INDKØB HANDLER OM VELFÆRD

Transkript

1 INDKØB HANDLER OM VELFÆRD Inspiration til arbejdet med at beregne effekter på udbuds- og indkøbsområdet

2 Kommunerne har professionaliseret indkøbsarbejdet Siden kommunalreformen er der sket en væsentlig professionalisering og effektivisering af kommunernes indkøb. Kommunerne har lokalt opprioriteret indkøbsopgaven og har hentet betydelige gevinster ved selv at byde ud/indgå kontrakter og ved at købe ind gennem fælles aftaler både i SKI og i regi af indkøbsfællesskaberne. Fokus er blevet rettet mod ikke bare at indgå eller tilslutte sig aftaler, men også at anvende dem, når der købes ind. Samtidig er der fokus på at tilrettelægge processerne omkring indkøbs- og udbudsarbejdet på den mest hensigtsmæssige måde, så der frigives ressourcer til andre opgaver. Det er afgørende for den fortsatte udvikling på indkøbsområdet, at kommunernes indkøb også fremadrettet foregår så effektivt og professionelt som muligt. Et element i det at arbejde professionelt med indkøb er at have et overblik over og løbende følge med i, hvilke effekter der opnås ved at arbejde systematisk med indkøbsområdet. I det følgende skitseres forskellige modeller for, hvordan kommunerne arbejder med at hjemtage effekter via udbud. Samtidig beskrives forskellige metoder til at beregne effekter, der følger af arbejdet på udbuds- og indkøbsområdet. Materialet er udarbejdet som led i implementeringen af den fælleskommunale indkøbsstrategi. Helt overordnet set, kan der hentes direkte effekter på indkøbsområdet i forhold til: at udbyde en konkret opgave og opnå bedre priser at reducere den tid, der bliver brugt på indkøbsopgaven (selve indkøbet og fakturering) at gennemføre kontraktstyring i form af fakturakontrol, håndhævelse af bodsbestemmelser mv. I forlængelse af ovenstående skal det fremhæves, at de effekter, der er forbundet med at udbyde opgaver og derigennem opnå bedre priser, er langt lettere at beregne og eventuelt hjemtage, end de effekter der er knyttet til at optimere sine indkøbsprocesser og sikre kontraktstyring. Dertil kommer, at udbudseffekterne typisk genereres centralt, mens de øvrige gevinster i højere grad er foranlediget af handling på decentralt niveau.

3 Udover de direkte effekter, er der en række indirekte effekter forbundet med udbud og indkøb og de processer, der knytter sig til indkøbsopgaven, som er vanskeligere at kapitalisere. Her kan der fx være tale om: Kvalitetsforbedringer Øget bruger- og/eller medarbejdertilfredshed Innovation og udvikling af opgaveløsningen God leverandørdialog der optimerer samarbejdet under kontraktperioden Styrkede indkøbskompetencer på tværs af hele organisationen Modeller for at hjemtage effekter Der kan vælges forskellige modeller for at realisere effekterne ved indkøb. Nogle kommuner vælger en model, hvor effekter knyttet til udbuds- og indkøbsområdet tages up-front i budgettet. Når effekterne tages up-front i budgettet, sættes der navn på, at budgetreduktionen skyldes gevinster ved udbud/indkøb, og når denne model vælges, kræver det typisk en mere præcis dokumentation af gevinsternes størrelse. Fordelen ved denne model er, at gevinsten trækkes hjem og dermed kan indgå i den centrale budgetlægning. Som alternativ til at hele gevinsten hjemtages med henblik på at indgå i den centrale budgetlægning, kan vælges en model, hvor en del af gevinsten hjemtages centralt, mens den resterende del af gevinsten forbliver decentralt. Nævnte tilgang vil typisk forudsætte, at udbudseffekterne indgår som en integreret del af budgetlægningsprocessen i praksis således, at effekterne indgår som en del af det samlede budget. Det vil bidrage til, at udbudsarbejdet bliver en del af det balancerede budget, men kræver samtidig, at der fremlægges bidrag til budgetdrøftelserne, der kan indgå som et positivt bidrag til nedbringelse af de samlede udgifter og dermed skabe et økonomisk råderum, der kan imødekomme udgiftspres på eksempelvis velfærdsområdet. Andre kommuner har valgt en model, hvor der ikke direkte høstes en udbudseffekt, men hvor indkøb ses som et redskab, der kan understøtte de decentrale enheder i at realisere mere generelle og overordnede besparelseskrav, der er meldt ud på de enkelte fagområder. I denne model er der ikke sat navn på besparelsen, hvilket alt andet lige reducerer behovet for meget præcise beregninger af effekterne.

