VISITERING TIL VARIGE SOCIALE YDELSER

Transkript

1 August 2011 VISITERING TIL VARIGE SOCIALE YDELSER Oplæg til principper for udvikling af et nyt fokus i dokumentationen

2 Indhold 1. Indledning 3 2. Konklusioner fra evalueringen af arbejdsevnemetoden 4 3. Afsæt til udvikling af principper for et nyt fokus i dokumentationen Et nyt fokus i dokumentationen: Grundidé og målsætninger Hvilke problemer bør ifølge praktikere, interessenter og eksperter adresseres for at etablere et nyt fokus? Principper for et nyt fokus i dokumentationen Hvor bør fokus flyttes hen? Hvad bør fokus flyttes væk fra? Kort beskrivelse af et nyt dokumentationsredskabs mulige opbygning Skitse til indholdet i dokumentationsredskabet Udfordringer ved at etablere data, der kan understøtte et nyt fokus i dokumentationen baseret på mål, indsatser og evalueringer Sammenfatning af anbefalinger Anbefalinger til indholdet i dokumentationen Anbefalinger til et nyt dokumentationsredskab Anbefalinger til proces Anbefaling om at arbejde med konkrete mål for alle ledige...30 Bilag 1 32 Bilag 2 33 Bilag 3 34 Litteratur

3 1. Indledning DISCUS har i august 2010 evalueret arbejdsevnemetoden for Arbejdsmarkedsstyrelsen. Analysen konkluderede, at arbejdsevnemetoden - som den anvendes i praksis ikke har bidraget til at sætte fokus på borgerens ressourcer og på at udvikle borgerens evne og muligheder for at blive helt eller delvist selvforsørgende. På denne baggrund har Arbejdsmarkedsstyrelsen bedt DISCUS om at udvikle principper, der kan danne grundlag for et nyt fokus i dokumentationen, i forbindelse med tilkendelsen af varige sociale ydelser. En tilgang og en fokus der kan modvirke, at borgere, som kan varetage et job helt eller delvist, aktuelt eller på sigt, tildeles permanente ydelser. DISCUS har - for at kvalificere udviklingen af en ny tilgang - afholdt møder med repræsentanter for kommunerne og jobcentrene, repræsentanter for ankesystemet centralt og regionalt, forskellig lægefaglig ekspertise, udvalgte eksperter inden for arbejdsmiljø og beskæftigelse samt interesseorganisationer med et særligt kendskab til problemstillingen. 1 På denne baggrund, og på baggrund af en række andre analyser DISCUS har gennemført af bl.a. anvendelsen af fleksjob, præsenteres i denne rapport DISCUS' forslag til principper der kan understøtte at dokumentationen bidrager til at borgeren i videst muligt omfang understøttes i at udvikle sine evner og muligheder for at blive helt eller delvist selvforsørgende. Rapporten er struktureret i følgende kapitler: Kapitel 2: Hvilke problemer og udfordringer skaber den nuværende løsning? Hovedresultater fra evalueringen af arbejdsevnemetoden Kapitel 3: På baggrund af evalueringen beskrives hvorfor et nyt fokus er nødvendigt. Endvidere beskrives på baggrund af en interviewrunde med centrale interessenter, hvilke problematikker der bør adresseres i udviklingen af et nyt fokus i dokumentationen Kapitel 4: Her beskrives med udgangspunkt i kapitel 2 og 3 konkret de vilkår og principper der bør være gældende for at udvikle et nyt fokus i dokumentationen Kapitel 5: Kort skitse til hvordan et nyt fokus i dokumentationen kan etableres, og de udfordringer det giver. Kapitel 6: Anbefalinger til den videre proces 1 Se bilag 3 for en oversigt over de interviewede personer og organisationer - 3 -

4 2. Konklusioner fra evalueringen af arbejdsevnemetoden Formålet med evalueringen 2 var at undersøge, i hvilket omfang arbejdsevnemetoden, sådan som den anvendes i praksis, bidrager til at understøtte og dokumentere en systematisk, aktiv og progressivt fremadskridende indsats, samt i hvilket omfang metoden, som den anvendes, modvirker, at borgere med mulighed for aktuel eller fremtidig (gen)indtræden på arbejdsmarkedet tildeles permanente ydelser. Hovedresultaterne fra evalueringen af arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen er følgende: I ressourceprofilen sættes der fokus på borgerens begrænsninger, ikke på ressourcer. Fokus på ressourcer var ellers reformens helt overordnede målsætning Ressourceprofilen anvendes ikke til at skabe en målrettet udvikling for den enkelte borger Ressourceprofilen anvendes ikke til at sætte fokus på job og afprøvning af muligheder på arbejdsmarkedet Ressourceprofilen anvendes kun i meget begrænset omfang til at overvinde borgerens barrierer i forhold til arbejdsmarkedet Ressourceprofilens fokus på barrierer og sygdom er med til at fastholde borgeren i et negativt selvbillede. Evalueringen konkluderede, at baggrunden for de ovenstående resultater er, at ressourceprofilen i praksis primært anvendes til at dokumentere en borgers nedsatte arbejdsevne. I denne sammenhæng er det forklarligt, at der ikke er meget fokus på ressourcer, på ordinær beskæftigelse, på målsætninger og på udviklingsforløb i ressourceprofilen og dermed på de mål, der var den oprindelige intension bag indførelse af metoden. Nedenfor gengives mere udførligt baggrunden for metoden, samt hovedkonklusionerne og anbefalingerne fra undersøgelsen. Arbejdsevnemetoden blev indført som en generel og systematisk metode i forbindelse med førtidspensionsreformen pr. 1. januar Ændringerne var udtryk for en fortsættelse og udvidelse af aktivlinien i socialpolitikken. Med indførelsen af arbejdsevnebegrebet som tilkendelseskriterium også på førtidspensionsområdet fik den aktive indsats i enhver henseende fortrinsret frem for den passive forsørgelse. Arbejdsevnemetoden skal anvendes, når jobcentret påbegynder og behandler sager om revalidering, fleksjob og førtidspension. Metoden skal også anvendes i sygedagpengesager, bl.a. ved forlængelse af sygedagpenge efter 52 uger. Arbejdsevnemetoden er en metode til beskrivelse, vurdering og udvikling af arbejdsevnen. Ressourceprofilen er grundstammen i arbejdsevnemetoden og beskriver borgerens ressourcer. 2 Evaluering af arbejdsevnemetoden, DISCUS,

