Sammenhænge imellem IT og demokrati

Transkript

1 Sammenhænge imellem IT og demokrati I denne artikel belyses forskellige vinkler på forholdet imellem IT og demokrati. Udgangspunktet er, at eksistensen af en sammenhæng ofte tages for givet når den offentlige forvaltning skal investere i ny informationsteknologi. Ph.D.-studerende Sune Johansson, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet, Odense Universitet Kan man forestille sig en demokratisk styreform, hvor politikere og borgere ikke har adgang til relevant information? Eller kan man forestille sig en demokratisk beslutningsproces, hvor politikere og borgere ikke har mulighed for at diskutere forud for at der træffes beslutninger? Det er i dette lys artiklen diskuterer de forskellige aspekter i forholdet mellem IT of demokrati. Argumenterne for at der er en sammenhæng mellem IT og demokrati bunder i de muligheder informationsteknologien giver for at man kan kommunikere med hinanden, producere, organisere og formidle information. Information og kommunikation er væsentlige elementer i udviklingen af demokratiet. Det er i en dansk tradition bl.a. udgangspunktet for folkeog højskoletraditionerne, folkeoplysningsidealet og vælgermøde-traditionen. Derfor er det nærliggende at teknologier der gennem deres funktion fremmer disse muligheder kædes sammen med udviklingen af demokratiet. En anden funktion, som kendetegner et demokrati, og som informationsteknologi er velegnet til, er udøvelsen af demokratisk kontrol. Kontrol forstået som noget der anvendes til at sikre opretholdelse af love og borgernes retssikkerhed. Et tredje demokratisk kendetegn, som IT også potentielt understøtter er åbenhed. Åbenhed forstået som borgernes adgang til informationer, myndigheder og politikere, der bl.a. er nødvendig for at føle at man som borger har indflydelse på sin egen livssituation. Et fjerde og nyere demokratisk princip, der også handler om borgernes muligheder for at påvirke egen livssituation, er nærhedsprincippet; at beslutninger tages så tæt på borgerne som muligt. Informationsteknologien kan siges at skabe nærhed ved at indskrænke tid og rum gennem lynhurtige overførsler af store mængder information over enorme afstande. Ovennævnte argumenter indeholder antagelser om hvad både demokrati og IT er. Disse antagelser kan være rigtige og værdifulde, men ikke nødvendigvis de eneste der findes eller de eneste der har betydning for hvordan IT anvendes. Det er lige så nemt at argumentere for, at der overhovedet ikke er en sammenhæng imellem IT og demokrati. For det første kan man sige, at IT er et værktøj, der kan bruges til hvad som helst. Den blotte tilstedeværelse af IT fremmer demokratiet lige så lidt som det hæmmer fx hårvækst. De demokratiske fornemmelser der opstår i forbindelse med brugen af IT har intet at gøre med selve teknologien og kunne lige så godt tillægges den hammer 14

2 og de søm man bruger til at bygge et forsamlingshus med. For det andet kan man sige, at demokrati er noget der opstår når mennesker mødes og udveksler meninger og erfaringer i et kulturfællesskab. Det er ikke noget en given teknologi har indflydelse på. IT er om noget blot et middel mennesker bruger til at kommunikere. Hvis det skulle betyde, at der er en sammenhæng imellem IT og demokrati, så vil det svare til at der er en sammenhæng mellem motorveje og demokrati, eller antallet af biler og graden af demokrati, fordi man bruger biler og motorveje til at komme hen til hinanden for at kommunikere. For det tredje kan man ikke konstatere om samfundet er blevet mere eller mindre demokratisk som følge af brugen af IT. Man kan til nød komme med en sådan antagelse hvis antallet af fx folkeafstemninger eller valgdeltagelsen er øget eller faldet over en årrække, men det giver ingen mening at sige at samfundet er blevet mere eller mindre demokratisk fordi der er sket en forøgelse af antallet af