Kommunalt toplederpanel: Netværksdemokrati giver os mere indflydelse

Transkript

1 Nr.13side5-9.qxd :43 Side 5 Offentlig sektor Kommunalt toplederpanel: Netværksdemokrati giver os mere indflydelse Panel. Nye demokratiformer ændrer magtstrukturen i kommunerne - De kommunale topchefer har set skriften på væggen og netværker på kryds og tværs - Men kun de færreste politikere har opdaget det nye mønster - De kan kun genvinde deres indflydelse ved at gå aktivt ind i netværkskulturen, siger professor Netværksdemokrati spiller en stadig større rolle i dansk lokalpolitik. De, der har lært det nye indflydelsesmønster, kan påvirke beslutningerne, mens de, der ikke magter det, bliver hægtet af. De kommunale topembedsmænd hører til dem, der for længst har opdaget de nye indflydelseskanaler. De netværker på kryds og tværs, og det medfører i sagens natur, at de spiller en stadig større rolle i tilrettelæggelsen af den kommunale politik-udformning. Det fremgår af Ugebrevets rundspørge til Det Kommunale Toplederpanel, der omfatter 250 af de 540 aktive medlemmer af Kommunaldirektørforeningen. Panelet er blevet stillet en række spørgsmål om netværksdemokrati, og næsten tre ud af fire paneldeltagere er enige i, at de selv spiller en stadig større politisk rolle. Det er naturligvis ikke kun på grund af netværksdemokratiet, at embedsmændene mere aktivt tager del i politik-udformningen, men tendensen styrkes af netværksdemokratiet. Det sker ikke nødvendigvis på bekostning af politikerne, men det ender ofte sådan, fordi hele det vidensarbejde, der skal produceres omkring beslutningerne, i stigende grad udføres af embedsmændene, siger professor Eva Sørensen, RUC, der har specialiseret sig i netværksdemokrati. Hun udgav for halvandet år siden bogen Politikerne og netværksdemokratiet, der blev omtalt i Mandag Morgen nr. 38, Embedsmændenes roller skifter i disse år fra at være den mere passive og tilbagetrukne leder til at være en egentlig virksomhedsleder og politisk rådgiver. De strategiske evner og evnen til at stikke en kurs ud - i et tæt samarbejde med den politiske ledelse og det omgivende sanfund - er i stigende grad de kvalifikationer, som vil blive efterspurgt af de folkevalgte, siger kommunaldirektør i Greve, Jens Chr. Birch. Ugebrevets enquete giver også respondenterne mulighed Hvad er netværksdemokrati? Da Ugebrevet udspurgte Toplederpanelet om netværksdemokrati, blev fænoment beskrevet således: Der er en tendens til, at en ny styreform vinder indpas i kommunerne. Den betegnes netværksdemokrati og går ud på, at politikken i stigende omfang tilrettelægges i et netværk, hvor politikerne optræder sammen med en lang række aktører: Det drejer sig om forvaltningen, private virksomheder, offentlige institutioner, interesseorganisationer, medier og eksperter. for at skrive personlige kommentarer, og helt overordnet bekræfter en række paneldeltagere, at den nye styreform vinder stadig mere indpas. Borgmesteren og byrådsmedlemmernes evne til at indgå i forskellige netværk bliver mere og mere afgørende for deres indflydelse på de lokalpolitiske beslutninger, siger kommunaldirektør Henning Hansen, Sønderhald Kommune. Hans kollega i Trundholm Kommune, Leif Egholm, peger på, at fordelen ved det nye netværksdemokrati er, at alle synspunkter kommer frem i debatten. Men han har også bekymringer. Den åbne debat vil kræve indgående politisk viden og parathed. Har politikerne det? Og bør de have det? Demokratiets styrke - og svaghed - er vel netop, at lægfolk styrer specialisterne. Meget åbne nærdemokrati-debatter kan afføde krav om hurtige og måske populistiske beslutninger, mener Leif Egholm. Kommunaldirektør Keld Vagner Jensen, Struer, ser netværksdemokrati som et samarbejdsdemokrati, hvor beslutninger er baseret på konkret viden om de enkelte forhold, således at beslutningerne bliver saglige i forhold til en fastlagt målsætning - og dermed mindre politiske. Derfor træffes langt hovedparten af beslutningerne i dag i enighed. Myten om, at grundlaget for politikernes virke er Nr marts