5 Den grundlæggende tanke med at indføre arbejdsevnemetoden var, at der skulle ske et værdiskifte fra fokus på borgerens begrænsninger, til fokus på borgerens ressourcer. Der skulle i forhold til alle målgrupper tænkes i muligheder frem for barrierer. Med værdiskiftet flyttes fokus væk fra beskrivelser af borgerens problemer og begrænsede handlemuligheder. I stedet fokuseres på, hvad borgeren stadig kan eller kan bringes til at kunne, når de samlede ressourcer og udviklingsmuligheder tages i betragtning. 3 Der blev i forbindelse med implementeringen af metoden gennemført en omfattende uddannelsesindsats, primært for de sagsbehandlere i kommuner, Det sociale Nævn og Ankestyrelsen, der skal anvende metoden. Ca personer har deltaget. Evalueringen af arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen, har skullet vise, om metoden - her godt otte år efter implementeringen - anvendes og fungerer efter hensigten. Evalueringen er gennemført ved en minutiøs gennemgang af 108 ressourceprofiler fordelt på 11 kommuner, samt gennem interviews med sagsbehandlere og ledere i jobcentre, og ved interviews med borgere, for hvem arbejdsevnemetoden har været anvendt. Evalueringen er gennemført således, at en række helt centrale målsætninger formuleret ved introduktionen af arbejdsevnemetoden i 2003 er beskrevet. Herefter er det undersøgt, om de oprindelige målsætninger med arbejdsevnemetoden er indfriet. De centrale målsætninger er: Fokus på ressourcer frem for begrænsninger. Dette er reformens helt overordnede målsætning; det værdiskifte der skulle etableres Fokus på at skabe en målrettet udvikling for den enkelte borger Fokus på job og afprøvning af muligheder på arbejdsmarkedet Hurtig afhjælpning af barrierer i forbindelse med sygdom eller sociale forhold Fokus på, at borgeren får ejerskab til sin sag ved at spille en aktiv rolle gennem dialog med sagsbehandleren. Hovedresultater og anbefalinger fra evalueringen: Hvad har ressourceprofilen fokus på? Rent kvantitativt - opgjort i sidetal - fylder barrierer og sygdomshistorier typisk mellem pct. af de gennemgåede ressourceprofiler. En ressourceprofil på 15 sider består således ofte af siders beskrivelse af helbredsproblemer og andre barrierer. Den resterende del af ressourceprofilen består primært af beskrivelser af faktuelle forhold tidligere uddannelse, sociale forhold eller andet. Ressourcer beskrives og vurderes kun i begrænset omfang. Udover den rent kvantitative optælling af, hvor meget henholdsvis ressourcedelen og barrieredelen fylder i ressourceprofilen, er der ved evalueringen foretaget en kvalitativ gennem- 3 Uddrag fra pjece til læger om arbejdsevnemetoden,

6 gang af hvert af de 12 elementer i ressourceprofilen. Også af denne gennemgang fremgår det, at borgerens ressourcer i de færreste tilfælde beskrives eller vurderes. Hovedbegrundelsen for at introducere og udbrede arbejdsevnemetoden at der skulle ske et værdiskifte fra beskrivelse af barrierer til udvikling af ressourcer er således ikke indfriet. Hvordan anvendes ressourceprofilen, når det gælder om at understøtte en målrettet udviklingsproces for den enkelte borger? Evalueringen af de gennemgåede sager viser, at der i seks pct. af sagerne arbejdes ud fra en klar målsætning, eller at der er udarbejdet handleplaner eller lignende, der gør det muligt at vurdere, om der er progression i sagen. De sagstyper, der har størst fokus på målsætninger og handleplaner, er dem, der fører til revalidering i disse sager er der for 25 pct. vedkommende beskrevet målsætninger eller udarbejdet en handleplan. Hvordan er der i ressourceprofilen fokus på job og afprøvning af muligheder på arbejdsmarkedet? I 56 pct. af de gennemgåede ressourceprofiler er der ingen referencer til konkrete job - aktuelle eller i fremtiden. I 38 pct. af ressourceprofilerne er der nævnt et enkelt job en gang, mens der i 6 pct. af ressourceprofilerne er nævnt to eller flere job. Dette skal ses på baggrund af, at mange af de evaluerede borgere har været på overførselsindkomst i en længere årrække gennemsnitlig i 33 måneder. Samlet set fylder egentlige job og beskæftigelsesmuligheder kun en lille del af ressourceprofilerne. Hvordan anvendes ressourceprofilen, når det gælder om at beskrive og afhjælpe barrierer? Af de gennemgåede ressourceprofiler fremgår det, at der er stort fokus på en hurtig indsats, hvad angår somatiske sygdomme. Her er kommunerne meget opmærksomme på at benytte bl.a. fritvalgsordninger til at skubbe på for behandling m.v. For de psykiske lidelser tegner der sig modsat et billede af lange ventetider, og at kommunerne ikke finder, de kan gøre meget for at ændre på dette forhold. Når det handler om sociale og personlige barrierer, fremgår det af ressourceprofilerne, at barrierer registreres, men det fremgår ikke, at der handles på dem. I praksis handles der ifølge ressourceprofilerne kun på sygdomme og funktionsnedsættelser, og her igen primært somatiske sygdomme. En meget stor del af ressourceprofilen - 9 ud af 12 elementer - anvendes, som det fremgår af ressourceprofilerne, alene til registreringer, ikke som grundlag for handling. Hvordan fungerer samspillet om ressourceprofilen mellem borgere og sagsb e- handlere? I 44 pct. af de gennemgåede ressourceprofiler kan det ikke registreres, at der har været etableret et samspil. I 26 pct. af sagerne har der været et meget begrænset samspil, typisk i - 6 -

7 form af, at borgeren ikke har været enig i en enkelt fremstilling i ressourceprofilen og har haft en kommentar hertil. I 21 pct. af sagerne er der flere kommentarer fra borgeren, og det fremgår af ressourceprofilen i øvrigt, at der har været nogen, om end begrænset dialog. I 6 pct. af sagerne har der været en god og tydelig borgerinddragelse, der - som det fremgår af formålet med dialogen - har har bidraget til at påbegynde og understøtte en udviklingsproces. Det fremgår af interviews med sagsbehandlerne, at ejerskab til egen sag primært kan etableres i et samspil med de stærkeste borgere. En del af baggrunden for dette er ifølge sagsbehandlerne, at sagerne i et vist omfang er afgjort på forhånd, og at dialog i den form, der oprindelig var hensigten, i denne sammenhæng ikke giver megen mening. De fleste borgere, der er interviewet, er indifferente i forhold til beskrivelserne og vurderingerne i ressourceprofilen og oplyser, at der ikke har været en egentlig dialog om den. Enkelte borgere er direkte bange for, hvad det kan indebære at skrive under på ressourceprofilen, eller at kommentere på sagsbehandlerens fremstilling. Andre synes, at ressourceprofilen indeholder irrelevante oplysninger, som ikke har noget med sagen at gøre, og en del reagerer ved at blive direkte negative både over for metoden, sagsbehandleren og sig selv og opfatter anvendelsen af ressourceprofilen som et overgreb. Hvor udarbejdelsen af ressourceprofilen i en dialog mellem sagsbehandler og borger skulle virke som en konstruktiv løftestang for en udviklingsproces, viser det sig, at anvendelsen af ressourceprofilen og dens indhold i sig selv - på en række borgere - snarere virker negativt ved, at den forstærker et i forvejen negativt selvbillede, som borgeren selv ønsker/prøver at slippe ud af. Hvordan anvendes ressourceprofilen? Som et fokus i dokumentationen eller et udviklingsredskab? I følge de interviewede sagsbehandlere anvendes ressourceprofilen ikke som et udviklingsredskab, men et fokus i dokumentationen. Det gør den, fordi den samtidig er nøglen til de varige forsørgelsesydelser, og det er denne relation, der i praksis definerer anvendelsen af ressourceprofilen. Fordi ressourceprofilen er det dokument, der evt. på et senere tidspunkt danner baggrund for tildeling af varige ydelser, vil sagsbehandlerne ofte være meget tilbageholdende med i starten af et forløb at skrive for meget positivt om borgeren. Positive beskrivelser om borgerens ressourcer kan ifølge sagsbehandlerne vanskeliggøre en samtidig argumentation for borgerens manglende ressourcer, hvis sagen på et tidspunkt skal indstilles til afgørelse om en varig ydelse. Derfor og af ressourcemæssige årsager tager sagsbehandlerne ofte først ressourceprofilen i brug, når en sag har kørt i lang tid, og når sagsbehandleren vurderer, at der skal tildeles en førtidspension, et fleksjob eller en revalideringsydelse

