Notat om støtte til socialøkonomiske virksomheder

Transkript

1 12. august 2013 Notat om støtte til socialøkonomiske virksomheder 0. Konklusion Generelt om støtte til socialøkonomiske virksomheder: Det må antages at være ulovligt efter statsstøttereglerne at give støtte til socialøkonomiske virksomheders erhvervsmæssige aktiviteter, uanset om alt overskud geninvesteres i virksomheden eller beskæftigelsesmæssige / sociale / almennyttige formål. Der er heller ikke hjemmel hertil i erhvervsfremmeloven, og det vil formentlig også være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne. Se pkt og Indirekte støtte + støtte gennem andre: Dette gælder både i forhold til direkte økonomiske støtte (pengeydelser) og indirekte støtte (f.eks. lån, garantier, udlejning af lokaler til en pris under markedslejen, gratis kontorbistand, bogføring eller juridisk bistand, henstand med betalinger, tilbagekøbsklausuler eller andre fordele), se pkt og Det gælder også i forhold til støtte, som ydes gennem andre juridiske enheder, f.eks. en fond. Se pkt. 4. Øremærket støtte til ikke-erhvervsmæssige bi-aktiviteter: Det er lovligt efter kommunalfuldmagtsreglerne at yde støtte til socialøkonomiske virksomheders ikkeerhvervsmæssige bi-aktiviteter, som har et beskæftigelsesrettet formål, hvis støtten kan øremærkes til disse aktiviteter. Om det er lovligt efter statsstøttereglerne skal vurderes konkret i forhold til de konkrete aktiviteter. Se pkt og Samarbejdsaftaler: Det er lovligt at indgå i samarbejdsaftaler med socialøkonomiske virksomheder, som indebærer en beskeden indirekte støtte til disse virksomheder, så længe kommunens midler går til et almennyttigt formål som f.eks. udbredelse af viden om socialøkonomisk virksomhed samt evt. profilering af kommunen. Se pkt Baggrund Kommunen undersøger i øjeblikket forskellige muligheder for at understøtte etableringen af socialøkonomiske virksomheder i Silkeborg Kommune, navnlig med henblik på at fremme beskæftigelsen for borgere, der befinder sig langt fra det ordinære arbejdsmarked som følge af personlige begrænsninger i arbejdsevnen (fysisk og psykisk handicappede, udviklingshæmmede, sindslidende mv.). I dette notat undersøges mulighederne for at yde støtte til socialøkonomiske virksomheder, dels i form af direkte økonomisk støtte, dels i form af indirekte økonomisk støtte og dels i form af støtte, som ydes gennem andre. Anja Bergman Thuesen Dir. tlf.: Sagsnr.: 13/25679 Silkeborg Kommune Organisation og Personale Søvej 1, 8600 Silkeborg Søvej Silkeborg Tlf.:

2 Nogle forslag til støtte, som tidligere har været nævnt, er følgende: Støtte til cykeludlejning i turistsæsonen Pris til socialøkonomiske iværksættere Støtte ydet via en socialøkonomisk fond Spørgsmålet om støtte er undersøgt på baggrund af erhvervsfremmeloven, kommunalfuldmagtsreglerne og statsstøttereglerne. 2. Definitionen af en socialøkonomisk virksomhed Det er politisk i Silkeborg Kommune vedtaget at definere socialøkonomisk virksomhed således: Har et socialt, sundheds- og / eller miljømæssigt formål Har et salg af ydelser og / eller produkter Er en not-for-profit -virksomhed. Det vil sige, at et eventuelt overskud geninvesteres helt 1 i virksomheden og formålet. Opererer mellem tre sektorer den private, den frivillige og den offentlige sektor - og kan som sådan trække på de fordele, der er i alle tre sektorer 2 Har et CVR-nummer Er innovative blandt andet ved at lave nye produkter, tilbyde nye ydelser eller tænke i nye måder at involvere samarbejdspartnere 3 Involverer brugere og forankrer sig lokalt Etablerer partnerskaber på tværs af sektorer Socialøkonomiske virksomheder kan være organiseret på forskellige måder, f.eks.: Enkeltmandsejet virksomhed Selskab (A/S, ApS, I/S, A.m.b.a. eller lign., men der skal være fastsat særlige regler om, at overskud geninvesteres i virksomheden og således ikke går til aktionærerne, anpartshaverne, andelshaverne osv.) Fond (som udgangspunkt erhvervsdrivende, idet den sælger ydelser og / eller produkter) Forening 3. Direkte og indirekte støtte 3.1. Erhvervsfremmelovgivningen I erhvervsfremmelovens 12 og 13 er der fastsat regler om, at kommunerne kan iværksætte indirekte støtte i form af erhvervsserviceaktiviteter og erhvervsudviklingsaktiviteter. Støtten skal tilbydes alle, som opfylder bestemte objektive kriterier. Det kan f.eks. være socialøkonomiske virksomheder. 