Direktionens forslag til budget-i-balance (budget )

Transkript

1 Direktionens forslag til budget-i-balance (budget ) Økonomiudvalget har i lighed med tidligere år anmodet direktionen om at udarbejde et forslag til budget-ibalance, der kan undergives en politisk forhandling i september måned. Dette notat beskriver en række af de overvejelser og forudsætninger, der ligger til grund for direktionens arbejde med at bringe kommunens budget i balance over de kommende 4 år. Budgetstrategien (mandat til direktionen) Direktionens arbejde med budget-i-balance tager afsæt i den overordnede budgetstrategi, der blev godkendt i Økonomiudvalget den 13. april Budgetstrategien indeholder 2 hovedelementer. For det første har Økonomiudvalget besluttet, at direktionen skal tage afsæt i kommunens økonomiske politik. Det betyder, at der skal styres efter 5 centrale måltal for driftsoverskud, likviditet, gæld og finansiel egenkapital. Forskellen mellem måltallene i den økonomiske politik og de første budgetprognoser fra april indikerede, at der ville blive behov for at reducere kommunens samlede driftsudgifter med ca. 5 procent om året svarende til ca. 225 mio. kr. pr. år. Direktionen bemærkede i denne sammenhæng, at der ville blive behov for at tænke i en gradvis indfasning af driftsbesparelserne på grund af opsigelsesvarsler og andre kontraktlige bindinger. For det andet besluttede Økonomiudvalget, at direktionen skulle tage afsæt i de budgetanalyser, som KORA har udarbejdet for Esbjerg Kommune i efteråret 2014 og foråret Analyserne indeholdt tre vigtige pointer: De økonomiske grundvilkår i Esbjerg Kommune er mindre gunstige end i en landsgennemsnitlig kommune. I 2014 lagde udgiftsbehovene et pres på kommunens ressourcer, der var ca. 3,3 procent større end landsgennemsnittet. Disse grundvilkår kan Esbjerg Kommune ikke ændre på kort sigt, men må tilpasse sig. Dette indebærer, at Esbjerg Kommune for at skabe balance i økonomien må have et beskatningsniveau, der ligger over landsgennemsnittet, eller et serviceniveau, der ligger under landsgennemsnittet, eller en kombination af højere beskatningsniveau og lavere serviceniveau. Esbjerg Kommune står over for betydelige og presserende balance- og prioriteringsproblemer, hvilket bl.a. skyldes ugunstige grundvilkår, og et stigende misforhold mellem kommunens skattefinansierede udgifter og indtægter. Esbjerg Kommune har hidtil - i kraft af sin gode likviditet - kunnet kompensere for kommunens beskedne driftsoverskud ved at trække på kassebeholdningen. Denne politik er dog ikke langtidsholdbar, og der vil derfor i de kommende år være behov for at sikre en bedre balance mellem udgifter og indtægter. 1

2 I forhold til sammenlignelige kommuner har Esbjerg Kommune et højt monetært serviceniveau på bl.a. ældreområdet, området for voksne handicappede, kultur- og fritidsområdet, samt på det administrative område. (KORA s analyser viste også, at Esbjerg Kommune har et højt monetært serviceniveau på familieområdet, men på grund af den igangværende omstillingsproces med paradigme 2.0 blev området ikke udvalgt til videre analyse). Ovenstående pointer siger noget om de budgetmæssige udfordringer, som Esbjerg Kommune står overfor. Med henvisning til KORA-analyserne har Økonomiudvalget desuden indikeret, at Direktionen skal arbejde med differentierede sparekrav på de kommunale driftsområder i forbindelse med budget-i-balance. Som følge heraf har Direktionen arbejdet med større sparekrav på ældreområdet, kultur & fritidsområdet, området for voksne handicappede, og det administrative område. Økonomiudvalget har samtidig bedt Direktionen om at udarbejde supplerende ændringsforslag på de øvrige driftsområder under indtryk af den samlede økonomiske situation. Budgetforslaget (den økonomiske situation ved uændret serviceniveau) Med afsæt i udvalgsmøderne den 17. og 24 august 2015 har Økonomiudvalget oversendt et budgetforslag til Byrådets 1. behandling. Blandt de væsentligste udfordringer i budgetforslaget kan nævnes: Et meget lavt driftsoverskud i forhold til sammenlignelige kommuner, og dermed en mindre robust budgetsituation og et lavere råderum til nye anlægsinvesteringer. Driftsoverskuddet i budgetforslaget ligger markant under det fastlagte måltal på ca. 200 mio. kr. I 2019 vendes overskuddet endda til et underskud. Det akkumulerede driftsoverskud i budgetperioden ligger på ca. 43 mio. kr., mens der i den økonomiske politik er fastlagt et overskudskrav på ca. 800 mio. kr. over budgetperioden. Et meget lavt anlægsniveau i overslagsårene både når der sammenlignes med kommunens historiske anlægsniveau, og andre sammenlignelige kommuner. Budgetforslaget indeholder et gennemsnitligt anlægsniveau på ca. 71 mio. kr. over de 4 budgetår, hvilket skal sammenholdes med et måltal på ca. 170 mio. kr. Realiseres måltallet på de 170 mio. kr. har Esbjerg Kommune anlægsinvesteringer for ca kr. pr. indbygger. Ved budgetlægningen for 2015 lå det gennemsnitlige anlægsniveau for de danske kommuner til sammenligning på ca kr. pr. indbygger. Til trods for det lave anlægsniveau er der i budgetforslaget budgetteret med et forbrug af likvide aktiver (kassebeholdningen) på i alt ca. 326 mio. kr. over budgetperioden. Kassebeholdningen ultimo 2019 forventes at udvise et underskud på ca mio. kr. 2

