kvalitetsudvikling. Udbud og aftalegrundlag løbetid, konkurrence om kvalitetsudvikling Når det drejer sig om at sikre kvalitetsudvikling i aftalegrundlaget, lægger udbudsreglerne begrænsninger på produktudviklingen i aftalens løbetid. Men der er eksempler på, at der kan indbygges incitamenter og mekanismer til produktudviking i aftalerne. Frederiksberg Kommune har på nogle områder gjort det til en kontraktlig forpligtelse, at der skal ske en udvikling i kvaliteten eller i effektiviteten. På nogle af Frederiksberg Kommunes rammeaftaler skal leverandørerne således på fastsatte tidspunkter vise, at de har foretaget en på forhånd defineret produktudvikling for at fortsætte som leverandør på aftalen. Kan virksomheden ikke leve op til dette krav om produktudvikling, betragtes det som en kontraktelig forsømmelse, hvorefter aftalen opsiges med den pågældende leverandør. Statens Indkøb sikrer kvalitetsudvikling i kontraktperioden ved blandt andet at stille generiske krav til produkterne på en rammeaftale. De generiske krav indeholder bestemmelser, om at produkterne skal besidde egenskaber, der må betegnes som standard på salgstidspunktet. I tillæg til de generiske krav, findes så en uddy- 124

126 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER bende kravspecifikation, der beskriver, hvilke egenskaber et standardprodukt skal besidde på udbudstidspunktet. De generiske krav giver således mulighed for en opdatering af kravspecifikationen og udskiftning af produkter, efterhånden som markedet udvikler sig. Leverandørerne er sikret vetoret i forhold til ændring af den produktspecifikke del af kravspecifikationen. For at tilskynde til at leverandørerne accepterer en opdatering af kravspecifikationen i takt med markedsudviklingen, gives de ofte prisincitamenter. Incitamentet fungerer ved, at leverandørernes priser nedreguleres i løbet af aftaleperioden, men ved ændring af kravspecifikationen opreguleres prisen igen til det initiale niveau. Kammeradvokaten har bidraget til udvikling af denne model. Af dybdeinterviewene fremgik det, at flere udbydere af rammeaftaler har overvejet funktionsspecifikke frem for produktspecifikke udbud, men denne metode er stadig kun svagt udbredt. 5.4 HVORNÅR OG HVORDAN KVALITET KAN SIKRES I RAMMEAFTALER Rammeaftaler kan sikre den fornødne kvalitet. Med økonomien i baghovedet består det svære i at sikre det rigtige kvalitetsniveau. Det vil sige den kvalitet, der er need to have for brugerne, og som ikke trækker priserne op på grund af for mange og for høje krav. Kvalitet kan sikres både i lokale og centrale aftaler. Udfordringen for offentlige indkøbere er at sikre kvalitetsudvikling under rammeaftaler. Udfordringen er størst, hvor markedet udvikler sig hurtigt, og brugernes behov ændrer sig hurtigt. Der er interessante eksempler på, hvordan der både i kommunalt og statsligt regi arbejdes med at sikre kvalitetsudviklingen i rammeaftalens kontraktlige grundlag. På baggrund af analysen af kvaliteten i rammeaftaler er opstillet seks opmærksomhedspunkter: 1. Vær opmærksom på brugernes egentlige kvalitetsbehov vurder hvad der er need to have, og hvad der er nice to have? 2. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på kvaliteten, der leveres på rammeaftalen. 3. Følg udviklingen i markedet, fx ved hjælp af en brugergruppe eller gennem leverandører. 4. Følg udviklingen i brugernes behov, fx gennem en brugergruppe. 5. Overvej om aftaleperioden udgør en hindring for kvalitetsudvikling eller for et innovativt samarbejde med relevante leverandører. 6. Vurder de juridiske muligheder og behovet for at udvikle/udskifte produkter i løbet af aftaleperioden. 125

