BILAFGIFTER OG CO 2 - REDUKTIONER I DANMARK

Transkript

1 BILAFGIFTER OG CO 2 - REDUKTIONER I DANMARK UDARBEJDET FOR DE DANSKE BILIMPORTØRER NOVEMBER 2007

2 Sankt Annæ Plads 13, København K Tlf BILAFGIFTER OG CO 2 -REDUKTIONER I DANMARK Danmark står overfor en udfordring i forhold til at efterleve målsætningerne i Kyoto-aftalen og reducere sit udslip af drivhusgasser; den vigtigste er CO 2. Danmark har forpligtet sig til en ambitiøs målsætning om at reducere udslippet af drivhusgasser med 21 procent mellem 1990 og Den seneste opgørelse viser at Danmark i 2005 har reduceret udslippet med 8 procent 1. Der er altså stadig et stykke vej til målet. Som i andre lande er smertensbarnet vejtransportsektoren som står for en stor del af det samlede CO 2 -udslip. Der vil derfor være en politisk forventning om at denne sektor bidrager til at nå Kyoto-målsætningen på lige fod med andre sektorer også selvom omkostningerne ved at reducere CO 2 er større i vejtransportsektoren i forhold til i andre sektorer. EU-kommissionen har således aktuelle planer om at lovgive om det maksimale gennemsnitlige CO 2 -udslip fra nye biler. Sådanne krav vil betyde at bilproducenterne vil skulle udvikle mere brændstoføkonomiske biler. Nogle mener at den høje danske registreringsafgift er til gavn for miljøet, da den lægger en dæmper på lysten til at købe biler og dermed også på udslippet af CO 2. Men i det følgende vil vi argumentere for at det modsatte også kan være tilfældet. Nemlig at den høje danske registreringsafgift til en vis grad står i vejen for de CO 2 -reduktioner der ellers ville kunne opnås som følge af EU Kommissionens planer om strammere krav til bilers brændstoføkonomi. 1. HVORDAN BIDRAGER VEJTRANSPORTSEKTOREN TIL CO 2 -UDSLIPPET? Vejtransportsektoren står for en stor del af det samlede CO 2 -udslip både i EU generelt og i Danmark, jf. Figur 1. Figur 1: Vejtransporten står for en stor del af det samlede CO 2 -udslip i Danmark Vejtransport 24% Andre sektorer 68% Anden transport 8% Kilde: Energistyrelsen, Energistatistik National Environmental Research Institute (2007) Denmark s National Inventory Report NERI Technical Report No. 632,

3 Samtidig er behovet for transport helt fundamentalt for et samfund i vækst, og CO 2 - udslippet fra vejtransportsektoren har haft en klart stigende tendens gennem de sidste mange år, jf. Figur 2. Denne stigning i CO 2 -udslippet afspejler et tilsvarende stigende transportbehov. Figur 2: CO 2 -udslippet fra vejtransportsektoren er steget både i EU og i Danmark (Indeks 1990=100) Danmark EU15 Kilde: European Environment Agency (2006) Greenhouse Gas Emissions Trends and Projections in Europe, Annex 5. EEA Report No. 9/2006. Vejsektoren er altså ansvarlig for en stor andel af det samlede CO 2 -udslip. Og den har over de sidste mange år udledt en stadigt stigende mængde. Fra politisk hold er der et ønske om, at vejtransportsektoren skal bidrage til at reducere CO 2 - udslippet på lige fod med andre sektorer. Også selvom CO 2 -reduktioner i vejtransportsektoren koster noget mere end i andre sektorer. Fx viser en rapport fra Finansministeriet 2 at det koster kroner at reducere CO 2 - udslippet med 1 ton hvis man gør det ved at lægge kørselsafgifter på personbiler, og hvis man øger brændstofafgiften med 1 krone pr liter, koster det kroner pr. ton CO 2. Dette skal sammenlignes med prisen på en CO 2 -kvote som Miljøstyrelsen antager vil ligge på omkring 150 kroner pr. ton CO 2 i perioden altså langt lavere. 2 Finansministeriet, Miljøministeriet, Skatteministeriet, Udenrigsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003) En omkostningseffektiv klimastrategi. 3 Miljøstyrelsen (2007) Omkostningseffektive tiltag i de ikke-kvotebelagte sektorer. Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen Nr

