Tendenser i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser på sygedagpenge- og førtidspensionsområdet

Transkript

1 Tendenser i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser på sygedagpenge- og førtidspensionsområdet Februar 2012 Beskæftigelsesregion Hovedstaden & Sjælland 01/02/12

2 Rapport udkast INDHOLD 1. INDLEDNING LÆSEVEJLEDNING 5 2. ANALYSENS FORMÅL sammenfatning af Analysens hovedkonklusioner 7 3. METODE OG DATAGRUNDLAG KLAGESAGER OM UARBEJDSDYGTIGHED Afdækning af kommunernes praksis Udfaldet af beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i vurderingen af uarbejdsdygtighed Afdækning af beskæftigelsesankenævnenes praksis Kommunernes samspil med andre relevante interessenter KLAGESAGER OM FORLÆNGELSE AF SYGEDAGPENGEPERIODEN Afdækning af kommunernes praksis Anvendte kriterier i kommunernes vurdering af om borgeren er berettiget til revalidering Anvendte kriterier i kommunernes vurdering af om borgeren er berettiget til Afklaring af arbejdsevnen Udfaldet af beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i sager om forlængelse af sygedagpengeperioden Anvendte kriterier i beskæftigelsesankenævnenes vurdering af mulighed for forlængelse af sygedagpenge Revalidering afklaring af arbejdsevne Kommunernes anvendelse af dokumentation iværksatte indsatser forud for, at borgeren mister retten til sygedagpenge KLAGESAGER PÅ FØRTIDSPENSIONSOMRÅDET Afdækning af kommunernes praksis i sager om påbegyndelse af førtidspensionssager og tildeling af førtidspension på det foreliggende grundlag Udfaldet af beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i førtidspensionssagerne Afdækning af beskæftigelsesankenævnenes praksis arbejdsprøvninger 34 2

3 Rapport udkast 5.5 Anvendt lægelig dokumentation Uoverensstemmelse mellem sagsbehandlers indstilling og den kommunale afgørelsesmyndighed BILAG Regelgrundlag Regelgrundlag sygedagpengeloven 27 stk.1 nr.1 (revalidering), nr. 2 (afklaring af arbejdsevne) Regelgrundlag lov om social pension 17 (førtidspension på det foreliggende grundlag) Regelgrundlag lov om social pension METODE Desk research Sagsgennemgang Kvalitative interviews 45 3

4 1. Indledning Beskæftigelsesregion Hovedstaden & Sjælland (BRHS) har iværksat en analyse af sygedagpenge og førtidspensionssager i beskæftigelsesankenævnene i Region Hovedstaden og Region Sjælland. Undersøgelsen er udarbejdet af stud.cand.soc Kristina Vestergaard Nielsen fra Aalborg Universitet. Efter kommunalreformen blev ankesystemet på beskæftigelsesområdet og dele af det sociale område omlagt til fem beskæftigelsesankenævn, som behandler og tager stilling til ankesager fra borgere i hele landet. I Østdanmark er der etableret to statsforvaltninger, og i tilknytning hertil er der konstitueret to beskæftigelsesankenævn. Beskæftigelsesankenævnenes afgørelser er endelige, men borgere og myndigheder har mulighed for at anke beskæftigelsesankenævnenes afgørelser til Ankestyrelsen. Ankestyrelsen kan på baggrund af en klage optage en sag til behandling, når den skønner, at sagen har principiel eller generel betydning, og derfor kan bruges som vejledning for senere afgørelser i kommuner og nævn. Beskæftigelsesankenævnene i henholdsvis Region Hovedstaden og Region Sjælland behandler et stort antal klagesager. Sagerne vedrører den sociale og beskæftigelsesretlige lovgivning, f.eks. førtidspension, revalidering, fleksjob mv.. Denne analyse beskæftiger sig udelukkende med sygedagpenge og førtidspensionsområdet. Disse sager behandles og afgøres i kommunen. Såfremt borgeren ikke er tilfreds med kommunens afgørelse, er det muligt at klage, og kommunen skal efterfølgende genvurdere sagen. Hvis kommunen fastholder samme afgørelse, sendes klagen videre til beskæftigelsesankenævnet, og sagen bliver herefter behandlet og afgjort i beskæftigelsesankenævnet i Statsforvaltningen. Nærværende analyse består af et mindre udsnit af alle sager på sygedagpenge og førtidspensionsområdet, da de undersøgte sager udelukkende er klagesager fra beskæftigelsesankenævnene. Sagerne udgør således kun en delmængde af samtlige sager. Det er hensigten, at analysens resultater skal inspirere til refleksion over praksis. Sagerne giver adgang til information om, hvordan kommunerne og beskæftigelsesankenævnene i praksis omsætter lovgivningen i forhold til borgerne. Derudover indeholder rapporten resultaterne fra en omfattende sagsgennemgang og databehandling, der tilsammen beskriver sygedagpenge og førtidspensionsområdet på en række indikatorer. Undersøgelsen består således af en gennemgang af 350 klagesager fra beskæftigelsesankenævnene. Sagerne er udvalgt, så de dækker fire forskellige sagsområder. I gennemgangen af sagerne er der fokuseret på hvilke begrundelser og kriterier der lægger til grund for afgørelserne, og den sagsbehandling der er gået forud for afgørelsen. Analysen sætter fokus på sagsbehandlingspraksis i følgende sager: 4

5 - Sager efter sygedagpengelovens 7 om uarbejdsdygtighed - Sager efter sygedagpengelovens 27 om forlængelse af sygedagpengeperioden - Sager efter pensionslovens 17 om tildeling af førtidspension på det foreliggende grundlag - Sager efter pensionslovens 18 om påbegyndelse af en førtidspensionssag 1.1 LÆSEVEJLEDNING Rapporten er opbygget i syv kapitler: Kapitel 2: Dette kapitel indeholder en præsentation af analysens formål samt de overordnede hovedkonklusioner i analysen. Kapitel 3: I dette kapitel introduceres analysens metode og datagrundlag. For en udførlig gennemgang af analysens fremgangsmåde henvises til bilag 2. Kapitel 4: Her præsenteres resultaterne af den kvantitative og kvalitative undersøgelse af beskæftigelsesankenævnenes klagesager i sager om uarbejdsdygtighed ( 7). Kapitel 5: Her præsenteres resultaterne af den kvantitative og kvalitative undersøgelse af beskæftigelsesankenævnenes klagesager i sager om forlængelse af sygedagpenge efter de to første forlængelsesbestemmelser ( 27 stk. 1 nr. 1 2). Kapitel 5: Her præsenteres resultaterne af den kvantitative og kvalitative undersøgelse af beskæftigelsesankenævnenes klagesager vedrørende førtidspension på det foreliggende grundlag (Lov om Social Pension 17) samt påbegyndelse af førtidspensionssager (Lov om Social Pension 18). Kapitel 7 og 8: Indeholder analysens bilag. Først præsenteres regelgrundlaget i de udvalgte paragraffer mere uddybende og dernæst præsenteres analysens metodegrundlag mere indgående. 5