8 Hvordan forenes ressourceprofilens to formål fokus på udvikling og fokus på dokumentation af manglende ressourcer i praksis? I praksis anvendes ressourceprofilen som nævnt som et fokus i dokumentationen. Det er ikke ressourceprofilen som ideal, der af sagsbehandlerne vurderes som et problem (altså at der bør fokuseres på ressourcer - det anses som en selvfølge) men den kontekst, den skal anvendes i: Som nøgle til varige ydelser, hvor der skal dokumenteres manglende ressourcer. I praksis anvendes ressourceprofilen altså primært til at dokumentere en borgers nedsatte arbejdsevne. I denne sammenhæng er det forklarligt, at der ikke er meget fokus på ressourcer, på ordinær beskæftigelse, på målsætninger og på udviklingsforløb i ressourceprofilen og dermed på de mål, der var den oprindelige intension bag indførelse af metoden. At ressourceprofilen er nøglen til varige offentlige ydelser, og der derfor er stor fokus på dokumentation af nedsat arbejdsevne, gør, at sagsbehandlerne, i den fase hvor ressourceprofilen tages i anvendelse, har dokumentation og ikke udvikling af borgeren som deres primære fokus. Af Ankestyrelsens praksisundersøgelser fremgår det, at kommunerne bliver bedre og bedre til at dokumentere, at borgere, der tildeles varige ydelser, har varig nedsat arbejdsevne medens der ikke er en tilsvarende fokus på og konsekvens af ikke at udvikle borgerens ressourcer. Man kan frygte, at dette berettigede fokus på dokumentation, ikke opvejes af et tilsvarende fokus på udviklingsaspektet og at dette skyldes arbejdsevnemetodens grundlæggende konstruktion med to formål, der tilsyneladende i praksis ikke kan forenes, og hvor vægten lægges på dokumentation af manglende ressourcer. Hvordan vurderer sagsbehandlerne ressourceprofilen som et praktisk redskab? Sagsbehandlerne finder, at ressourceprofilen er et uoverskueligt værktøj at arbejde med i praksis. Ved gennemgangen af de 108 ressourceprofiler kan det bekræftes, at ressourceprofilen, som den anvendes, oftest er meget vanskelig at overskue, at den ikke giver forklaringer på den udvikling, der finder sted, at der mangler sammenhæng i beskrivelserne og tidsforløb, og at en meget stor del består af kopierede og ubearbejdede indklip fra lægejournaler m.v. I kun ca. halvdelen af de gennemgåede ressourceprofiler er det med god vilje muligt at finde en rød tråd i sagen. Bidrager arbejdsevnemetoden til den rigtige fokus i indsatsen? Det fremgår af evalueringen, at langt det overvejende fokus i ressourceprofilerne, sådan som de anvendes i praksis, er på dokumentationen af borgerens manglende arbejdsevne. Dette skyldes primært, at arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen er født som nøglen til at få en offentlig ydelse, og at man ikke kan få disse ydelser uden en solid dokumentation for nedsat arbejdsevne. Evalueringen viser, at man ikke kan se metoden isoleret fra denne funktion, og fra de ydelser den giver adgang til. Den ideelle betragtning om at anvende ressourceprofilen som et udviklingsværktøj for borgerens ressourcer samtidig med, at den evt. på et senere tidspunkt skal anvendes som dokumentation (kontrol) af borgerens manglende ressourcer, har vist sig ikke at kunne håndteres i praksis

9 Endnu mere grundlæggende problematisk er den opfattelse af arbejdsevne, som arbejdsevnemetoden baserer sig på. Her er udgangspunktet, at arbejdsevne er noget, der findes hos en person og som sagsbehandlerne kan beskrive og vurdere og udvikle eventuelt efter at have afprøvet en person i forskellige jobfunktioner. Dette er en tvivlsom antagelse, hvilket bl.a. ses af, at det efter otte år med arbejdsevnemetoden i praksis ikke har været muligt at finde hensigtsmæssige måder at beskrive borgerens ressourcer på. En mere praksisorienteret opfattelse som er DISCUS' vil pege på, at arbejdsevnen kun findes i en konkret relation mellem en person og en arbejdsplads. Dermed er arbejdsevnen også noget, der realiseres og udvikles i et konkret job. Den enkelte borgers arbejdsevne, motivation og udvikling af kompetencer og ambitioner finder sted på konkrete virksomheder, i det konkrete samspil med kolleger og ledelse. Ikke gennem beskrivelser af borgerens arbejdsevne. Det betyder for det første, at en fremtidig metodeudvikling i langt højere grad bør fokusere på at etablere det rigtige møde mellem borgeren og arbejdspladsen. Et møde, hvor borgeren kan udvikle færdigheder og kompetencer. Frem for at søge at finde metoder til at beskrive borgerens arbejdsevne. For det andet bør der derfor fremover være fokus på, hvad der konkret gøres for og med borgeren beskæftigelsesmæssige, helbredsmæssige og sociale indsatser og ikke på beskrivelser af borgerens ressourcer. Det er, hvad der konkret gøres, der skal dokumenteres, og hvilke resulter det giver. Hermed vil der kunne ske et skift fra en statisk beskrivelse til en dynamisk tilgang til borgerne og en innovativ tilgang til udvikling af relevante indsatser. Arbejdsevnemetodens etiske fundament Arbejdsevnemetoden er opbygget om 12 elementer, der alle indgår i vurderingen af borgerens arbejdsevne. Elementerne omfatter stort set alle aspekter af et menneskes liv, og hensigten er at sikre, at ingen relevante barrierer eller ressourcer overses. Selv om det kun er de relevante elementer, der i henhold til lovgivningen skal anvendes, viser det sig i praksis, at langt de fleste eller alle elementer indgår i ressourceprofilerne. Som det er vist i denne evaluering, anvendes en lang række beskrivelser og vurderinger af meget personlige forhold ikke i sagsbehandlingen, ligesom en række borgere finder, at det langt overskrider deres grænser at skulle udrede familiemæssige forhold, netværk m.v. Der kan derfor stilles spørgsmålstegn ved det etiske i på denne måde at etablere et system, hvor stort set alle aspekter af et menneskes liv kortlægges, uden at der, som evalueringen har vist, sættes ind over for de konstaterede problemstillinger. Arbejdsevnemetoden kan således være med til at fastholde borgerne i et negativt selvbillede, som ikke alene kan kritiseres ud fra en etisk synsvinkel, men også kan kritiseres for i praksis at virke kontraproduktivt. Generel konklusion og anbefalinger Evalueringen viser, at sagsbehandlerne og borgere er helt enige i Arbejdsevnemetodens hovedanliggende: at der skal fokuseres på ressourcer. De redskaber og den kontekst, ar