4 2. HVAD BETYDER KRAV TIL NYE BILERS CO 2 -UDSLIP? Hvis det europæiske samfund kan bringes til at reducere sit forbrug af benzin og diesel, forbedres vores forsyningssikkerhed i forhold til olie, og CO 2 -udslippet falder. EU Kommissionen planlægger derfor at skærpe kravene til bilers udledning af CO 2. Der er endnu ikke vedtaget nogen lovgivning, men flere forslag sender tydelige signaler om at der skal sættes ambitiøse mål for udviklingen i bilers brændstoføkonomi. Helt konkret barsler EU Kommissionen med et forslag der lyder at senest i 2012 må gennemsnittet af alle nye biler i EU maksimalt udlede 130 gram CO 2 pr. kilometer. For nyligt har Europaparlamentet strammet målsætningen til 125 gram pr. kilometer. Til gengæld giver Europaparlamentet bilproducenterne tre år mere frem til 2015 til at nå målet. Løbende forbedringer i brændstofteknologier har igennem en årrække ført til fald i nye bilers gennemsnitlige udslip af CO 2 i EU, jf. Figur 3. Men de nye krav til bilproducenterne signalerer at denne nedadgående trend ikke er nok der skal mere til. Figur 3: Krav til brændstoføkonomien reducerer CO 2 udslippet fra nye biler yderligere 190 gram CO2 pr. kilometer Lineær udvikling frem mod målet på 125 gram CO2 pr. kilometer i 2015 t t Udvikling som følger tendensen siden 1995 EP mål Note: Den fuldt optrukne linie viser den faktiske udvikling i CO2-udslippet fra nye biler i EU15. Den øverste af de to stiplede linier viser hvordan CO2-udslippet vil udvikle sig hvis tendensen siden 1995 fortsætter, mens den nederste stiplede linie viser en lineær udvikling hen imod Europaparlamentets mål om maksimalt 125 gram CO2 pr. kilometer i Kilde: European Federation for Transport and Environment (2007) Reducing CO2 emissions from new cars 2006 progress report on the car industry's voluntary commitment. Det interessante er hvilken betydning disse krav til nye bilers gennemsnitlige brændstoføkonomi vil have for udledningen af CO 2 i den danske vejtransportsektor. For at vurdere dette, 3

5 må vi se på hvad bilproducenterne vil gøre for at leve op til kravet om at det gennemsnitlige CO 2 -udslip fra nye biler ikke overstiger 125 gram pr. kilometer. Der er to måder hvorpå bilproducenterne kan leve op til dette krav. Den første er at sørge for at teknologien på nye biler forbedres så meget at kravet er opfyldt med det efterspørgselsmiks de europæiske bilkøbere nu engang har. Den anden er at styre efterspørgslen i retning af de mere brændstoføkonomiske biler ved at sænke prisen på de (mindre) biler som udleder mindst CO 2 og/eller øge prisen på de (store) biler som udleder meget CO 2. I det følgende ser vi nærmere på bilproducenternes muligheder samt konsekvenserne for CO 2 -udslippet i Danmark. Vi konkluderer at Danmark ikke lige så hurtigt som de øvrige EU lande vil opleve et fald i CO 2 -udslippet som følge af nye krav til bilers brændstoføkonomi. Årsagen er de høje danske registreringsafgifter Bilproducenterne forbedrer bilernes brændstoføkonomi Stillet overfor kravene til nye bilers brændstoføkonomi i 2015 står bilproducenterne med en udfordring i forhold til at forbedre bilernes brændstoføkonomi væsentligt. Sådanne forbedringer koster bilproducenterne penge i form af udviklingsomkostninger, og disse omkostninger vil i sidste ende blive væltet over på forbrugerne i form af højere salgspriser på bilerne. Dertil skal lægges de sædvanlige skatter og afgifter. På grund af de høje danske registreringsafgifter er det væsentligt dyrere at indføre energibesparende teknologier i Danmark end i de øvrige europæiske lande. Fx bliver det hurtigt dobbelt så dyrt at indføre energibesparende teknologier i Danmark sammenlignet med Tyskland, jf. Figur 4. 4