computere, internetforbindelser, offentlige hjemmesider, eller computerbrugere. Af ovenstående argumenter for og imod at der er en sammenhæng imellem IT og demokrati, fremgår det at både IT og demokrati forstås på mange forskellige måder. IT kan fx enten ses som neutrale redskaber, udviklet igennem komplekse, men rent videnskabelige innovationsprocesser, eller som artefakter 1 der er en del af et sammenhængende socioteknisk spindelvæv af politiske magtkampe og sociale relationer. På samme måde kan man fx anskue demokrati, som et sæt af formelle regler, der, hvis de følges, garanterer demokrati, eller man kan se det som en livsstil man skal opdrages til igennem generationer for at kunne indgå i. Endvidere findes der en lang række normer for hvad der er rigtigt demokrati. Nogle mener fx at borgerne skal inddrages direkte i beslutningsprocesserne før der er tale om sandt demokrati, mens andre mener, at demokrati gennem valg af repræsentanter til besluttende organer er det eneste rigtige, fordi mindretal dermed sikres mod skiftende folkestemninger. Nogle mener, at flertalsafgørelser er det der bør være afgørende for de beslutninger der tages, mens andre mener at opnåelse af konsensus gennem debat er det der kendetegner ægte demokrati. Der er ikke nogle entydige svar på hvad der er den rigtige definition af IT eller demokrati. Demokrati kan dog adskilles fra styreformer som fx diktatur og oligarki og IT kan adskilles fra andre teknologier, som fx mekaniske forarbejdningsmaskiner, og fra begrebet natur. Derfra og så til at komme med en entydig definition af begge fænomener er der meget langt. Derfor er sammenhængene imellem teknologi og demokrati også endnu mere komplekse og svære at identificere. Man kan dog komme tæt på en forståelse af dynamikken omkring anvendelsen af IT til demokratiske formål uden at have en helt klar definition af IT og demokrati. Det kan man ved at se på hvordan borgere i efter sigende demokratiske samfund fortolker informationsteknologiens rolle i demokratisammenhænge. Som samfund kan man sige, at vi, i Danmark, befinder os i et vakuum, hvor der ikke er en eksplicit fælles forståelse af normer, regler eller procedurer for rettigheder og pligter i forbindelse med udnyttelsen af IT til demokratiske formål. Der er ingen tvivl om, at IT spiller en afgørende rolle i udviklingen af vores moderne samfund. Forstået på den måde, at anvendelsen af IT spiller en væsentlig rolle i en række sociale valg der foretages af politikere, myndigheder og andre aktører på kollektivets vegne. Spørgsmålet handler således ikke om hvorvidt der er en målelig sammenhæng imellem IT og demokrati, men om hvordan IT og demokrati kædes sammen i en begyndende fælles forståelse af hvordan IT kan bruges eller misbruges til at fremme eller hæmme demokratiske processer. Det er muligt at identificere tre forskellige forståelser/modeller der sammenkæder IT og demokrati (J. Hoff m.fl., 1999): Teledemokrati. Cyberdemokrati. Elektronisk demokratisering. Modellerne er primært udviklet af en tysker (M. Hagen, 1997), der har analyseret amerikanske forhold. Grunden til at jeg finder dem relevante i en dansk kontekst er at det er muligt at finde stemmer i den danske debat der afspejler de tanker der ligger bag de enkelte modeller. De tre forståelser overlapper hinanden på en række punkter og kan betragtes som idealtyper. De adskiller sig fra hinanden på grund af deres forskellige udgangspunkter. Den teledemokratiske model tager udgangspunkt i den republikanske medborgerskabstradition, 2 der lægger vægt på borgernes pligt/ret til at deltage i 15

