Vinge Centrum. Evaluering. Januar /10

Transkript

1 Vinge Centrum Evaluering Januar /10

2 Indledning Dette er forvaltningens evaluering af forløbet forud for kommunens og AP Ejendomme A/S fælles beslutning den 20. december 2017 om at indstille forhandlingerne i henhold til det betingede aftalekompleks om etablering af Vinge By og deraf følgende standsning af MT Højgaard A/S igangværende arbejder. Det er efterfølgende lykkedes forvaltningen at skærme kommunen mod betydelige erstatningskrav ved at indgå aftale om betaling af 5,5 mio. kr. til AP Ejendomme til delvis dækning af tilbudsudgifter (en dækning, som AP Ejendomme A/S principielt havde krav på i tildelingsaftalen) og ved at betale MT Højgaard A/S for det faktisk udførte arbejde (hvilket ligeledes til dels var forudsat i tildelingsaftalen). Forvaltningens indstillinger i denne evaluering skal ses i lyset af ovennævnte tabsbegrænsning. 2/10

3 Vinge Centrum som Big Bang mv. Ideen om at bygge en by i Vinge udspringer af Fingerplanen, der tilstræber, at byudviklingen skal ske langs med S-banelinjerne, sådan at Storkøbenhavn rationelt kan betjenes med kollektiv trafik. Det er imidlertid en stor og kompleks udfordring at realisere en ny by på bar mark både planlægningsmæssigt, organisatorisk og ikke mindst økonomisk. En kerneproblemstilling er, at boliger og erhverv i centrum antages at være en forudsætning for at få toget til at standse i byen. Omvendt er togdrift en forudsætning for, at det bliver attraktivt at bygge boliger og drive virksomhed i byen. Derfor har der i de seneste år været arbejdet på at udvikle Vinge Centrum gennem et Big Bang, hvor der på én gang udbydes og indgås en række aftaler om etablering af et stort antal boliger og arbejdspladser samtidig med, at der udbydes og indgås aftaler om etablering af en S-togsstation og øvrig infrastruktur til byen. Folketinget har afsat 55 mio. kr. på finansloven til Vinge Station og tilkendegivet, at stationen kan bygges og overdrages til staten til en aftalt pris, når der gennem aftaler med bygherrer er skabt sikkerhed for etablering af de nødvendige boliger og arbejdspladser. I alt skal der være boliger og arbejdspladser til nye indbyggere inden for en radius på m fra stationen og 670 arbejdspladser indenfor en radius på 500 m fra stationen eller et tilsvarende kundegrundlag for S-toget. Udviklingsprojektet indebar, at byen Vinge ville få et samlet grundareal på ca. 370 ha. Det er tanken, at byen på sigt skal have ca indbyggere og ca arbejdspladser. Projektet blev igangsat med en arkitektkonkurrence, som den 1. oktober 2014 blev vundet af Henning Larsen Architects m.fl. Kommunen igangsatte herefter sammen med Transport- og Bygningsministeriet (Banedanmark), Frederikssund Spildevand A/S, Frederikssund Vand A/S og Boligselskabet Rosenvænget et udbud i Dette udbud blev imidlertid annulleret af kommunen. Udbud efter udbudsloven og forhandlinger mv. i perioden fra juli 2016 til underskriften af tildelingsaftalen den 23. juni 2017 Den 19. juli 2016 offentliggjorde kommunen udbudsmateriale til et nyt udbud efter udbudsloven. Ved udløbet af fristen for prækvalifikation havde kommunen kun modtaget én ansøgning om prækvalifikation, og kommunen prækvalificerede den 14. september 2016 AP Ejendomme A/S og MT Højgaard A/S som udførende entreprenør. Allerede i spørgsmål-/svarfasen, der løb indtil den 16. januar 2017, foretog kommunen sammen med sine rådgivere en række ændringer i forhold til det udbudte tilbudsmateriale. Den 27. januar 2017 modtog kommunen et indledende tilbud fra AP Ejendomme A/S (og MT Højgaard A/S), der bl.a. indeholdt en række yderligere forbehold i forhold til udbudsmaterialet. Kommunen indledte herefter og frem til den 9. juni 2017 en formel forhandlingsfase med den eneste byder AP Ejendomme A/S (og MT Højgaard A/S), der den 9. juni 2017 fik adgang til det opdaterede udbudsmateriale.