10 bejdsevnemetoden anvendes i, gør det imidlertid meget vanskeligt at realisere målet om at øge fokus på ressourcer i praksis. DISCUS anbefalede derfor, på baggrund af evalueringens samlede resultater, at der blev etableret nogle nye rammer og nogle redskaber, der muliggør og understøtter en praksis med fokus på udvikling. Her bør hovedelementerne være: 1. Udvikling af borgerne frem mod job, skal foregå gennem praksis på rigtige arbejdspladser, ikke via beskrivelser i et sagsbehandlersystem. Udvikling af arbejdsevne og motivation forudsætter, at borgeren indgår i forpligtende og meningsfulde fællesskaber med kolleger og opgaver på rigtige arbejdspladser. Der skal derfor være fokus på at etablere muligheder og rammer, hvor dette er muligt. 2. Der skabes ikke udvikling ved at beskrive. Fokus skal derfor skifte fra den nuværende statiske beskrivelse af borgerens ressourcer, til dynamiske indsatser beskæftigelsesmæssige, sundhedsmæssige og sociale. Skiftet fra at beskrive borgerens situation og til at igangsætte initiativer, der hjælper borgeren videre, vil ændre det nuværende beskrivende fokus på borgeren selv som er etisk problematisk og nogle gange virker kontraproduktivt - til fokus på de udviklingsorienterede relationer borgeren indgår i. 3. Den aktive indsats skal ikke først ske, når borgeren står over for at kunne miste sin selvforsørgelse. Evalueringen har vist, at når det kan konstateres, at borgeren er i risikozonen, vil det ofte være for sent at sætte ind. Arbejdsevnemetoden er dermed i praksis med til at understøtte, at en indsats først sættes i gang ret sent i forløbet. Der skal derfor være fokus på at yde en aktiv indsats fra dag ét, og der skal ikke først sættes ind, når borgerens arbejdsevne er truet, sådan som arbejdsevnemetoden jf. evalueringen i høj grad lægger op til. 4. Retten til at modtage en varig forsørgelsesydelse skal være baseret på, at kommunen kan dokumentere, at borgerne har fået de nødvendige aktive indsatser og kan beskrive de resultater, der er opnået. Ikke på at dokumentere, hvad borgeren ikke kan. Det skal dokumenteres, hvad der aktivt er gjort for borgeren beskæftigelsesmæssigt, helbredsmæssigt og socialt så det klart fremgår, at borgeren har fået den hjælp, der er mulig

11 3. Afsæt til udvikling af principper for et nyt fokus i dokumentationen 3.1 Et nyt fokus i dokumentationen: Grundidé og målsætninger Evalueringen af arbejdsevnemetoden viste, at de krav, der stilles som betingelse for at opnå en varig social ydelse, påvirker den indsats borgeren modtager i perioden frem til tilkendelsen. Eller sagt på en anden måde: De krav, der stilles til dokumentationen, bestemmer i stort omfang indsatsen. Er kravet til at få en varig offentlig ydelse fx lægelig dokumentation som tilfældet er i dag vil der forud for en tilkendelse være stort fokus på at dokumentere sygdom. Hvis det i stedet skal dokumenteres, at det har været forsøgt at reducere borgerens barrierer, og at udvikle borgerens ressourcer, vil det bidrage til, at der, forud for en tilkendelse, søges igangsat indsatser, der udvikler borgeren. Derfor foreslås det, at dokumentationen skal fokusere på det, der har været ydet borgeren, for at bringe borgeren tættere på selvforsørgelse. Det er det, der her menes med, at der skal etableres et nyt fokus i dokumentationen. Dokumentationen skal herigennem understøtte, at borgeren ydes en aktiv indsats, og ikke en modarbejde en sådan. Evalueringen af ressourceprofilen har peget på fire overordnede problemstillinger, der bør adresseres fremadrettet: Det nuværende system bidrager gennem sit fokus på, hvad borgeren ikke kan sygdomme og manglende arbejdsevne til at fjerne borgeren fra beskæftigelse og selvforsørgelse. Det første mål er derfor, at: 1. et nyt fokus i dokumentationen bør understøtte, at borgeren ydes dynamiske og udviklingsorienterede indsatser med henblik på at opnå hel eller delvis selvforsørgelse Det nuværende system er uigennemskueligt. Både for sagsbehandleren, ledelsen i jobcentrene, for ankesystemet og for borgeren. Ressourceprofilen, som er grundlaget for tilkendelsen af varige sociale ydelser, ikke god nok til at give et overblik, ligesom den ikke bidrager til at skabe klarhed over og forklaring på borgerens situation og forløb. Det andet mål er derfor, at: 2. et nyt fokus i dokumentationen bør sikre et gennemskueligt grundlag for tilkendelse af varige sociale ydelser Sagsbehandlerne finder, i forlængelse af ovenstående, at ressourceprofilen er et uoverskueligt og upraktisk værktøj at arbejde i, og at det er forholdsvist ressourcekrævende. Det tredje mål er derfor at sikre, at: 3. et nyt dokumentationsredskab bør være overskueligt og enkelt at arbejde med Endelig finder mange borgerne, at det nuværende system med fokus på sygdom, meget personlige forhold og sociale relationer ofte er irrelevant i forhold til at komme i job, og kan være med til at fastholde dem i deres sygdomsbillede

12 Det fjerde mål er derfor, at: 4. et nyt fokus i dokumentationen bør bidrage til en mere ligeværdig relation mellem borger og system 3.2 Hvilke problemer bør ifølge praktikere, interessenter og eksperter adresseres for at etablere et nyt fokus? For dels at få et bredere billede af de konsekvenser arbejdsevnemetoden har og dels for at indsamle yderligere viden til brug for udvikling af et nyt fokus i dokumentationen, jf. senere, har DISCUS i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport interviewet en række centrale aktører, der har erfaring med arbejdsevnemetoden, og som arbejder med den som professionelle i forskellig sammenhæng. Der er interviewet repræsentanter for: Beskæftigelsesregionerne Jobcentre Ankesystemet Interesseorganisationer Lægefaglig ekspertise Eksperter i arbejdsmiljø Interviewoversigt findes som bilag 3. Formålet med interviewrunden har som nævnt været dobbelt. Det første formål har været at få en yderligere belysning af de konsekvenser, der er af den nuværende metode, ikke alene i jobcentrene, men også for andre parter, der arbejder med arbejdsevnemetoden, for eksempel ankesystemet og lægerne. Det andet formål har været at indsamle viden blandt praktikere og eksperter om, hvad der skal sættes fokus på og tages højde for ved udvikling af et nyt fokus i dokumentationen. Hvad skal der til for at etablere et system, der understøtter, at borgeren kommer i job, og ikke det modsatte? De interviewede er først blevet spurgt om, hvordan de på baggrund af deres erfaringer vurderer arbejdsevnemetodens anvendelighed og konsekvenser