127 UDBUDSRÅDET De seks punkter udpeger, hvor der skal træffes vigtige strategiske beslutninger for at sikre en høj kvalitet og tilstrækkelig kvalitetsudvikling gennem indkøb via rammeaftaler. Hvis der ikke er opmærksomhed om disse punkter, er der risiko for, at det vil påvirke kvaliteten og kvalitetsudvikling i rammeaftalerne negativt. Det første punkt vedrører den initiale fastsættelse af den nødvendige kvalitet og det næste vedrører opfølgning af kvaliteten i rammeaftalen. Det tredje og fjerde punkt vedrører forhold, der kan nødvendiggøre særlig fokus på kvalitetsudvikling, mens de to sidste vedrører metoder til sikring af kvalitetsudvikling. Forholdet mellem opmærksomhedspunkter, der vedrører henholdsvis udbudsfasen og aftaleperioden, understreger, at de store udfordringer ligger i aftaleperioden. Kvalitetsudviklingen under rammeaftaler betragtes således som en væsentlig større udfordring end at definere den ønskede kvalitet ved kontraktens ikrafttrædelse. For hvert enkelt opmærksomhedspunkt gøres opmærksom på, hvad faldgruber og konsekvenser kan være, hvis opmærksomhedspunktet ikke adresseres, og der opstilles konkrete tjekspørgsmål, der kan bidrage til en afklaring af, hvordan man som indkøber skal forholde sig til opmærksomhedspunktet. 1. Vær opmærksom på brugernes egentlige kvalitetsbehov vurder hvad der er need to have, og hvad der er nice to have? I vurderingen af hvordan produkternes kvalitet bedst muligt sikres i udbudsprocessen, kan det være nødvendigt at lave en prioritering. For det første kan det være nødvendigt at prioritere mellem flere forskellige kvalitetskrav, og for det andet vil der som oftest være et trade-off mellem kvalitet og pris. Det kan derfor være nødvendigt at vurdere, hvordan kvalitet vurderes i forhold til pris. 126

128 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Tabel 5.2: Faldgruber og tjekpunkter for at definere brugernes kvalitetsbehov Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Brugerne inddrages ikke i udbudsprocessen Forkerte kvalitetskrav Er brugerne blevet hørt? Nogle brugerinteresser inddrages ikke i udbudsprocessen Forkert vægtning mellem brugerinteresser Er alle brugertyper blevet hørt? Leverandørerne inddrages ikke i udbudsprocessen Leverandørerne er ikke ens, og det er kun nogle leverandører, der inddrages i udbudsprocessen Svært at prioritere kvalitetskrav, da man ikke kender prisen på dem Prioriteringen mellem kvalitetskrav passer kun på nogle af leverandørerne Er leverandørerne blevet hørt? Er leverandørerne homogene? Er alle leverandørtyper blevet hørt? Kvalitet, der er nice to have, defineres som need to have (minimumskrav) Unødigt høje priser Nedprioritering af potentielle need to haves Er brugerne enige om, at minimumskravene ikke kan undværes (uanset pris)? Kvalitet, der er need to have, defineres ikke som minimumskrav men som nice to have Kilde: Copenhagen Economics Tilbud uden nødvendig kvalitet kan vinde Er alle nødvendige kvalitetsparametre defineret som minimumskrav? 2. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på kvaliteten, der leveres på rammeaftalen Kvaliteten er ikke nødvendigvis sikret, bare fordi den er defineret rigtigt i udbudsmaterialet. Brugere og udbydere af rammeaftaler bør følge op på, hvilken kvalitet leverandøren i realiteten leverer. Opfølgningen kan enten ske ved hjælp af stikprøver eller ved systematisk controlling. 127