6 2. Analysens formål Formålet med analysen er, at give indsigt i kommunernes og beskæftigelsesankenævnenes praksis på centrale områder i sygedagpenge og førtidspensionssager samt at perspektivere denne praksis til centrale juridiske og beskæftigelsespolitiske aspekter. Hensigten er, at give et indblik i hvilken betydning kommunernes og beskæftigelsesankenævnenes praksis har for udmøntning af lovgivningens politiske mission, retlige vilkår og borgerens retsstilling. Det er målet, at formulere en rapport som kan inspirere til BRHS videre arbejde med udvikling af indsatsen i forhold til sygemeldte borgere og i arbejdet med at sikre, at tilgangen af personer til permanente forsørgelsesordninger begrænses mest muligt. Følgende områder vil blive belyst I analysen: 1. Sygedagpengelovens 7 Hvilke kriterier anvendes i vurderingen af uarbejdsdygtighed hos henholdsvis kommunerne og beskæftigelsesankenævnene? Hvordan er kommunernes samspil med interessenter, herunder inddragelse af erklæringer fra læger og speciallæger, udtalelser fra anden aktør med videre? 2. Sygedagpengeloven 27 stk. 1 nr. 1 (revalidering), nr. 2 (afklaring af arbejdsevne) Hvilke typiske begrundelser og kriterier anvendes i kommunerne og i beskæftigelsesankenævnene vedrørende forlængelse eller afslag på forlængelse af sygedagpenge? Hvilken dokumentation anvendes i de undersøgte klagesager? Hvilke typer indsatser har kommunen iværksat forud for, at borgeren mister retten til sygedagpenge på grund af varighedsbegrænsningen? 3. Lov om social pension 17 og 18 Hvilke typer af kriterier anvendes i kommunerne og i beskæftigelsesankenævnenes sagsbehandling i forbindelse med afslag på påbegyndelse af sager om førtidspension ( 18) og afslag på tilkendelse af førtidspension på det foreliggende grundlag ( 17)? Hvilke typer af arbejdsprøvninger anvendes i kommunerne og hvordan håndteres disse arbejdsprøvninger som dokumentationsgrundlag for beskrivelser af arbejdsevnen og i selve afgørelserne om førtidspension? Hvordan er forholdet mellem indstilling fra sagsbehandler vedrørende tilkendelse af førtidspension og den endelige afgørelse fra kommunal afgørelsesmyndighed? 6

7 2.1 SAMMENFATNING AF ANALYSENS HOVEDKONKLUSIONER Nedenfor følger et kort resumé af rapportens hovedkonklusioner og de væsentligste opmærksomhedspunkter, der kan stimulere til en refleksion over både kommunernes og beskæftigelsesankenævnenes sagsbehandlingspraksis. Når nævnet modtager en klagesag vurderes det, hvorvidt kommunens afgørelse skal stadfæstes, ændres eller hjemvises til fornyet behandling. Undersøgelsen viser, at der gennemgående er overensstemmelse mellem kommunernes afgørelser og beskæftigelsesankenævnets afgørelser. Samlet set stadfæster beskæftigelsesankenævnene langt de fleste af de undersøgte klagesager. I gennemsnit tiltræder nævnet i Region Hovedstaden 86 pct. af de undersøgte klagesager på førtidspensionsområdes samt 70 pct. på sygedagpengeområdet. Region Sjælland tiltræder 83 pct. af de undersøgte klagesager på førtidspensionsområdet samt 50 pct. på sygedagpengeområdet. Divergensen mellem de to nævn er formentlig udtryk for, at der ikke er undersøgt så mange klagesager fra Region Sjælland som fra Region Hovedstaden. Fælles for begge nævn er imidlertid, at der er en højere stadfæstelsesgrad på førtidspensionsområdet end på sygedagpengeområdet. Analysen viser desuden, at der ikke er nævneværdig divergens mellem kommunernes og beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i deres beskrivelse af hvilke kriterier, der lægger til grund for den pågældende afgørelse. I de undersøgte klagesager er der tale om forholdsvist standardiserede afgørelser, hvor det ofte er de samme kriterier og begrundelser, der bliver brugt som argumentation. Disse standardiserede afgørelser betyder endvidere, at afgørelserne læner sig tæt op ad lovgivningens hensigt og intention både i nævnene og kommunerne. Det overordnede indtryk er, at praksis i forhold til sygedagpenge og førtidspensionsområdet er i overensstemmelse med retsreglerne og at der er overvejende konsensus mellem nævn og kommuner i de undersøgte klagesager. Alligevel viser sagsgennemgangen, at nævnene i et vist antal sager ændrer afgørelsen eller hjemviser sagen til fornyet behandling, og der er således foretaget en nærmere analyse af hvilke kriterier, der lægger til grund for disse sager. I de undersøgte klagesager om uarbejdsdygtighed ( 7 i sygedagpengeloven) tiltræder nævnet i Region Hovedstaden i gennemsnit 67 pct. af de undersøgte klagesager, mens nævnet i Region Sjælland tiltræder 53 pct. af sagerne. Analysen viser, at der i sager om uarbejdsdygtighed er forskel på, hvilke kriterier der ligger til grund for, at nævnet ændrer kommunens afgørelse eller hjemviser sagen til fornyet behandling. I sager hvor nævnet ændrer kommunens afgørelse om hvorvidt den sygemeldte borger er uarbejdsdygtig eller ej, beror dette på en konkret vurdering af, at der er objektive helbredsmæssige forhold, der hindrer den sygemeldte borgers tilbagevenden til arbejdsmarkedet. I sådanne afgørelser tyder det på, at beskæftigelsesankenævnene tolker sagens 7