13 Helt generelt er tilbagemeldingen fra de interviewede at begrebet arbejdsevne er et for abstrakt begreb at arbejde med i praksis at den måde, hvorpå arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen anvendes, ikke fungerer efter intentionerne. Der er således, ikke mindst blandt de af de interviewede, der dagligt arbejder med ressourceprofilen, tilslutning til konklusionerne i evalueringen af arbejdsevnemetoden, jf. nedenstående tilbagemeldinger fra jobcentrene: Jobcentrene er enige i, at ressourceprofilen primært anvendes til at dokumentere manglende ressourcer. De interviewede jobcentermedarbejdere og chefer giver udtryk for, at det nuværende system gør, at de ofte oplever, at borgerne, sekunderet af patientforeninger, nogle praktiserende læger og pårørende især har fokus på at dokumentere manglende ressourcer og lidelser, og at jobcentrene derfor også selv er nødt til at bruge mange ressourcer på at dokumentere borgernes sygdomme og manglende ressourcer frem for i højere grad at arbejde med at udvikle borgerens evne til selvforsørgelse. Lægerne har i interviewrunden navnlig givet udtryk for to forhold. For det første at de (primært de praktiserende læger) i dag føler, at de bruger tid på borgere, der kommer til lægen, ikke for at blive raske eller få deres smerter lindret, men for at få deres lidelser dokumenteret til brug for en ansøgning om en varig social ydelse. For det andet har de interviewede læger tilkendegivet, at diagnoser eller funktionsevne kun siger meget lidt, om overhovedet noget, om evnen til at forsørge sig selv. Omvendt siger de, at der ofte er den sammenhæng, at et arbejde er en del af forudsætningen for at få et godt liv med en diagnose, og at arbejde i nogle tilfælde ligefrem er en del af behandlingen. På baggrund af interviewene kan DISCUS endvidere konkludere, at der udover de uhensigtsmæssigheder i den nuværende indsats, der fremgår af evalueringen af arbejdsevnemetoden er yderligere fire væsentlige problemstillinger vedrørende arbejdstilrettelæggelsen og ressourceanvendelsen i forbindelse med indsatsen for borgeren, der bør adresseres ved udviklingen af et dokumentationssystem med et nyt fokus: Der mangler evaluering af indsatser Helt grundlæggende er der ikke en systematisk evaluerings- og udviklingskultur i jobcentrene, når det handler om at vurdere de konkrete indsatser, der ydes til borgerne. Når den enkelte borger f.eks. har deltaget i en praktik, der ikke gik som forventet, følges der sjældent systematisk op på årsagerne til, at praktikken forløb, som den gjorde. Der foretages ikke en systematisk vurdering af, hvorfor de opstillede mål ikke blev nået, eller af årsagerne til at barrierer ikke kunne overvindes i det konkrete forløb. Dette fravær af evalueringer gør det meget vanskeligt at arbejde systematisk med borgerne, at lære af erfaringer, at overvinde barrierer og at igangsætte initiativer med henblik på at udvikle borgerne og dermed at gøre dem parate til at komme tilbage i selvforsørgelse. Den manglende evalueringskultur er en barriere for at kunne arbejde individuelt med borgeren. Sagsbehandlerne peger selv på, at problemer skal løses i den rette rækkefølge med forskellige indsatser, som er målrettet

14 hvert enkelt problem 4. Men for at kunne gøre det, er det nødvendigt at vide, hvad problemet er, og denne viden produceres kun i meget begrænset omfang i dag, og ikke systematisk. Der mangler grundoplysninger Det er blevet tydeligt, at selv basale omlysninger om borgeren som fx uddannelsesforløb og tidligere erhvervserfaring sjældent findes i en form, der er brugbar. Borgere, der ikke er i match 1, skal ikke lave et CV., og de oplysninger, der evt. findes i ressourceprofilerne, er ofte mangelfulde. Der er derfor meget ofte et utilstrækkeligt grundlag for at iværksætte indsatser, der er tilpasset borgerens individuelle kompetencer og erfaringer. Den lægelige ekspertise anvendes ikke hensigtsmæssigt Lægerne oplever, at de på grund af kravene til dokumentation, ofte bliver kontaktet af borgere og myndigheder alene med henblik på at bidrage til at dokumentere borgerens manglende evne til selvforsørgelse. Lægerne bidrager med diagnoser og beskrivelser af borgerens sygdomme, men er samtidig klar over, at dette ikke siger meget om borgerens mulighed for at kunne forsørge sig selv. De bruger derfor tid på at tage sig af borgere, der ikke kommer for at blive raske eller få lindret deres smerte, men kommer for at få en diagnose. De nuværende arbejdsprøvninger fungerer dårligt Interviewrunden har bekræftet, at der pågår et stort ressourceforbrug i jobcentrene til arbejdsprøvninger, der alene har til formål at dokumentere manglende evne til selvforsørgelse. Arbejdsprøvninger sættes meget ofte i værk, alene fordi det kræves som dokumentation i forbindelse med tilkendelse af en varig ydelse. Jobcentrene oplever, at arbejdsprøvninger er en dyr indsats, som i de fleste tilfælde ikke har anden effekt end at dokumentere, at borgeren ikke kan arbejde, hvad man ofte godt vidste i forvejen. Ofte anvendes endvidere arbejdsprøvning hos aktører, hvor jobcentret ved, man er i stand til at skrive det, der skal til, for at sagen kan gå igennem til en varig social ydelse. Langt de fleste arbejdsprøvninger har således en række negative konsekvenser: Borgeren stresses unødigt, kommunen bruger ressourcer og penge med begrænset eller ingen effekt, og arbejdsprøvningerne er i sig selv med til at skabe nye barrierer og bringe borgeren længere væk fra selvforsørgelse. 4 Veje til beskæftigelse, SFI, p. 9,

