FORANALYSE AF KONKURRENCE- UDSÆTTELSE AF ENTEPRENØRAFDELINGEN

Transkript

1 JANUAR 2014 TØNDER KOMMUNE FORANALYSE AF KONKURRENCE- UDSÆTTELSE AF ENTEPRENØRAFDELINGEN RAPPORT

2

3 ADRESSE COWI A/S Jens Chr. Skous Vej Aarhus C TLF FAX WWW cowi.dk JANUAR 2014 TØNDER KOMMUNE FORANALYSE AF KONKURRENCE- UDSÆTTELSE AF ENTEPRENØRAFDELINGEN RAPPORT PROJEKTNR. A DOKUMENTNR. A VERSION 1.1 UDGIVELSESDATO Januar 2014 UDARBEJDET MEC, KAIN, BEKT KONTROLLERET ATG, BEKT GODKENDT MEC

4

5 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 5 INDHOLD 1 Indledning Baggrund for foranalysen 7 2 Resumé og anbefalinger Resumé Anbefalinger 9 3 Baggrund Kort beskrivelse af entreprenørafdelingen i Tønder Kommune Erfaringer fra andre kommuner 11 4 Kortlægning af opgaver Opgaver og ressourceforbrug Snitflader til andre områder 14 5 Vurdering af udbudspotentialer Overordnet vurdering af udbudsmuligheder 15 6 Barrierer for og konsekvenser af et eventuelt udbud Administrative opgaver Kontrolbud Virksomhedsoverdragelse Sociale klausuler Effektiviteten i den tilbageværende organisation Direkte omkostninger i forbindelse med udbud Indirekte omkostninger i forbindelse med udbud Organisatoriske og personalemæssige udfordringer Markedsmæssige forhold 22

6 6 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 7 Anbefalinger Anbefalet strategi for konkurrenceudsættelse Forberedelser (proces) Realisering af rationaler 24 BILAG Bilag A Litteraturliste 26

7 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 7 Konkurrenceudsættelse generelt 1 Indledning Konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver betyder, at man ønsker at vurdere, om kommunens egen løsning af opgaven er ligeså effektiv og billig, som den andre leverandører kan tilbyde. I 2012 konkurrenceudsatte kommunerne samlet set 25,4 procent af deres opgaver 1. Dette er ikke ensbetydende med, at alle de konkurrenceudsatte opgaver blev udliciteret, men betød alene, at de blev markedsafprøvet for at vurdere, om opgaven kunne leveres bedre og/eller billigere af andre leverandører end kommunen selv. Er dette ikke er tilfældet, kan kommunen vælge at beholde opgaveløsningen på egne hænder. Politisk beslutning 1.1 Baggrund for foranalysen På sit møde den 27. juni besluttede kommunalbestyrelsen i Tønder Kommune at få kvalificeret grundlaget for at konkurrenceudsætte områderne Lønproduktion, Centralrengøring og Entreprenørafdelingen. Kvalificeringen skal danne grundlag for en endelig politisk beslutning, om hvorvidt ét eller flere af områderne skal konkurrenceudsættes. Nærværende rapport indeholder foranalysen af området Entreprenørafdelingen. 1 Opgørelse fra Økonomi- og Indenrigsministeriet, 17. maj 2013, på baggrund af regnskabstal fra kommunerne. 2 Kommunalbestyrelsen, referat, møde 27. juni 2013, punkt 4.

8 8 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 2 Resumé og anbefalinger I indeværende kapitel gives et kort resumé af foranalysen for konkurrenceudsættelse af Entreprenørafdelingen, ligesom der opstilles anbefalinger til de overvejelser, der bør indgå i en eventuel konkurrenceudsættelse af Entreprenørafdelingen i Tønder Kommune. Erfaringer Organisering i Tønder Kommune 2.1 Resumé Størsteparten af danske kommuner har erfaringer med udbud af drift og vedligeholdelseopgaver for veje og grønne områder. Erfaringerne er blandede. For en række af kommunerne har resultatet været lavere omkostninger for den samme kvalitet, mens enkelte har opnået både økonomiske besparelser og kvalitetsforbedringer. I kommuner, hvor kommunens egen driftsafdeling har vundet opgaven, har udbuddet ofte medført en øget effektivitet i driftsorganisationen. I Tønder Kommune varetager Entreprenørafdelingen hovedparten af drifts- og vedligeholdelsesarbejder på de kommunale veje og grønne områder. Der er ansat ca. 65 medarbejdere, og årsomsætningen er ca. 40 mio. kr.. Primo 2013 var organisationen opdelt på fire distrikter med fire materielgårde og ni formænd for henholdsvist veje, grønne områder og vandløb. I løbet af 2013 er der gennemført en organisationsændring, som indebærer, at distrikterne er nedlagt og formandsbegrebet afskaffet. Nu udføres arbejdet i selvstyrende teams. I den nye organisationsstruktur er der én driftschef og to administrative medarbejdere, og der er p.t. materielgårde i Tønder, Skærbæk, Løgumkloster og Toftlund samt 1 stillested på Rømø. Ressourceforbrug Antallet af medarbejdere er reduceret fra ca. 100 i 2007 til ca. 65 i 2013, uden at arbejdsopgaverne er reduceret. I forbindelse med organisationsændringerne har Entreprenørafdelingen startet en effektiviseringsproces, som stadig pågår, og som forventes at resultere i en yderligere reduktion af medarbejderstaben i løbet af Ca. 10 procent af medarbejderne, svarende til 5-6 årsværk, er ansat i særlige jobs eller under særlige betingelser som f.eks. flexjob, jobprøvning og seniorjobs.