3 demokratiske processer og at udviklingen af disse pligter/rettigheder sikres af staten. Staten er folket og ikke noget som repræsenterer folket. Af praktiske årsager anså man tidligere det repræsentative demokrati som det mindste onde i forhold til den optimale samfundsorganisering, men med udviklingen indenfor elektroniske medier og IT anser man det nu for muligt at give alle borgere mulighed for at deltage direkte i de demokratiske processer fx gennem elektroniske afstemninger. Denne model har ikke i særlig høj grad vundet fodfæste i Danmark, men har mange tilhængere i fx USA, hvor denne form for demokrati ikke ligger så fjernt fra den eksisterende demokratitradition. Den Cyberdemokratiske model kan deles i to fløje: En højre- og en venstreorienteret (M. Hagen, 1997). Udgangspuktet for modellen er kommunitær og libertær. 3 Det vil sige at individet skal være aktivt med i styringen af egne forhold gennem diskussioner og deliberation i nærmiljøet. Statens rolle skal minimeres og beslutninger skal tages gennem opnåelse af konsensus. Den højreorienterede model lægger mest vægt på friheden til elektronisk kommunikation uden regulering fra myndighederne. Det vil fx sige fri ret til kryptering af elektronisk kommunikation og ingen censur af indholdet på nettet. Den venstreorienterede model lægger mest vægt på opbyggelsen af virtuelle fællesskaber, hvor deltagerne gennem elektronisk kommunikation øger deres sociale kapital, hvilket sætter dem i stand til bedre at indgå i forpligtende fællesskaber. Idealet i denne model er det decentraliserede direkte demokrati. Elektronisk demokratisering er den opfattelse af sammenhængen mellem IT og demokrati der umiddelbart kan identificeres som det gennemgående træk i den danske debat. Denne model tager udgangspunkt i det repræsentative demokrati og tager afsæt i både en liberal og en republikansk 4 demokratiopfattelse. Gennem anvendelse af IT er det målet at revitalisere og reformere det eksisterende repræsentative demokrati. Det kan gøres gennem øget adgang til offentlige informationer via nettet, øget kommunikation med politikere og myndigheder via , chat, elektroniske konferencer og lignende og det kan gøres gennem mere indflydelse på den offentlige service (både elektronisk og ansigt til ansigt) der ydes i det daglige. Tanken er her at IT spiller en central rolle for hvordan den offentlige service ydes. Ideen er at den offentlige service kan forbedres betydeligt gennem anvendelse af IT til fx dokumenthåndtering, sagsstyring og elektronisk selvbetjening, således at der bl.a. kan frigøres ressourcer til den personlige betjening i de tunge sager. I sidste ende, lyder argumentationen, vil den forbedrede offentlige service styrke demokratiet fordi borgerne gennem bedre offentlig service og information bliver bedre stillet og dermed får flere ressourcer til at indgå i de eksisterende demokratiske processer. Inden for tankegangen omkring elektronisk demokratisering kan man dog finde en række variationer og man kan skelne imellem tre fortolkninger (J. Rosenkrands, 1998): Den myndighedsorienterede. Den borgerorienterede. Den nationalt orienterede. Disse fortolkninger konfronteres og spiller sammen i den danske IT-politiske debat og er i sidste ende med til at forme den praktiske IT anvendelse i den offentlige forvaltning. De tre fortolkninger kan med lidt god vilje stilles op i et forholdsvis simpelt skema der beskriver de primære forskelle imellem dem (se skema næste side). Den myndighedsorienterede fortolkning har udgangspunkt i en demokratiopfattelse 5 der har udviklet sig i løbet af 1980 erne. Den kan sættes i relation til de reformer der har fundet (og finder) sted i en lang række offentlige institutioner, hvor borgerne får status af brugere/kunder og institutionerne betragtes som service-virksomheder. Denne udvikling har fået betegnelsen»servicedemokrati«(v.n. Andersen m.fl., 1997) og kendes fra udlandet som»consumer democracy«(j. Hoff m.fl. [red.], 2000, s.40ff). Medborgerskabsrollen erstattes af en»medejer-rolle«og man får som bruger mere indflydelse på den daglige service i den service-virksomhed der leverer ydelsen. Den overordnede politik-formulering de store linjer sker i de fora der hele tiden har udfyldt denne funktion. For leverandørerne (fx det offentlige) spiller informationer om service og ydelser samt kendskab til kundernes præferencer en større og større rolle i takt med at konkurrencen om at levere ydelserne øges gennem privatiseringer, udlicitering og lignende. Her spiller IT en stigende rolle, både som middel til at identificere brugernes præferencer og som middel til at informere, kommunikere og koordinere. Den forvaltningstradition 16