6 Figur 4: Det er dyrt at indføre energibesparende teknologier i Danmark Danmark med afgifter Danmark uden afgifter Tyskland Akkumulerede omkostninger ved brændstofbesparelser (Euro) ,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Brændstofbesparelser (liter pr. 100 kilometer) Note: Figuren viser de akkumulerede omkostninger ved indførelse af en række brændstoføkonomiske teknologier hvor de billigste teknologier indføres først. På den lodrette akse aflæses hvor meget det vil koste at reducere brændstofforbruget svarende til mængdeangivelsen på den vandrette akse. Kurverne viser at det koster langt mere at indføre brændstoføkonomiske teknologier i Danmark end i Tyskland. Desuden viser den skarpe stigning på den sidste del af kurverne at det er meget dyrt at opnå de sidste brændstofbesparelser. Kilde: IEA (2000) Fuel economy improvement. Policies and measures to save oil and reduce CO2 emissions. Disse prisforskelle bevirker at nye energibesparende teknologier generelt introduceres senere i Danmark end fx i Tyskland, jf. Figur 5. De høje danske afgifter gør med andre ord at Danmark halter og fremover vil halte bagud i forhold til udbredelsen af nye fx mere brændstoføkonomiske teknologier. 5

7 Figur 5: Nye teknologier slår hurtigere igennem i Tyskland end i Danmark 0,8 0,7 Udbredelsesgrad 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Vægtreduktion Mindskelse af luftmodstand II Mindskelse af luftmodstand III Automatisk 4. gear Manuelt 6. gear Mindskelse af motorfriktion Avancerede dæk Danmark Tyskland Note: Søjlerne viser graden af udbredelse (i 1999) af forskellige teknologier som kan forbedre bilers brændstoføkonomi. Figuren viser at Danmark som hovedregel halter bagefter Tyskland med hensyn til hvor udbredte nye teknologier er. Kilde: IEA(2000) Fuel economy improvement. Policies and measures to save oil and reduce CO2 emissions. Et konsulentfirma har for EU Kommissionen regnet sig frem til at en bil med forbedret brændstoføkonomi kan blive helt op til kroner dyrere, før afgifter, end tilsvarende biler uden sådanne forbedringer 4. I Danmark vil afgifterne oveni formentligt betyde at en sådan brændstoføkonomisk bil kan blive mellem og kroner dyrere end en tilsvarende bil med knap så god brændstoføkonomi. Med så store prisstigninger på ellers almindelige biler vil efterspørgslen efter miljøvenlige udgaver sandsynligvis være begrænset. Det er derfor langt fra sikkert at miljøvenlige biler overhovedet vil nå det danske marked eller de vil gøre det senere end i resten af EU. 4 TNO (2006) Review and analysis of the reduction potential and costs of technological and other measures to reduce CO2-emissions from passenger cars. Rapport for EU Kommissionen. 6