9 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 9 Den samlede økonomi for området er ca. 40 mio. kr. årligt. Heri er medregnet opgaver, der udføres for andre. Fratrækkes disse, så er der opgaver for ca. 33,5 mio. kr., som kan konkurrenceudsættes. 2.2 Anbefalinger Baseret på primært en vurdering af udbudspotentialer og barrierer for og konsekvenser af et eventuelt udbud er der opstillet en række anbefalinger, som er angivet nedenfor. Opfylder kriteriet for at være udbudsegnet Økonomisk volumen Snitflader Markedssituation Meget udbudsegnede opgaver har en lav kompleksitet og høj volumen. Driftsopgaverne opfylder samlet set med få undtagelser, kriterierne om lav kompleksitet og stor volumen. Den økonomiske volumen i de opgaver, der kan konkurrenceudsættes, vurderes at være af en størrelse, der gør opgaven interessant for private entreprenører at byde på. I Tønder Kommune er der tæt samarbejde mellem Entreprenørafdelingen og kommunens øvrige forvaltninger i forhold til udførelse af en række opgaver. Dette indebærer, at interaktionen med andre opgaver 3 (primært kontakten med de decentrale ledere) ved et eventuelt udbud skal defineres tydeligere, end de er i dag. Ellers er der risiko for, at grænsefladerne ikke beskrives tydeligt nok. Markedssituationen er gunstig, da der som udgangspunkt er fem leverandører, der kan byde på opgaven. Driftsopgaverne vurderes egnet til konkurrenceudsættes. Det er ikke muligt, på det foreliggende grundlag, at vurdere, hvor stor en besparelse kommunen eventuelt kan opnå ved at konkurrenceudsætte Entreprenørafdelingens opgaver. Det er erfaringen, at en konkurrenceudsættelse, hvor Entreprenørafdelingen afgiver kontrolbud, medfører et øget fokus på opgaveløsning og effektivisering i Entreprenørafdelingen. 3 Børne og Skoleudvalg, Kultur og Fritidsudvalg, Socialudvalg og Sundhedsudvalg.

10 10 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 3 Baggrund I dette kapitel er der en kort beskrivelse af Entreprenørafdelingen i Tønder Kommune, samt en beskrivelse af erfaringer fra andre kommuner, der har udbudt Entreprenørafdelingens opgaver. Interne opgaver og udliciterede opgaver 3.1 Kort beskrivelse af entreprenørafdelingen i Tønder Kommune Entreprenørafdelingen varetager primært drift og vedligehold af veje og grønne områder i Tønder Kommune. Opgaverne omfatter renhold, græsklipning, plantepleje, vintertjeneste, afmærkning, vandløbsvedligehold mm. Skoler og institutioner har egne budgetter og Entreprenørafdelingen udfører bestillings- og kontraktopgaver for en del af disse institutioner. Entreprenørafdelingen udfører også bestillings- og kontraktopgaver for Beredskabet, Administrationen, kommunale bygninger og Forsyningen. Værdien af disse opgaver udgjorde i 2012 ca. 2,2 mio. kr. På nuværende tidspunkt er drift og vedligehold af klasse 1 og 2 veje udliciteret til Arkil Vejservice. Det samme er snerydning og glatførebekæmpelse på alle ruter, hvor der benyttes lastvogn. Organisering i Tønder Kommune I forbindelse med kommunalreformen i 2007 blev de eksisterende materielgårde og stillepladser fra de 6 sammenlægningskommuner 4 bibeholdt. Primo 2013 var organisationen opdelt på fire distrikter med fire materielgårde og ni formænd for henholdsvist veje, grønne områder og vandløb. I løbet af 2013 er der gennemført en organisationsændring, som indebærer, at distrikterne er nedlagt og formandsbegrebet afskaffet. Nu udføres arbejdet i selvstyrende teams. I den nye organisationsstruktur er der én driftschef og to administrative medarbejdere, og der er p.t. materielgårde i Tønder, Skærbæk, Løgumkloster og Toftlund samt 1 stillested på Rømø. 4 Bredebro, Højer, Løgumkloster, Nørre-Rangstrup, Skærbæk og Tønder kommuner