4 Af oversigten nedenfor fremgår forskellige modeller for, hvordan kommunerne arbejder med at hjemtage effekter forbundet med at udbyde opgaver. Nr. Model for hjemtagning af effekt Bemærkninger 1 Effekter hjemtages ikke Manglende fokus på hjemtagelse af effekter forbundet med udbud og Lovgivningen på området (Udbudsloven) efterleves - og der er overvejende et juridisk fokus. indkøb kan skyldes lav grad af politisk og organisatorisk opmærksomhed. 2 Udbud indgår som generelt værktøj til effektivisering (A) Der er ikke opsat konkrete måltal for de effekter, der kan hjemtages ved en proaktiv tilgang til systematisk gennemførelse af udbud, men fagområderne/de decentrale institutioner kan trække på udbudskompetencer m.h.p. at imødekomme generelle krav om besparelser indenfor fagområdet, dvs. som supplement til øvrige effektiviseringer. 3 Udbud indgår som generelt værktøj til effektivisering (B) Ved budgetlægningen undlades hel/delvis p/l-fremskrivning, hvilket resulterer i en generel besparelse. Denne imødegås blandt andet ved de løbende effekter, der hjemtages via udbud. 4 Udbud bidrager med effekter, der helt/delvist hjemtages Der gennemføres udbud, hvis effekter opgøres og fordeles mellem det decentrale niveau (effekt fastholdes i det decentrale budget) og de effektiviseringer, der centralt skal realiseres m.h.p at skabe balance i den samlede økonomi. 5 Udbud bidrager med effekter der altid hjemtages fuldt ud Der kan eksempelvis udarbejdes en fireårig udbudsplan, som hvert år opdateres til de årlige budgetforhandlinger. For hvert år indgår konkrete udbud/genudbud (kommunens egne, indkøbsfællesskabets eller SKI-udbud), hvor der estimeres en effekt. Ved afslutning af de enkelte udbud opgøres den faktiske effekt, som danner grundlag for de berørte afdelingers/institutioners budgetkorrektion. Omvendt kan der også være tale om en situation, hvor der løbende følges op på de opnåede effekter, mens der samtidig ikke er et ønske om at hjemtage disse effekter. Modellen kan skabe usikkerhed vedr. det ressourcetræk, der hvert år skal påregnes i indkøbs- og udbudsfunktionen. Modellen kan skabe usikkerhed vedr. det ressourcetræk, der hvert år skal påregnes i indkøbs- og udbudsfunktionen. Med mindre der årligt/flerårigt lægges planer for, hvilke udbud der skal gennemføres. Denne fremgangsmåde kan bidrage til et incitament til at indgå i samarbejdet med den centrale indkøbs- og udbudsfunktion mhp. at gennemføre udbud. Der er tale om en win-win situation, hvor effekterne decentralt/centralt f.eks. kan fastsætte til 50/50 pct. Fremgangsmåden sikrer en tæt integration af udbudsarbejdet med kommunens samlede økonomi. Det skaber opmærksomhed om udbudsarbejdet og sikrer en kontinuerlig proces. Udmøntningen skal balanceres med variationer over tid f.s.v.a. de konkrete indkøb, der varierer fra varekøb til varekøb/tjenesteydelser.