3 Tabel 1: Budgetforslaget - afvigelser ift. udvalgte måltal Strukturel balance - Ordinær drift i kr. (- = overskud) (måltal = ) Måltal Strukturel balance - Ordinær drift Afvigelse Skattefinansieret anlæg i kr. (- = mindreforbug) (måltal = ) Måltal Indarbejdet skattefinansieret anlæg Afvigelse Kassebeholdning i kr. (- = underskud) (måltal = 0) Måltal Ultimo kassebeholdning Afvigelse Direktionens forslag til budget-i-balance Nedenfor beskrives hovedelementerne i direktionens forslag til budget-i-balance: Direktionens forslag til budget-i-balance indeholder driftsbesparelser for i alt ca. 748 mio. kr. over budgetperioden. I dette tal er indeholdt en pulje til håndtering af fremtidige omprioriteringsbidrag på ca. 21 mio. kr. i Denne pulje afspejler, at der er behov for at udmønte en yderligere driftsbesparelse i 2019 som følge af den stigende indfasning af regeringens omprioriteringsbidrag. Puljen vil skulle udmøntes i forbindelse med de kommende års budgetforhandlinger under indtryk af de usikkerheder, der i øvrigt knytter sig til de kommende års økonomiforhandlinger, og den forestående ændring af udligningssystemet i Foruden driftsbesparelserne på ca. 748 mio. kr. forbedres kommunens driftsbalance med yderligere ca. 70 mio. kr. i budgetperioden på grund af tekniske ændringer og ændrede pris- og lønskøn. Som følge heraf forbedres kommunens driftsbalance altså samlet set med i alt ca. 818 mio. kr. i forhold til budgetforslaget. 3

4 Budget-i-balance indeholder en række nye driftsforslag, der forøger driftsudgifterne (og forværrer driftsbalancen) med ca. 119 mio. kr. over budgetperioden. Der er i princippet tale om en delvis omprioritering (returløb) af driftsbesparelserne. Tallene dækker dog også over en større ny udgiftspost på ca. 30,7 mio. kr., der kan henføres til demografiske merudgifter over budgetperioden. Anlægsudgifterne er løftet markant i budgetforslaget. Samlet set indeholder budget-i-balance nye anlægsforslag for ca. 454 mio. kr. over budgetperioden. I dette tal er indeholdt en række anlægsindtægter fra salg af ejendomme (ca. 28 mio. kr.), samt en planlagt anlægsforskydning fra 2016 til 2019 på ca. 16 mio. kr. Anlægsforskydningen skal ses i lyset af den faseopdelte budgetlægning, hvor kommunerne er forpligtet på at overholde et samlet anlægsniveau på ca. 16,6 mia. kr. Landsprognoserne er endnu ikke kendte, og det kan derfor blive nødvendig med en yderligere forskydning af anlæg i løbet af september. Sidst men ikke mindst indeholder budget-i-balance en række finansielle poster, der samlet set udgør ca. 15 mio. kr. over budgetperioden (merudgifter). De finansielle poster kan bl.a. henføres til forslag om grundkapitalindskud, ramme til indfrielse af restgæld i forbindelse med nedlæggelse og salg af plejecentre, forventet indtægt fra KL vedrørende frasalg af KMDs tidligere ejendomme, samt optagelse af lån, der knytter sig til anlægsforslagene i budget-i-balance. Tabel 2: Budget i balance - afvigelser ift. udvalgte måltal Strukturel balance - Ordinær drift i kr. (- = overskud) (måltal = ) Måltal Strukturel balance - Ordinær drift Afvigelse Skattefinansieret anlæg i kr. (- = mindreforbug) (måltal = ) Måltal Indarbejdet skattefinansieret anlæg Afvigelse Kassebeholdning i kr. (- = underskud) (måltal = 0) Måltal Ultimo kassebeholdning Afvigelse