11 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 11 Reduktion i medarbejderstaben I Tønder Kommune varetager Entreprenørafdelingen hovedparten af drifts- og vedligeholdelsesarbejder på de kommunale veje og grønne områder. Der er ansat ca. 65 medarbejdere, og årsomsætningen er ca. 41 mio. kr. Antallet af medarbejdere er reduceret fra ca. 100 i 2007 til ca. 65 i 2013, uden at arbejdsopgaverne er reduceret. I forbindelse med organisationsændringerne har Entreprenørafdelingen startet en effektiviseringsproces, som stadig pågår, og som forventes at resultere i en yderligere reduktion af medarbejderstaben i løbet af Ca. 10 procent af medarbejderne, svarende til 5-6 årsværk, er ansat i særlige jobs eller under særlige betingelser som f.eks. flexjob, jobprøvning og seniorjobs. Blandede erfaringer 3.2 Erfaringer fra andre kommuner Mange af de opgaver, der udføres af kommunale entreprenørafdelinger, er opgaver, som også udføres eller kan udføres af private virksomheder. Der er derfor gennem de seneste år sket en konkurrenceudsættelse af større eller mindre dele af de kommunale entreprenørafdelingers opgaver. Erfaringerne med udbuddene, herunder entreprenørafdelingernes kontrolbud, har været blandede. Der er ikke nogen entydig tendens, ift. om de private entreprenører eller kommunale entreprenørafdelinger er billigst. Det afhænger af bl.a. markedssituationen, antallet af firmaer, der kan og vil udføre opgaverne, og især hvor effektivt den kommunale entreprenørafdeling bliver drevet. De udbud, der har været afholdt indtil nu, har været planlagt på forskellig vis. Nogle kommuner har valgt at udbyde alle opgaver, medens andre kommuner har udbudt dele af opgaverne og beholdt andre opgaver internt. I de kommuner, der har valgt at udbyde opgaverne i mindre pakker, er de private entreprenører især konkurrencedygtige på de opgaver, der udføres i stor skala med høj frekvens og lav kompleksitet, hvorimod de kommunale entreprenørafdelinger er stærke på de specielle opgaver med lav frekvens og høj kompleksitet. Sidstnævnte opgavetype er ofte svær at beskrive fyldestgørende. Eksempler på disse opgaver kunne være vandløbsvedligehold, udbedring af pludselig opståede skader og assistance ved særlige arrangementer. Typisk er kommunerne startet med at udbyde opgaver, som enten er simple og med stor volumen (f.eks. rabatklipning) eller kræver specielt materiel f.eks. sugning af rendestensbrønde eller fejning langs kantsten. Opgaver med reparation og udlægning af asfalt har typisk været udbudt gennem mange år. Forudsætninger for sammenlignelige udbud og konkurrencedygtige priser Til trods for at erfaringerne med udbud er blandede, så er der nogle erfaringer, der går igen ved alle de udbud, som COWI har været involveret i. Hvis udbuddene skal være sammenlignelige og priserne konkurrencedygtige, er det nødvendigt at visse forudsætninger er opfyldt. Disse er: Præcis angivelse af mængde og omfang af de udbudte opgaver

12 12 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN Præcis beskrivelse af kvalitetskrav for de udbudte opgaver En kontraktperiode på minimum 4 år Det er COWIs erfaring fra de tilbud COWI har deltaget i, enten ved udarbejdelse af udbudsmaterialer eller ved beregning af kontrolbud, at der i forbindelse med udbuddet bliver en stærk forøget fokus på Materielgårdens arbejde og arbejdsmetoder. Fokusområderne vil typisk være: Udførelsesmetoder: Kan vi udføre arbejdet mere rationelt og med mindre tidsforbrug? Planlægning: Kan arbejdsopgaverne planlægges anderledes, så spildtid ved transport mellem arbejdsstederne minimeres? Kvaliteten af arbejdet: Udføres arbejdet som foreskrevet i drifts- og kvalitetsmanualerne, eller udføres arbejdet i en højere kvalitet med forøgede omkostninger til følge? Eksterne leverandører: Er der opgaver, der med fordel kan udføres af eksterne leverandører? Rationale COWIs erfaringer fra udbud i to kommuner i Jylland, som er relativt sammenlignelige med Tønder Kommune (baseret på størrelse, sammensætning, geografi m.v..) viser, at disse kommuner har opnået en besparelse på 3,5 6 procent. En vurdering af størrelsen på besparelsespotentialet for Tønder Kommune er behæftet med betydelig usikkerhed, idet potentialet er afhængig af konkurrencesituationen, den nuværende driftsorganisations effektivitet, samt om kvalitet og kvantitet af de udbudte opgaver er sammenlignelige med de opgaver, der udføres af kommunen i dag.