8 lægelige oplysninger anderledes end jobcenteret og vælger at fremhæve eller lægge vægt på andre faktorer i sagen. Det er imidlertid vanskeligt at udlede, hvilke faktorer eller situationer, dette sker i, altså udlede en bestemt systematik heri. Analysen viser endvidere, at hjemviste sager om uarbejdsdygtighed alene vedrører overholdelsen af mere formelle sagsbehandlingsregler, såsom ufyldestgørende oplysningsgrundlag i form af uaktuelle lægeoplysninger eller lignende. I de undersøgte klagesager vedrørende forlængelse af sygedagpenge ud fra de to første forlængelsesbestemmelser, henholdsvis revalidering og afklaring af arbejdsevne (sygedagpengelovens 27 stk. 1 nr. 1 2) tiltræder nævnet i Region Hovedstaden i gennemsnit 72 pct. af sagerne. I Region Sjælland stadfæster nævnet derimod kun 46 pct. af de undersøgte klagesager. Analysen viser, at beskæftigelsesankenævnene i gennemsnit kun ændrer 4 pct. af de undersøgte klagesager med henvisning til, at der burde være iværksat en revalidering ( 27 stk. 1 nr. 1 i sygedagpengeloven). Dermed tyder det på, at kommunerne i høj grad følger lovgivningens hensigt og intention, da revalidering netop er det sidste valg i forhold til andre beskæftigelsesrettede aktiviteter. Til gengæld ændres de resterende sager med henvisning til, at en afklaring af arbejdsevnen er relevant ( 27 stk.1 nr. 2 i sygedagpengeloven). De afklarende foranstaltninger skal give et billede af borgerens arbejdsevne og kan udover virksomhedspraktik bestå af afklaringsforløb på revainstitutioner, opkvalificerende undervisningstilbud med videre. Det afgørende er, at afklaringen skal kunne foretages inden for 39 uger, og at resultatet af afklaringsforløbet skal give kommunen et fyldestgørende grundlag for at beslutte, hvad der videre skal ske i forløbet. I sager der omhandler afklaring af arbejdsevne, ændres der betydeligt flere sager end der hjemvises. Det tyder på, at beskæftigelsesankenævnene lægger vægt på andre forhold i sagen eller fortolker omstændighederne anderledes end kommunen. Nævnet vurderer i disse sager, i modsætning til kommunen, at det er relevant at afklare borgerens arbejdsevne. Sagsgennemgangen viser, at disse ændringer typisk begrundes med, at det er muligt at afklare borgerens arbejdsevne inden for tidsrammen på de 39 uger, at en afklaring af arbejdsevnen er nødvendig i vurderingen af det videre forløb, eller at borgerens helbredsmæssige forhold ikke er en hindring for en arbejdsprøvning. Det betyder i praksis, at kommunerne i disse sager ikke har foretaget en afklaring af arbejdsevnen forud for afslag på forlængelse af sygedagpengene, men nævnet vurderer, at en sådan afklaring af arbejdsevnen burde være foretaget. På førtidspensionsområdet er der generelt større stadfæstelsesgrad end på sygedagpengeområdet. I sager om førtidspension på det foreliggende grundlag ( 17 i Lov om Social Pension) tiltræder nævnet 91 pct. af de undersøgte sager i Region Hovedstaden samt 87 pct. af sagerne i Region Sjælland. I klagesager om påbegyndelse af en sag om førtidspension ( 18 i Lov om Social Pension) er stadfæstelsesgraden tilsvarende høj, henholdsvis 80 pct. i Region Hovedstaden og 78 pct. i Region Sjælland. 8

9 Analysen på førtidspensionsområdet viser endvidere, at der er i nævnenes afgørelser ikke udelukkende anvendes de samme kriterier som i kommunernes afgørelser. Der er dog ikke tale om en påfaldende divergens mellem de to instanser, da det vurderes, at de anvendte kriterier er udtryk for nogenlunde samme tendenser. Alligevel viser sagsgennemgangen, at nævnet i mange afgørelser påpeger, at udvikling af borgerens arbejdsevne skal forsøges. Denne formulering betoner lovgivningens hensigt og intention, hvor det netop fremhæves, at arbejdsevnen så vidt muligt skal udvikles og ikke alene afprøves som grundlag for vurdering af en eventuel tildeling af førtidspension. I forlængelse af ovenstående er det undersøgt hvilke metoder og indsatser kommunerne anvender til at vurdere borgerens arbejdsevne i forbindelse med førtidspensionssager. Med hensyn til arbejdsprøvninger er navnlig værkstedsarbejde ofte brugt i de undersøgte førtidspensionssager i vurderingen og beskrivelsen af borgerens arbejdsevne. Sagsgennemgangen viser, at arbejdsevnen i mange tilfælde vurderes ved hjælp af arbejdsprøvninger på revainstitutioner eller lignende, hvor borgeren testes i forholdsvist mekaniske arbejdsfunktioner, eksempelvis på pakke montage, elektronik eller cykelværksteder. Sådanne arbejdsprøvninger anvendes i 63 pct. af de undersøgte klagesager. Gennemgangen af notater fra sådanne arbejdsprøvninger viser, at der ofte anvendes detaljerede tidsstudier til at vurdere borgerens arbejdshastighed, udholdenhed og formålet er blandt andet, at angive hvor mange timer borgeren kan arbejde. I forhold til lovgivningens intention bør man være opmærksom på, at der lovgivningsmæssigt er mere opmærksomhed på udvikling af arbejdsevnen ved hjælp af mere virksomhedsrettede og koordinerede indsatser end på en mere statist måling og afklaring af arbejdsevnen. Noget tyder derfor på, at kommunernes metoder til arbejdsprøvning med fordel kan udvikles så der i højere grad fokuseres på netop udvikling af borgerens arbejdsevne og ikke blot afprøvning og dokumentation. Endeligt peger analysen på, at der en betydelig uoverensstemmelse mellem sagsbehandlerens (ressourceprofilens) indstilling til førtidspension og den endelige afgørelse i den kommunale afgørelsesmyndighed. Analysen viser, at der særligt i sager om påbegyndelse af førtidspension ( 18) forekommer en betydelig divergens. Denne uoverensstemmelse forekommer således i 69 pct. af de undersøgte klagesager. Det tyder på, at jobcentrene har en udfordring i, at få fastlagt en generel og fælles linje på området, at få denne kommunikeret ud samt implementeret i alle led og funktioner. Opsummerende kan følgende opmærksomhedspunkter udledes af analysen - Behov for en vurdering af, om jobcenteret bør fokusere mere på afklaring af arbejdsevnen inden varighedsbegrænsningens indtræden i sygedagpengesager, da nævnet hovedsageligt ændrer kommunernes afgørelser i forhold til denne forlængelsesbestemmelse ( 27 stk. 1 nr.2 i sygedagpengeloven). - Behov for en mere udviklingsorienteret tilgang til afklaring af borgerens arbejdsevne, så afklaring af arbejdsevnen får et udviklende sigte og ikke blot et afklarende og dokumenterende sigte. 9

10 - Behov for en intern afklaring og konsensus om strategien i jobcentrene i forbindelse med tildeling af førtidspension, så der i højere grad kommer overensstemmelse mellem sagsbehandlerens indstilling og den endelige afgørelse i den kommunale afgørelsesmyndighed. 10

11 3. Metode og datagrundlag Dette afsnit indeholder en gennemgang af analysens metode og datagrundlag. Der er tale om en kort skitsering, da der er givet en udførlig præsentation i bilag 2. Der er foretaget en desk research i den indledende fase af analysearbejdet, hvilket omfatter en gennemgang af forskellige kilder, der skal bistå med relevante oplysninger og nødvendig viden. Derudover er der gennemført en udførlig sagsgennemgang af 350 klagesager fra beskæftigelsesankenævnene i region Hovedstaden og region Sjælland i Der er lavet et udtræk af sager fra både forår og efterår Den sagsbehandling, som er undersøgt, ligger dermed forud for dette tidsrum. Analysen består derudover af en række kvalitative interviews i fem jobcentre. Udvælgelsen er foretaget i forhold til jobcenterets størrelse og beliggenhed. Der er lagt vægt på, at jobcenteret skal have en vis størrelse, således at jobcenteret har en vis erfaring med klagesager i nævnet. Der er derfor valgt et udsnit af jobcentre i både Region Hovedstaden og i Region Sjælland. Sideløbende er der fortaget kvalitative interviews i de to Statsforvaltninger med henblik på indhentelse af oplysninger om beskæftigelsesankenævnets sagsbehandlingspraksis. Hensigten er, at kombinere og sammenholde resultaterne fra sagsgennemgangen med de gennemførte interviews. De gennemførte interviews til at nuancere og forfølge generelle tendenser i resultaterne fra den udførte sagsgennemgang. Analysens fremgangsmåde kan skitseres med følgende oversigt over projektets indhold og udbytte. De forskellige trin beskrives nærmere i bilag 2. 11