129 UDBUDSRÅDET Tabel 5.3: Faldgruber og tjekpunkter for implementering og opfølgning på aftalen Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Indkøbsafdelingen regner med, at kvaliteten kommer af sig selv Brugerne får ikke den kvalitet, de betaler for Leverer leverandøren det aftalte? Der følges ikke op på markedsudviklingen Der er for langt mellem indkøbsafdeling og slutbruger Kilde: Copenhagen Economics Brugerne får ikke adgang til nye og forbedrede produkter Brugerne giver ikke tilbagemeldinger om, kvaliteten på aftalen Er der kommet nye varianter af produktet på markedet? Er leverandøren blevet spurgt, om der er sket en udvikling på markedet? Er brugerne tilfredse med kvaliteten? 3. Følg udviklingen i markedet, fx ved hjælp af en brugergruppe eller gennem leverandører Hvis kvaliteten/standarden på markedet udvikler sig relativt hurtigt, som på fx itområdet, er der et større behov for at sikre kvalitetsudviklingen under rammeaftalen, end der er på mere langsomtudviklende markeder. Tabel 5.4: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende udviklingen på markedet Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Rammeaftalen sikrer ikke kvalitetsudvikling eller prisregulering af et produkt, der har udviklet sig meget siden kontraktindgåelse Brugerne af rammeaftalen betaler overpris for forældet produkt Er der en sandsynlighed for, at standarden på markedet ændrer sig i løbet af aftaleperioden? Rammeaftalen fokuserer for meget på kvalitetsudvikling ift. markedets udvikling Kilde: Copenhagen Economics De anvendte ressourcer på kvalitetsudvikling står ikke mål med den faktiske kvalitetsudvikling Er der tale om en væsentlig ændring af standarden på produktet i løbet af aftaleperioden? 4. Følg udviklingen i brugernes behov, fx gennem en brugergruppe Ligesom udviklingen i markedet har væsentlig betydning for behovet for kvalitetsudvikling, er ændringer i brugernes behov en afgørende parameter for hvor mange ressourcer, der skal afsættes til kvalitetsudvikling. Udbyderen af en ram- 128

130 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER meaftale bør derfor allerede i udbudsfasen overveje, hvordan eksisterende brugeres behov vil udvikle sig, og om der vil komme nye brugere på rammeaftalen. Tabel 5.5: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende udviklingen i brugernes behov Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Rammeaftalen fokuserer for meget på kvalitetsudvikling Brugerne betaler for meget for ekstra kvalitet, der er nice to have Hvilke brugere vil handle på rammeaftalen i aftaleperioden? Rammeaftalen fokuserer for lidt på kvalitetsudvikling Kilde: Copenhagen Economics Brugerne får ikke den kvalitet, de efterspørger Hvilke brugere vil handle på rammeaftalen i aftaleperioden? 5. Overvej om aftaleperioden udgør en hindring for kvalitetsudvikling eller for et innovativt samarbejde med relevante leverandører Analysen har vist, at rammeaftalens længde er afgørende for kvalitetsudviklingen af produkter, der handles på en rammeaftale. På rammeaftaler uden jævnlig konkurrenceudsættelse gennem fx miniudbud, kan rammeaftalens periode således være eneste mulighed for at kvalitesudvikle. Alligevel løber langt de fleste rammeaftaler i den maksimale periode på 4 år. Omvendt kan en kort rammeaftale udgøre en barriere for, at leverandøren/leverandørerne vil engagere sig i at produktudvikle sammen med brugerne. Tabel 5.6: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende længden på en rammeaftale Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Rammeaftalen løber for længe Brugerne låses fast til forældet produkt Udvikler produktet sig væsentligt i løbet af aftaleperioden? Rammeaftalen løber for kort tid (maksimalt 4 år) Der benyttes for mange forlængelsesoptioner Leverandøren kan ikke se en business case i at produktudvikle sammen med brugerne Usikkerhed for leverendøren om kontraktens længde Er der behov for en fælles produktudvikling? Er der behov for at bruge optioner? Der benyttes ikke forlængelsesoptioner Kilde: Copenhagen Economics Rammeaftalen kan ikke genudbydes, selv om kravspecifikationen er forældet Hvorfor ikke bruge optioner? 129