13 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 13 4 Kortlægning af opgaver Dette kapitel indeholder en beskrivelse af de omfattede opgaver og det tilknyttede ressourceforbrug samt snitflader til andre områder. 4.1 Opgaver og ressourceforbrug På baggrund af materiale modtaget fra Tønder Kommune kan Entreprenørafdelingens opgaver opdeles i en række hovedgrupper som vist i Tabel 4-1. Tabel 4-1Opgaver og ressourceforbrug Opgavebeskrivelse Budget i kr. (hele tusinder) Park og grønne områder, idrætsanlæg, strande, naturområder Vejområdet ekskl. vintertjeneste på vejområdet Vintertjeneste på vejområdet inkl. rådighedsvagt og tilsynsvagt på Rådighedsvagt, beredskabsmæssige udkald Vandløbsafdelingen Interne bestillere f.eks. brandstationer, børnehaver, skoler og offentlige bygninger Vintertjeneste, udført for eksterne bestillere Eksterne bestillere f.eks. Forsyningen Vareomsætning, interne Total

14 14 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN Snitflader 4.2 Snitflader til andre områder Som det fremgår af tabel 4-1, udfører Entreprenørafdelingen arbejder for andre kommunale områder, halvkommunale virksomheder og institutioner som Beredskabet, Forsyningen, daginstitutioner mm. Da Entreprenørafdelingen er en kommunal virksomhed, er der et tæt samarbejde med andre forvaltninger. Her tænkes især på IT, lønningskontoret og personaleadministrationen, der leverer ydelser til Entreprenørafdelingen. Behov for opgaveafgrænsning Inden der træffes en beslutning om en konkurrenceudsættelse af Entreprenørafdelingens ydelser, skal det afklares hvilke og hvor mange opgaver administreret af andre forvaltninger, der skal indgå i udbuddet. Disse opgavers art og omfang er med til at give et eventuel udbud en større volumen og en bedre udnyttelse af mandskab og materiel.

15 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 15 5 Vurdering af udbudspotentialer Udbudsegnede opgaver er karakteriseret ved at have lav kompleksitet og høj volumen. Udbudsegnethed Der kan opstilles en række parametre til vurdering af, om en opgave er udbudsegnet, men helt grundlæggende kan man sige, at opgaven markedsmæssigt og økonomisk skal være interessant at byde på, samtidig med at den skal være beskrivelig og målbar på et tilstrækkeligt niveau. Desuden vil opgaver, der kræver specialmaskiner ofte være velegnede at udbyde - enten som enkeltstående opgaver eller i sammenhæng med andre opgaver. Parametre 5.1 Overordnet vurdering af udbudsmuligheder Med henblik på at vurdere udbudsegnetheden af Entreprenørafdelingen i Tønder Kommune, er området blevet vurderet ud fra en række centrale parametre for udbudsegnethed, jf. Error! Reference source not found. nedenfor. Tabel 5-1 Parametre for vurdering af udbudsegnethed Parameter Økonomi Beskrivelse Skal have et vist omfang. Det skal vurderes, at der er et besparelsespotentiale ved udbud. Beskrivelig Opgaven skal ydelsesmæssigt være nemt beskrivelig - enten til tilstands- eller udførelseskrav. Omfang/registrering Interaktion med andre opgaver Effektivitet i tilbageværende egenproduktion Det skal være muligt at fastlægge omfanget i form af kendte mængder (lbm, m 2, stk., antal gange osv.) Opgaven skal nemt og sikkert kunne beskrives i forhold til andre opgaver - grænseflader skal kunne fastlægges. Opgaven skal kunne udføres løsrevet fra den øvrige egenproduktion. Alternativt, skal de dele af egenproduktionen som udbud af en opgave "ineffektiviserer" omorganiseres eller medudbydes.