4 Byrådet blev på et møde den 26. april 2017 bedt om at bemyndige borgmesteren til at afslutte forhandlingerne om de udestående punkter inden for den godkendte økonomiske ramme og til herefter at underskrive aftalen. En kort beskrivelse af den økonomiske ramme, der blev godkendt af byrådet den 26. april 2017, er vedlagt denne redegørelse som bilag 1. AP Ejendomme A/S (og MT Højgaard A/S) afgav herefter den 15. juni 2017 et endeligt tilbud bl.a. med krav om, at tilbuddets vilkår og forudsætninger havde forrang fremfor de udbudte vilkår. Det kan udledes af AP Ejendomme A/S endelige tilbud, at parterne endnu ikke var blevet enige om en række væsentlige udestående punkter, hvilket var baggrunden for, at kommunen helt usædvanligt indgik en bindende, men betinget tildelingsaftale den 23. juni 2017, hvori kommunen accepterede at AP Ejendomme A/S tilbudte vilkår havde forrang fremfor de udbudte vilkår, men at der til gengæld skulle være en adgang for parterne til at træde tilbage fra tildelingsaftalen, hvis parterne ikke kunne blive enige om en tilfredsstillende konsolidering af aftalekomplekset i en tidsbegrænset forhandlingsperiode opdelt i en konsolideringsfase og herefter om nødvendigt en mæglingsfase. Samtidig blev der underskrevet en delaftale med MT Højgaard A/S. Tildelingsaftalen mv. var på den ene side en juridisk bindende aftale, og misligholdelse af denne aftale mv. ville potentielt kunne påføre kommunen krav om såkaldt positiv opfyldelsesinteresse mv. på efter omstændighederne over 100 mio. kr. På den anden side var tildelingsaftalen fortsat meget ufærdig, og det var derfor allerede af denne grund vanskeligt at foretage en endelige vurdering af aftalens rækkevidde, inden konsolideringsforløbet og eventuelt også mæglingsforløbet var tilendebragt. Forhandlingsforløb fra 23. juni til 20. december 2017 Allerede i løbet af juli 2017 blev det tydeligt, at flere elementer i det meget omfattende aftalekompleks stillede kommunen i en position, hvor det var kommunen, der skulle bære størstedelen af de økonomiske risici i forbindelse med anlæg og byggemodning i Vinge Centrum. Umiddelbart efter sin ansættelse den 8. august 2017 valgte teknisk direktør Kristian Nabe-Nielsen efter aftale med kommunaldirektør Ole Jacobsen at nedsætte en intern task-force, der grundigt skulle gennemgå hele aftalekomplekset, herunder også de juridiske og økonomiske forhold. Den interne task-force skulle både granske aftalerne og vurdere, hvorvidt kommunens interesser blev varetaget i tilstrækkelig grad samt afdække økonomiske, juridiske og tekniske uklarheder og risici. Desuden skulle taskforcen bidrage til arbejdet for en konsolidering af aftalekomplekset med AP Ejendomme A/S og MT Højgaard A/S. De foreløbige undersøgelser foretaget af den interne task-force viste, at det kunne være forbundet med meget betydelige og uhensigtsmæssige konsekvenser og risici at træde ud af tildelingsaftalen mv. Samtidigt ville det imidlertid også være meget ufordelagtigt for kommunen, hvis den konsolidering, som kommunens rådgivere arbejdede på at indgå med AP Ejendomme A/S, blev det endelige resultat. Den interne task-force fremlagde derfor et bekymringsnotat for kommunaldirektør Ole Jacobsen den 14. oktober Én af bekymringerne var, at kommunen ikke på dette tidspunkt var i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger om sagen til at have det fulde overblik, herunder over konsekvenserne for kommunens økonomi og risici. 4/10