5 Ovenstående tabel viser, hvordan de økonomiske nøgletal ser ud med de ændringer, der er indeholdt i budget-ibalance. Tallene i tabellen dækker over følgende hovedkonklusioner: Driftsbalancen i 2016 er forbedret med ca. 63 mio. kr. ift. budgetforslaget. Dette er en væsentlig forbedring, men overskuddet i 2016 ligger fortsat langt under måltallet på de 200 mio. kr. Dette skal bl.a. ses i sammenhæng med forudsætningen om halv effekt på besparelserne i grundet opsigelsesvarsler m.v. Det skal endvidere bemærkes, at en række af spareforslagene forudsætter en større revisitering af borgere på grund af et ændret serviceniveau, hvilket kræver en længere tidshorisont for realisering af besparelserne. Driftsbalancen opfylder det fastlagte måltal i overslagsårene ( ). Anlægsniveauet er som nævnt løftet med ca. 454 mio. kr. over budgetperioden. Som det fremgår af tabellen ovenfor, så ligger det skattefinansierede anlægsniveau (netto) i 2016 lidt under måltallet i den økonomiske politik. Anlægsniveauet i 2017 og 2018 overstiger derimod måltallene, hvilket bl.a. skal ses i sammenhæng med Esbjerg Strand Projektet, der kræver store anlægsinvesteringer i budgetperioden. Anlægsinvesteringerne til Esbjerg Strand finansieres dog via salg af grunde til domicilejendomme m.v. i de efterfølgende år, således at projektet samlet set hviler i sig selv. I 2019 opfyldes måltallet via den nye anlægspulje, der beskrives i efterfølgende afsnit. På grund af den gradvise forbedring af driftsoverskuddet stabiliserer likviditeten sig på den positive side af målstregen i alle 4 budgetår (kassebeholdningen ultimo året). Dette til trods for en markant forøgelse af anlægsniveauet over budgetperioden. Det bemærkes, at der i budgetforslaget er forudsat et ekstraordinært finansieringstilskud fra statens side til kommunerne i overslagsårene Det betyder, at der budgetteres med et finansieringstilskud på 3 gange 64 mio. kr. (i alt 192 mio. kr. i budgetperioden). På grund af den iboende usikkerhed omkring de kommende års økonomiforhandlinger har Direktionen valgt at operere med en likviditet, der ligger over måltallet. Likviditeten fra 2018 til 2019 forringes med ca. 35 mio. kr. Dette skyldes ikke en strukturel ubalance, men derimod en lav lånoptagelse kombineret med et højt afdrag i det pågældende år. Forbruget af kassebeholdningen er formindsket med ca. 231 mio. kr. i forhold til budgetforslaget (akkumulerede tal over budgetperioden). Hovedparten af det resterende kasseforbrug på ca. 95 mio. kr. knytter sig til budgetåret 2016, hvor der planlægges med et forbrug af kassen på ca. 79 mio. kr. Dette skyldes bl.a. den gradvise indfasning af driftsbesparelserne i Det bemærkes, at Direktionen har forudsat et uændret skatteniveau i budgetperioden. 5