8 Boks 1: Brændstoføkonomiske teknologier bliver nemt for dyre for danske bilkøbere Den danske registreringsafgift gør det dyrt at købe biler med moderne teknologier fordi merprisen fra bilproducenterne skaleres meget op. Fx koster de såkaldte hybridbiler op imod kroner mere end tilsvarende almindelige biler. Dieselbiler er også ofte noget dyrere end deres benzindrevne udgaver så meget dyrere at de fravælges på trods af at de kører længere pr. liter og dermed også udleder mindre CO 2. Vi præsenterer her tre eksempler på at brændstoføkonomiske teknologier fravælges fordi bilerne bliver for dyre. Honda Civic Hybrid sælges ikke i Danmark: Honda Civic Hybrid, blev sidste år kåret til verdens grønneste bil. Den kører 22 kilometer på en liter benzin. Honda forventer at sælge biler i Europa i år. Men der vil ikke rulle en eneste ud på de danske veje. Årsagen findes på prisen, der lyder på kroner. Det er over kroner mere end for en helt almindelig Honda Civic med benzinmotor. Kilde: Lav efterspørgsel efter hybridbilen Toyota Prius: En Toyota Prius kostede før afgiftsomlægningen i april i år kr. Nu koster den , altså en beskeden nedgang i prisen på kr. Prisen er stadig for høj til den gennemsnitlige familie, fortæller Toyotas informationschef, René Mouritzen: "Jeg regner med, at interessen vil stige en smule, men ikke, at der kommer nogen eksplosion i salget. Det er fortsat mange penge for en almindelig familie i Danmark at bruge næsten kr. på en ny bil," siger Mouritzen. Kilde: Den dieseldrevne Fiat Panda er for dyr i forhold til den benzindrevne udgave. Søndagsavisen fortæller: I en Fiat Panda med dieselmotor kører du sagtens 25 km/l. Pandaen er dermed en fin afløser for VW Lupo 3L, som ikke produceres mere, eller - den er i teorien en fin afløser. Fra fabrikken i Torino er forskellen på en diesel- og en benzin-panda kr. Dieselen har 10 hk mere og et 42 procent højere moment, hvilket betyder, at det er en afslappet, kraftig og støjsvag motor sammenlignet med den lettere skingre benzinmotor. En marchfart på 130 km/t med bagage og tre voksne er intet problem, så i lande som Italien og Frankrig køber de dieselen, som kører 6-8 km/l længere på literen og dermed tjener merprisen på godt kroner ind over en kort årrække. Sådan er det ikke i Danmark. Med danske afgifter er dieselen mere end kr. dyrere, og derfor kan den ikke betale sig. Der blev kun solgt én diesel-panda i februar 2006 mod 81 benzin-pandaer. Kilde: Kilde: Se i boksen Vi konkluderer at Danmark ikke i samme udstrækning som de øvrige EU lande vil opleve et fald i CO 2 -udslippet som følge af nye krav til bilers brændstoføkonomi. I hvert fald ikke i første omgang. Med tiden vil det større udbud af mere brændstoføkonomiske biler sandsynligvis også afspejles i den danske bilpark og dermed i CO 2 -udslippet men det vil gå væsentligt langsommere end i de øvrige europæiske lande. Årsagen er de høje danske registreringsafgifter som vil gøre de energibesparende teknologier meget dyre for de danske bilkøbere. I mange tilfælde som med hybridbilerne, jf. Boks 1 vil bilproducenterne sandsynligvis i første omgang gå uden om Danmark når en ny teknologi introduceres. De vil vurdere at der på grund af de høje priser ikke vil være en reel efterspørgsel. 7

9 I andre tilfælde vil de nye teknologier, givet at de ikke fører til væsentlige prisstigninger på bilerne, komme til Danmark samtidigt med at de kommer til de andre europæiske lande, men de vil ikke opnå en ligeså hurtig udbredelse. Dels kører danskere generelt længere tid i deres biler inden de skifter dem ud, jf. Figur 6, og denne tendens vil blive forstærket hvis priserne stiger. Dels vil danskerne sandsynligvis importere flere brugte biler. Interessen for at importere brugte biler er i forvejen stigende, da bl.a. Internettet har gjort det lettere at handle bil på tværs af landegrænserne. Figur 6: De danske biler er gamle i forhold til bilerne i mange andre europæiske lande 12 10,5 Gennemsnitlig alder (år) ,5 9,1 8, ,9 7,3 6,7 2 0 Finland Sverige Danmark Portugal Frankrig Tyskland Belgien Østrig UK Note: Figuren viser den gennemsnitlige alder for bilparken i forskellige lande. Kilder: ANFAC (2007) European Motor Vehicle Parkc 2005 og Danmarks Statistik Hvad vil det koste Danmark i forbigået CO 2 -reduktion? Hvis de nye biler i Danmark fremover forbedrer brændstoføkonomien svarende til den historiske tendens, vil gabet, i forhold til hvad der kunne være opnået nemlig 125 g CO 2 /km, være på cirka 20 gram CO 2 pr. kilometer. Bilproducenterne vil dermed år for år introducere biler i Danmark som har en væsentligt dårligere brændstoføkonomi end de øvrige EU-lande, jf. Figur 7. 8