16 16 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN Markedsforhold Der skal være tilstrækkeligt med aktører på markedet, der umiddelbart kan løse opgaven eller alternativt kan bringes til det på kortere sigt. Opgaven skal udbydes på en økonomisk attraktiv måde i relation til leverandører. Kontrol Muligheden for gennemførelse af kontrol af opgaveudførelse/-kvaliteten skal være enkel og hurtig. Nedenfor er de enkelte parametre gennemgået for Entreprenørafdelingen. Økonomi Den samlede økonomi for området er ca. 40 mio. kr. årligt. Heri er medregnet opgaver, der udføres for andre: For vandløbsområdet udføres opgaver for ca. 3,1 mio. kr. årligt For andre kommunale institutioner udføres opgaver for ca. 2,4 mio. kr. årligt For eksterne udføres opgaver for ca. 2 mio. kr. årligt Opgaver, der kan konkurrenceudsættes Fratrækkes disse beløb, er der opgaver for ca. 33,5 mio. kr., som kan konkurrenceudsættes. Let beskrivelighed Beskrivelighed Generelt er hovedparten af opgaverne af en karakter, som er nemt beskrivelige. Det vurderes, at de opgaver, der omfatter "det grønne" dvs. parker, grønne områder, boldbaner og udendørs idrætsanlæg, allerede er velbeskrevne med klare mængdeangivelser. Der foreligger ikke egentlige driftsbeskrivelser for de opgaver, der naturligt hører til vejvedligeholdelse. På baggrund af beskrivelserne for klasse 1 og 2 veje, som allerede er konkurrenceudsat, vurderes det, at en beskrivelse af området ikke vil være forbundet med større omkostninger Omfang/registrering Veldefinerede mængder Hovedparten af opgaverne er veldefinerede, og det er muligt at fastlægge omfanget af opgaverne. Endvidere foreligger der allerede nu mængdeopgørelser for hovedparten af opgaverne for det grønne område og vejområdet. Interaktion med andre opgaver Se afsnit 4.2. Effektivitet i tilbageværende egenproduktion For at en opgave er meget udbudsegnet skal den kunne udføres løsrevet fra den øvrige egenproduktion.

17 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 17 Bemandingsbehov Vælger man eksempelvis at beholde vintervedligeholdelsen, så er det nødvendigt, at der også er andre opgaver, som medarbejderne kan udføre i de perioder af vintersæsonen, hvor der ikke er behov for snerydning og glatførebekæmpelse. Markedsforhold Opgaver inden for vejdrift, vintervedligehold og grøn drift udføres typisk af større entreprenørfirmaer og anlægsgartnere. Jo større opgaven er, jo færre firmaer vil kunne udføre opgaven. Vælger man at udbyde opgaven i mindre pakker, så taber man effektivitet, idet mandskabet ikke udnyttes optimalt. Dette kan medføre højere priser ved licitationen og samlet set en større udgift for kommunen. Potentielle bydere Det vurderes, at der foruden Tønder Kommunes Entreprenørafdeling vil være 5-6 leverandører, som kunne være interesseret i at byde på opgaven. Fem mulige danske leverandører er: NCC Roads HedeDanmark ISS Facility Service OKNygaard as Arkil Vejservice Da opgavens størrelse gør, at den skal i EU-udbud, kan der være mulighed for, at et nordtysk firma byder på opgaven. Dette har dog ikke været tilfældet på de opgaver, der indtil nu har været udbudt i det sønderjyske område. Kontrol Muligheden for gennemførelse af kontrol af opgaveudførelsen og kvaliteten skal være enkel og hurtig. Kvalitets- og servicekrav Kommunen skal inden et udbud formulere kvalitets- og servicekrav, så der er mulighed for at måle på de ønskede resultater og dermed sikre, at opgaven løses til den kvalitet, der er fastsat i udbudsmaterialet. Det bør fremgå af kontrakten, hvilken procedurer der gælder for samarbejde, tilsyn, kontrol og kvalitetssikring. Kravene til kvalitetsopfølgningen skal være realistiske og stå i et rimeligt forhold til den opgave, der skal løses. Kommunen skal ud fra det fastlagte niveau for kvalitetsopfølgning, afsætte ressourcer til løbende kvalitetsopfølgning, fakturakontrol mv Vurdering af tværkommunale samarbejdsmuligheder Tønder kommune er beliggende i det tidligere Sønderjyllands Amt med grænser til Esbjerg, Haderslev og Aabenraa Kommuner. De fysiske forhold i Tønder Kommune med et areal på km² og et offentligt vejnet på mere end km medfører, at der anvendes meget tid på transport i forbindelse med løsning af driftsopgaver.