6 I forbindelse med budget-i-balance har Direktionen tilstræbt at overholde 6 hensyn: 1. Undgå behov for tilbagevendende sparerunder 2. Økonomiske måltal overholdes (fokus på driftsoverskud på 200 mio.) 3. Realistisk tidsplan for implementering af driftsbesparelser (2016 som overgangsår) 4. Sikre realistiske budgetforudsætninger i alle 4 budgetår (anlæg og drift) 5. Ændringsforslag prioriteres i følgende rækkefølge: 1) Besparelser, 2) Anlæg, og 3) Drift 6. Sikre råderum til nødvendige anlægsinvesteringer (via brug af uprioriteret anlægspulje) Sidstnævnte bullit adresserer én af de nye tiltag i Direktionens forslag til budget-i-balance, nemlig anlægspuljen. Som nævnt løftes anlægsudgifterne med ca. 454 mio. kr. over budgetperioden i budget-i-balance. Indeholdt i disse tal er en anlægspulje på ca. 167 mio. kr. i I det følgende beskrives formål og principper for puljen. Det bemærkes, at en række af de allerede budgetlagte anlægsprojekter foreslås flyttet fra den eksisterende investeringsoversigt til den nye anlægspulje. Ændringerne er medtaget som selvstændige forslag på x-arket. Brug af anlægspulje til budget Som en del af budget-i-balance foreslår Direktionen, at der oprettes en såkaldt anlægspulje. Anlægspuljens formål er tredelt: 1. Reservere tilstrækkelig finansiering til at gennemføre et anlægsprogram på ca. 170 mio. kr. om året (netto). Ved at reservere penge i budgettet kan man sikre en vis kontinuitet i budgetlægningen, så man ikke hvert år skal vedtage og gennemføre nye driftsbesparelser for at kunne finansiere et aftalt anlægsniveau. Derfor anbefales det, at der reserveres en pulje i budgettet, uanset om der er beskrevne (og planmæssigt afklarede) anlægsprojekter i det enkelte budgetår - op til en ramme på ca. 170 mio. kr. På den måde sikres det også, at der er et vist råderum til igangsætning af politisk prioriterede anlægsprojekter i de kommende år- eksempelvis i tilknytning til Vision 2020 og Vækststrategi. 2. Give byråd og forhandlingsudvalg et bedre prioriteringsredskab. Erfaringen viser, at der løbende er behov for at ændre og tilpasse kommunens investeringsprogram under indtryk af en ændret demografi, ændret organisering, ny digitalisering, ændrede planforudsætninger og/eller politiske visioner. Derfor vil det være hensigtsmæssigt, at de anlægsprojekter - der kun er på et idemæssigt stadie - indgår i en anlægspulje fremfor som et rådighedsbeløb på investeringsoversigten. På den måde har byråd og forhandlingsudvalg bedre 6

7 muligheder for at justere og omprioritere de projekter, der endnu ikke er planmæssigt afklaret, og som typisk ligger inde i de sidste år i budgetperioden. 3. Sikre en hensigtsmæssig styring af kommunens anlægsprojekter. Den løbende anlægsstyring styrkes, når det kun er bygge- og anlægsprojekter (og anlægstilskud), der er planmæssigt afklaret, som kan optages på investeringsoversigt. Derfor anbefales det, at de mere idemæssigt funderede anlægsprojekter udelades af investeringsoversigten, og i stedet beskrives i et selvstændig bilag til budgetdokument. Direktionen vil hvert år vurdere, om projekterne i puljen er så langt fremme i planlægningen, at de kan afsættes som rådighedsbeløb ved budgetlægningen. Oversigten over anlægspuljen opdateres hvert år i forbindelse med budgetlægningen og udsendes til Byråd og forhandlingsudvalg sammen med direktionens forslag til budgeti-balance. Hvordan skelnes der mellem projekter på investeringsoversigten, og projekter, der indgår i anlægspuljen?: Projekter, der kan optages på investeringsoversigten (med konkrete rådighedsbeløb): o Bygge- og anlægsprojekter, der er planmæssigt afklaret og hvor der er sikkerhed for, at anlægsinvesteringerne kan afholdes i det pågældende budgetår o Driftslignende anlæg og øvrige anlægstilskud, der ikke er byggeprojekter men hvor der er sikkerhed for at tilskuddet kan udbetales i det pågældende budgetår o Anlægsinvesteringer, der har sammenhæng til vedtagne driftsbesparelser, og som er nødvendige for besparelsernes realisering Projekter, der afsættes i anlægspuljen til senere politisk prioritering: o Mere idemæssigt funderede bygge- og anlægsprojekter (og anlægstilskud), hvor der ikke fuldt er klarhed over plangrundlag, byggeprogram og licitation m.v. o Anlægsprojekter, der knytter sig til byrådets mere langsigtede udviklingsplaner, herunder eksempelvis anlægsinvesteringer i tilknytning til Vision 2020 og Vækststrategien, men som endnu ikke er planmæssigt afklaret o Anlægsprojekter, der knytter sig til udbygningsplaner eller sektorplaner på de store velfærdsområder, men hvor plangrundlaget endnu ikke er afklaret o Investeringer til vedligeholdelse af kommunens kapitalapparat, men hvor der endnu ikke er fuld klarhed over vedligeholdelsesefterslæb og nødvendige forudsætninger for opretholdelse af det ønskede niveau. o Projekter, hvortil der søges eksterne fonde eller lignende, men hvor der endnu ikke er opnået tilsagn om finansiering af den samlede anlægsudgift. 7