5 Beregning af effekter ved udbud/tilbudsindhentning Der kan arbejdes med forskellige modeller for, hvordan effekter beregnes i forbindelse med udbud/tilbudsindhentning af en konkret opgave. Af oversigten nedenfor fremgår eksempler på forskellige beregningsmodeller. Nr. Model for beregning af effekt Mulige fordele/ulemper 1 (Egne tidligere omkostninger pris indhentet gennem konkurrenceudsættelse) x mængde I forbindelse med udbud af tjenesteydelser, hvor opgaven ikke tidligere har været konkurrenceudsat, vil udgangspunktet for at beregne en eventuel gevinst være de omkostninger, kommunen selv har haft ved at løfte opgaven. Det kan dog oftest være vanskeligt entydigt at opgøre egne omkostninger, idet der i forbindelse med udbuddet fx kan være ændr et på den opgave, der ønskes løst, sammenlignet med tidligere. Ligesom det i nogle tilfælde kan være vanskeligt at adskille omkostninger forbundet med den udbudte opgave med omkostninger til opgaver, der hidtil har været løftet i tæt sammenhæng med den udbudte opgave. Alternativt kan der jf. nedenfor tages udgangspunkt i en markedspris, der dog kun kan indhentes gennem dialog med relevante aktører på markedet. 2 (Gammel aftalepris - ny pris) x mængde Denne model forudsætter, at opgaven tidligere har været udbudt. En fordel ved modellen vil være, at man uden problemer vil kunne sammenligne den nye pris med den pris, man opnåede sidst opgaven var i udbud. Ved at tage udgangspunkt i den gamle pris vil man dog ikke kunn e tage hensyn til eventuel udvikling eller ændringer i den gældende markedssituation, hvilket reelt kan betyde, at man kan stå i en situation, hvor man opnår en negativ effekt som følge af udbuddet. 3 (Markedspris - ny pris) x mængde En fordel ved at tage udgangspunkt i den gældende markedspris er, at man får taget højde for eventuel udvikling eller ændringer i marked, som kan 4 (Afsat budget på den konkrete opgave prisen på det vindende tilbud) x mængde afspejle sig i priserne. Er der af den ene eller anden grund sket en prisstigning i markedet siden det seneste udbud, vil det således ikke få negativ betydning for effektberegningen. Samtidig kan der også tages højde for eventuel ændring af den opgave, der skal udbydes, herunder hvis der fx lægges vægt på totalomkostningsbetragtninger eller lignende. Denne model kræver dog kendskab til og dialog med leverandørerne på det pågældende marked. Denne model forudsætter, at der er afsat et fast budget til at løfte den konkrete opgave. Der kunne fx være tale om en situation, hvor løbende vedligehold af kommunens bygninger er forankret centralt i en kommunal ejendomsfunktion eller lignende. Modellen tager ikke h ensyn til en eventuel pris på et tidligere gennemført udbud. Men alt andet lige vil et fastsat budget formentlig i et vist omfang afspejle tidligere udgifter på et område. Modellen vil som udgangspunkt ikke egne sig til at beregne effekter i forbindelse med varekøb, da der typisk ikke vil være afsat et bu dget til køb af bestemte varer. Køb af varer skal blot holdes inde for det samlede budget. 5 (Højeste bud laveste bud) x mængde Ved denne model tages der udgangspunkt i de aktuelle priser markedet har afgivet på den konkrete opgave. På den måde tages de r højde for en 6 (Gennemsnitlig pris på alle tilbud laveste bud) x mængde eventuel udvikling i markedet, siden sidst den pågældende opgave var i udbud. Omvendt vil man ikke kunne være sikker på, at d e indkomne priser fuldstændig afspejler den gældende markedspris fx kan potentielle tilbudsgivere af den ene eller anden grund have afstået fra at afgive tilbud. Ved denne model tages der udgangspunkt i de aktuelle priser markedet har afgivet på den konkrete opgave. På den måde tages de r højde for en eventuel udvikling i markedet, siden sidst den pågældende opgave var i udbud. Samtidig kan der også tages højde for eventuel ændring af den opgave, der skal udbydes, herunder hvis der fx lægges vægt på totalomkostningsbetragtninger eller lignende. Omvendt vil man ikke kunne være sikker på, at de indkomne priser fuldstændig afspejler den gældende markedspris fx kan potentielle tilbudsgivere af den ene eller anden grund have afstået fra at afgive tilbud. Note: I forbindelse med beregningen af effekten ved udbud, hvor det eksakte køb i kontraktperioden ved kontraktstart ikke kan forudsiges, kan der lægges forskellige antagelser om niveauet for compliance i kontraktperioden til grund for beregningen af effekterne. Her kan fx lægges en antagelse til grund om, at compliance på tværs af organisationen vil være på 100 pct. i kontraktperioden. Som opfølgning herpå kan der løbende laves beregninger af den realiserede effekt altså i hvilket omfang de mange brugere af aftalen reelt køber de aftalebelagte produkter/ydelser og dermed opnår den fordelagtige pris, der er opnået via udbuddet.

