Reformer af offentlig forvaltning April 2005 Fordele og ulemper ved kontrakter Af: Andreas Dam, Marie-Louise Nør og Martin Schultz

Transkript

1 1. Indledning Der er konstant udvikling i den offentlige sektor med nye og forhåbentligt bedre styringsformer med forskellige formål. Formålene kan spænde fra øget demokratisering af forvaltning til øget effektivitet. I denne opgave har vi valgt at koncentrere os om en af disse nye styringsformer, nemlig kontrakt styring der er en del af den nye New Public Management mantra. New public management indebærer, at man ligger et større fokus på konkurrence og frie markeder. Formålet med kontrakterne er at indføre de økonomiske incitamenter fra den private sektor og samtidigt fastholde kontrollen med resultatet af tjenesterne. De økonomiske incitamenter skal anspore lederne til at drive deres områder mere effektivt. Disse New Public Management kontrakter er resultatet af en lang udvikling, som har haft til formål først at opbygge en stærk forvaltning, og da denne var opbygget at opbløde den lidt igen og skabe større kontrol og indsigt i forvaltningen for borgerne. Samtidigt med denne demokratisering er der blevet skabt et ønske om større økonomisk effektivitet. Udviklingen mod de private styringsformer og fokus på effektiviteten startede i 1980 erne, hvor man begyndte at ligge vægt på økonomistyring blandt andet i forbindelse med den afbureaukratisering der gik i gang ved hjælp af mål- og rammestyring, det er blandt andet disse, som kontrakterne er et direkte resultat af. Her ses også det første skridt til en decentralisering af ledelses- og styrings ansvaret. Denne decentralisering er dog stadig meget centralmagts baseret. I løbet af 90 erne blev de økonomiske incitamenter endnu mere udbredt, samtidigt med at der blev igangsat store udliciteringer og privatiseringer. For at styre de private aktører i disse nye sammenspil er kontrakterne blevet endnu mere nødvendige. I vores årtusinde er der stadig mere fokusering på værdibaseret ledelse og uddelegering af opgaver, hvor også brugerne bliver taget med til råds. Her bliver hierarkierne omdannet til netværksbaserede styringsformer hvilket igen kræver en form for rammestyring som eksempelvis kontrakter. Dette leder os til vores opgave, som netop undersøger disse kontrakters effekt, muligheder og begrænsninger. (Busch et al, 2001a, p ) 1

2 2. Principal-agent teori Principal-agent teorien kan anvendes til at beskrive, hvordan en principal gennem økonomiske incitamenter kan få en agent til at handle i overensstemmelse med principalens mål. Teorien bygger på, at agenten altid vil handle opportunistisk. Når en principal engagerer en agent til at yde et stykke arbejde for sig, vil det grundlæggende problem bestå i, at der er asymmetrisk information mellem de to parter. Hermed menes, at principalen ikke fuldt ud kan observere agentens indsats og derved heller ikke har fuld information om denne. Endvidere kan agentens indsats og målopfyldelse afhænge af tilfældige forhold, som agenten ingen indflydelse har på. En sælger vil eksempelvis have svært ved at sælge sit produkt, hvis en anden producent har sendt et bedre og billigere produkt på banen. Disse tilfældige forhold er ligeledes ukendt for principalen. (Bregn, 2003, s. 49) Da det at yde en ekstra indsats for agenten forbindes med negativ nytte, og da principalen ikke fuldt ud kan observere dennes handlen, vil agenten udnytte dette til at udvise moral hazard, også kaldet skjult handlen (Ibid.). Hermed forstås situationer, hvor agenten eksempelvis arbejder mindre end tiltænkt, eller hvor agenten handler anderledes end principalens ønsker (Bregn, 1998a, s. 45). Dette problem vil kunne løses ved at give agenten en indtjening, der afhænger af indsatsen. Der opstår dog et risikoproblem herved, da agentens indsats som tidligere nævnt også er afhængig af tilfældige forhold, hvilket vil påvirke indtjeningen. (Bregn, 2003, s. 50) Det antages, at agenten har risikoaversion, hvilket betyder, at agenten foretrækker en fast indtjening frem for en variabel indtjening, selvom disse forventes at have samme størrelse (Bregn, 1998a, s. 46). Det vil sige, at jo større usikkerhed der er forbundet med at opnå et ekstra beløb, des mindre nytte har det for agenten, da et negativt udsving i indtjeningen forventes at få betydning for agentens faste udgifter. Risikoen for agenten er altså meget koncentreret modsat principalens, som forventes at kunne sprede sin risiko, og derved antages at være mere risikoneutral end agenten. Denne skæve risikofordeling betyder, at der er omkostninger forbundet med at overføre risiko fra principalen til agenten. (Bregn, 2003, s. 50) Den optimale kontrakt mellem de to parter er derfor, når omkostningerne ved overførslen risiko afbalancerer gevinsten, som det øgede incitament hos agenten frembringer. Altså hvor principalen maksimerer sin indtjening, og hvor agenten via en ekstra arbejdsindsats maksimerer sin nytte; 2