18 18 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN Med undtagelse af enkelte specifikke områder vurderes det ikke at være økonomisk og teknisk fordelagtig at lave driftsmæssige samarbejdsaftaler med de omkringliggende kommuner, da spildtiden i forbindelse med transport bliver stor. Muligheder De områder, hvor det kunne være fordelagtig med et kommunalt samarbejde, er: Fælles brug af specialmaskiner f.eks. vertikalskærer, kantfyldningsmaskine, grødeskæringsbåde, stor fejesugebil og slamsuger. Fælles tilrettelæggelse af vinterruter, så ruterne optimeres med mindst mulig tomkørsel. Der er allerede i et vist omfang en fælles tilrettelæggelse med de tilstødende kommuner i relation til klasse 1 og 2 veje.

19 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 19 6 Barrierer for og konsekvenser af et eventuelt udbud Ofte vælger kommuner at udbyde driftsopgaver ud fra økonomiske hensyn. Det er dog væsentligt at være opmærksom på, at udbud med efterfølgende overdragelse af opgaver til private leverandører vil have en række konsekvenser på andre områder. Det er ligeledes hensigtsmæssigt at identificere eventuelle barrierer for, at man kan opnå de ønskede økonomiske effekter ved udbud af driftsopgaver. Konsekvenser og barrierer Nedenfor er opstillet en række konsekvenser/barrierer, der bør overvejes i forbindelse med et udbud af opgaverne. Omkostninger efter et udbud 6.1 Administrative opgaver Løses en del af driftsopgaverne af én eller flere private leverandører, vil kommunen få omkostninger til kontraktstyring, forhandlinger, rekvirering af ydelser samt kontrol og godkendelse af fakturerede arbejder. Størrelsen af omkostningerne afhænger dels af omfanget og kompleksiteten af de opgaver, der udbydes, dels af hvorledes kommunen tilrettelægger sin kontraktopfølgning og løbende monitorering af de leverede ydelser. Der findes i dag ikke nogen opgørelse af tidsforbruget til gennemførelse af kvalitetskontrol på området. Det vurderes, at kommunen skal bruge 1-1,5 årsværk til kontrol og styring af opgaven. 6.2 Kontrolbud Der må påregnes et ressourceforbrug til planlægning og gennemførelse af et kontrolbud ved en konkurrenceudsættelse. Kontrolbuddet skal sikre, at kommunen får den ydelse, som man betaler for. Se afsnit 6.6 for et skøn over omkostninger forbundet med et kontrolbud.

20 20 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN Adskille bestiller og udfører enhed Ved udarbejdelse af kontrolbud er der en række forhold, som kommunen skal iagttage og afsætte ressourcer til at overholde 5. Et vigtigt forhold er, at der skal være en skarp adskillelse mellem den enhed i kommunen, som udbyder opgaven (bestiller) og den enhed, som udarbejder kontrolbuddet (udfører). Lov om virksomhedsoverdragelse 6.3 Virksomhedsoverdragelse I de tilfælde, hvor en kommune vælger at overdrage opgaver, som tidligere har været varetaget af egne medarbejdere, til private leverandører, er kommunens medarbejdere omfattet af retningslinjerne i Virksomhedsoverdragelsesloven 6. Loven angiver de forpligtelser og rettigheder, som en virksomhed har i forhold til overtagelse af en anden virksomheds ansatte (eller del heraf). Erfaringerne fra andre kommuner peger på, at der skabes en stor usikkerhed hos de medarbejdere, der skal virksomhedsoverdrages, hvilket kan påvirke driften i perioden op til. Dette forhold bør kommu en være opmærksom på og håndtere proaktivt. Usikkerheden kan minimeres via bl.a. en tidlig og løbende orientering af medarbejdere og faglige organisationer. 6.4 Sociale klausuler I mange kommunale driftsorganisationer findes der et forholdsvist stort antal medarbejdere med løntilskud eller med andre sociale foranstaltninger tilknyttet. I forbindelse med udbud af opgaver, der er bemandet med disse medarbejdere, må man som kommune gøre sig klart, hvorvidt disse sociale forpligtelser skal overføres til en privat leverandør i tilfælde af overdragelse af opgaverne. Kriterierne er opfyldt I dag udgør medarbejdere med løntilskud 5-6 årsværk i Entreprenørafdelingen. I henhold til Tønder Kommunes Udbuds- og Indkøbspolitik 7 vil et udbud opfylde kriterierne for at lade sociale klausuler indgå. 6.5 Effektiviteten i den tilbageværende organisation I forbindelse med udbud og overdragelse af opgaver er det væsentligt, at dette ikke medfører forringelser af effektiviteten i den tilbageværende del af organisationen. Eksempelvis skal omfanget af vintertjeneste udført af Entreprenørafdelingen harmonere med det antal medarbejdere, der er nødvendigt for at udføre øvrige opgaver i vinterperioden. 5 Jf. Bekendtgørelse om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud (BEK nr 607). 6 Lovbekendtgørelse nr. 710 af 20. august Tønder Kommune: Udbuds- og Indkøbspolitik, juni 2013