12 3. Klagesager om uarbejdsdygtighed Reglerne om borgerens uarbejdsdygtighed findes i 7 i sygedagpengeloven. Sygedagpenge udbetales ved hel eller delvis uarbejdsdygtighed på grund af sygdom og sygedagpenge, og ophører den dag, den ansatte eller ledige er arbejdsdygtig igen. Det fremgår endvidere af loven, at retten til sygedagpenge er betinget af, at en person er uarbejdsdygtig på grund af egen sygdom. Der henvises til bilag 1 for yderligere beskrivelse af regelgrundlaget. Sagsudtrækket består af 50 sager, henholdsvis 33 klagesager fra Region Hovedstaden og 17 klagesager fra Region Sjælland. Der er ikke foretaget en juridisk gennemgang af hverken kommunernes eller beskæftigelsesankenævnenes sager, men der er derimod tale om en vurdering af hvilke kriterier, der lægger til grund for afgørelserne, og om der eventuelt er divergens mellem beskæftigelsesankenævnenes og kommunernes prioriteringer på området. Derudover analyseres kommunernes samspil med forskellige relevante interessenter, herunder kommunernes inddragelse af erklæringer fra læger og speciallæger, udtalelser fra anden aktør med videre. 3.1 AFDÆKNING AF KOMMUNERNES PRAKSIS Analysen viser, at der i vurderingen af uarbejdsdygtighed findes en række kriterier, der er gennemgående i kommunernes afgørelser. Den mest anvendte begrundelse for at stoppe borgerens sygedagpenge er, at borgeren ikke længere er uarbejdsdygtig i sygedagpengelovens forstand. Denne begrundelse underbygges i afgørelserne med en række forskellige kriterier eller argumenter. I nedenstående tabel fremstilles de argumenter i prioriteret rækkefølge efter deres anvendelseshyppighed. Tabel 4.1 Mest anvendte kriterier i kommunernes afgørelser i sager om uarbejdsdygtighed i kronologisk rækkefølge Ad 1. Den sygemeldte anses ikke som uarbejdsdygtig, da sygdommen ikke afskærer den pågældende fra at tage anden beskæftigelse inden for samme uddannelses og beskæftigelsesområde (bred vurdering). Ad 2. Der er ikke grundlag for at iværksætte yderligere foranstaltninger. Ad 3. Det vurderes, at borgeren har mulighed for at varetage et arbejde med skånehensyn. Ad 4. Der ikke påvist sygdom, som kan begrunde uarbejdsdygtighed / der er ikke objektive helbredsbegrundende forhindringer i forhold til tilbagevenden til arbejdsmarkedet. 12

13 Ad 5. Borgerens tilstand er stationær. Ovenstående er de kriterier der oftest ses i vurderingen af borgerens uarbejdsdygtighed, og i det følgende perspektiveres disse i forhold til lovgivningens hensigt og intentioner. Ad 1: Den bredere vurdering er en gennemgående anvendt argumentation for, at borgeren ikke er uarbejdsdygtig i sygedagpengelovens forstand i de undersøgte klagesager. Vurderingsgrundlaget ændrer sig, jf. sygedagpengeloven, efter tre måneder, og den sygemeldte kan derfor kun anses som uarbejdsdygtig, hvis sygdommen afskærer pågældende fra at tage anden beskæftigelse inden for samme uddannelses og beskæftigelsesområde. Hvis kommunen vurderer, at den sygemeldte kan passe et arbejde efter den brede vurdering, vil dette følgelig føre til, at den sygemeldte kan blive raskmeldt, og sygedagpengene stoppes. Eftersom analysen udelukkende beskæftiger sig med sager med ressourceprofil, er anvendelsen af den bredere vurdering i afgørelserne ikke uventet. Arbejdsevnemetoden og ressourceprofil anvendes således kun i sager, hvor det vurderes, at borgeres arbejdsevne er truet og efter tre måneders sygemelding øges anvendelsen af den brede vurdering givetvis. Ad 2: Kommunen anvender i de fleste sager kriteriet, at der ikke er grundlag for at iværksætte yderligere foranstaltninger for at bringe den sygemeldte borger tilbage på arbejdsmarkedet. 1 Der er ikke yderligere bemærkninger til dette. Ad 3: Kommunen skal løbende vurdere om borgeren opfylder betingelserne for at modtage sygedagpenge, og om der stadig foreligger hel eller delvis uarbejdsdygtighed på grund af egen sygdom. Som det fremgår af ovenstående tabel, er det en typisk anvendt begrundelse i afgørelserne, at borgeren burde være i stand til at varetage et job med de rette skånehensyn. En sådan begrundelse beror på en vurdering af, at borgeren ikke længere er fuldt uarbejdsdygtig. Dermed bliver det op til borgeren i samarbejde med arbejdspladsen, at indgå aftale om skånehensyn uden at kommunen er involveret. Ad 4: Derudover er et typisk anvendt vurdering i kommunernes afgørelser, at borgerens tilstand er stationær. Det fremgår af lovens bestemmelser, at kommunen kan standse udbetalingen af sygedagpenge, hvis det efter anvendelse af arbejdsevnemetoden vurderes, at tilstanden er 1 (Lovgrundlag: Bekendtgørelse nr. 656 af 15/06/2011 om lov om retssikkerhed og administration på det sociale område 7a) 13

14 stationær, uden at den sygemeldte er berettiget til revalidering, fleksjob eller førtidspension. Hvis det er tilfældet, er sygedagpengelovens betingelse om uarbejdsdygtighed ikke opfyldt. 2 Det skal understreges, at kommunen ikke blot kan stoppe udbetalingen af sygedagpenge med henvisning til at lidelsen er stationær, det er arbejdsevnemetodens resultat, der er afgørende for, hvorvidt sygedagpengene skal ophøre eller fortsætte. Kommunen kan således standse sygedagpengene, hvis kommunen vurderer, at borgerens tilstand er stationær, uden at vedkommende er berettiget til revalidering, fleksjob eller førtidspension. En afgørelse om dette skal dog ske på baggrund af en ajourført ressourceprofil. Analysen viser, at kommunernes afgørelser grundlæggende følger lovgivningens hensigt og intention. Sagsgennemgangen viser dog, at afgørelser foretaget ud fra vurdering af borgerens uarbejdsdygtighed, er forholdsvist korte. Det udmønter sig i praksis i, at kommunerne ofte kun anvender en enkel begrundelse i afgørelserne, hvorimod nævnet ofte referer til flere faktorer, der har betydning i vurderingen af borgerens uarbejdsdygtighed. I henhold til sygedagpengeloven gælder det, at det er en helhedsvurdering, der lægger til grund for vurdering af borgerens uarbejdsdygtighed, og det er således vigtigt, at denne helhedsvurdering også kommer frem i afgørelserne, hvilket giver et desto større behov for uddybning og detaljering i afgørelserne. 3.2 UDFALDET AF BESKÆFTIGELSESANKENÆVNENES AFGØRELSER I VURDERINGEN AF UARBEJDSDYGTIGHED I de 50 undersøgte klagesager er udfaldet af beskæftigelsesankenævnenes afgørelser, at 67 pct. af klagesagerne tiltrædes af nævnet i Region Hovedstaden, mens nævnet i 30 pct. af sagerne ændrer kommunernes afgørelse. I den resterende del, omkring 3 pct., har nævnet hjemvist sagen til kommunen til fornyet behandling og afgørelse, jf. tabel 4.2. I Region Sjælland har nævnet stadfæstet 47 pct. af sagerne samt stadfæstet, men ændret begrundelsen i 6 pct. af sagerne, dvs. nævnet alt i alt tiltræder 53 pct. af sagerne. Beskæftigelsesankenævnet har ændret kommunernes afgørelser i 24 pct. af sagerne. Endvidere har nævnet hjemvist 24 pct. af sagerne til fornyet behandling og afgørelse i kommunen, jf. tabel 4.2. Tabel 4.2 Udfaldet af beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i sager om uarbejdsdygtighed i de to regioner i de undersøgte klagesager 2 Sygedagpengelov: Lov nr. 563 af 9/ om sygedagpenge samt Arbejdsdirektoratets vejledning nr af 25/6 2008, senest ændret ved skrivelse nr af 19/