3 herunder hvor agentens ekstra indsats afvejes med værdien af den ekstra indtjening. Værdien af den ekstra indtjening for agenten afhænger af den ekstra indtjening i beløb, usikkerheden ved at påtage sig de overførte risiko samt aversionen herved. (Ibid.) Dette betyder, at jo større usikkerhed der er ved at overføre risiko til agenten, des mindre værdi har det usikre beløb, agenten kan opnå herved. Dette influeres endvidere af de tilfældige forhold, som kan gøre sig gældende, da størrelsen af disse påvirker sammenhængen mellem indsats og resultat. Jo større indflydelse de tilfældige forhold har, des større er agentens risikoaversion, og des mindre vægter en variabel indtjening i forhold til en fast indtjening hos agenten. Dette giver os, at jo højere agentens risikoaversion er, des mindre risiko er det optimalt at overføre fra principalen til agenten (Ibid.) Omvendt gælder det, at hvor en øget ekstra indsats hos agenten fører til en øget målopfyldelse, altså hvor de tilfældige forholdsindflydelse er minimeret, mindskes ligeledes agentens risikoaversion. Dette betyder, at jo mere agenten reagerer og har indflydelse på den ekstra indtjening, des mere risiko er det optimalt at overføre, da en variabel indtjening her vægtes højere end en fast indtjening. (Ibid.) 2.1 Kritik af Principal-agent teorien Der er blevet rettet forskellige former for kritik på Principal-agent teorien. Et af de centrale kritikpunkter er dens ensidige fokusering på anvendelsen af direkte økonomiske incitamenter til opnåelse af øget motivation. Kritikken hos Bruno S. Frey går på, at der er nogle skjulte omkostninger forbundet med anvendelsen af direkte økonomiske incitamenter, da disse kan nedbryde eller svække andre motivationsfaktorer til at yde en ekstra indsats, kaldet crowding-outeffekten, såsom eksempelvis selvrealisering, engagement, loyalitet eller ønsket om at udføre et godt stykke arbejde. (Ibsen & Christensen, 2001, s. 130) En sådan ensidig fokusering på de økonomiske incitamenter kan medføre en skævvridning i opgavevaretagelsen, da de ansatte bliver tilbøjelige til at indrette deres adfærd efter det, de bliver betalt for, så der opstår en noget-for-noget -holdning. (Bregn, 1998b, s. 53) Hvis de økonomiske incitamenter endvidere anvendes i individuelle ordninger, kan det få en negativ effekt for samarbejdet imellem de ansatte. Dette forværres eksempelvis, hvor der eksisterer puljeordninger, da de ansatte her vil kunne konkurrere indbyrdes om det antal tillæg, der er til rådighed. Et tillæg gives her på bekostning af et andet. (Ibid., s. 54) 3