5 Da task-forcen den 8. november 2017 mente at have et tilstrækkeligt sikkert billede af kommunens økonomi, blev dette forelagt kommunens eksterne rådgivere, der hidtil havde stået for forhandlingerne med henblik på, at de eksterne rådgivere havde mulighed for at korrigere det af task-forcen skabte overblik over økonomien, hvis der f.eks. var nogle indtægter eller udgifter, der var forkert beregnet. Orientering af Økonomiudvalget den 15. november 2017 Økonomiudvalget blev orienteret på et møde den 15. november 2017 om status på forhandlingerne med AP Ejendomme A/S. Det fremgik af denne orientering, at det ikke var lykkedes at blive enige med AP Ejendomme A/S om en konsolidering af aftalen, og der blev herudover orienteret om kommunens forhandlingsposition i det videre forløb. I forlængelse af det omfattende udredningsarbejde vedrørende Vinge Centrumprojektet og konsekvenserne af det foreliggende aftalekompleks, som var iværksat og påbegyndt medio august 2017, kunne forvaltningen i begyndelsen af november konstatere, at projektet bl.a. ville medføre en merudgift for kommunen i forhold til den godkendte bevilling på ca. 118 mio. kr. Dertil kom en række betydelige juridiske og økonomiske forpligtelser og risici for kommunen, som ikke umiddelbart kunne værdiansættes. Som følge af forvaltningens konstatering vedrørende den økonomiske situation orienterede den tekniske direktør Kristian Nabe-Nielsen den 15. november 2017 økonomiudvalget om de budgetmæssige konsekvenser af aftalekomplekset for Vinge Centrum, som bl.a. ville medføre merudgifter i forhold til budgettet i størrelsesordenen 118 mio. kr. over en 8-årig periode. Samtidig ville den økonomiske situation indebære en betydelig forværring af kommunens budget i de første år, dvs. 2017/2018. Forværringen skyldtes i hovedtræk: Indregning af yderligere udgifter til ekstraarbejder/ekstrafundering/jordregulering: ca. 50 mio. kr. Fremrykning af udgiften til 460 p-pladser i kælder fra 2020/2021: 69 mio. kr. Hurtigere udvikling af infrastrukturen end forudsat i budgettet: 50 mio. kr. Forhandlingsforløbet fra den 15. november 2017 til den 22. december 2017 I lighed med, hvad den interne task-force var nået frem til i sine juridiske undersøgelser, havde advokatfirmaet Nielsen Nørager der blev inddraget med henblik på at bistå kommunen i forbindelse med tabsbegrænsning over for AP Ejendomme A/S og MT Højgaard A/S og til at vurdere rådgivningen fra Horten og Bendix Consult ligeledes en række bekymringer i forhold til de af Horten foretagne juridiske vurderinger. Da kommunens tillid til Horten og Bendix Consult ikke længere i fornødent omfang var til stede, valgte teknisk direktør, Kristian Nabe-Nielsen, i samråd med Nielsen Nørager at sætte sig for bordenden af de fortsatte løbende forhandlinger. Samtidig havde kommunen den 8. december 2017 efter at sagen havde været forelagt for økonomiudvalget og byrådet sendt et brev til de hidtidige rådgivere, hvori kommunen reklamerede i forhold til den modtagne rådgivning med et formelt forbehold om at kræve erstatning eller tilbagebetaling af honorar. Nielsen Nørager vurderede på det foreliggende grundlag bl.a., at der var sket ændringer af grundlæggende elementer i forhandlingsforløbet, og at