15 Udfaldet af beskæftigelsesankenævnets afgørelser i Region Hovedstaden Udfaldet af beskæftigelsesankenævnets afgørelser i Region Sjælland 3% 24% 30% Stadfæster Stadfæster men ændrer afgørelse Ændrer 46% Stadfæster Stadfæster men ændrer afgørelse Ændrer 0% 67% Hjemviser 24% Hjemviser 6% Statistik over samtlige ankesager fra 2010 i beskæftigelsesankenævnene viser, at kommunernes afgørelser tiltrædes i 2/3 af sagerne, og dette gælder både i region Hovedstaden og i region Sjælland. Divergensen mellem de to beskæftigelsesankenævn i nærværende analyse skyldes formentlig, at sagsudtrækket ikke er så omfattende i Region Sjælland, og det vurderes derfor, at der ikke er tale om en generel tendens AFDÆKNING AF BESKÆFTIGELSESANKENÆVNENES PRAKSIS Tabel 4.3 Mest anvendte kriterier i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i sager om uarbejdsdygtighed Ad 1: Den sygemeldte anses ikke som uarbejdsdygtig, da sygdommen ikke afskærer den pågældende fra at tage anden beskæftigelse inden for samme uddannelses og beskæftigelsesområde (bred vurdering). Ad 2: Utænkeligt at vedkommende kan vende tilbage til hidtidigt arbejde. Ad 3: Det vurderes, at borgeren har mulighed for at varetage et arbejde med skånehensyn. Ad 4: Der ikke påvist sygdom, som kan begrunde uarbejdsdygtighed / der er ikke objektive helbredsbegrundende forhindringer i forhold til tilbagevenden til arbejdsmarkedet. 3 Status fra beskæftigelsesankenævn findes på BRHS hjemmeside 15

16 Beskæftigelsesankenævnene benytter i høj grad de samme kriterier og begrundelser når de stadfæster klagesagerne. Derfor kommenteres ovenstående tabel ikke yderligere. Der er dog ofte tale om længere afgørelser, hvor flere af begrundelserne optræder på samme tid. Det fremkommer i interviews med statsforvaltningen, at de forsøger at lave meget udførlige begrundelser både af hensyn til borgeren, men i høj grad også af hensyn til kommunen, så de efterfølgende har mulighed for at indrette deres praksis efter nævnets anbefalinger. Det undersøges i stedet hvilke kriterier, der lægges til grund for beskæftigelsesankenævnenes afgørelser, når de hjemviser eller ændrer klagesager om uarbejdsdygtighed. Tabel 4.4 Mest anvendte kriterier i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i sager om uarbejdsdygtighed der ændres eller hjemvises Ad 1: Der er objektive helbredsforhold, der hindrer den sygemeldtes tilbagevenden til arbejdsmarkedet. Ad 2: Manglende oplysninger i sagen/ eller kommunen har ikke tilstrækkeligt grundlag for vurdering. Ad 1: Når beskæftigelsesankenævnet ændrer kommunens afgørelser beror disse afgørelser på en anden vurdering og vægtning af sagens konkrete omstændigheder, end den kommunen havde foretaget. Årsagen til at beskæftigelsesankenævnet ændrer sager om uarbejdsdygtighed, sker på baggrund af en konkret vurdering, hvor der således lægges vægt på andre forhold i sagen, og/eller sagens omstændigheder fortolkes anderledes. Den mest anvendte begrundelse for at ændre sager om uarbejdsdygtighed er, at beskæftigelsesankenævnet vurderer, i modsætning til kommunen, at der er objektive helbredsmæssige forhold, der hindrer tilbagevenden til arbejdsmarkedet. I sådanne vurderinger er der noget, der tyder på, at beskæftigelsesankenævnet tolker lægelige oplysninger og erklæringer anderledes end kommunen eller vælger at lægge vægt på andre faktorer i sagen. Ad 2: Analysen viser endvidere, at hjemviste klagesager i beskæftigelsesankenævnet alene vedrører overholdelsen af mere formelle sagsbehandlingsregler, såsom ufyldestgørende oplysningsgrundlag i form af uaktuelle lægeoplysninger eller lignende. Den mest fremtrædende begrundelse for hjemvisning er manglende oplysninger eller dokumentation i sagen. Udfaldet ved en sådan vurdering er primært hjemvisning af sagen til fornyet behandling i kommunen. I sager hvor kommunen har tilsidesat et lovpligtigt sagsbehandlingskrav bliver afgørelsen således ugyldig, og nævnet hjemviser sagen til fornyet afgørelse. En hjemvisning kan også forekomme, hvis kommunen har truffet afgørelse på baggrund af uaktuelle lægeoplysninger. 16

17 3.4 KOMMUNERNES SAMSPIL MED ANDRE RELEVANTE INTERESSENTER Et fast element i en sygedagpengesag er indhentelse af lægelige oplysninger. Dette har flere formål, dels at dokumentere borgerens uarbejdsdygtighed, dels at bidrage til kommunens vurdering af den bedste indsats i det videre forløb. Der er ikke et lovgivningsmæssigt krav om, at det skal være en lægeerklæring i sagen. Kommunen kan indhente en lægeerklæring, når det er nødvendigt, men hvis de relevante lægelige oplysninger fremgår andetsteds, eksempelvis i oplysninger fra hospital, psykiater eller lignende, så er de oplysninger i sig selv fyldestgørende. Ud fra et interessentperspektiv er det undersøgt hvilke aktører kommunerne oftest samarbejder med henblik på afdækning af kommunernes samspil med forskellige interessenter. Kommunernes anvendte dokumentation i klagesagerne om uarbejdsdygtighed Journalnotat/udtalelse fra hospital Notat fra Afklaringsforløb/arbejdsprøvning Generel el. Specifik Helbredsattest Borgerens egen Psykolog/psykiater Psykiatrisk lægekonsulent Lægekonsulent Statusattest egen læge 0% 20% 40% 60% 80% 100% Procent Psykologisk Undersøgelse Speciallægeerklæring Tabellen viser, at statusattest fra egen læge er den mest anvendte dokumentationsform i de undersøgte klagesager. Det fremgår af sagsgennemgangen, at statusattest fra egen læge anvendes i 82 pct. af klagesagerne. Endvidere er der i 62 pct. af sagerne indhentet speciallægeerklæring af den ene eller anden slags, eksempelvis reumatologisk, neurologisk eller psykiatrisk speciallægeerklæring. I 58 pct. af sagerne har kommunen anvendt udtalelse eller journalnotat fra et hospital. I næsten halvdelen af sagerne har kommunen benyttet en lægekonsulent, det drejer sig om 48 pct. af sagerne. 17