1 Ordet helt er tilføjet af administrationen som en præcisering af den politisk vedtagne definition 2 Der er tale om private juridiske enheder 3 Skal forstås bredt. Kan f.eks. være at ansætte borgere, der ikke passer ind i det ordinære arbejdsmarked Side 2

3 Det er ikke lovligt at yde direkte finansiel støtte efter disse regler Kommunalfuldmagtsreglerne Hovedregel: Ikke støtte til handel, håndværk m.v. Kommuner må ikke uden lovhjemmel drive handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed. Kommunerne har i et vist omfang mulighed for at sælge overskudskapacitet (f.eks. sælge snerydning i et område, hvor kommunen alligevel kører forbi med en fejemaskine) eller til at udøve accessorisk virksomhed (f.eks. en begrænset café-virksomhed i tilknytning til en kommunal svømmehal). Kommunerne må ikke støtte andre, som udfører aktiviteter, som kommunen ikke selv må udføre. Med støtte menes dels direkte økonomisk støtte (pengeydelser), dels indirekte støtte. Indirekte støtte kan f.eks. være lån, garantier, udlejning af lokaler til en pris under markedslejen, gratis kontorbistand, bogføring eller juridisk bistand, henstand med betalinger, tilbagekøbsklausuler samt alle andre fordele, som indebærer eller kan indebære en økonomisk fordel for modtageren. En konsekvens heraf af forbuddet mod at støtte andre, der udfører aktiviteter, som kommunen ikke selv om udføre, er, at kommunerne ikke må støtte andre, som driver handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed (bortset fra overskudskapacitet eller accessorisk virksomhed). Dette uanset, om der er tale om foreninger, virksomheder, andre offentlige myndigheder m.v. Det er i dette notat antaget, at en socialøkonomisk virksomhed har behov for en vis indtægt for at kunne geninvestere i sin virksomhed eller støtte andre formål, og at den socialøkonomiske virksomhed derfor vil have et salg af en sådan karakter / af et sådant omfang, at det ikke ville kunne betragtes som overskudskapacitet eller accessorisk virksomhed. Det må derfor antages, at socialøkonomiske virksomheder vil komme til at udføre opgaver, som kommunen ikke selv lovligt vil kunne udføre. Støtten er ulovlig efter kommunalfuldmagten, selvom den ydes af hensyn til at bevare eller forbedre beskæftigelsen. Dette uanset, at hensynet til beskæftigelsen uden tvivl er en lovlig kommunal interesse. Man kan overveje, om det har nogen betydning, om hele overskuddet i den socialøkonomiske virksomhed geninvesteres i virksomheden eller beskæftigelsesmæssige / sociale / almennyttige formål. Dette indebærer, at der ikke er enkeltpersoner (investorer, aktionærer, anpartshavere eller andre), som tjener på virksomhedens aktiviteter, hvilket i forhold til kommunalfuldmagtsreglerne må siges at være en formildende omstændighed. Dette har dog næppe betydning, da virksomheden under alle omstændigheder driver handel, håndværk m.v. Formålet med det ovennævnte princip er, at handel, håndværk m.v. skal udføres af det private erhvervsliv, ikke af eller med støtte fra kommunerne. Kommunernes rolle i samfundet er ikke at påtage sig eller støtte aktiviteter, som (bør) udføres af det private erhvervsliv på markedsmæssige vilkår. Selvom der evt. ikke konkret er konkurrence på området, vil aktiviteterne / Side 3