15 4. Principper for et nyt fokus i dokumentationen I dette kapitel beskrives på baggrund af evalueringen og de efterfølgende interviews, DISCUS' forslag til principper for et nyt fokus i dokumentationen, og hvilke mål der kan nås med udgangspunkt i principperne. Det beskrives først, hvor fokus skal flyttes hen, når der fremadrettet skal tilkendes varige sociale ydelser (afsnit 4.1). Dernæst beskrives, hvad fokus skal flyttes væk fra, og hvad der skal gøres op med i det nuværende system (afsnit 4.2). 4.1 Hvor bør fokus flyttes hen? Dokumentation af de ydede indsatser bør være grundlaget for tilkendelse af varige sociale ydelser Jævnfør konklusionerne i evalueringen af arbejdsevnemetoden foreslås det, at fokus skal skifte fra den nuværende statiske beskrivelse af borgerens ressourcer, til dynamiske indsatser beskæftigelsesmæssige, uddannelsesmæssige, sundhedsmæssige og sociale. Skiftet fra at beskrive borgerens situation og til at igangsætte initiativer, der hjælper borgeren videre, vil ændre det nuværende beskrivende fokus på borgeren selv som er etisk problematisk og nogle gange virker kontraproduktivt - til fokus på de udviklingsorienterede relationer borgeren indgår i. For i praksis at understøtte dette fokus foreslås det, at retten til at modtage en varig forsørgelsesydelse baseres på, at kommunen kan dokumentere, at alle parter op til tilkendelsen har ydet de indsatser, der kan forventes. At borgerne har fået de nødvendige aktive indsatser i perioden op til tilkendelsen, og ikke ved som i dag at dokumentere, hvad borgeren ikke kan. Det bør dokumenteres, hvad der aktivt er ydet borgeren i den forudgående periode beskæftigelsesmæssigt, uddannelsesmæssigt, helbredsmæssigt og socialt så det klart fremgår, at borgeren har fået den hjælp og bistand, der har været mulig. Samtidig bør det fremgå, om borgeren selv har ydet det, der kan forventes - om borgeren har forsøgt at overvinde sine barrierer og at udvikle sig. Det nye er altså, at det dokumenteres, hvad der er gjort for borgeren, og hvad borgeren har gjort for at udvikle sig selv forud for tilkendelsen af en varig social ydelse. I dag er det sådan, at borgeren visiteres til en varig social ydelse, når han ud fra en samlet vurdering opfylder de gældende tildelingskriterier (se de aktuelle tilkendelseskriterier i Bilag 1). Der er således i dag ikke nogen automatik i tildelingen; den sker på baggrund af en samlet vurdering af, om de forskellige kriterier er opfyldt. Heller ikke fremover vil der med dette forslag være en automatik i, hvilke aktiviteter der skal være gennemført, før det er muligt at konkludere, at borgeren tildeles en varig social ydelse. Via de gennemførte indsatser, der er ydet borgeren og borgerens egen indsats forud for tilkendelsen, samt vurderingen af de resultater, der er opnået i denne sammenhæng, dokumenteres det, at borgeren ikke vil kunne blive selvforsørgende. Denne vurdering foretages

16 på baggrund af indsatserne og resultaterne af disse og beror i sidste instans på en samlet evaluering af de gennemførte indsatser. Dokumentationen, der er ensartet og standardiseret, følges op af en samlet indstilling fra sagsbehandleren. Denne indstilling baseres på de faktisk gennemførte indsatser, og indeholder oplysning om grundlaget for at søge om en varig ydelse, og borgerens egen opfattelse af sagen. Et nyt fokus i dokumentationen, der handler om at dokumentere de gennemførte aktive indsatser, vil have følgende konsekvenser: Fokus på indsatser vil synliggøre, om de offentlige myndigheder yder en tilstrækkelig, relevant og samordnet indsats. Der vil komme fokus på, om der er gjort noget, og om der er gjort det rigtige. Når tilkendelseskriteriet bliver en dokumentation af, at der er gjort det mulige, vil dette understøtte en aktiv indsats over for borgeren og dermed bidrage til, at borgeren kan blive helt eller delvist selvforsørgende. Fokus på indsatser vil give et mere overskueligt fokus i dokumentationen. Dokumentationen vil kunne overleveres fra sagsbehandler til sagsbehandler og give en basis for en sammenhængende indsats. Ledelsen i jobcentrene vil kunne følge med i, hvad der gøres for de enkelte borgere og hvorfor, og ankesystemet vil få en ensartet og overskuelig fremstilling af sagerne. Fokus på indsatser vil give sagsbehandlerne en ny ramme at arbejde i. En ramme, hvor de direkte kan se resultatet af deres indsatser og dermed en ramme, der opmuntrer sagsbehandlerne til at være ambitiøse i deres arbejde med borgerne. Fokus på indsatser vil understøtte borgernes egen fokus på, om der gøres noget aktivt. Det, og det at de vil kunne få et overblik over deres eget forløb, vil kunne bidrage med en positiv selvopfattelse og vil kunne understøtte borgerens egen udvikling. I modsætning til det nuværende system, der fokuserer på beskrivelse af lidelser, vil borgeren her tydeligt kunne se sammenhængen i de udviklingsorienterede tiltag, der igangsættes. Samtidig vil borgerens egen indsats for at deltage i de tilbudte forløb indgå som et kriterium for en eventuel tildeling. Borgeren skal ligesom systemet yde det, der kan forventes for at blive selvforsørgende. Som en del af gennemsigtigheden foreslås det, at borgeren får adgang til dokumentationen på nettet Dokumentationen bør indeholde oplysninger om mål og evalu e- ringer af de enkelte indsatser, der er ydet borgeren I det foregående afsnit fremgik det, at et fremtidigt fokus i dokumentationen bør være baseret på at beskrive de indsatser, en borger er ydet. For at sikre en progressiv og dynamisk udvikling af borgeren er det imidlertid ikke tilstrækkeligt at give indsatser af forskellig art. Indsatserne skal have et formål, en retning, så borgeren udvikler ressourcer og overvinder barrierer, og der skal følges op på indsatserne gennem evalueringer af resultatet af de enkelte indsatser hvorfor gik det, som det gik?