131 UDBUDSRÅDET 6. Vurder de juridiske muligheder og behovet for at udvikle/udskifte produkter i løbet af aftaleperioden Hvis brugernes behov ændres radikalt, er det ikke sikkert, at leverandørerne på rammeaftalen stadig er de bedst egnede til at løse opgaven, og det kan derfor være nødvendigt at genudbyde området. Ved mindre og/eller forudsigelige ændringer kan det dog være tilstrækkeligt at kvalitetsudvikle inden for rammeaftalen. Generel udskiftning i sortiment kan lade sig gøre, når det erstattende produkt er en meget nær substitut for det erstattede produkt. Ved egentlige produktændringer eller større kvalitetsforskelle har dybdeinterviewene afsløret to alternativer, der pt. benyttes med succes. Den første er miniudbud, hvor opgaven - og dermed kvaliteten - konkurrenceudsættes løbende. Den anden er Statens Indkøbs generiske krav til produkterne på en rammeaftale, der giver mulighed for at skifte til et nyt tilsvarende produkt i løbet af aftaleperioden. Tabel 5.7: Faldgruber og tjekpunkter ved udvikling eller udskiftning af produkter i løbet af aftaleperioden Faldgrube Konsekvens Tjekpunkt Der indarbejdes ikke udskiftningsmekanisme i udbudsmaterialet Produkter kan ikke lovligt udskiftes under aftaleperioden Er der mulighed for at udskifte produkter i løbet af aftaleperioden? Der indbygges ikke incitament til udskiftning af gammelt produkt i rammeaftalen Kilde: Copenhagen Economics Brugere får gammelt produkt, så længe det ligger på lager Hvorfor skulle leverandører erstatte et gammelt produkt, som de har liggende på lager? 130

132 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Appendiks 1 - Gennemgang for brugerundersøgelsens resultat for det juridiske område - UDARBEJDET AF KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSEN Som led i analysen af bedste praksis for rammeaftaler er der i januar 2011gennemført en brugerundersøgelse, der bl.a. har haft til formål at afdække udbudsretlige fordele og udfordringer ved brug af rammeaftaler til offentlige indkøb. Hele brugerundersøgelsen bringes i appendiks 3. Tre grupper af respondenter: Brugere, udbydere og leverandører er i undersøgelsen blevet bedt om at angive, om de oplever udbudsretlige fordele eller problemer ved at anvende rammeaftaler, herunder hvilken betydning en række udbudsretlige udfordringer kan have for brugen af rammeaftaler. Resultatet af brugerundersøgelsen peger på, at et flertal af de brugere, udbydere og leverandører, der har besvaret spørgsmålet om fordele ved rammeaftaler, er enige om, at det er en fordel, at rammeaftaler kan afløfte udbudspligten for de kontrakter, der efterfølgende indgås på baggrund af rammeaftalen. Endvidere afdækker resultatet af brugerundersøgelsen, at det for både brugere og udbydere samtidigt er en væsentlig udfordring ved rammeaftaler, hvorvidt udbudspligten faktisk er afløftet for de kontrakter, der efterfølgende indgås på baggrund af rammeaftalen, og hvilken retstilstand der gælder, såfremt rammeaftalen vurderes at være i strid med udbudsreglerne. Tilsvarende vægtes disse udfordringer højt hos leverandørerne, idet tvivl om en rammeaftales gyldighed naturligvis vil få virkning for leverandørerne på rammeaftalen. Opmærksomheden omkring disse to udfordringer må antages at være aktualiseret af den debat, der især i starten af 2011 har været om lovligheden af rammeaftaler udbudt og indgået af centrale indkøbsorganisationer. Det bemærkes, at det for de ordregivende myndigheder, der trækker på en rammeaftale indgået af en central indkøbsorganisation, vil være vanskeligt at få sikkerhed for, at deres udbudspligt er afløftet. Det er således ikke muligt på forhånd at forudsige, om EU-udbuddet af rammeaftalen på et tidspunkt vil blive indbragt for 131