4 Disse faktorer vil kunne medføre det modsatte end hensigten med det, nemlig at mindske effektiviteten og medføre demotivation hos de ansatte. Et andet kritikpunkt bygger på teoriens forudsætning af, at agenter altid handler opportunistisk. En sådan opfattelse kan i sig selv være en selvopfyldende profeti, hvor udformningen af kontrakten i sin fokusering på opportunisme netop skaber dette. Desuden tager teorien ikke højde for, at de ansatte som gruppe kan organisere sig kollektivt, og dermed handle som én agent. (Busch et al., p. 82) Hvor principal-agent teorien tager udgangspunkt i individniveauet, bygger transaktionsomkostningsteorien på organisationsniveauet, og fokuserer på omkostningerne forbundet med at overføre tjenester/ydelser. 3. Transaktionsomkostninger Ronald Coase satte i 1937 fokus på, hvorfor nogle opgaver bliver varetaget af markedet, mens andre bliver varetaget indenfor hierarkiske organisationer. Ifølge Coase vil man, ved at samle funktionerne indenfor én organisation, spare en række transaktionsomkostninger 1. Derved satte Coase fokus på, hvordan transaktionsomkostninger og forskellige typer kontraktformer er afgørende for, hvordan og hvor varetagelsen af forskellige opgaver skal foregå. Der eksisterer ifølge Coase tre forskellige typer kontrakter, som der vil blive redegjort for nedenfor 1. Markedskontrakter: Her er varen/tjenesten veldefineret, og køb og salg af denne foregår på et marked. Da varen/tjenesten er udspecificeret i kontrakten er prisen er en vigtig styringsmekanisme. 2. Relationskontrakter: Kontrakterne er ufuldstændige da varen/tjenesten er uspecificeret. Tillid er derfor en vigtig faktor mellem køber og sælger, og relationen mellem disse kan betegnes som et netværk, som, hvis samarbejdet er vellykket, kan blive langsigtet. 1 Transaktionsomkostningerne er fællesbetegnelsen for overføringen af varen/tjenesten, kontraktforhandlingerne, kontrol af opfyldelse af kontrakten og kontraktbrud. (Busch et al; p. 86) 4

5 3. Hierarkiske kontrakter: Disse findes hovedsageligt indenfor en virksomhed. Autoritet er en vigtig styringsmekanisme, da den hierarkiske orden indenfor firmaet betyder, at de ansatte underligger sig de ledendes autoritet. (Busch et al, 2001b, p. 85) Selvom styringsmekanismen er forskellig i de tre typer kontrakter (pris/tillid/autoritet) er den vigtigt at understrege, at de hver især kan eksistere indenfor alle de tre kontrakter, det er bare den ledende styringsmekanisme som er forklaret i ovenstående gennemgang. (Ibid.) I forhold til den offentlige sektor mener Williamson (1979), at graden for hvor udspecificeret transaktion er, er afgørende for, hvilken type kontrakt det offentlige skal arbejde ind under. Eksempelvis, hvis tjenesten ikke er udspecificeret, kan varen med stor fordel købes direkte på markedet, her er der kun små bindinger mellem de handlende og hvis opgaven ikke udføres til alles tilfredshed, kan samarbejdet relativt hurtigt opløses. Hvis tjenesten/ydelsen er udspecificeret, kan det offentlige med fordel beholde funktionen indenfor egne rækker. Disse typer opgaven kræver ofte et meget tæt samarbejde mellem de handlende og der dannes dermed stor afhængighed imellem dem. Hvis ikke dette er muligt, kan det offentlige udarbejde en langsigtet aftale med private producenter. Herved opstår der en forpligtigelse og en afhængighed parterne imellem, og der kan skabes et netværk. (Ibid.; p. 87) Fordelene ved at benytte markedet er blandt andet knyttet til at påvirke agentens opportunistiske adfærd som tidligere beskrevet indenfor principal-agent teorien. Konkurrencen mellem de forskellige virksomheder minimerer muligheden for at opnå ekstrem økonomisk eller anden profit. Ulempen er, at transaktionsomkostningerne muligvis forhøjes. Man kan ikke på forhånd forudsige kvaliteten af samarbejdet, og der man kan blive nødt til at bruge relativt store ressourcer på overvågning og kontrol. Fordelene ved de hierarkiske kontrakter er blandt andet mindskelse af transaktionsomkostningerne. Da udførelsen af varen/tjenesten sker indenfor egne rækker, mindskes omkostningerne ved kontraktforhandlingerne, kontrol af opfyldelse af kontrakten og kontraktbrud 5