10 Figur 7: CO 2 -reduktionen i Danmark bliver mindre end i øvrige EU 190 gram CO2 pr. kilometer Lineær udvikling frem mod målet på 125 gram CO2 pr. kilometer i 2015 Fremskrivning baseret på historisk udvikling EP mål 20 g CO2/km EU15 Danmark Note: Den sorte linie viser den faktiske udvikling i CO2-udslippet fra nye biler i Danmark og den stiplede sorte linie viser en fremskrivning af CO2-udslippet baseret på den historiske udvikling i Danmark. Den grønne linie viser den faktiske udvikling i CO2-udslippet fra nye biler i EU og den stiplede grønne linie viser en lineær udvikling hen imod Europaparlamentets mål om maksimalt 125 gram CO2 pr. kilometer i Med disse forløb vil de nye biler i Danmark i 2015 udlede 20 gram CO2 mere pr. kilometer end gennemsnittet i EU. Kilder: Færdselssstyrelsen, Danmarks Statistik og European Federation for Transport and Environment (2007) Reducing CO2 emissions from new cars 2006 progress report on the car industry's voluntary commitment Bilproducenterne kan styre efterspørgslen ved hjælp af priserne Hvad nu hvis bilproducenterne ikke formår at forbedre alle nye bilers brændstofteknologi tilstrækkeligt til at opfylde kravene inden 2015? Hvis de skal kunne leve op til kravet, kan det blive nødvendigt for dem at styre efterspørgslen i retning af de mere brændstoføkonomiske biler og væk fra de knapt så brændstoføkonomiske biler. Det kan de gøre ved en højere grad af prisdifferentiering; det vil sige ved at sænke prisen på de biler som udleder mindst CO 2 og/eller øge prisen på de store biler som udleder meget CO 2. Spørgsmålet er om bilproducenterne i dette tilfælde vil ændre på priserne i Danmark. Danmark er med de høje registreringsafgifter et helt unikt marked og samtidig et lille marked. Kravet til nye bilers brændstoføkonomi vil komme til at gælde for et gennemsnit af salget i hele Europa ikke land for land. Det kan derfor tænkes at bilproducenterne vurderer at prisdifferentiering på markeder i andre EU-lande skal trække det gennemsnitlige CO 2 -udslip i retning af EU-målsætningen. I givet fald vil udledningen af CO 2 fra den danske biltransport ikke blive reduceret. 9