18 Notater fra afklaringsforløb af den ene eller anden slags anvendes ikke så ofte i sager om uarbejdsdygtighed, kun i 16 pct. af sagerne. Dette tyder på, at sygedagpengesagerne stoppes førend kommunerne har iværksat et afklaringsforløb, eller at det ikke vurderes dikterende for resultatet af afgørelsen og derfor ikke medtages i sagen. Der optræder ofte dokumentation fra flere forskellige kilder, men sagsgennemgangen viser som nævnt, at statusattester fra egen læge er det mest anvendte dokumentationsgrundlag i de gennemgåede klagesager om uarbejdsdygtighed. Interview med en række jobcentre viser, at jobcentrene oplever, at beskæftigelsesankenævnene i nogle sager lægger mere vægt på ekspertudsagn fra læger, speciallæger og psykiater end jobcentrenes socialfaglige vurderinger. Det påpeges bl.a., at beskæftigelsesankenævnene er mere konservative og traditionelle, og dermed virker tilbageholdende over for alternative og nye dokumentationsformer, eksempelvis udtalelser fra fysioterapeuter eller lignende frem for lægeudtalelser. 18

19 4. Klagesager om forlængelse af sygedagpengeperioden Sagsudtrækket af klagesager vedrørende forlængelse af sygedagpenge fordeler sig på 174 klagesager i alt, henholdsvis 137 sager fra Region Hovedstaden og 37 sager fra Region Sjælland. De undersøgte sager fordeler sig som tidligere nævnt udelukkende på de to første forlængelsesbestemmelser i sygedagpengeloven om mulighed for henholdsvis revalidering og afklaring af arbejdsevne. Sygedagpenge er en korttidsydelse, og derfor er hovedreglen den, at udbetalingen af sygedagpenge ophører, når der er udbetalt sygedagpenge eller løn under sygdom for mere end 52 uger i de 18 forudgående kalendermåneder. Der er imidlertid en række muligheder for forlængelse af sygedagpenge, når den generelle varighed er nået. Reglerne om mulighed for at forlænge sygedagpenge udover den almindelige varighedsbegrænsning findes i sygedagpengelovens 27, og der henvises i øvrigt til bilag 1 for yderligere beskrivelse af regelgrundlaget. I første afsnit udpeges de anvendte kriterier i vurderingen af varighedsbegrænsningen hos henholdsvis jobcentre og beskæftigelsesankenævn. Efterfølgende perspektiveres den konstaterede praksis med lovgivningens hensigt og retlige vilkår. I andet afsnit beskrives hvilke typer af indsatser kommunen iværksætter forud for, at den enkelte borger mister retten til sygedagpenge på grund af varighedsbegrænsningen. Endvidere fokuseres der på både kommunernes og beskæftigelsesankenævnenes anvendelse og fortolkning af lægeerklæringer, lægekonsulenters udtalelser samt anden anvendt dokumentation i de undersøgte klagesager. 4.1 AFDÆKNING AF KOMMUNERNES PRAKSIS Analysen viser, at der i vurderingen af hvorvidt borgeren kan forlænges efter varighedsbegrænsningens indtræden, optræder en række forskellige tendenser i kommunernes sagsbehandlingspraksis. Begrundelsen for at stoppe borgerens sygedagpenge er, at borgeren ikke opfylder betingelserne for forlængelse. Der lægger en række forskellige kriterier til grund for denne vurdering. I nedenstående tabeller beskrives kommunernes mest benyttede kriterier i prioriteret rækkefølge efter deres anvendelseshyppighed. Kriterierne deles op i de to førnævnte forlængelsesbestemmelser. Først gengives begrundelserne for, at det ikke er overvejende sandsynligt, at der kan iværksættes revalidering. 19

20 4.2 ANVENDTE KRITERIER I KOMMUNERNES VURDERING AF OM BORGEREN ER BERETTIGET TIL REVALIDERING Tabel 4.1 Mest anvendte kriterier i kommunernes afgørelser i forhold til revalidering Ad 1: Revalidering er ikke overvejende sandsynligt, da borgerens helbredssituation anses for uafklaret. Ad 2: Revalidering er ikke overvejende sandsynligt, da borgeren ikke har begrænsninger nok i arbejdsevnen. Ad 3: Revalidering er ikke overvejende sandsynligt, da borgeren ingen muligheder ser i forhold til arbejdsmarkedet. Ad 1: Vurderingen af, at revalidering ikke er overvejende sandsynligt begrundes i afgørelserne oftest med, at borgerens helbredssituation er uafklaret. Borgeren kan således godt være syg ved varighedens indtræden, men hvis sygdomsperspektivet på den ene eller anden måde er uafklaret, kan det ikke vurderes om en revalidering er overvejende sandsynlig, og der er dermed ikke grundlag for at fortsætte sygedagpengene. Denne praksis er ikke modstridende med lovgivningens hensigt og intention. Reglerne er udformet på en sådan måde, at borgeren godt kan være syg uden at have ret til at få forlænget sine sygedagpenge. Ad 2: Det er ydermere en hyppigt anvendt begrundelse i afgørelserne, at borgeren ikke har begrænsninger nok i arbejdsevnen. Revalidering er et tilbud til sygemeldte borgere, men er kun aktuelt, hvis arbejdsevnen er begrænset, eksempelvis på grund af nedslidningsskader eller psykiske belastninger. Målet med revalidering er, at fastholde den sygemeldte borger på arbejdsmarkedet og sikre at borgeren får mulighed for at forsørge sig selv og sin familie. Hensigten er, at kvalificere borgeren til et job vedkommende kan klare. Revalidering er således altid det sidste valg i forhold til andre erhvervsrettede aktiviteter. Ad 3: Afgørelserne indeholder endvidere ofte begrundelsen, at revalidering ikke er overvejende sandsynligt, da borgeren ingen muligheder ser i forhold til arbejdsmarkedet. Det understreges netop i lovgivningen, at det er en væsentlig forudsætning for at forlænge sygedagpengeperioden efter bestemmelsen, at den sygemeldte er motiveret for og aktivt deltager i de foranstaltninger, som indgår i den afklarende fase, inden kommunen iværksætter borgerens jobplan. Sagsgennemgangen viser, at beskæftigelsesankenævnet kun ændrer 4 pct. af klagesagerne med henvisning til, at der burde være iværksat en revalidering. Dermed tyder det på, at kommunerne har godt styr på, at revalidering er det sidste valg i forhold til andre erhvervsrettede aktiviteter. Det kan i forlængelse hermed konstateres, at kommunernes afgørelse på dette område i høj grad følger lovgivningens hensigt og intention. 20