17 Evalueringen af de enkelte indsatser er en forudsætning for løbende at kunne arbejde med borgerens barrierer og udvikling, og er udgangspunktet for at kunne arbejde individuelt og progressivt sammen med den enkelte borger. Det er af afgørende betydning, at der forefindes informationer om, hvorfor f.eks. et praktikforløb ikke gik som ønsket. Blev borgeren syg af andre årsager undervejs, kan det være relevant at gentage forløbet. Skyldes et afbrud af et forløb derimod borgerens manglede ressourcer til at deltage, skal der findes at andet forløb, der matcher borgerens kompetencer og barrierer bedre. Evalueringen skal bruges som en trædesten til den næste indsats. Til at lære af, hvad der gik godt eller galt i det enkelte forløb, og bygge videre på dette grundlag. Findes der ikke evalueringer af de enkelte indsatser, er det vanskeligt at opbygge et udviklingsforløb for borgeren. Får borgeren en ny sagsbehandler, øges risikoen for gentagelse af fejlagtige forløb, hvis der ikke foreligger evalueringer, der kan tages udgangspunkt i. Evalueringerne skal forholde sig til, om alle har ydet deres til et vellykket forløb: Har de offentlige systemer inden for beskæftigelse, undervisning, social og sundhed gjort det, der kan forventes for borgeren, så barrierer i relation til selvforsørgelse fjernes eller reduceres? Har man f.eks. i beskæftigelsessystemet gjort det mulige for at overvinde fysiske barrierer ved hjælp af f.eks. kompenserende foranstaltninger? Er der gjort noget for at reducere mentale barrierer som f.eks. et stort ønske om offentlig forsørgelse, manglende motivation, vilje, selvtillid eller mod? Har involverede virksomheder ydet den indsats, der kan forventes af dem, og gjort deres for at afhjælpe barrierer og hjælpe borgeren videre? Har virksomhederne givet borgeren mulighed for at afprøve forskellige arbejdsfunktioner, givet støtte og udfordringer og givet borgeren mulighed for at indgå i et reelt arbejdsfællesskab? Har borgeren ydet efter bedste evne? Er borgeren mødt op til de forskellige tilbud? Har borgeren modtaget evt. nødvendig behandling? Har borgeren været villig til at samarbejde, og søger borgeren efter bedste evne selv at overvinde sine barrierer? Også i forbindelse med selve tilkendelsen af varige sociale ydelser er det nødvendigt at kunne se, hvad målet med den enkelte indsats har været, om målet er nået, og at kunne se resultatet af evalueringen. Kun på denne baggrund kan det vurderes, om de givne indsatser for den konkrete person har været relevante og tilstrækkelige, om der er givet indsatser, der passer til personen, og om der tages de nødvendige kompenserende hensyn eller skånebehov. Det foreslås derfor, at der i dokumentationen skal fremgå mål og evalueringer af de enkelte indsatser, borgeren har fået fra de forskellige offentlige myndigheder. DISCUS har i interviewrunden med jobcentrene erfaret, at der kun er en meget begrænset praksis med at arbejde med mål og evalueringer. I nogle sammenhænge er der opstillet konkrete mål for indsatserne, men når det kommer til at dokumentere resultater eller lave evalueringer af de enkelte indsatser, er erfaringerne meget spredte og usystematiske. Jobcentrene har selv tilkendegivet, at det er informationer, der ville være hensigtsmæssige have, men kun findes i meget beskedent omfang i dag

18 AKF har i en analyse af beskæftigelsesindsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere med problemer udover ledighed vist, at den indsats de aktiverede udsættes for, bærer præg af mere af det samme : mange af borgerne får de samme tilbud igen og igen. 5 Det understøtter, at der er behov for en mere individuel tilgang, som kan etableres ved mere systematisk at arbejde med mål og evalueringer af de enkelte indsatser. Et nyt fokus i dokumentationen, der er baseret på opstilling af mål og evalueringer af om målene nås, vil have følgende konsekvenser: Mål og evalueringer vil bidrage til, at der kommer fokus på det dynamiske og individuelle aspekt i indsatsen. Alle parter bliver ansvarliggjort. De offentlige systemer, virksomhederne og ikke mindst borgeren selv Evalueringer af om mål er nået via de gennemførte indsatser vil kvalificere dokumentationen i forbindelse med tilkendelse af varige sociale ydelser, fordi det vil tydeliggøre, hvad problemet er, og om der er gjort det, der er muligt i de enkelte sager Dokumentation i form af indsatser og evalueringer af disses målopfyldelse vil være en logisk og overskuelig måde at arbejde på som sagsbehandler, og sagsbehandleren vil let kunne overtage sager fra andre. Samtidig vil sagsbehandleren i sin tilgang til borgeren kunne være meget konkret og præcis i de krav, borgeren skal opfylde For borgeren vil dokumentation i form af beskrivelse af indsatser og evalueringer af disse effekt udgøre en forståelig og værdig tilgang, ligesom borgeren umiddelbart kan se, at også borgeren har et ansvar for sin situation sammen med de offentlige myndigheder og institutioner og virksomhederne. 4.2 Hvad bør fokus flyttes væk fra? Dokumentationen bør ikke indeholde beskrivelser af arbejdsevne Den brug af begrebet arbejdsevne, som arbejdsevnemetoden baserer sig på, har i praksis vist sig at give en forkert tilgang til borgeren. Udgangspunktet har været, at arbejdsevne er noget, der findes hos en person og som sagsbehandlerne kan beskrive og vurdere og udvikle eventuelt efter at have afprøvet en person i forskellige jobfunktioner. Dette er en tvivlsom antagelse, hvilket bl.a. ses af, at det efter otte år med at forsøge at anvende arbejdsevnemetoden i praksis ikke har været muligt at finde hensigtsmæssige måder at beskrive borgerens arbejdsevne på. DISCUS' analyser viser, at arbejdsevnen kun findes som en konkret relation mellem en person og en arbejdsplads. Dermed er arbejdsevnen også noget, der realiseres og udvikles i et konkret job. Den enkelte borgers motivation og udvikling af kompetencer og ambitioner udvikles på konkrete virksomheder, i det konkrete samspil med kolleger og ledelse. Ikke gennem forsøg på at beskrive en abstrakt arbejdsevne, som skal kunne fungere i enhver sammenhæng. 5 En mikroøkonometrisk evaluering af den aktive beskæftigelsesindsats, AKF,

19 Dette betyder, at et nyt dokumentationsredskab skal understøtte en praksis, der går ud på at etablere det rigtige møde mellem borgeren og arbejdspladser. Et møde, hvor borgeren kan udvikle færdigheder og kompetencer. Da begrebet arbejdsevne har vist sig at være uproduktivt og vanskeligt at anvende i praksis i forbindelse med tilkendelse af varige sociale ydelser, og da det sætter fokus det forkerte sted - på borgeren i stedet for på relationen mellem borger og arbejdsplads - foreslås det afskaffet i denne sammenhæng. Den måde, hvorpå man i praksis har forsøgt at finde frem til arbejdsevnen er sket gennem anvendelsen af ressourceprofilen. Ressourceprofilen er den vigtigste del af arbejdsevnemetoden. Ressourceprofilen har haft til formål at synliggøre, hvad borgeren kan, og hvilke udviklingsmuligheder borgeren har på en lang række dimensioner, jævnfør nedenstående. Ressourceprofilen består af følgende elementer: 1) Uddannelse 2) Arbejdsmarkedserfaring 3) Interesser 4) Sociale kompetencer, herunder konfliktberedskab 5) Omstillingsevne 6) Indlæringsevne, herunder intelligens 7) Arbejdsrelevante ønsker 8) Præstationsforventninger 9) Arbejdsidentitet 10) Bolig og økonomi 11) Sociale netværk 12) Helbred Som det er anført tidligere, er det i praksis primært punkt 12, Helbred, der anvendes i ressourceprofilen. De øvrige punkter udfyldes, men anvendes kun sjældent til at udvikle borgerens ressourcer. Da ressourceprofilens formål er at beskrive arbejdsevnen, og dette i praksis ikke er lykkedes, og da ressourceprofilen som den ser ud i dag ikke opfylder de formål, der er hensigten, foreslås det at ressourceprofilen revideres i overensstemmelse med anbefalingerne i denne rapport. Afskaffelsen af anvendelsen af arbejdsevnebegrebet og revisionen af ressourceprofilen vil kunne bidrage til en mere målrettet indsats på en række punkter: Revisionen af ressourceprofilen skal bidrage til, at der kan ændres fokus i indsatsen. Den nuværende statiske beskrivelse af borgeren og forsøget på at finde frem til en abstrakt arbejdsevne understøtter ikke en dynamisk og fremadrettet indsats. Revisionen af ressourceprofilen vil derfor være det første skridt mod en mere målrettet og udviklingsorienteret tilgang til borgeren