2 Nr.13side5-9.qxd :43 Side 6 Stigende politisk indflydelse til topledere Konsekvenser af netværksdemokrati Embedsmændene spiller en stadig større politisk rolle i modsætning til tidligere, hvor de administrative kompetencer overskyggede alt andet Embedsmændenes rolle er blevet opgraderet på bekostning af politikerne, der nu spiller en mindre rolle end tidligere Fremover vil det blive politikernes hovedopgave at udstikke de overordnede visioner, hvorefter de skal lade forvaltning og institutioner udføre en form for selvstyre Ændringerne i relationen mellem embedsmænd og politikere skaber behov for at omdefinere embedsmændenes rolle Meget enig Enig Hverken/eller Uenig Meget uenig Ved ikke Figur 1: Kommunale topembedsmænd bliver trukket længere og længere ind i det politiske arbejde. Men de mener ikke, at det sker på bekostning af politikerne. Det er deres vurdering, at politikerne fremover vil få som hovedopgave at udstikke de overordnede visioner, og så synes de, at der er behov for at omdefinere embedsmændenes rolle. Note: Spm.: "En ny styreform - netværksdemokrati - vinder indpas i kommunerne. Hvor enig eller uenig er du i følgende udsagn om forholdet mellem embedsmænd og politikere de sidste fem år?" uenighed, gælder ikke længere i et netværksdemokrati. Der er tale om velovervejede, saglige beslutninger langt ud over, hvad menigmand, herunder journalister, forestiller sig, siger Keld Vagner Jensen. Næsten tre ud af fire paneldeltagere mener som sagt, at embedsmændene - altså paneldeltagerne selv - spiller en stadig større politisk rolle i modsætning til tidligere, hvor de først og fremmest var administratorer. Kun omkring én ud af ti er uenig i dette synspunkt. Se figur 1. Balancen rykkes hele tiden Spørgsmålet er så, om denne stærkere rolle sker på bekostning af politikerne. Det mener topembedsmændene ikke selv. Kun én ud af fem er enig eller meget enig i dette synspunkt, mens det forkastes af mere end halvdelen af respondenterne. Det tyder altså på, at embedsmændene blot er blevet dybt involveret i den politik-skabelse, som tidligere primært var et politiker-domæne. De mener ikke, at de har taget indflydelse fra de folkevalgte. Netværksdemokratiet ændrer i høj grad både politikerog embedsmandsrollen. Bl.a. skal begge parter i højere grad kunne begå sig på hinandens banehalvdele. Men der er efter min opfattelse ikke tale om en entydig magtforskydning mellem parterne. Det handler snarere om - som det jo altid har gjort - at de, der er bedst til at spille de mest tidssvarende roller, også får størst indflydelse, siger kommunaldirektør Jesper Holm, Helle Kommune. Økonomi- og planchef i Rødding Kommune, Peer M. Rexen, er også optaget af magtforskydningen mellem de to parter. Balancen mellem politikere og embedsmænd rykker sig hele tiden. Hvis der er tale om en professionel embedsmand over for en amatørpolitiker, kan det give anledning til konflikter. Det er derfor vigtigt, at embedsmanden er meget opmærksom på, hvornår han politiserer, og at politikeren er opmærksom på at sætte grænser for embedsmandens politiseren. På samme måde skal politikeren være opmærksom på, hvornår vedkommende detailsagsbehandler og dermed overtager embedsmændenes opgaver, påpeger Peer M. Rexen. Myten om, at grundlaget for politikernes virke er uenighed, gælder ikke længere i et netværksdemokrati. Der er tale om velovervejede, saglige beslutninger langt ud over, hvad menigmand forestiller sig. Keld Vagner Jensen, kommunaldirektør, Struer Uden at komme i konflikt med injurielovgivningen kan man vist godt fastslå, at netop disse problemstillinger for et par år siden var særdeles synlige i en mindre, nordsjællandsk kommune. Facts om Det Kommunale Toplederpanel Ugebrevet Mandag Morgen er gået sammen med Kommunaldirektørforeningen om at etablere et Kommunalt Toplederpanel. Samtlige 542 aktive medlemmer i foreningen er blevet tilbudt at være med i panelet, og heraf har 250 takket ja. Alle panelets medlemmer er centralt placerede i den kommunale beslutningsproces. 153 har titel af kommunaldirektør, mens resten er økonomichefer, vicekommunaldirektører, forvaltningschefer eller på andre måder topchefer i kommunernes centraladministration. Medlemmerne af Kommunaldirektørforeningen sidder inde med en omfattende viden om hele den kommunale sektor, som det omgivende samfund kan have glæde af at kende til. I spørgeskemaundersøgelser gennemført via internettet får panelet mulighed for at forholde sig til topaktuelle emner. I det rundspørge, der ligger til grund for denne artikel, har 164 ud af 250 svaret - en besvarelsesprocent på 66. Både dette og de ovenstående tal sikrer repræsentativitet. 6 Nr marts 2004