6 Beregning af procesgevinster Effekterne i forhold til procesomkostningerne forbundet med indkøbsopgaven vil oftest være placeret decentralt, fx når den enkelte medarbejder på en daginstitution hurtigere og nemmere kan gennemføre indkøb via e-handelssystemet fremfor eksempelvis at købe ind i det lokale supermarked eller kontakte leverandøren pr. telefon eller mail. Her vil det typisk være en central økonomienhed eller lignende, der definerer en effekt, mens det kan være vanskeligere at realisere effekten, da det alt andet lige kun vil være en lille del af den enkelte medarbejders samlede arbejdstid, der bruges på indkøbsopgaver. Til gengæld vil der kunne frigøres ressourcer decentralt til at løfte andre opgaver. Flere kommuner har arbejdet med at opgøre, hvad det koster at indkøbe ind og efterfølgende håndtere fakturaer alt afhængig af om indkøbet er foretaget: Fysisk i butik Via tlf. eller mail Via kommunens e-handelssystem På baggrund af opgørelsen af hvor lang tid det tager, og dermed hvad det koster at købe ind via de tre forskellige indkøbskanaler og en opgørelse af, hvor stor en andel af det samlede køb der foretages via de tre forskellige kanaler, kan der udarbejdes beregninger af, hvilke effekter der kan opnås ved, at en andel af eller alle køb, der foretages fysisk i butik eller via tlf./mail, flyttes til e-handelssystemet. Denne type effekter er knyttet til det ressourceforbrug, der er forbundet med indkøbsopgaven og vil som beskrevet ovenfor typisk høstes decentralt. Der er eksempler på kommuner, der lægger en afgift på køb, der er mulige at handle via e-handelssystemet, men ikke er handlet via systemet. Når det kommer til tjenesteydelser vil det gælde, at langt hovedparten af de tjenesteydelser, kommunerne indkøber, i dag ikke er mulige at e-handle. I forhold til fakturahåndteringen kan der ligeledes laves særskilte beregninger på, hvor lang tid det tager, og dermed hvad det koster, at håndtere en faktura, der er genereret via de forskellige indkøbskanaler. Kan en række processer knyttet til betaling af fakturaer automatiseres helt eller delvist, kan der også laves beregninger på, hvilken gevinst forskellige typer af automatiserings-/digitaliseringstiltag kan genere. Fx arbejder en række kommuner med at automatisere betaling af abonnementer og andre typer af faktura, som vedrører et fast køb, der tilbagevendende sendes til kommunen. Ligesom der arbejdes med løsninger i økonomisystemet, hvor fakturaer under et vist beløb eller med en hvis afvigelse, betales automatisk uden yderligere kontrol. Nogle kommuner har også indført app's, der kan lette håndteringen af udlæg.

7 Case: Hjørring Kommune beregner omkostningerne forbundet med indkøb og fakturering Hjørring Kommune har beregnet de udgifter, der er forbundet med bestilling, fakturahåndtering mv. alt efter om indkøbet foretages ved fysisk fremmøde i en butik, foregår via mail eller telefon eller gennemføres via E-handel: Køb i butik: 330 kr. pr. indkøb Køb via telefon eller mail: 175 kr. pr. indkøb Køb via E-handel: 90 kr. pr. indkøb De tidsmæssige besparelser, der ligger bag beregningen i Hjørring-casen, kan variere fra kommune til kommune. Eksempelvis kan der være forskel på, hvor langt der er til en butik og dermed, hvor stor udgiften er ved at foretage et indkøb i butik. På samme måde kan den årsværkspris, som indgår i beregningen, variere - både i forhold til hvilke personalegrupper, der lokalt typisk foretager indkøbene i fx butik og i forhold til, i hvilket omfang man medregner overhead på årsværkene. Med afsæt i Hjørring Kommunes beregninger er der nedenfor lavet et eksempel på den effekt, en gennemsnitskommune kan opnå, hvis 5 pct. af de køb, der foretages i butik, flyttes til kommunens e-handelssystem. En gennemsnitskommune modtager fakturaer om året, og det er antaget, at 20 pct. af gennemsnitskommunens køb foretages i butik, 70 pct. foretages via tlf./mail/net og 10 pct. foretages via kommunens e-handelssystem. Ønsker man at lave en lignende beregning i egen kommune, kan der tages udgangspunkt i konkret viden om fordelingen på køb via de tre indkøbskanaler.