6 naturligt. En ulempe er blandt andet muligheden for at der opstår uheldig opportunistisk adfærd 2 indenfor det offentlige. (Ibid.) 3.1 Konkurrence i den offentlige sektor Muligheden for at der opstår uheldig opportunisme ved de forskellige kontraktformer, har medført at man flytter fokus fra regelstyring til målstyring, hvor man i stedet for at fokusere på rammer for opgaveudførelsen ligger vægt på at kontrollere resultaterne. Konkurrencen mellem det offentlige og det private, eller indenfor det offentlige giver derudover forbrugerne en mulighed for selv at vurdere, hvilken vare der bedst opfylder deres krav. (Busch et al, 2001b, p ) Der eksisterer flere forskellige måder at udsætte det offentlige for større konkurrence, og derved nyde godt af de fordele det giver Konkurrence med private virksomheder Hvis det offentlige skal udsættes for størst konkurrence, kan det ske ved at sætte den i relation til private virksomheder. For at kunne hamle op med de private virksomheder og deres erfaring indenfor konkurrence, er det nødvendig at omstrukturere dele af det offentlige system. Konkurrencen kan foregå på to måder. Enten ved privatisering, hvor en del af en offentlig virksomhed overføres fra den offentlige til den private sektor, hvor virksomheden ejes af private aktører, og udelukkende finansieres ved salg af produkter. Der ud over kan produktionen af en ydelse/tjeneste sættes ud på markedet, hvor både de offentlige og de private virksomheder har mulighed for at byde ind på tjenesten/ydelsen. Denne type konkurrence kræver dog, at der er et velfungerende marked, som har interesse i at byde ind på opgaven. Hvis det offentlige vinder kontrakten, etableres der en hierarkisk kontrakt, hvor den hierarkiske orden indenfor det offentlige betyder, at de ansatte underligger sig de ledendes autoritet. Hvis et privat firma vinder kontrakten, nedlægges den offentlige afdeling, da denne ingen funktion har længere og der etableres en markedskontrakt. Dette betyder at kontrakten skal være meget udspecificeret, da det private firma udelukkende er forpligtiget til at udføre de opgaver, som er formuleret i kontrakten og intet andet. (Ibid.) 2 Hvor agentens opportunistiske adfærd ikke stemmer overens med principalens mål. 6

7 3.1.2 Intern konkurrence Her etableres der et fiktivt marked for konkurrence internt i det offentlige, et såkaldt kvasimarked. Formålet med dette er at forbedre effektiviteten uden at miste den direkte styring med udførelsen af opgaven. Dette kvasimarked kan etableres mellem forskellige offentlige virksomheder og kan på denne måde klargøre, hvilken af de offentlige virksomheder som mest effektivt kan udføre opgaven. Det er et frit marked hvor der dog kun er offentlige spillere. Dvs. de offentlige institutioner konkurrerer mod hinanden på et marked uden private aktører. Kvasimarkedet kan også benyttes til at vurdere kvaliteten af offentlige virksomheder rundt omkring i Danmark, og derved vurderer hvem der bedst udfører deres arbejde. Eksempelvis kan det benyttes til at vurdere sygehuse i forhold til hinanden. (Busch et al. 2001b, p. 90) Belønningssystem For at modvirke opportunistisk adfærd kan man etablere et belønningssystem, hvor de medarbejdere som arbejder hårdt for at nå virksomhedens mål, får en belønning. Ud over at modvirke opportunistisk adfærd, kan dette også skabe en konkurrence mellem de ansatte, hvorved flere og flere arbejder hårdt for at nå firmaets målsætning. Dette betyder dog også, at der kan opstå interne konflikter mellem medarbejderne, enten hvis de finder belønningssystemet uretfærdigt, eller hvis konkurrencen mellem de ansatte bliver for hård fordi de selv ønsker at modtage belønningen. (Ibid.) Dog er det vigtigt at belønningssystemet udformes korrekt, således at opgaver belønnes efter den indsats de kræver. Eksempelvis er det vigtigt at arbejdsgiveren belønner agenten efter opgavens sværhedsgrad, og ikke efter antallet af løst opgaver Konkurrence om brugerne Bedre produktivitet kan også skabes ved at lade pengene følge brugerne. Derved er det brugerne som bestemmer hvilken udbyder som de foretrækker. Dette kan gøres på følgende måder. (Busch et al. 2001b, p ) Frit valg Her er tanken, at brugerne vælger mellem forskellige offentlige udbydere, og dermed selv vurdere, hvilken udbyder som udfører det produkt som bedst opfylder deres behov. Derved skal udbyderne gøre sig attraktive i forhold til forbrugerne, og på denne måde få deres budgetmidler ind. Dette kan 7