3 Nr.13side5-9.qxd :43 Side 7 At der er sket noget afgørende i relationen mellem politikere og embedsmænd vidner følgende kommentar om: Var spørgsmålet om politiske embedsmænd blevet rejst for 20 år siden, ville jeg ikke have svaret, skriver en paneldeltager fra en kommune med færre end indbyggere. Vedkommende vil helst være anonym. En anden paneldeltager, der ligeledes arbejder i en meget lille kommune, og som - måske meget forståeligt - ønsker at være anonym, fælder en skånselsløs dom over lokalpolitikerne: Det har i mange år været fagbureaukraterne, der har formuleret behov og ikke mindst ønsker til politisk beslutning. Politikerne formulerer stort set ikke ny politik. Derfor er der ikke - efter min opfattelse - tale om en ny styreform. Den har blot fået et navn. Politikken laves ikke på de formelle møder Professor Eva Sørensen fra RUC siger, at politikerne kun for alvor får indflydelse, når de vælger at gå ind og være med i det vidensarbejde, der foregår i netværk. Det er dette valg, der afgør, om de er i en situation, hvor de kan vælge fra i en indledende fase, eller om de må nøjes med at vælge mellem to muligheder, der bliver præsenteret af administrationen, sådan som det tit er tilfældet. Især i kommunerne ser man en tendens til, at politikerne svækkes, og det gælder især de menige politikere, mener Eva Sørensen. I mange kommuner er ledelsen blevet centraliseret omkring en direktion, og det betyder, at meget bliver besluttet i små fora, og at udvalgslokalerne er kommet til at betyde forholdsvis mindre. Magten bliver koncentreret omkring de politikere, der kan være med omkring direktionsarbejdet, som er udfarende i deres politik-arbejde, og som ved, at der foregår mere end de møder, de bliver indkaldt til. Altså de politikere, der er klar over, at politik laves mellem møderne og andre steder end på rådhuset. Ingen bekymring for demokratiet Konsekvenser af netværksdemokrati Den nye styreform fører til en forringelse af det kommunale demokrati Den nye styreform øger kravene til den demokratiske kontrol med de lokalpolitiske beslutninger Den nye styreform øger kravene til lokalpolitikernes ekspertviden Den nye styreform øger kravene til embedsmændenes ekspertviden Meget enig Enig Hverken/eller Uenig Meget uenig Ved ikke Figur 2: Kommunaldirektørerne mener ikke, at netværksdemokratiet skader demokratiet. De synes heller ikke, at det skærper kravene til politikernes viden, men et klart flertal mener, at det skærper kravene til deres eget vidensniveau. Note: Spm.: "Vi antager, at det nye netværksdemokrati har en række konsekvenser for kommunestyret. Er du enig eller uenig i det følgende udsagn?" Politikerne formulerer stort set ikke ny politik. Derfor er der ikke - efter min opfattelse - tale om en ny styreform. Den har blot fået et navn. anonym paneldeltager Panelet mener i øvrigt, at politikerne fremover - i netværksdemokratiet - får som hovedopgave at udstikke de overordnede visioner, mens forvaltning og institutioner skal udføre visionerne i en form for selvstyre. Hele 86 pct. af paneldeltagerne er enige eller meget enige i dette udsagn. Se figur 1. Men det er ikke alle, der er enige. I en af de kommuner, der har arbejdet systematisk med netværksprægede styreformer, Græsted-Gilleleje, siger kommunaldirektør Mogens Hegnsvad: Det er forkert at antage, at det virker bedst, hvis politikerne begrænses til at arbejde med visionerne. Handleplaner, udviklingsprogrammer, implementering og lokal demokratisk ledelse af forandringer er lige så vigtige politiske opgaver, siger han. Hegnsvad oplyser, at hans kommune kombinerer intern kontraktstyring med stor decentralisering, samt at politikere og fagprofessionelle arbejder tæt sammen om udvalgte temaer og projekter. Og at embedsmænd og fagprofessionelle arbejder tæt ind over det politiske felt øger politikernes mulighed for reel magt og deres mulighed for at træde i karakter som politikere, mener kommunaldirektør Hegnsvad fra Græsted- Gilleleje. Kommunaldirektør i Aaskov Kommune, Jan Fanøe, er ikke helt tilfreds med spørgsmålet. Han synes, at det er for unuanceret. Men at der sker noget nyt, er han enig i. Politikerrollen handler i stigende grad om at sætte retning og angive tempo, men det vil ofte ske ud fra konkrete hændelser/ sager, hvorfra der udarbejdes en politik. Der udvikles derfor en helt ny dynamik i samspillet politikere-ansattebrugere-borgere, mener han. Til gengæld peger Det Kommunale Toplederpanel på, at de nye relationer mellem embedsmænd og politikere udløser et behov for at omdefinere embedsmændenes rolle. Hele 78 pct. ser et behov for at gøre embedsmændenes jobbeskrivelse mere tidssvarende. Se figur 1. Nr marts