21 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 21 Afklaringsbehov Det vurderes, at en del af driftsopgaverne har en tæt sammenhæng med kommunens forpligtelser som vejmyndighed. Det skal afklares, hvorledes disse opgaver skal varetages fremadrettet, såfremt alle eller en del af driftsopgaverne udbydes. 6.6 Direkte omkostninger i forbindelse med udbud Udbudsrådet har analyseret transaktionsomkostninger ved udbud 8, da det er påvist, at transaktionsomkostninger er en væsentlig barriere for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor. Analysen giver en række anbefalinger til, hvorledes omkostningerne kan sænkes. Der er som udgangspunkt ingen direkte sammenhæng mellem transaktionsomkostninger og kontraktsum, da en række forhold påvirker omkostningerne. Eksempelvis vil omkostninger ved første udbud af et område være højere end ved efterfølgende udbud, og jo mere kompleks ydelsen er, jo større krav stilles der til kravspecifikationen. Er kravspecifikationen mangelfuld, kan dette påføre kommunen uventede udgifter i kontraktperioden. For både udbyderen (Bygherren) og entreprenøren (Entreprenørafdelingen) skal der medregnes omkostninger til ekstern hjælp og til internt timeforbrug. Udbyderens omkostninger For udbyderen er der omkostninger forbundet med: Registrering af mængder og opdatering af allerede kendte mængder Udarbejdelse af udbudsmateriale Gennemførelse af udbud På baggrund af oplysninger om omfanget og validiteten af mængder og beskrivelser fra Tønder Kommune vurderes det, at et udbud kan gennemføres for ca. kr Transaktionsomkostninger Entreprenørafdelingens omkostninger For Entreprenørafdelingen er der omkostninger forbundet med: Beregning af timepriser for mandskab og materiel Udregning af tidsforbrug ved løsning af de enkelte driftsopgaver Udarbejdelse af dokumentation for at "Vejledning om afgivelse af kontrolbud" overholdes Det vurderes, at afgivelse af kontrolbud på Entreprenørafdelingens opgaver vil medfører omkostninger på ca. kr Den store usikkerhed skyldes, at udgifterne er stærkt afhængige af, hvor detaljeret Entreprenørafdelingens opgørelser over tidsforbrug for de enkelte delopgaver er. 8 Analyse af transaktionsomkostninger ved udbud, Udbudsrådet, december 2011

22 22 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN Udgifterne kan være fordelt på såvel interne medarbejdere som på eksterne rådgivere. Da den daglige drift skal fortsætte uændret, vil det sandsynligvis være nødvendig for Entreprenørafdelingen at inddrage en ekstern rådgiver, hvis man ikke har mandskabsmæssig kapacitet til selv at udføre hele tilbudsberegningen. 6.7 Indirekte omkostninger i forbindelse med udbud I forbindelse med overvejelserne om konkurrenceudsættelse, bør kommunen også inddrage de indirekte omkostninger. Hvis opgaverne overdrages til et privat firma har dette nogle økonomiske konsekvenser, der bør indgå som en parameter i beslutningsprocessen. Indirekte omkostninger De indirekte omkostninger er eksempelvis: Manglende husleje fra materielgårde og stillepladser, der enten bliver overflødige, eller som en privat entreprenør ikke ønsker at leje Tab på salg af maskinpark Nedlæggelse af stillinger i f.eks. IT, løn og personaleafdeling på grund af mindre arbejde 6.8 Organisatoriske og personalemæssige udfordringer Kommunen bør overveje, hvilken viden og kompetencer medarbejderne i Teknisk Forvaltning, Vej, Park og arealdrift bør besidde for at kunne løse opgaver med styring og tilsyn på en økonomisk og faglig velfunderet måde. Tab af viden Vælger man at udbyde hele ydelsesområder, kan der være risiko for, at organisationen på sigt mister muligheden for senere igen at kunne gennemføre den berørte type af opgaver på effektiv vis. Dette er særligt udtalt på opgavetyper, der kræver specialviden. Der vil dog også ske et tab af viden om den praktiske udførelse af opgaverne. Ved valg af ydelsesområder til udbud, bør det vurderes, hvilke konsekvenser en overdragelse til private leverandører vil have på kommunens mulighed for planlægning og allokering af den tilbageværende bemanding. 6.9 Markedsmæssige forhold Som tidligere beskrevet er de markedsmæssige forhold i øjeblikket gunstige, og der kan forventes konkurrence om opgaven.