4 støtten kunne medføre en forskydning i markedet mellem det private og det offentlige, ligesom der evt. vil blive holdt liv i virksomheder, som ikke er levedygtige. Det bemærkes, at der ikke ses at være noget juridisk praksis, som udtrykkeligt forholder sig til, hvad der gælder i forhold til støtte til sådanne virksomheder, som udøver handel m.v., der aktuelt eller potentielt er i konkurrence med andre virksomheder, men som geninvesterer alt overskuddet i virksomheden eller beskæftigelsesmæssige / sociale / almennyttige formål. Kommunen vil kunne indhente en udtalelse fra det kommunale tilsyn herom. Det anbefales imidlertid ikke at bruge tid og kræfter på dette, da en sådan støtte under alle omstændigheder må antages at være i strid med statsstøttereglerne, jf. pkt nedenfor Undtagelse: Øremærket støtte til visse opgaver (bi-aktiviteter) Som en undtagelse fra ovennævnte hovedregel antages det, at der kan ydes støtte til en erhvervsvirksomhed, hvis handel m.v. ellers ikke vil kunne støttes, hvis erhvervsvirksomheden udfører en opgave (herefter kaldet bi-aktivitet), som kommunen selv kunne varetage. I så fald skal støtten dog øremærkes til disse aktiviteter, og der må ikke kunne ske krydssubsidiering. Der kan derfor ikke ydes støtte, hvis det reelt ikke er muligt at skille bi-aktiviteterne fra virksomhedens øvrige aktiviteter. Hvis en virksomhed f.eks. udviser et socialt ansvar ved at ansætte mange medarbejdere med en udsat position på arbejdsmarkedet hvilket i sig selv kan siges at være i overensstemmelse med en lovlig kommunal interesse i øget beskæftigelse vil støtten uundgåeligt få indflydelse på produktionen af varer eller ydelser, det vil sige en aktivitet, som kommunen ikke kan støtte 4. Virksomhederne må med andre ord ikke tjene penge på deres kommunalt støttede sociale aktiviteter (bortset fra evt. goodwill / reklameværdi). Hvis en socialøkonomisk virksomhed imidlertid kan skille de beskæftigelsesrettede (eller øvrige sociale) aktiviteter fra deres erhvervsrettede aktiviteter, er der i princippet en mulighed for at støtte de pågældende bi-aktiviteter. Hvis en virksomhed f.eks. laver kurser / foredrag, etablerer en café, laver steder eller arrangementer, hvor ledige og virksomheder kan mødes, opretter netværk for ledige eller laver andre aktiviteter for ledige eller udsatte, som forbedrer deres muligheder for at få eller fastholde tilknytningen til arbejdsmarkedet, vil kommunen evt. kunne støtte disse aktiviteter. Det kunne f.eks. bestå i, at den socialøkonomiske virksomhed dækkede nogle af omkostningerne til aktiviteterne fra deres overskud, og kommunen dækkede resten Specialitetsprincippet i forhold til bi-aktiviteter Der gælder i et vist omfang et specialitetsprincip i forhold til kommunalfuldmagten. Specialitetsprincippet indebærer, at hvis speciallovgivningen ikke åbner op for, at en kommune kan udføre / støtte bestemte aktiviteter, vil kommunen heller ikke kunne udføre / støtte disse efter 4 Bortset fra salg i det omfang, som lovligt ville kunne ske fra et egentligt beskyttet værksted eller anden kommunal beskyttet beskæftigelse. Det antages dog her, at en socialøkonomisk virksomhed vil ønske et mere systematisk salg af varer og ydelser, end et kommunalt beskyttet værksted ville kunne foretage. Side 4