133 UDBUDSRÅDET Klagenævnet for Udbud, og om klagenævnet vurderer, at udbuddet af den pågældende rammeaftale er sket i henhold til udbudsdirektivets regler. Dette aspekt gør sig for så vidt også gældende for de myndigheder, der udbyder egne rammeaftaler, idet det dog bemærkes, at disse myndigheder selv håndterer udbudsprocessen omkring selve rammeaftalen. Ordregiveren kan dog heller ikke på forhånd vide sig sikker på, om udbuddet på et tidspunkt indbringes for Klagenævnet for Udbud, og om klagenævnet vurderer, at EU-udbuddet af rammeaftalen er sket i henhold til direktivets regler, og udbudspligten dermed er afløftet for de kontrakter, der senere indgås. Opmærksomheden i starten af 2011 omkring visse af SKI s rammeaftaler viser sig også ved, at både udbyderne og brugerne vurderer, at det er en væsentlig udfordring at afgøre, om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes i samme rammeaftale. I forhold til den udfordring er det muligt at anvise, hvordan bedste praksis for rammeaftaler bør være for at leve op til direktivets regler. Et andet forhold, som brugerundersøgelsen har afdækket som en væsentlig udfordring for særligt leverandørerne, er den omstændighed, at en myndighed agerer selvstændigt og undlader at bruge rammeaftalen. Denne vurdering afspejler det særlige forhold ved rammeaftaler, at den offentlige myndighed ikke har pligt til at trække på rammeaftalen, og at leverandøren dermed ikke er sikret en omsætning, medmindre der er indsat en særlig klausul i aftalen om købsforpligtelse for ordregiveren. I afsnit til gennemgås data fra brugerundersøgelsen, mens den nærmere håndtering af de skitserede udfordringer uddybes under afsnit 3.3. Brugernes, udbydernes og leverandørernes syn på udbudsretlige fordele ved rammeaftaler Undersøgelsen viser, at 72 pct. af de 25 brugere, der har besvaret spørgsmålet om, hvorvidt de oplever det som en fordel, at rammeaftaler afløfter udbudspligten. 16 pct. af de brugere, der har besvaret spørgsmålet, angiver, at de ikke oplever udbudsretlige fordele. Undersøgelsen viser, at 80 pct. af de 15 udbydere, der har besvaret spørgsmålet, oplever det som en fordel, at rammeaftaler afløfter udbudspligten. Undersøgelsen viser, at 55 pct. af de 29 leverandører, der har besvaret spørgsmålet, oplever det som en fordel, at rammeaftaler afløfter udbudspligten for det offentlige. 132

134 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Brugernes syn på udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler Blandt brugerne af rammeaftaler angiver ca. 58 pct. af de 45 brugere, der har besvaret spørgsmålet, at de oplever udbudsretlige udfordringer ved at bruge rammeaftaler, mens ca. 33 pct. af de adspurgte oplyser, at de ikke oplever udbudsretlige problemstillinger i forbindelse med brugen af rammeaftaler. De respondenter, der oplever udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler, har i brugerundersøgelsen fået forelagt en række juridiske problemstillinger, der knytter sig til rammeaftaler. På den baggrund har de taget stilling til, hvilken betydning de enkelte juridiske udfordringer har for deres brug af rammeaftaler. De to væsentligste udbudsretlige udfordringer for brugerne er: om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen hvilken retstilstand, der gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige Derefter følger nedenstående udfordringer i den rækkefølge, som brugerne har prioriteret deres væsentlighed efter: hvilke tildelingskriterier der skal anvendes i forbindelse med miniudbud om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen Udbydernes syn på udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler For udbydernes vedkommende oplyser ca. 77 pct. af de 17 udbydere, der har besvaret spørgsmålet, at de oplever udbudsretlige problemstillinger. De udbydere, der oplever udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler, har i brugerundersøgelsen fået forelagt en række juridiske problemstillinger, der knytter sig til rammeaftaler. På den baggrund har de taget stilling til, hvilken betydning de enkelte juridiske udfordringer har for deres brug af rammeaftaler. 133

135 UDBUDSRÅDET Den væsentligste udfordring for udbyderne er: hvilken retstilstand der gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige Derefter følger nedenstående udfordringer anført i den rækkefølge, som udbyderne har prioriteret deres væsentlighed efter: om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen Leverandørernes syn på udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler Halvdelen af de 30 leverandører, der har besvaret spørgsmålet, oplever, at der er udbudsretlige problemer knyttet til rammeaftaler. De leverandører, der oplever udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler, har i brugerundersøgelsen på lige fod med brugerne og udbyderne fået forelagt en række juridiske problemstillinger, der knytter sig til rammeaftaler. På den baggrund har de taget stilling til, hvilken betydning de enkelte juridiske udfordringer har for brugen af rammeaftaler. Den væsentligste udfordring for leverandørerne er: om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen Derefter følger nedenstående udfordringer angivet i den rækkefølge, som leverandørerne har prioriteret deres væsentlighed efter: om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen hvilken retstilstand der gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen 134