6 tildelingsaftalen (med henvisning til rammeaftalen) derfor på flere punkter ikke var lovlig efter udbudsreglerne. På denne baggrund valgte teknisk direktør Kristian Nabe-Nielsen i samråd med Nielsen Nørager at indlede forhandlinger med henblik på, at kommunen kunne komme ud af tildelingsaftalen som beskrevet ovenfor. Særligt om kommunens interne forhold I det følgende vil vi først og fremmest fokusere på kommunens organisation og den rolle, som kommunens ledende embedsmænd har haft i forløbet vedrørende Vinge projektet. Særligt om perioden frem til ultimo maj 2017 Det kan konstateres, at den forhenværende tekniske direktør, Claus Steen Madsen, havde hovedansvaret for byudviklingsprojektet i Vinge, indtil han fratrådte ultimo maj I idefasen var den tekniske forvaltning i vidt omfang involveret i projektet, men i hvert fald fra juli 2016 og frem til ultimo juni 2017 var det efter det oplyste stort set alene Claus Steen Madsen, der sammen med de eksterne rådgivere havde et overblik over det omfattende og meget komplekse projekt med at etablere Vinge By. Det har efterfølgende kunnet konstateres, at denne måde at organisere sig på har skabt en betydelig usikkerhed om roller og ansvar både internt og tilsyneladende også (bedømt på det efterfølgende forløb) hos de eksterne rådgivere. Hertil kommer, at der tilsyneladende stort set ikke i den nævnte periode har været ført tilsyn fra kommunens side med det arbejde, som de eksterne rådgivere udførte. Ligeledes har kommunaldirektør Ole Jacobsen ud fra de foreliggende oplysninger kun i begrænset omfang været involveret i sagen i denne periode. Det er et væsentligt læringspunkt for kommunen, at kommunen selv skal have en tilstrækkelig stærk organisation til at kunne tage styringen over sådanne projekter, og at projekterne som udgangspunkt skal skaleres i forhold hertil. Det er også et væsentligt læringspunkt, at der altid skal være den fornødne kommunale styring og kontrol i forhold til aktiviteter udført af eksterne rådgivere. Særligt om perioden juni til juli 2017 Bendix Consult og Horten arbejdede frem til medio juni 2017 på det samlede aftalekompleks. Forvaltningen fik først adgang til det samlede aftalekompleks og det tekniske baggrundsmateriale den 15. juni 2017, som omfattede ca siders dokumenter vedrørende aftalekomplekset, og adgangen til materialet skete via et tilsendt link fra Horten til et såkaldt online-baseret datarum. Det var således først på dette tidspunkt, få dage inden det var aftalt at underskrive dokumenterne, at forvaltningen havde adgang til det fulde materiale, herunder aftaler og teknisk baggrundsmateriale. De involverede embedsmænd i denne periode har oplyst, at hverken Horten eller Bendix Consult gav en indføring i materialet til forvaltningen, ligesom der ikke blev oplyst om de risici, der var ved at indgå den pågældende aftale. 6/10