5 kommunalfuldmagtsreglerne. Princippet bygger på en forudsætning om, at lovgiver må antages at have gjort op med, på hvilke måder kommunerne kan varetage bestemte interesser. Et eksempel herpå kendes fra boligforsyningsområdet, hvor Københavns Kommune i forbindelse med salg af grunde ønskede at stille vilkår om, at der skulle opføres boliger til en husleje på max kr. for en lejlighed på ca. 85 m2 til familier med mellemindkomster. Dette fandt Indenrigsministeriet ulovligt 5. Ministeriet udtalte, at kommuner efter kommunalfuldmagtsreglerne som udgangspunkt er afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil. Denne hovedregel havde støtte i forarbejderne til en lov om kommunernes adgang til at erhverve boliger for at fremme udlændinges integration. Derfor kunne kommunen efter kommunalfuldmagtsreglerne ikke lovligt kan påtage sig opgaver, herunder i forbindelse med salg af kommunens byggegrunde, i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil. Hvilket der i det konkrete tilfælde ikke var. Her var der imidlertid lovgivning (forarbejderne til ovennævnte lov), som understøttede, at kommunen ikke kunne tage andre metoder i brug til at skaffe disse boliger. Desuden spiller boligselskaberne en central rolle i forhold til den samfundsmæssige behov for at tilvejebringe de fornødne lejeboliger til borgerne, herunder borgere med mellemindkomster. Der er Jurateamet bekendt ikke en tilsvarende hovedregel i forhold til beskæftigelsesfremmende aktiviteter. Tvært imod har lovgivningen et stærkt fokus på, at kommunerne har en meget betydelig rolle i forhold til den beskæftigelsesfremmende indsats. Jurateamet antager derfor, at specialitetsprincippet ikke generelt er til hinder for, at kommunerne benytter metoder til at fremme beskæftigelsen, som ikke specifikt er nævnt i lovgivningen, og at specialitetsprincippet således heller ikke er til hinder for, at kommunen giver øremærket støtte til ikke-erhvervsmæssige bi-aktiviteter, som har et beskæftigelsesfremmende formål Statsstøttereglerne Generelt om statsstøttereglerne Der findes både nationale og EU-retlige statsstøtteregler 6. De EU-retlige statsstøtteregler 7 gælder i situationer, hvor der er tale om støtte, som påvirker samhandlen mellem medlemslandene. Det er i dette notat lagt til grund, at dette ikke vil være tilfældet. Udtrykket støtte skal forstås lige så bredt som i forhold til kommunalfuldmagtsreglerne, jf. pkt De danske statsstøtteregler fremgår af konkurrencelovens 11 a. Efter denne bestemmelse kan Konkurrencerådet udstede påbud om, at støtte, der er ydet ved hjælp af offentlige midler til fordel 5 Indenrigsministeriets udtalelse af til Københavns Kommune (Ritt Bjerregaards valgløfte) 6 Statsstøttereglerne gælder ikke kun for støtte, som ydes af staten, men også for støtte, som ydes af kommunerne 7 EUF-Traktatens artikel 107 Side 5

6 for bestemte former for erhvervsvirksomhed, skal bringes til ophør eller skal tilbagebetales. Påbud kan udstedes, når støtten 1) direkte eller indirekte har til formål eller til følge at forvride konkurrencen og 2) ikke er lovlig i henhold til offentlig regulering Erhvervsvirksomhed: Der er tale om erhvervsvirksomhed, hvis der foreligger en økonomisk aktivitet, der foregår i et marked for varer og tjenester. Det medfører ikke noget krav til hverken organisationsform eller finansieringsmåde. Desuden er det heller ikke noget krav, at virksomheden skal opnå eller skal drives med det formål at opnå en økonomisk gevinst. Offentlige erhvervsvirksomheder, der drives efter "hvile-i-sig-selv-princippet", vil f.eks. også kunne være omfattede af 11 a. Til formål eller følge at forvride konkurrencen: Der lægges vægt på flere momenter: 1) Lige adgang? Har alle virksomheder på markedet på samme vilkår adgang til at opnå støtten? Såfremt dette ikke er tilfældet, vil konkurrencen kunne blive forvredet mellem de virksomheder, der får støtte, og dem som ikke får. Generelt kan det siges, at jo bredere, mere objektiv og ikke-diskriminerende adgangen til støtte er, desto mere sandsynligt er det, at den ikke forvrider konkurrencen. 