136 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud 135

137 UDBUDSRÅDET Appendiks 2 - Metodebeskrivelse for prisanalysen - UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICS Formålet med prisanalysen har været at sammenligne priseksempler opnået henholdsvis ved køb under og uden for rammeaftale. Det er valgt udelukkende at sammenligne rammeaftalepriser med tilsvarende priser opnået uden for aftale. Årsagen er, at selv om offentlige myndigheder overordnet set har mulighed for at benytte to andre indkøbsformer end rammeaftalekøb - indkøb gennem udbud af offentlig kontrakt og indkøb uden forudgående udbud - anser mange offentlige indkøbere ofte handel uden for aftale som det eneste reelle alternativ til indkøb gennem rammeaftaler. Priseksempler fra offentlige kontrakter indgår derfor ikke i sammenligningsgrundlaget. Der sammenlignes priseksempler på i alt ti produktgrupper, der både dækker varer og tjenesteydelser. De ti udvalgte varer og tjenesteydelser er: 1. Benzin og diesel afhentet på tankstation ikke levering til eget tankanlæg 2. Bøger 3. Forbrugsartikler fx aftørringspapir, plastposer, andre plastvarer og lignende 4. Fødevarer leveret centralt - til storkøkkener 5. Fødevarer leveret decentralt til mindre institutioner 6. Kopipapir 7. Måtteservice udskiftning og vask af måtter ved indgangspartier 8. Rengøringsmidler 9. Sygeplejeartikler 10. Vikarydelser De udvalgte varer og tjenesteydelser er udvalgt til at være repræsentative for de offentlige myndigheders samlede indkøb under rammeaftaler. Det garanterer imidlertid ikke, at prisgevinsterne fra de valgte varer og tjenesteydelser er repræsentative for det samlede offentlige indkøb. Udvælgelsen er sket, så de valgte varer og tjenesteydelser repræsenterer en relativt stor værdi, og der er mange brugere af rammeaftaler på disse områder. 136

138 ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER For at sikre sammenligneligheden mellem priseksemplerne er i udvælgelsen af varer og tjenesteydelser lagt vægt på, at såvel varer som tjenesteydelser er relativt homogene og sammenlignelige. Begrundelsen er, at dette giver basis for sammenligning mellem gentagne køb under rammeaftale og gentagne køb uden for rammeaftale. Denne sammenligning ville ikke være mulig med mere differentierede varer og tjenesteydelser som håndværkerydelser og managementkonsulentydelser, hvor det produkt, der leveres, er forskelligt fra gang til gang. På trods af ovennævnte forholdsregler vedrørende udvælgelsen af varer og tjenesteydelser, viser prisanalysen alene en sammenligning af priser på konkrete varer og tjenesteydelser. Prisforskellene kan derfor ikke nødvendigvis tolkes som direkte besparelsesmuligheder, idet prisanalysen ikke tager højde for forskellige leveringsforhold, priser på relaterede ydelser m.v. Data til prisanalysen er leveret af SKI, tre kommuner, repræsentanter fra et kommunalt indkøbsfællesskab og syv leverandører. SKI har bidraget med priseksempler på deres rammeaftaler. Kommunerne har bidraget med priser og/eller beregning af prisgevinsten ved at handle på rammeaftalen frem for uden for aftale. Det kommunale indkøbsfællesskab har bidraget med priser på udvalgte produktgrupper. Endelig har leverandørerne bidraget med priseksempler eller rabatsatser på udvalgte produkter, som de sælger til offentlige myndigheder på og uden for rammeaftale. Kommunernes og leverandørernes bidrag omfatter både egne rammeaftaler og SKI s rammeaftaler. Det er i sammenligningen så vidt muligt sikret, at priser på forskellige rammeaftaler kan sammenlignes. Det vil sige, at når rammeaftaler inden for en enkelt produktgruppe sammenlignes, sker det enten mellem tilbudspriser eller mellem faktiske indkøbspriser. 137