11 3. KAN DANMARK FÅ STØRRE EFFEKT AF DE NYE KRAV? Vi vurderer at med den nuværende afgiftsstruktur med meget høje registreringsafgifter vil de nye krav til bilers brændstoføkonomi ikke slå igennem i Danmark i form af lavere CO 2 - udslip i samme udstrækning eller ligeså hurtigt som i resten af EU. Hvis Danmark vil understøtte de positive kræfter i en kommende EU-lovgivning om nye bilers brændstoføkonomi, kræver det en omlægning af bilafgifterne. En væsentlig anke mod en reduktion af de danske registreringsafgifter er det provenutab for staten som en nedsættelse af afgifterne vil give anledning til. En nedsættelse af registreringsafgiften vil derfor skulle modsvares af øgede indtægter ad anden vej. Sådanne kompenserende indtægter kunne fx være en kørselsafgift ( road pricing ) eller øgede benzinafgifter. Sådanne afgifter ville samtidig til en vis grad forhindre et øget kørselsomfang, og dermed reducere CO 2 -udslippet. En tredje kompenserende afgift kunne være en forhøjet grøn ejerafgift. Miljøstyrelsen har for nyligt offentliggjort en rapport, udarbejdet af COWI, der viser at det tilsyneladende kan lade sig gøre at lave en omlægning af afgifterne som ikke reducerer statens provenu og som samtidig er til gavn for miljøet 5. COWI analyserer en række scenarier for nedsættelse af registreringsafgiften kombineret med indførelse af kørselsafgifter og forøgelse af ejerafgiften for at dække statens provenutab. Samtidig forudsættes det at registreringsafgiften og ejerafgiften differentieres efter bilernes CO 2 - udslip pr. kilometer, således at biler med dårlig brændstoføkonomi og højt CO 2 -udslip pålægges en højere afgift end biler med god brændstoføkonomi og lavt CO 2 -udslip. Det vil reducere CO 2 -udslippet, da forbrugerne i højere grad vil efterspørge biler med lavt CO 2 - udslip. I flere af scenarierne falder CO 2 -udslippet permanent på trods af en stigning i personbilparken; i visse af scenarierne med mere end 10 procent på længere sigt. Scenarierne inkluderer ikke de kommende EU-krav. COWI ser alene på kørselsafgifter og øgede ejerafgifter i kombination med lavere registreringsafgifter. En anden mulighed kunne være at kombinere lavere registreringsafgift med højere brændstofbeskatning. Prisstigninger på brændstof i Danmark vil dog føre til øget grænsehandel folk vi i større grad køre til Tyskland eller Sverige for at tanke bilen op 6. Hvis staten ikke skal opleve lavere provenu som følge af højere bil-og benzinafgifter, forudsætter en 5 Miljøstyrelsen (2007) Ændring af bilafgifter. Arbejdsrapport nr Se fx bemærkninger til Forslag til lov om ændring af forskellige energiafgiftslove m.v. (Indeksering af energiafgifterne) hvor Skatteministeriet anfører at øget grænsehandel vil have en betydelig effekt på provenuet. 10

12 øget benzinbeskatning derfor en generel stigning i den minimale benzinbeskatning i hele EU 7. En reduktion af registreringsafgiften kombineret med øget en benzinbeskatning vil således involvere hele EU og er dermed ikke lige til at gå til. På den anden side viser flere studier at højere benzinbeskatning er den billigste måde at reducere CO 2 på i transportsektoren Det virker at omlægge bilafgifterne Hvis politikerne vælger at justere bilafgifterne, så virker det naturligvis kun hvis forbrugerne rent faktisk også reagerer på de nye prissignaler og begynder at opføre sig mere energibesparende. Praktisk erfaring fra april i år viser at forbrugerne faktisk reagerer. I april omlagde politikerne registreringsafgifterne til fordel for de mere miljøvenlige biler: lette, brændstoføkonomiske biler blev billigere, mens tunge og mindre brændstoføkonomiske biler blev dyrere. Allerede tre måneder efter omlægningen af bilafgifterne ses en klar tendens til at forbrugerne køber mere brændstoføkonomiske dieselbiler, jf. Figur 8. Der er således tydelige tegn på at afgiftsomlægninger virker. Figur 8: Afgiftsomlægning virker dieselbilerne har fået en bedre brændstoføkonomi 5,5 5,3 5,1 liter pr. 100 kilometer 4,9 4,7 4,5 4,3 4,1 3,9 3,7 3,5 jan-01 jul-01 jan-02 jul-02 jan-03 jul-03 jan-04 jul-04 jan-05 jul-05 jan-06 jul-06 jan-07 Note: Figuren viser et fald i det gennemsnitlige brændstofforbrug for de nye dieselbiler der er solgt i perioden efter afgiftsomlægningen i april Kilde: Danmarks Statistik 7 Spørgsmålet om en minimal brændstofbeskatning i hele EU er aktuelt i forbindelse med den igangværende debat omkring EU Kommissionens Green Paper on market-based instruments for environment and related policy purposes, jf. 8 Se fx Fisher Carolyn, Harrington Winston, Parry Ian (2007) Should automobile fuel economy standards be tightened?, The Energy Journal, vol. 28, number 4, og Kleit Andrew (2004) Impacts of long-range increases in the fuel economy (CAFE) standard, Economic Inquiry, April 2004, 42, 2. 11