20 Revisionen af ressourceprofilen vil kunne bidrage til, at der kan etableres en større gennemskuelighed omkring tildelingen af varige ydelser. Ressourceprofilens nuværende uoverskuelige opbygning, og usammenhængende indhold, gør, at den i sig selv er med til at skabe usikkerhed om forudsætningerne for tildeling af varige offentlige ydelser. Revisionen af ressourceprofilen vil betyde, at borgerne ikke skal redegøre for hele deres livssituation, herunder ikke mindst personlige forhold og sociale relationer, som ikke har betydning for deres evne til selvforsørgelse, og som kan være med til at fastholde dem i deres sygdomsbillede. Den stigmatisering, som den nuværende ressourceprofilen kan bidrage til, vil derfor blive reduceret og det vil igen bidrage til, at der kan etableres et mere ligeværdigt forhold mellem borger og sagsbehandler, fordi der vil kunne fokuseres på, hvad der skal ske fremadrettet i et beskæftigelsesperspektiv, og ikke på hvad borgeren evt. ikke magter i sit privatliv. De nuværende tilkendelseskriterier I dag er det en fast praksis, at der ved tilkendelser til varige sociale ydelser primært lægges vægt på de lægelige oplysninger og på, om personens arbejdsevne er blevet afprøvet. Når kommunernes sagsbehandling skal vurderes i ankesystemet 6, er det i vidt omfang to elementer, der afgør om sagsbehandlingen vurderes som værende korrekt: den lægelige dokumentation, og om der er foretaget tilstrækkelige og relevante arbejdsprøvninger. Derfor bestræber kommunerne sig på at dokumentere netop disse to elementer. Da ingen af de to elementer imidlertid (i de fleste tilfælde) er afgørende for borgerens muligheder for evt. på et tidspunkt at kunne komme i beskæftigelse, bl.a. fordi de ikke siger noget om borgerens individuelle muligheder, og fordi både den lægelige dokumentation og arbejdsprøvninger er med til at fastholde fokus på det borgeren ikke kan, det statiske, det der fastholder borgerens i en position udenfor arbejdsmarkedet, er der her tale om en systematisk skævvridning af indsatsen. De to elementer er viser, at det nuværende system bidrager til at flytte borgeren væk fra arbejdsmarkedet, og ikke nærmere arbejdsmarkedet. Det foreslås derfor, at både den lægelige dokumentation og arbejdsprøvninger fremover udgår som tilkendelseskriterier. Det skal bemærkes, at hverken den lægelige dokumentation eller arbejdsprøvninger er tilkendelseskriterier, der fremgår af lovgivningen (se bilag 1). Tilsvarende har de helbredsmæssige oplysninger i den nuværende ressourceprofil indgået som et element ud af 12. Det nuværende fokus på den lægelige dokumentation og arbejdsprøvninger har således fået deres nuværende fremtrædende placering som de helt centrale tilkendelseskriterier gennem praksis i ankesystemet. I det følgende begrundes det nærmere, hvorfor hverken den lægelige dokumentation eller arbejdsprøvninger bør indgå som tilkendelseskriterier i et fremtidigt system. 6 Praksisundersøgelse vedrørende tilkendelse af førtidspension, Beskæftigelsesankenævnet, Statsforvaltningen Hovedstaden, p ,

21 4.2.2 Visitationen bør ikke basere sig på lægelig dokumentation Det foreslås, at der fremover i tilkendelseskriterierne til varige sociale ydelser ikke skal indgå lægelig dokumentation, forstået som isolerede beskrivelser af diagnoser eller funktionsnedsættelser. Derimod skal den sundhedsmæssige indsats dokumenteres, jf. senere. Sagt på en anden måde foreslås det at sundhedsindsatsen, altså hvad der er gjort for at helbrede eller lindre borgerens sygdom, indgå i tilkendelseskriterierne. Der er således ikke tale om at borgerens sygdom ikke fremover skal tages i betragtning. Tværtimod bør der sættes yderligere fokus på den sundhedsmæssige behandling, og det er netop derfor det foreslås at det er denne behandling eller indsats hvad der er gjort der kommer til at indgå i dokumentationsgrundlaget ved visitationen. Dokumentationen kommer hermed til at sætte fokus på hvad der er gjort, ikke på hvad borgeren fejler. I de nuværende ressourceprofiler består den lægelige dokumentation typisk af beskrivelser af diagnoser/lidelser. Diagnoser siger imidlertid kun meget lidt om borgerens funktionsevne, endsige evne til at varetage et arbejde. To personer med den samme lidelse kan have forskellige niveauer af funktionsevne og to personer med samme funktionsevne, har ikke nødvendigvis den samme sygdom. Diagnosticering af sygdom kan hverken forudsige længde af hospitalsindlæggelse, behov for pleje, behandling, træning, rehabilitering eller hvilket funktionsniveau eller helbredstilstand, personen vil opnå på længere sigt. 7 I en del lande i den vestlige verden (mest markant England og New Zealand) har man på baggrund af denne erkendelse i stedet baseret tilkendelsen af varige sociale ydelser på bedømmelser af funktionsnedsættelser 8. Funktionsnedsættelser er problemer eller abnormiteter i kroppens fysiologiske funktioner (inklusiv mentale funktioner) eller anatomi som f.eks. en væsentlig afvigelse eller mangel. Har en borger en tilstrækkelig stor funktionsnedsættelse, tildeles en varig social ydelse. I disse lande giver dette tildelingskriterium imidlertid anledning til løbende revisioner af, hvilke funktionsnedsættelser, der er relevante at have med på listen 9. Helt generelt har det vist sig 10, at betydningen af en funktionsnedsættelse er vidt forskellig fra person til person, afhængigt af deres konkrete arbejdsfunktioner, vaner og opfattelser af livskvalitet og egne ressourcer - og af at en manglende funktionsevne ofte kan kompenseres ved at iværksætte de rette kompenserende foranstaltninger (arbejdspladstilretninger, særligt udstyr, personlig assistent etc.). Selvom en funktionsnedsættelse naturligvis kan sætte visse begrænsende rammer for en borgers muligheder, er det altså heller ikke ud fra en funktionsnedsættelse alene muligt at bestemme det enkelte individs udfoldelsesmuligheder, herunder muligheder for at varetage et job. Omgivelsesfaktorer og personlige faktorer er helt afgørende for, hvordan det enkelte individ udvikles. 7 IFC WHOs Internationale klassifikation af funktionsevne, funktionsevnenedsættelse, og helbredstilstand, p. 9. Marselisborg Centret, Sundhedsstyrelsen, Se fx Limited capability for work questionnaire på 9 An Independent Review of the Work Capability Assessment, Professor Malcolm Harrington, P 10. November Se Bilag 2 for et eksempel på en tilpasning. 10 Hvidbog om sygefravær og tilbagevenden til arbejde ved muskel-skeletbesvær, Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, p. 15,