23 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 23 7 Anbefalinger I dette kapitel beskrives anbefaling til strategi for konkurrenceudsættelse, forberedelser og realisering af rationaler. Samlet vurdering 7.1 Anbefalet strategi for konkurrenceudsættelse Driftsopgaverne opfylder samlet set med få undtagelser, kriterierne om lav kompleksitet og stor volumen. Den økonomiske volumen i de opgaver, der kan konkurrenceudsættes, vurderes at være af en størrelse, der gør opgaven interessant for private entreprenører at byde på den. Det er ikke muligt, på det foreliggende grundlag, at vurdere, hvor stor en besparelse kommunen eventuelt kan opnå ved at konkurrenceudsætte Entreprenørafdelingens opgaver. Det er erfaringen, at en konkurrenceudsættelse, hvor Entreprenørafdelingen afgiver kontrolbud, medfører et øget fokus på opgaveløsning og effektivisering i Entreprenørafdelingen. Forberedelse 7.2 Forberedelser (proces) Baseret på eksisterende erfaringer fra andre kommuner, bør der afsættes mindst ét år til at forberede og gennemføre et udbud. Forberedelserne omfatter: Fastlæggelse af en overordnet og langsigtet udbudsstrategi for området En beslutning om, hvorvidt alt udbydes, eller om kommunen vil beholde en fast stab til udvalgte opgaver f.eks. specielle opgaver og opgaver, der er svært beskrivelige En beslutning om, hvorvidt kommunen vil give kontrolbud og i bekræftende fald, en fastlæggelse af organisationen, dvs. en tydelig sondring mellem den kommunale udbyder og den kommunale byder

24 24 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN En afklaring af om Materielgårde og maskiner/materiel skal indgå i udbuddet Valg af udbudsform og kravspecificeringsform (tilstands- og/eller udførelseskrav) Kontraktperiode Valg af udvælgelses- og tildelingskriterier Udarbejdelse af tidsplan for udbud 7.3 Realisering af rationaler Beslutter kommunen, at opgaverne ikke skal udbydes, vil der stadig være effektiviseringsrationaler, der kan realiseres i Entreprenørafdelingen. Rationaler På baggrund af oplysninger fra Tønder Kommune kunne disse rationaler omfatte: Maskinparken I maskinfortegnelsen er der registreret 51 traktorer og redskabsbærere, 42 mandskabsvogne og 18 enheder i kategorien større materiel. Hertil kommer diverse specialmateriel, vogne mm. Med en fast mandskabsstyrke på ca. 60 medarbejdere vil der være mange maskiner, der ikke udnyttes optimalt. En kritisk vurdering af behovet for materiel sammenholdt med udnyttelsesgraden af maskinerne burde kunne føre til en reduktion af maskinparken. En større udliciteringsgrad af vinterruter vil også kunne medvirke til et reduceret behov for traktorer. Afledte konsekvenser af en reduktion af maskinparken kunne være færre lønomkostninger til værkstedspersonale og færre omkostninger til hus-/bygningsleje, hvis det er muligt at anvende overskydende plads til eksterne formål. Hjemsendelse Ud af arbejdsstyrken på ca. 60 medarbejdere vinterhjemsendes 20 medarbejdere svarende til ca. 6,5 årsværk. Der er således ca. 40 medarbejdere ansat i vinterperioden. I forhold til omfanget af de opgaver, der kan/skal udføres i vinterperioden, synes ca. 40 medarbejdere at være et stort antal. I forbindelse med en "grøn vinter" skal der i de 4 vintermåneder findes arbejde svarende til ca timer. Jf. punktet Vintertjenesten bør det overvejes at tilpasse arbejdsstyrken efter de opgaver, der skal udføres i vinterperioden, og ikke efter antallet af vinterruter, som Entreprenørafdelingen i dag selv betjener. Vintertjenesten På nuværende tidspunkt er alle glatføre- og snerydningsruter, der udføres med lastbil, udliciteret. De øvrige ruter betjenes af Entreprenørafdelingens medarbejdere. Der udbetales rådighedstillæg til 36 medarbejdere til betjening af ruterne og tillæg for tilsyn og udkald til 4 medarbejdere. På baggrund af maskinparkens størrelse og antallet af medarbejdere, der er ansat i vinterperioden, bør det overvejes at udlicitere en større del af vinterruterne til private aktører.

25 FORANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN 25 Der vurderes at være et betydeligt besparelsespotentiale ved udlicitering af en større del af vinterruterne som beskrevet ovenfor.

26 26 FORUNDERSØGELSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF ENTREPRENØRAFDELINGEN Bilag A Litteraturliste RAPPORTER Udbudsrådet: Analyse af transaktionsomkostninger ved udbud, december 2011 ØVRIGE DOKUMENTER Tønder Kommune: Udbuds- og Indkøbspolitik, juni 2013