4 Nr.13side5-9.qxd :43 Side 8 Dialogmøder på dagsordenen Kommunale styreformer Spm.: "Hvilke af følgende styreformer arbejder I med i din kommune?" Mål- og rammestyring Dialogmøder Udbud generelt BUM (bestiller-udfører-modtagermodellen) Intern kontraktstyring Taxameterstyring/takstfinansiering Netværksstyring (politikeren som netværksleder) Figur 3: Dialogmøder er blevet ekstremt udbredte, men også den mere sofistikerede netværksstyring vinder frem. Ca. hver sjette respondent mener, at man i hans/hendes kommune arbejder med netværksstyring, altså hvor politikeren er netværksleder. Politikerne er ofte kun tilskuere Noget helt andet er, om den nye styreform fører til en forringelse af det kommunale demokrati. Den bekymring, der ligger bag spørgsmålet, går selvfølgelig på, om det faktum, at flere og flere politiske beslutninger forberedes i netværk, hvor kun deltagerne har indflydelse, i stedet for som tidligere at blive håndteret i byråd og udvalg, går ud over demokratiet. Men kommunaldirektørerne er ikke bekymrede. Hele 72 pct. afviser, at demokratiet lider skade. Se figur 2. Og omvendt kan der da også argumenteres for, at netværksdemokratiet er mere demokratisk, fordi flere aktører inddrages. Samtidig kan byrødder jo godt tilegne sig gavnlig viden i netværk, hvorefter de - som tidligere - træffer deres politiske afgørelser i byrådets udvalg. Panelet er dog ikke helt ubekymret. Det er nemlig også blevet spurgt, om netværksdemokrati øger behovet for demokratisk kontrol med de politiske beslutninger, og det er fire ud af ti faktisk enige i. De mener dog ikke, at den nye styreform skærper kravene til politikernes ekspertviden. Men når det gælder dem selv - embedsmændene - forholder det sig anderledes. Mere end halvdelen er enige i, at det øger kravene til den ekspertviden, de skal besidde. Eva Sørensen er ikke enig i, at det ikke skærper kravene til de folkevalgtes vidensniveau. Netværkspolitikeren skal faktisk spille på mange flere tangenter end de traditionelle politikere. Han eller hun skal både styre gennem mål og rammer, men samtidig er de med i hele den proces, der fører til opstillingen af mål og rammer. I dag er langt de fleste politikere imidlertid kun tilskuere til netværksdemokratiet. Det hele bliver produceret i et samspil mellem administratorer og de berørte parter, og så længe politikerne ikke er med i den proces, behøver de ikke nogen ekspertise. Men i det øjeblik, de går ind, vil de få en ekspertise ved at arbejde med tingene gennem et stykke tid, siger Eva Sørensen. Hun mener, at det er naturligt, når panelet mener, at netværksdemokratiet skærper kravene til embedsmændene selv, for mange af dem fungerer allerede i dag i netværk. En stor del af de kommunale topembedsmænd har for længst opdaget det nye mønster og styrter rundt og snakker med dem, der ved noget om et givet emne - institutionsledere, lokale virksomheder, frivillige organisationer etc. I nogle kommuner er de meget mere i dialog end politikerne, siger Eva Sørensen. Endelig er paneldeltagerne blevet bedt om at fortælle, hvilke styringsformer man arbejder med i netop deres kommune. Deres svar kan ses i figur 3. Som det ses, er dialogmøder blevet ekstremt udbredte. Samtidig tyder tallene på, at omkring hver sjette kommune på en eller anden måde arbejder med netværksstyring, hvor politikere agerer som netværksleder. Eva Sørensen ser sådanne instrumenter som en reaktion på New Public Management, der går ud på at skille politik og profession ad. Rådhuset er bestilleren, og så har man nogle produktive enheder, som skal fungere som satellitter i forhold til rådhuset. Netværkstankegangen er den alternative strategi. Her skal der hele tiden etableres bånd mellem alle parter. Man taler hele tiden sammen på tværs. Det handler om sammenbinding, siger professoren. New Public Management i en moderat form har klart domineret i 90 erne, men siden har man lappet på den - f.eks. i form af dialogmøder. Noget helt andet er så, om disse dialogmøder fungerer efter hensigten. Det mener Eva Sørensen ikke. Den optimale netværksdialog går mere ud på at arbejde sammen i nogle længere forløb, hvor man finder sammen om at producere den viden, der skal bruges, siger hun. Frans Rønnov roennov@mm.dk 8 Nr marts 2004

5 Nr.13side5-9.qxd :43 Side 9