2) Effekt på markedet? Kan der påvises en reel effekt på de berørte markeder? Overordnet kan støtte påvirke konkurrencesituationen på to måder: For det første kan den påvirke modtagernes beslutning om at etablere sig på eller forlade et marked. Hvis støtten får virksomheder til at gå ind på markedet, kan det forringe konkurrencevilkårene for de etablerede virksomheder, der ikke får støtte. For det andet kan konkurrencen blive direkte påvirket. Det sker, hvis støtten har direkte betydning for beslutninger vedrørende produktion, kapacitet og priser, fx ved at virksomhedens produktionsomkostninger sænkes. I så fald vil den forvride konkurrencen i forhold til andre konkurrenter på markedet. Dette er eksempelvis tilfældet, hvis en kommune tilbyder at udleje et butikslokale til en virksomhed til en leje, der ligger under markedslejen. Det bemærkes generelt i forhold til støtte, at hvis støtte er ulovlig efter kommunalfuldmagtsreglerne, vil den sandsynligvis også være ulovlig efter statsstøttereglerne. Det omvendte er ikke nødvendigvis tilfældet. Statsstøtteregler indeholder i øvrigt andre (skrappere) sanktioner end kommunalfuldmagtsreglerne. Efter statsstøttereglerne kan der bl.a. kræves tilbagebetaling af støtten 8, ligesom der fra marts 2013 er indført nye regler om, at en sådan tilbagebetaling ikke skal ske til den kommune, som har ydet støtten, men skal betales til staten. Statsstøttereglerne understreger derfor kun yderligere, at det er vigtigt, at kommunen holder sig inden for kommunalfuldmagtens rammer. 8 Konkurrencelovens 11 a. Se f.eks. sagen om Tårnby Kommunes udlejning af lokaler til Hellers Yachtværft til en lav husleje, hvor Konkurrencestyrelsen afgjorde, at værftet skulle tilbagebetale kr. (Heller Yachtværft slap dog for tilbagebetaling, fordi Sø- og Handelsretten vurderede, at lejen alligevel ikke var så lav, at der var tale om statsstøtte.) Side 6

7 Støtte til socialøkonomiske virksomheders erhvervsmæssige aktiviteter Det er ovenfor under pkt umiddelbart antaget, at støtte til socialøkonomiske virksomheders erhvervsmæssige aktiviteter vil være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, uanset at hensigten måtte være at understøtte beskæftigelsen af udsatte personer. Det må også klart antages, at en sådan støtte vil være i strid med statsstøttereglerne i konkurrencelovens 11 a. Efter disse regler har det ingen betydning, hvad det kommunale formål med støtten er, og om virksomheden sørger for at geninvestere hele sit overskud i selve virksomheden eller beskæftigelsesmæssige / sociale / almennyttige formål. Der vil alligevel være tale om en støtte af erhvervsvirksomhed, og støtten har som følge at forvride konkurrencen. (Det er netop hensigten med støtten, om end det sker i en anden sags tjeneste.) Støtte til bi-aktiviteter Om det vil være lovligt efter statsstøttereglerne at støtte de bi-aktiviteter, som er nævnt i pkt ovenfor, vil afhænge af, 1) om bi-aktiviteterne har karakter af erhvervsvirksomhed i statsstøttereglernes forstand, og 2) om støtten har til formål eller følge at forvride konkurrencen. Om bi-aktiviteterne har karakter af erhvervsvirksomhed i statsstøttereglernes forstand er ikke muligt at udtale sig generelt om. Det vil afhænge af, hvilken type af bi-aktivitet der er tale om. Hvis der er tale om aktiviteter, som andre udbyder mod betaling, vil der dog være en klar formodning for, at der er tale om en erhvervsaktivitet. Hvis det imidlertid ikke er tilfældet, er der muligvis ikke tale om erhvervsvirksomhed, og statsstøttereglerne gælder i så fald ikke. Også i forhold til, om støtten har til formål eller følge at forvride konkurrencen vil der skulle foretages en konkret vurdering. Generelt kan man dog sige, at støtte ikke bør gives alene til virksomheder, som kalder sig socialøkonomiske virksomheder. De bør gives til alle virksomheder m.v., som udfører tilsvarende aktiviteter. 