7 Forvaltningen fandt det efter det oplyste ikke realistisk på denne korte tid at sætte sig ind i det meget omfattende materiale, og der var ikke en koordineret indsats fra forvaltningens side med henblik på at få gennemgået materialet. Bendix Consult og Horten havde endvidere efter det oplyste betrygget kommunen i, at borgmesteren og kommunen kunne underskrive de foreliggende aftaler. Det er et væsentligt læringspunkt for kommunen, at kommunen selv skal sikre, at de aftaler, som kommunen indgår, er saglige og lovlige, herunder at der er den fornødne bevillingsmæssige dækning herfor, og at denne vurdering ikke fuldt ud kan delegeres til eksterne rådgivere. Forvaltningen skal således have en vis intern kontrol med indholdet af de aftaler, der indgås mv., uanset at der i et vist omfang er sket delegation til eksterne rådgivere. Allerede fordi forvaltningen ikke satte sig ind i udkastet til aftalekomplekset, inden dette blev underskrevet, har forvaltningen ikke fuldt ud levet op til sine forpligtelser i denne periode. Kommunaldirektør Ole Jacobsen der i fraværet af en teknisk direktør i juni og august 2017 havde det direkte ansvar for Vinge projektet har over for byrådet påtaget sig det formelle ansvar for det samlede forløb. Særligt om perioden fra august til december 2017 I denne periode lykkedes det forvaltningen dels at få etableret en tværfaglig projektgruppe og få klarlagt kommunens position, økonomi og risici ved projektet, dels at indstille forhandlingerne med AP Ejendomme A/S og MT Højgaard A/S i mindelighed mod begrænsede betalinger og uden erstatningskrav. Set i lyset af den meget komplekse og vanskelige situation, som kommunen befandt sig i, og i lyset af at de eksterne rådgivere måtte skiftes ud i processen, er der i forhold til denne periode det læringspunkt, at kommunen ved en koordineret samlet indsats fra en task-force som sket i denne sag, vil kunne skabe sig det nødvendige overblik til at kunne træffe de rigtige beslutninger selv i meget omfattende og komplekse sager. Særligt om Hortens rolle Der ses ikke at været indgået en skriftlig aftale med Horten om deres bistand i denne sag. Det er aftalt, at teknisk direktør Kristian Nabe-Nielsen på mødet i økonomiudvalget og på mødet i byrådet mundtligt redegør for mulighederne for at kræve erstatning og tilbagebetaling af salær mv. fra Horten, herunder af fordelene og ulemperne ved at føre sag herom. Det kan samtidig oplyses, at kommunen har haft forhandlinger med Horten, der til fuld og endelig afgørelse af sagen har tilbudt kommunen at se bort fra de endnu ikke betalte fakturaer på kr. ekskl. moms., der således ikke vil skulle betales af kommunen, og ved derudover at tilbagebetale et beløb til kommunen på mio. kr. ekskl. moms., hvilket vil give en samlet betaling på et beløb svarende til inkl. moms. Som bilag 2 vedlægges en oversigt over den samlede fakturering fra Horten i forbindelse med Vinge projektet. Som bilag 3 vedhæftes Hortens tilbud. I lyset af fordele og ulemper ved at føre sag herom og ikke mindst i forhold til kommunens muligheder for at kunne se fremad, er det både forvaltningens og

8 Nielsen Nøragers indstilling, at kommunen med fordel kan acceptere det foreliggende tilbud og dermed afslutte sagen mod Horten endeligt. Det er et læringspunkt, at der i fremtiden skal indgås skriftlige aftaler om ekstern rådgivning i sager af stor kompleksitet, at der skal gives klare opdrag, at det må kræves at eventuelle risici klart identificeres og beskrives af rådgiveren, og at der løbende skal evalueres på den modtagne rådgivning og på udgifterne forbundet hermed. Særligt om Bendix Consults rolle Der er alene indgået en tidsbegrænset aftale med Bendix Consult. Efter udløbet af denne aftale har kommunen ud fra de foreliggende oplysninger fortsat i væsentligt omfang brugt Bendix Consult, uden at der har været indgået fornyede aftaler herom. Det er aftalt, at teknisk direktør Kristian Nabe-Nielsen på mødet i økonomiudvalget og på mødet i byrådet mundtligt redegør for mulighederne for at kræve erstatning og tilbagebetaling af salær mv. fra Bendix Consult, herunder om fordelene og ulemperne ved at føre sag herom. Det kan samtidig oplyses, at kommunen har haft forhandlinger med Bendix Consult, der til fuld og endelig afgørelse af sagen har tilbudt kommunen at se bort fra de endnu ikke betalte fakturaer på kr. ekskl. moms., der således ikke vil skulle betales af kommunen, og ved derudover at tilbagebetale et beløb til kommunen på 10 % af det fakturerede beløb svarende til kr. inkl. moms. Som bilag 4 vedlægges en oversigt over den samlede fakturering fra Bendix Consult i forbindelse med Vinge projektet. Det er samlet forvaltningens og Nielsen Nøragers indstilling, at det nuværende tilbud fra Bendix Consult ikke er tilfredsstillende, og kommunen derfor skal fortsætte forhandlinger, inden der tages stilling til, om der er grundlag for at anlægge en sag herom. Det er et læringspunkt, at der i fremtiden løbende skal indgås aftaler om bistanden, der i fornødent omfang skal være konkurrenceudsat, at der skal gives klare opdrag, og at der løbende skal evalueres på den modtagne rådgivning og på udgifterne forbundet hermed. 8/10