8 blandt andet være mellem skoler, sygehuse eller børnehaver. En ulempe er, at man ikke kan forvente, at alle brugerne aktivt tager stilling mellem udbyderne. Eksempelvis finder mange det lettest at vælge en skole eller en børnehave som ligger forholdsvis tæt på. En anden mulighed er at brugerne ikke er i stand til at sætte sig ind i udbudet af muligheder. Eksempelvis kan nogle ældre have svært ved at sætte sig ind i forskellen mellem udbydere af ændrepleje. (ibid.) Brugerbetaling Her er ideen at brugerne selv skal finansiere en del af betalingen for ydelsen, dette kan for eksempel være ved brug af skoler, længerevarende uddannelse eller lignende. Ideen er at dette skal skabe et køb-salg forhold mellem brugerne og udbyderne, og derved sætter brugerne automatisk højere krav til kvaliteten af varen/tjenesten. Desuden reduceres risikoen for overproduktion (Ibid.) En negativ effekt af dette, er at brugerbetaling kan være et problem for svage brugere. Eksempelvis kan de svage brugere finde på at vælge lavere kvalitet for at spare penge. Dette kan være et problem for samfundet, hvis der eksempelvis er tale om uddannelse, som samfundet kan få gavn af på længere sigt Konkurrence om ressourcer Ideen er, at man ved at sætte betingelser for budgettilskuddet giver udbyderne incitament til at øge produktiviteten. Stykprisfinansiering Finansieringen sker pr. antal produceret enhed. Hvis der eksempelvis er tale om en skole, så modtager skolen et tilskud per elev, og på denne måde udnyttes skolens kapacitet fuldt ud. Kritikken ved denne måde at give tilskud på, går på, at det kan gå ud over kvaliteten af produktet. Der er en risiko for, at skolen går mere op i at få så mange elever som muligt gennem skolesystemet, og ikke går så meget op i kvaliteten af undervisningen. Desuden mister det offentlige også muligheden for at styre, på hvilke områder der skal ligges særlig fokus. (Busch et al, 2001b, p ) Målestokskonkurrence knyttet til ressourcefordeling Her sætter myndighederne pris på en ydelse/tjeneste ud fra en analyse af gennemsnitsomkostningerne i den enkelte virksomhed. Derefter får virksomhederne tilført midler 8