21 4.3 ANVENDTE KRITERIER I KOMMUNERNES VURDERING AF OM BORGEREN ER BERETTIGET TIL AFKLARING AF ARBEJDSEVNEN I nedenstående skema opstilles de kriterier der er mest fremtrædende i kommunernes vurdering af, hvorvidt borgeren er berettiget til forlængelse efter sygedagpengelovens 27, stk. 1 nr.2. Tabel 4.2 Mest anvendte kriterier i kommunernes afgørelser i forhold til revalidering Ad 1: Afklaring af arbejdsevne er ikke relevant, da helbredssituationen anses for uafklaret. Ad 2: Afklaring af arbejdsevne er ikke relevant, da det ikke vil give et realistisk billede af arbejdsevnen. Ad 3: Afklaring af arbejdsevne er ikke relevant, da helbredssituationen ikke er stationær. Ad 4: Afklaring af arbejdsevne er ikke relevant, da arbejdsevnen ikke kan afklares inden for 39 uger. De afklarende foranstaltninger skal give et billede af borgerens arbejdsevne og kan udover virksomhedspraktik bestå af afklaringsforløb på revainstitutioner, opkvalificerende undervisningstilbud med videre. Det afgørende er, at afklaringen skal kunne foretages inden for 39 uger, og at resultatet af afklaringsforløbet skal give kommunen et fyldestgørende grundlag for at beslutte, hvad der videre skal ske i forløbet. Ad 1: Sagsgennemgangen viser, at borgerens uafklarede helbredstilstand, er det mest anvendte kriterium i vurderingen af, hvorvidt det er relevant at iværksætte en afklaring af borgerens arbejdsevne. Det skal i den forbindelse bemærkes, at en uafklaret helbredsmæssig situation ikke i sig selv er til hinder for at forlænge efter bestemmelsen. Det forudsættes dog, at det på afgørelsestidspunktet kan vurderes, at afklaring af arbejdsevnen kan forventes at ske inden for tidsrammen på 39 uger. Det fremgår af vejledningen til loven, at forlængelse kan ske i de situationer, hvor der ikke inden varighedsgrænsen er sket en afklaring af sygedagpengemodtagerens arbejdsevne, så der kan træffes beslutning om hvilke tilbud, der kan iværksættes, herunder om der skal rejses sag om førtidspension, ske visitering til fleksjob eller anden afklarende foranstaltning. Det fremgår endvidere af Ankestyrelsen principafgørelse (D 9 02) hvornår der skal ske forlængelse ved en afklaring af arbejdsevnen. Ankestyrelsen lagde til grund, at det overordnede formål med bestemmelsen ifølge lovbemærkningerne er at forlænge sygedagpengeretten, hvis der på det tidspunkt, hvor der ikke er andre forlængelsesmuligheder mangler en afklaring af den sygemeldtes 21

22 arbejdsevne til brug for beslutning om hvilken hjælp, der videre skal tilbydes. Ankestyrelsen fandt som udgangspunkt ikke, at en uafklaret helbredsmæssig situation er til hinder for at forlænge efter bestemmelsen, hvis afklaringen af arbejdsevnen kan ske inden for tidsrammen. At borgerens helbredsmæssige situation er uafklaret anvendes som den afgørende og eneste begrundelse i 15 pct. af afgørelserne. Denne begrundelse bør ikke stå alene i afgørelserne, men kombineres med en overvejelse omkring hvorvidt arbejdsevnen kan afklares inden for tidsrammen. Dermed undgås en for snæver fortolkning af forlængelsesreglen, og det sikres, at afgørelsen er i overensstemmelse med principafgørelser i Ankestyrelsen og vejledningen til loven. Som analysen demonstrerer, bør det faktum, at borgerens helbredssituation er uafklaret, ikke være afgørende for hvorvidt en afklaring af arbejdsevnen er relevant. Det er til gengæld afgørende, at borgerens arbejdsevne skal kunne afklares inden for 39 uger og give et realistisk billede af borgerens arbejdsevne. Sagsgennemgangen viser, at kommunerne i overvægten af de undersøgte sager kombinerer disse overvejelser, hvilket betyder, at lovens hensigt og intention i langt de fleste tilfælde overholdes. I 85 pct. af sagerne kombinerer kommunen ovenstående overvejelser. 4.4 UDFALDET AF BESKÆFTIGELSESANKENÆVNENES AFGØRELSER I SAGER OM FORLÆNGELSE AF SYGEDAGPENGEPERIODEN Analysen viser, at 72 pct. af klagesagerne tiltrædes af nævnet i region Hovedstaden, mens nævnet i 24 pct. af sagerne ændrer kommunernes afgørelse. I den resterende del, omkring 3 pct., har nævnet hjemvist sagen til kommunen til fornyet behandling og afgørelse, jf. tabel 4.3. I Region Sjælland har nævnet stadfæstet 46 pct. af sagerne. Beskæftigelsesankenævnet har ændret kommunernes afgørelser i 41 pct. af sagerne. Endvidere har nævnet hjemvist 14 pct. af sagerne til fornyet behandling og afgørelse i kommunen, jf. tabel

23 Tabel 4.3 Udfaldet af beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i sager om uarbejdsdygtighed i de to regioner i de undersøgte klagesager Udfaldet af beskæftigelsesankenævnets afgørelser i Region Hovedstaden Udfaldet af beskæftigelsesankenævnets afgørelser i Region Sjælland 3% 14% 24% Stadfæster Stadfæster 1% Stadfæster, men ændrer begrundelse Ændrer 45% Stadfæster, men ændrer begrundelse Ændrer 72% Hjemviser 41% Hjemviser 0% Forskellen mellem de to beskæftigelsesankenævn kan formentlig som tidligere nævnt tilskrives, at det ikke har været muligt at udtrække en så omfattende sagsmængde i Region Sjælland og der er ifølge statistikken for 2010 på området ikke er noget der tyder på, at nævnet tiltræder så markant færre afgørelser i Region Sjælland end i Hovedstaden. 4.5 ANVENDTE KRITERIER I BESKÆFTIGELSESANKENÆVNENES VURDERING AF MULIGHED FOR FORLÆNGELSE AF SYGEDAGPENGE Analysen viser, at der i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser anvendes så godt som de samme kriterier som i kommunernes afgørelser. Der er således ikke tale om en nævneværdig divergens mellem de to instanser. Derfor vil analysen kun kortfattet nævne de anvendte kriterier, og der henvises i stedet til refleksionerne omkring kommunernes sagsbehandlingspraksis, da nævnet ved stadfæstelse af kommunernes afgørelser anvender næsten identiske kriterier. 4.6 REVALIDERING I nedenstående tabel præsenteres de kriterier, der er gennemgående i beskæftigelsesankenævnenes vurdering af, om borgerens sygedagpenge kan forlænges efter den første bestemmelse i sygedagpengeloven 27 stk. 1 nr. 1 (revalidering). 23