9 Bilag 1 Særligt om den økonomiske ramme, der blev godkendt af byrådet den 26. april 2017 Budgettet for blev tilrettet til det foreliggende skøn for de anlægsøkonomiske konsekvenser af aftalen, svarende til en forbedring på 96,5 mio. kr. Forbedringen var i forhold til en økonomioversigt, som blev fremlagt på Økonomiudvalgets møde den 14. december 2016, sag nr. 43, hvor der var fremlagt brev fra AP Ejendomme A/S med det forventede omfang af erhvervelse af byggeretter, som var tilkendegivet. Økonomioversigten fra den 14. december 2016 havde hidtil efter det oplyste været det udgangspunkt, der var drivende for kommunen i forhandlingerne. Den økonomiske ramme var indeholdt i en tabel, der blev præsenteret for Byrådet den 26. april 2017: kr I alt Anlægsudgifter - Infrastruktur - forslag til betalingsplan Uforudsete anlægsudgifter - infrastruktur, arkæologi, miljø, ekstrafundering Infrastruktur uden for Vinge C (areal til skole) Infrastruktur - areal i Vinge C - uden for lokalplan Anlæg af p-hus (kommunal medfinansiering) Deponering - OPP kvm (bl.a. børnehave, kampsportscenter) eksl. Lægehus på 700 kvm Frigivelse/tilbagekøb af deponering kvm Inventar ramme - OPP (afholdes delvis af entreprenør) Grundkapitaltilskud: Domea kvm kr. pr. kvm Lejerbo kvm kr. pr. kvm Indtægter fra salg af byggeretter: AP/konsortiet inden for Vinge C ( kvm.) inkl almene AP/konsortiet uden for Vinge C ( kvm.) AP/konsortiet option til kvm kr. pr. kvm Statsligt tilskud til opførelse af flygtningeboliger (30 stk.) Vinge C - tillæg/bidrag til udviklingsomkostninger I alt - Revideret udgifter I alt - Revideret indtægter I alt - Revideret nettoudgifter I sagen blev der vedlagt bilag med en oversigt over den samlede økonomi i aftalen om Vinge Centrum. Den samlede udgift for kommunen udgjorde 16,7 mio. kr. over en 8-årig periode fra Der blev budgetteret med indtægter i 2017 på 250 mio. kr. Der var samlet udgifter i hele perioden fra på 432,6 mio. kr., hvoraf 216 mio. kr. vedrørte infrastruktur. Betalingsplanen for infrastrukturen opererede med udgifter på 8 mio. kr. i Endvidere var der udgifter til deponering på 104 mio. kr. og grundkapitaltilskud på i alt 80,9 mio. kr. Til uforudsete anlægsudgifter budgetteredes med 13,9 mio. kr., hvoraf 3 mio. kr. vedrørte Endelig blev der afsat 10 mio. kr. til tillæg/bidrag til udviklingsomkostninger. Sagen var endvidere vedlagt bilag med en likviditetsprognose for perioden fra på baggrund af den foreliggende aftale sammenlignet med likviditetsprognosen på baggrund af vedtaget budget Af denne fremgår, at den store nettoindtægt, som blev budgetlagt med i år 1 (2017) 231,1 mio. kr. medvirkede til en stigning i likviditeten i perioden frem til 2019, hvorefter gennemsnitslikviditeten blev reduceret til et niveau i størrelsesordenen 25 mio. kr. ultimo 2019 for herefter igen at øges.

10 BY OG LANDSKAB Torvet Frederikssund Telefon: /10