4 Fortolkning Myndighedsorienteret Borgerorienteret Nationalt orienteret Hovedsynspunkter Forrang til styringshensyn. Primært ønske i forbindelse med IT-anvendelse er at opnå effektiviserings-/ressourcegevinster. Stærk interesse for borgernes autonomi i info-samfundet. Åbenhed, retssikkerhed og frivillighed. Den danske offentlige sektors serviceniveau og konkurenceevne er det vigtigste. Legitimitet og social ansvarlighed. Syn på borgernes rolle P-data (klient/bruger). Engagerede og aktive borgere. bruger/borger. Eksempler på institutioner Kommunedata Teknologirådet. Forskningsministeriet, KL. Forvaltningstraditioner Klassisk (Weberiansk). Responsiv/pluralistisk. Ekspertkonsensus Kilde: (J. Hoff m.fl., 1999) som den myndighedsorienterede fortolkning ligger i forlængelse af, kan beskrives som den klassiske weberianske tradition. Indenfor denne tradition spiller bureaukratiets rationelle organisering en meget stor rolle for beslutningsprocesserne i det offentlige. Den borgerorienterede fortolkning fokuserer, som det fremgår af navnet, på borgernes brug af IT til at få indflydelse på beslutningsprocesserne. Det er kendetegnende for denne fortolkning, at beskyttelse af borgernes rettigheder og muligheder skal være det organiserende princip i demokratiske beslutningsprocesser. Fortolkningen forudsætter at borgerne er aktive og engagerede, samt at de formår at organisere sig så de kan påvirke beslutningerne inden for en lydhør og responsiv offentlig sektor. Den primære opgave IT kan bruges til i denne sammenhæng er at organisere virtuelle meningsfællesskaber gennem kommunikation og synlighed på nettet. Dem der hælder til den nationalt orienterede fortolkning lægger mest vægt på den offentlige sektors legitimitet og sociale ansvarlighed. Selve organiseringen af den offentlige sektor og de måder borgerne deltager i beslutningsprocesserne på er sekundære i forhold til opfyldelsen af de overordnede målsætninger, så længe legitimiteten overfor omverdnen og borgerne kan bevares og styrkes. Det er vigtigt, at den offentlige sektor går foran med hensyn til IT-anvendelsen, både for at markere sig internationalt og»trække den digitale økonomi i gang«(dybkjær, L. & Lindegaard, J., 1999), men også for at sikre det offentliges konkurenceevne og serviceniveau i fremtiden. Brugen af eksperter i fx udformningen af IT-strategier har højere prioritet end indragelse af borgere og brugere i beslutningsprocesserne. Der er i høj grad forkus på digitaliseringen af den offentlige sektor i disse år. Der er tale om en stor udfordring, både teknologisk, organisatorisk og politisk. De demokratiske aspekter inddrages oftest som en legitimerende bisætning og med en selvfølgelighed, som var det den naturligste sag i verden, at demokratiet forbedres gennem øget anvendelse af IT. De primære mål for digitaliseringen er dog ikke at forbedre demokratiet, men at opnå bedre konkurenceevne gennem højere effektivitet. Dette er en af konklusionerne i en rapport OECD fik lavet i 1998:»Governments are focusing first and foremost on the competitive/commercial benefits of the new technologies. Second, within their own areas of responsibility, the concentration is on the efficiency of delivery of governmental programmes and services. Any democratic benefits are a third and significantly lower priority.«(gualtieri, R., 1998, s.38) Set fra en myndighedsorienteret synsvinkel, kan man ikke adskille effektivitet fra demokrati i den offentlige sektor, så selv om de demokratiske aspekter ikke eksplicit står øverst på den offentlige sektors IT-strategiske dagsorden er det stadig et væsentligt element i de øvrige aktiviteter. Set fra den 17