4. Støtte gennem andre Hvis en kommune ikke lovligt må støtte en bestemt aktivitet, må kommunen heller ikke støtte gennem andre, f.eks. en fond. Indenrigsministeriet har således generelt fastslået, at en kommune ikke ved at indskyde et ekstra led mellem kommunen og en bestemt aktivitet kan udvide kommunalfuldmagtens grænser 9. Det samme må antages at gælde i forhold til statsstøttereglerne. De kommunale tilsynsmyndigheder har ved flere lejligheder udtalt, at en kommune uden lovhjemmel kan yde støtte til en fonds varetagelse af opgaver, som kommunen selv lovligt kunne varetage. Hvis fonden imidlertid også varetager ikke-kommunale opgaver (dvs. opgaver, som 9 Indenrigsministeriets udtalelse af 23. december 2003 om udlejning af fodboldstadions til professionelle fodboldklubber Side 7

8 kommunen ikke selv ville kunne varetage), skal kommunen sikre sig, at den kommunale støtte kun anvendes til varetagelsen af kommunale opgaver ( øremærkning ). En kommune kan endvidere yde støtte til dannelsen af en fond ved at yde tilskud til fondens grundkapital eller til andre etableringsudgifter. Det er dog en betingelse, at fonden udelukkende kan varetage opgaver, som kommunen selv kunne varetage. Dette skyldes, at tilskud til en fonds grundkapital eller andre etableringsudgifter ikke som driftsstøtte kan forbeholdes udførelsen af en bestemt del af fondens virksomhed. 5. Samarbejde, som ikke udgør støtte De ovennævnte betragtninger gælder kun, hvis der er tale om støtte, det vil sige økonomiske fordele for de socialøkonomiske virksomheder, som ikke modsvares af tilsvarende umiddelbare økonomiske fordele for kommunen. I det omfang kommunen køber varer eller ydelser af en socialøkonomisk virksomhed til markedsprisen, er der ikke tale om støtte. Se også notatet Silkeborg Kommunes mulighed for indkøb af varer og tjenesteydelser hos socialøkonomiske virksomheder. Derudover kan der evt. tænkes situationer, hvor kommunen bruger midler på samarbejdsaktiviteter, som heller ikke kan betegnes som støtte. Fra tilsynspraksis kan nævnes en udtalelse 10 om en samarbejdsaftale, Test-en-elbil, som Allerød Kommune havde indgået med Choose EV. Formålet med aftalen var at fremme brugen af elbiler. Aftalen gik ud på, at kommunen brugte ressourcer på at samle viden og data omkring elbiler og infrastruktur, og at kommunen dermed profilerede kommunen som proaktiv deltager i udbredelsen af grøn transport. Choose EV deltog i bearbejdningen af data. De resultater og den viden, som kommunen var med til at indsamle og bearbejde, skulle gøres offentligt tilgængelige for alle borgere og virksomheder, hvorved kommunen ikke skulle bidrage til at styrke Choose EV s position på markedet. Kommunen skulle heller ikke deltage i eller støtte aktiviteter, der alene havde til formål at profilere Choose EV. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udtalte til brug for tilsynets sag, at den indirekte fordel af samarbejdsaftalen, som Choose EV muligvis opnåede, ikke kunne kvantificeres og ikke ville indebære konkurrenceforvridende statsstøtte, forudsat at kommunens engagement og udgifter til projektet var knyttet til almennyttige aktiviteter generel indsamling og offentliggørelse af viden og profilering af kommunen. Tilsynet udtalte tilsvarende, at ordningen ikke var i strid med kommunalfuldmagtsreglerne. Tilsynet lagde bl.a. vægt på det beskedne element af indirekte støtte sammenholdt med sagens oplysninger i øvrigt. 10 Udtalelse fra tilsynet, Statsforvaltningen Hovedstaden, af til Allerød Kommune Side 8

9 Det må antages, at Silkeborg Kommune tilsvarende vil kunne indgå samarbejdsaftaler med en eller flere socialøkonomiske virksomheder om indsamling af erfaringer og andre data om deres socialøkonomiske aktiviteter, hvis dette sker med henblik på offentliggørelse af resultaterne og evt. tillige med henblik på at profilere Silkeborg Kommune. Dette uanset, at disse virksomheder evt. dermed ville få en omtale, som ville udgøre en beskeden indirekte støtte. Side 9