24 Tabel 4.4 Mest anvendte kriterier i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i vurdering af om det er overvejende sandsynligt, at der kan iværksættes en revalidering Ad 1: Revalidering er ikke overvejende sandsynligt, da arbejdsevnen ikke er endelig afklaret. Ad 2: Revalidering er ikke overvejende sandsynligt, da vedkommende ikke er færdigbehandlet. Ad 3: Revalidering er ikke overvejende sandsynligt, da helbredssituationen er uafklaret. Ad 4: Revalidering er ikke overvejende sandsynligt, da vedkommende ikke har begrænsninger nok i arbejdsevnen. Nævnet ændrer eller hjemviser ikke ret mange sager i henhold til, at det er overvejende sandsynligt at borgeren kan revalideres til det ordinære arbejdsmarked, det sker således kun i 4 pct. af sagerne. Derfor vil det følgende afsnit kun behandle nævnets vurdering af forlængelse af sygedagpengeperioden efter anden forlængelses mulighed (afklaring af arbejdsevnen). 4.7 AFKLARING AF ARBEJDSEVNE I nedenstående tabel beskrives de kriterier der hyppigst anvendes i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i vurderingen af, om det er relevant at iværksætte en virksomhedspraktik eller andre afklarende foranstaltninger. Tabel 4.5: Mest anvendte kriterier i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i vurdering af, om det er relevant at iværksætte en afklaring af arbejdsevnen Ad 1: Ikke relevant, da arbejdsevnen ikke er endelig afklaret. Ad 2: Ikke relevant, da vedkommende ikke er færdigbehandlet. Ad 3: Ikke relevant, da helbredssituationen er uafklaret. Ad 4: Ikke relevant, da der ikke er begrænsninger nok i arbejdsevnen. I sager der omhandler afklaring af borgerens arbejdsevne, ændres der betydeligt flere sager end der hjemvises. Det tyder på, at beskæftigelsesankenævnene lægger vægt på andre forhold i sagen eller fortolker omstændighederne anderledes end kommunen. Beskæftigelsesankenævnet vurderer således, i modsætning til kommunen, at det er relevant at afklare borgerens arbejdsevne. Enten fordi nævnet vurderer, at det er muligt at afklare arbejdsevnen inden for tidsrammen, at en afklaring 24

25 er nødvendig, eller at borgerens helbredsmæssige forhold ikke er en hindring for en arbejdsprøvning. Derfor vil nedenstående skema kun beskrive de kriterier, der lægger til grund for, at nævnet ændrer afgørelsen inden for den anden forlængelsesmulighed (afklaring af arbejdsevnen) og ikke begrundelserne for at hjemvise sagerne til fornyet behandling. Tabel 4.6 Mest anvendte kriterier i beskæftigelsesankenævnenes afgørelser i sager der ændres eller hjemvises Ad 1: Afklaring af arbejdsevne er relevant, da arbejdsevnen kan afklares inden for 39 uger. Ad 2: Afklaring af arbejdsevne er relevant, da det er nødvendigt at gennemføre afklarende foranstaltninger for at kunne afklare arbejdsevnen. Ad 3: Afklaring af arbejdsevne er relevant, da helbredsmæssige forhold ikke er en hindring for en arbejdsprøvning. Ad 1 2: Når nævnet vurderer, i modsætning til kommunen, at arbejdsevnen godt kan afklare inden for tidsrammen på 39 uger, eller at det anses for nødvendigt at gennemføre en afklarende foranstaltning, beror det på en anderledes vægtning eller vurdering af sagens omstændigheder. Ad 3: I en del sager ændrer nævnet kommunens afgørelse med henvisning til, at borgerens helbredsmæssige forhold ikke er en hindring i en afklaring af arbejdsevnen. Denne begrundelse er især relevant i forhold til den tidligere diskussion af, at borgerens uafklaret helbredsmæssige forhold ikke alene bør lægge til grund for vurderingen. Nævnet ændrer afgørelserne med henvisning til at borgerens helbredsmæssige situation ikke er en hindring for en arbejdsprøvning i ca. 11 pct. af de ændrede klagesager. I de gennemførte interviews påpeger begge statsforvaltninger også, at de har en klar fornemmelse af, at det er vedrørende afklaring af arbejdsevnen, hvor de ændrer flest afgørelser. Det påpeges blandt andet, at selvom borgeren ikke er frisk nok til at komme på arbejdsmarkedet udelukker det ikke, at vedkommende er frisk nok til at komme i en arbejdsprøvning. 4.8 KOMMUNERNES ANVENDELSE AF DOKUMENTATION Kommunen skal aktivt følge op på sygedagpengesager og inddrage læger eller anden dokumentation efter behov. I dette afsnit ses der på kommunernes praksis i forbindelse med anvendelse af forskellige dokumentationsformer. I nedenstående tabel opstilles forskellige dokumenter efter deres anvendelse i de undersøgte klagesager. 25

26 Tabel 4.7 Kommunernes anvendelse af dokumentation i forlængelsessager ( 27) Anvendt dokumentation i sager om forlængelse af sygedagpenge Journalnotat/udtalelse fra hospital 67% Notat fra Afklaringsforløb/arbejdsprøvning 20% Generel el. Specifik 14% Helbredsattest 17% Borgerens egen Psykolog/psykiater Psykiatrisk lægekonsulent 44% Dokumentation 1 5% 3% 49% 80% Lægekonsulent Statusattest egen læge 0% 20% 40% 60% 80% 100% Procent Psykologisk Undersøgelse Speciallægeerklæring Tabellen viser, at statusattest fra egen læge er den mest anvendte dokumentationsform i de undersøgte klagesager. Det fremgår af sagsgennemgangen, at statusattest fra egen læge anvendes i 80 pct. af klagesagerne. I 67 pct. af sagerne har kommunen anvendt udtalelse eller journalnotat fra et hospital. I næsten halvdelen af sagerne har kommunen benyttet en lægekonsulent, det drejer sig om 44 pct. af sagerne. Endvidere er der indhentet speciallægeerklæringer i 49 pct. af sagerne. Der optræder ofte dokumentation fra flere forskellige kilder, men sagsgennemgangen viser imidlertid, at statusattester fra egen læge er det mest anvendte dokumentationsgrundlag i de gennemgåede klagesager om forlængelse ud over varighedsbegrænsningen. 4.9 IVÆRKSATTE INDSATSER FORUD FOR, AT BORGEREN MISTER RETTEN TIL SYGEDAGPENGE Som tidligere nævnt kan en sygemeldt borger som hovedregel højest få sygedagpenge i 52 uger inden for de seneste 18 måneder. I denne periode har kommunen således pligt til at igangsætte en aktiv sygeopfølgning. Det er blandt andet lovens formål at medvirke til, at den sygemeldte borger får genoprettet sin arbejdsevne, og hurtigst muligt vender tilbage til arbejdsmarkedet. Sagsbehandlingen skal tilrettelægges, så den sygemeldte selv tager ansvar for sin situation, og så der hele tiden er fokus på arbejdsfastholdelse, blandt andet gennem iværksættelse af relevante aktive tilbud. Sygedagpengelovens 27, stk.1, nr. 2 om forlængelse af sygedagpenge til afklaring af borgerens arbejdsevne er ændret fra 26 til 39 uger i håb om, at kommunen bedre kan nå at afklare arbejdsevnen, mens dens sygemeldte stadig modtager sygedagpenge. Det understreges endvidere i 26