5 borgerorienterede synsvinkel opstår der en række spørgsmål i forbindelse med implementeringen af IT i det offentlige, som har demokratiske implikationer selv om dette ikke er det primære mål fra myndighedernes side, og det er her kontroverserne mellem de forskellige fortolkninger opstår og kan identificeres. Hele diskussionen om først borgerkortet og senere den digitale signatur er et godt lille eksempel, der både indeholder en diskusion om anvendelse af IT til demokratiske formål og en anden væsentlig diskussion om demokratiseringen af beslutningsprocesserne i forbindelse med implementeringen af IT i det offentlige. Begge vinkler er vigtige for forståelsen af forholdet imellem IT og demokrati. Meningen med et borgerkort, eller en digital signatur, er at borgeren skal kunne identificeres entydigt når der kommunikeres elektronisk med det offentlige. Gennem en sådan identifikation vil man kunne opnå en del effektiviseringsgevinster. Bl.a. vil det åbne op for, at borgerne kan betjene sig selv via nettet fra en hvilken som helst computer med internetforbindelse. Det vil også gøre kommunikation, arkivering og dokumentation mere smidig, fordi en lang række oplysninger ryger direkte ind i systemerne uden først at skulle tastes ind. En borgerorienteret demokratisk sidegevinst kunne være, at borgerne kan få mere kontrol med hvordan og hvem der anvender deres data, fordi der kan laves regler for at der skal foreligge en digital signatur fra borgeren hver gang en ansat i det offentlige vil have adgang til personfølsomme oplysninger. Der er opstået et sammenstød imellem en borgerorienteret og en myndighedsorienteret fortolkning på spørgsmålet om hvordan den digitale signatur skal forvaltes. Spørgsmålet er om det skal være private»nøglecentre«der udsteder og administrerer den digitale signatur, eller om det skal være staten. Desuden diskuteres det om der er nogen borgere der vil bruge signaturen hvis det koster penge at få den udstedt. En sådan diskussion handler om den samfundsmæssige betydning af IT-anvendelsen. Hvor vigtigt er det for den offentlige sektor, at borgerne benytter sig af den digitale signatur (og hvor vigtigt er det for borgerne at have denne mulighed)? Skal alle borgere have lige adgang til at kunne benytte den? Er den private sektor stabil og troværdig nok til at man kan overlade den administrationen af borgernes underskrifter? Hvor bevæger udviklingen sig hen? Bliver der mere opmærksomhed omkring sammenhængene imellem IT og demokrati i fremtiden, når flere og flere områder digitaliseres? Som det ser ud i øjeblikket er det en glidende udvikling, hvor forandringerne ikke mærkes direkte, men opfattes som en naturlig del af vores hverdag. Få mennesker tænker i dag nærmere over det forbløffende i at man kan stikke et stykke plastik ind i en væg, hvorefter der kommer penge ud af en lille sprække. Om nogle få år vil man vel næppe løfte et øjenbryn når man på shopping via sin 56 tommer plasmaskærm eller sin mobil-enhed, i et pop-up-vidue bliver præsenteret for kommunens budgetforslag, som man har 10 minutter til at stemme (vejledende) for eller imod. En udvikling hen imod den teledemokratiske ideal-model. Man kan også forestille sig en udvikling hen i mod det cyberdemokratiske ideal, hvor digitale græsrodsbevægelser via nettet får langt mere indflydelse end de har i dag fordi det lykkes for dem at omgå de etablerede politiske strukturer og skabe egne fora for kollektive bindende beslutningsprocesser. Sandsynligvis vil der skulle ske meget store samfundsomvæltninger før teledemokratiske eller cyberdemokratiske elementer kan spores i det danske demokratiske