8 Hvordan udmøntes anlægspuljen?: Puljen prioriteres af Økonomiudvalg/forhandlingsudvalg. Prioriteringen sker som udgangspunkt i forbindelse med de årlige budgetforhandlinger. Økonomiudvalg/forhandlingsudvalg kan vælge at udmønte anlægspuljen for flere år ad gangen, hvis de prioriterede anlægsprojekter er planmæssigt afklarede. Puljen kan som udgangspunkt ikke prioriteres i det åbne budgetår, og der kan ikke foretages udlæg i de kommende års anlægspuljer. Projekter, der nævnes under anlægspuljen, er ikke politisk prioriteret. Puljen er udelukkende en indikation af, hvilke anlægsprojekter, der tidligere har været drøftet politisk, og som derfor kan tænkes at indgå i de kommende års budgetdrøftelser. Projekterne nævnes med overskrift og anslået anlægsudgift, og oversigten over anlægspuljen vedlægges som bilag til det endelige budgetdokument. Direktionen vil hvert år vurdere, om projekterne i puljen er så langt fremme i planlægningen, at de kan afsættes som rådighedsbeløb ved budgetlægningen. Oversigten over anlægspuljen opdateres hvert år i forbindelse med budgetlægningen og udsendes til Byråd og forhandlingsudvalg sammen med direktionens forslag til budget-i-balance. Andre opmærksomhedspunkter i budget-i-balance: Budget-i-balance indeholder en række andre forudsætninger, som Direktionen ønsker at gøre opmærksom på: Esbjerg Kommune har i lighed med tidligere år ansøgt Social- og Indenrigsministeriet om at få tilskud fra den sociale særtilskudspulje til afhjælpning af en række betydelige sociale problemer, som er koncentreret hos borgere bosat i bestemte geografiske områder i Esbjerg. Der er ansøgt om et tilskud på ca. 60 mio. kr. over en treårig periode fra 2016 til Der er foreløbigt budgetteret med et forventet tilskud på ca. 11 mio. kr. pr. år. Det forventes, at Social- og Indenrigsministeriet vil behandle ansøgningen i starten af september. Budget-i-balance indeholder et ændringsforslag vedrørende salg af beboelsesejendomme (Rahbeks Alle og Hans Tausens Vej 1-9 og 11-17). Der er på nuværende tidspunkt budgetteret med en forventet salgsindtægt med 41 mio. kr. i Med budget-i-balance nedskrives salgsindtægten til ca. 28 mio. kr., og direktionen foreslår at ejendommene optages på salgslisten. Afledte konsekvenser for Borger- og arbejdsmarked (merudgifter til sociale ydelser) er medtaget i selvstændigt forslag vedrørende øget brug af 4. delsboliger i kommunen. 8

9 Budget-i-balance tager som tidligere nævnt afsæt i KORA-analyserne. På grund af den trængte økonomi har Direktionen dog valgt at foreslå en væsentligt højere besparelse på det administrative område, end hvad der er forudsat i KORA-analyserne. Budget-i-balance indeholder derfor årlige besparelser på det administrative område på ca mio. kr., mens KORA kun estimerede et potentiale på ca. 8-9 mio. kr. På Kultur & Fritidsområdet har Direktionen derimod valgt at foreslå en lidt lavere besparelse, end hvad der var forudsat i analyserne. Budget-i-balance indeholder forslag til besparelser for ca mio. kr. om året, mens potentialet i KORA blev angivet til ca. 24 mio. kr. Dette skyldes bl.a. KORA s bemærkninger om, at de udvalgte sammenligningskommuner i analysen har et udgiftspres, der ligger ca. 10 % under Esbjerg Kommune. Direktionen har endvidere forsøgt at tage hensyn til, om de foreslåede tilskudsreduktioner på Kultur & Fritidsområdet indebærer en ændret drift/aktivitet eller en decideret lukning af det berørte tilbud. Direktionen har ikke ændret ved forudsætningerne om ældremilliarden i budgetforslaget. Det betyder, at selv om ældremilliarden nu tilgår kommunerne via bloktilskuddet, så er tilskuddet fortsat øremærket til prioriterede indsatser på ældreområdet. Esbjerg Kommunes andel udgør ca. 20 mio. kr. om året. Direktionens forslag til budget-i-balance vil blive gennemgået for Byrådet umiddelbart efter byrådsmødet mandag den 31. august hvor materialet også vil blive gjort tilgængeligt på kommunens hjemmeside. Medarbejdersiden i kommunens Hovedsamarbejdsudvalg får desuden en gennemgang af budgetmaterialet på møde den 1. september kl På Direktionens vegne Kommunaldirektør Otto Jespersen 9