landskab. Jeg tror ikke jeg stikker næsen for langt frem når jeg spår den myndighedsorienterede fortolkning en dominerende rolle i udviklingen af den fælles forståelse for sammenhængen imellem IT og demokrati. Spørgsmålet, der i sidste ende mangler at blive stillet, er hvorvidt en sådan udvikling er ønskelig og til fællesskabets bedste? Her bevæger vi os i grænselandet imellem den videnskabelige sfære og den politiske sfære og det er budskabet i denne artikel: De måder hvorpå IT anvendes til demokratiske formål er først og fremmest en politisk kamp om at sætte dagsordnen og ikke i nær så høj grad som ofte antaget et spørgsmål om at investere i den nødvendige hardware og software. Noter 1. Et artefakt er en menneskeligt forarbejdet genstand, hvortil der knyttes en fortælling, eller myte om dens anvendelse eller betydning. 2. I den republikanske tradition fokuseres på borgernes demokratiske dyder, direkte demokrati og samfundskontrakten (D. Held, 1987, s.73ff). Traditionen har rod i atheniensisk demokratitradition med direkte deltagelse i beslutningsprocesserne og Rousseaus ideal om en samfundspagt indenfor hvilken der 18

6 stræbes efter at nå frem til det bedste for fællesskabet. Befolkningens fælles bedste er ikke, som i den liberale demokratiske tradition, summen af enkeltindividernes maksimale egenlykke (-nytte), men noget der kun kan opnås gennem en proces i det offentlige rum, hvorigennem der opnås enighed om hvad der er til fællesskabets bedste. 3. Med kommunitær og libertær refereres til to traditioner der ikke mener staten reelt garanterer borgernes lighed og frihed (D. Held, 1987, s. 256), men er en partshavende aktør. Endvidere ser de den private- og den offentlige sfære som knyttet til hinanden i et meget komplekst samspil. Disse forhold gør, at valghandlinger ikke anses for at være tilstrækkelige til at sikre demokratiet i styringen af samfundsudviklingen. For det første fordi staten udøver et selvstændigt politisk pres på udviklingen og for det andet fordi valghandlinger ikke kan opfange de demokratiske problemstillinger der ligger på grænsen af hvad der er privat og hvad der er offentligt. 4. Det republikanske udgangspunkt har i denne sammenhæng fokus på den sociale kontrakt imellem borgerne og staten i højere grad end der er fokus på direkte demokrati. Som eksempel på en politisk bevægelse der hylder disse principper kan man fx fremhæve Socialdemokratiet. 5. Her skelnes imellem demokratiopfattelse og forvaltningsmodel. Selv om der er en del overlap imellem denne demokratiopfattelse og moderne forvaltningsmodeller som fx New Public Management, så ligger der en forskel i fokus, hvor service-demokrati fokuserer på indflydelseskanalerne, så fokuserer forvaltningsmodellerne primært på de organisatoriske og administrative processer. Litteratur Andersen, V.B., Berg, R., Jensen, R.B. (1997) Omstillingsbølger i det kommunale demokrati, Kommunalpolitiske studier, nr. 16, Odense Universitet. Dybkjær, L. & Lindegaard, J. (1999) Det digitale Danmark omstilling til netværkssamfundet, Forskningsministeriet, København. Gualtieri, R. (1998) Impact of the Emerging Information Society on the Policy Development Process and Democratic Quality, PUMA(98)15, OECD. Hagen, M. (1997) Electroniche Demokratie: Computernetzwerke und Politische Teorie in den USA, Lit Verlag, Hamburg. Held, D. (1987) Models of Democracy, Polity Press, Cambridge. Hoff, J., Horrocks, I. & Tops, P. (eds.) (2000) Democratic Governance and New Technology: Technologically Mediated Innovations in Political Practices in Western Europe Routledge, ECPR European Politics Series 9. Hoff, J., Löfgren, K. & Johansson, S. (1999) Demokrati og Internet Erfaringer fra Kommunalvalg 1997, DJØF Forlag, København. Rosenkrands, J. (1998) Fremskridt i sneglefart Demokratiske hensyn i IT-politikken , COS forskningsrapport nr. 1/1998, Handelshøjskolen i København. 19