9 ud fra produktion og den angivet pris. De virksomheder som har lave produktionsomkostninger får derved overskud, mens de virksomheder som har høje produktionsomkostninger får underskud. Målet med dette er, at det offentlige har mulighed for at styre en offentlig virksomhed som står i en monopolsituation, og at det offentlige kan regulere private monopoler som leverer tjenester/ydelser til den offentlige sektor. (Ibid.) 4. Konklusion Gennemgangen af de forskellige kontrakttyper tydeliggør, at der er forbundet forskellige fordele og ulemper ved kontrakter. Hvilken type kontrakt man skal benytte afhænger af selve situationen, både hvilken ydelse der er tale om, og om kontrakten udformes til en privat eller offentlig aktør. Øget fokus på konkurrence i det offentlige blev indført med New Public Management. De forskellige typer af brug af markedet i det offentlige viser, hvordan det offentlige ved hjælp af kontrakter kan styre kvaliteten af leveringen af ydelser i forskellige situationer. Det, at det offentlige kan bruge de positive effekter af markedet, kræver indførelse af kontrakter, da dette er den eneste måde det offentlige kan bevare kontrollen med udførelsen af tjenester/ydelser. Derfor er indførelsen af kontrakter en stor fordel for det offentlige, og imødekommer de problematik som principal-agentteorien kommer ind på. Desuden er det en fordel for det offentlige, at de selv kan vælge graden af udspecificeringen af opgaven gennem udformningen af kontrakten. Hvis opgaven er udspecificeret, kan det offentlige med fordel oprette et kvasimarked indenfor eget regi, og derved opnå øget effektivitet indenfor egne rækker. Kontrakter betyder dog også, at der eksisterer fokus på målstyring og ikke på regelstyring ved udførelsen af ydelser/tjenester. Dette kan være et problem, da aktøren kan benytte metoder til at opnå målene med kontrakten som principalen ikke nødvendigvis finder ønskværdig. Transaktionsomkostningerne medfører dog også, at effektivitetsgevinsten kan blive ædt op af øget administration, både i form af udformningen af kontrakten og ved kontrollen af efterlevelsen af denne. Dette problem ses især ved opgaver af mindre karakter, hvor effektivitetsgevinsten ikke er overvældende. 9

10 En anden ulempe ved udlicitering til private aktører der kan være med til at fjerne eventuelle effektivitets forbedringer er at der kommer et ekstra udgifts lag på. Dette udgifts-lag skyldes, at de private aktører også skal skabe profit til ejeren/aktionærerne. Dette er ikke en udgift det offentlige har. Dette er dog en udgift der også bliver begrænset af markedet, hvor konkurrencen mellem dem som ønsker opgaven mindsker profitmaksimeringen. En konsekvens af kontrakter er, at politikerne har svært ved at reagere på borgernes indsigelser, hvis opgaveudførelsen ikke lever op til borgernes behov. Politikerne er nemlig bundet i kontraktperioden og kan ikke indføre ændringer indenfor denne. Derved medfører kontrakter også begrænset fleksibilitet indenfor kontraktperioden. Selvom det offentlige kan have stor fordel af at udnytte de positive effekter af markedet, kan der også være ulemper herved. Indførelsen af markedet i offentlige regi kan yderlige marginalisere de svage brugere, der som tidligere nævnt kan have svært ved at udnytte markedets fordele. Desuden kan man sætte spørgsmålstegn ved om det offentlige skal agere efter de samme spilleregler som de private virksomheder. Der er forskellige politiske holdninger til hvordan den offentlige sektor skal styres. Nogle har private styringsformer som en del af deres politiske agenda, mens andre tager afstand fra dette. 10

11 Litteraturliste Bregn, Kirsten (Red.) (1998a), Anvendelse af direkte økonomiske incitamenter i den offentlige sektor Resultat, i: Omstilling i den offentlige sektor, i et økonomisk Jurist- og økonom Forbundets forlag, København perspektiv. Bregn, Kirsten, 1998b, Resultatløn nogle problemer, Samfundsøkonomen, Juristøkonom Forbundets forlag, København og Bregn, Kirsten (Red.), 2003, Økonomiske incitamenter og markeder i offentlig organisation og regulering, Jurist- og Økonomiforbundets Forlag Busch, Tor; Johnson, Erik; Klausen, Kurt Klaudi; Vandebo, Jan Ole, (2001a) Økonomistyringsdiskursen i staten opdagelse, kolonisering, opløsning, i Modernisering av offentlig sektor New public Management i praksis. Kompendium, forelæsning 4. Busch, Tor; Johnson, Erik; Klausen, Kurt Klaudi; Vandebo, Jan Ole, (2001b), Konkurrance, økonomi og effektivitet, i Modernisering av offentlig sektor New public Management i praksis. Kompendium, forelæsning 5 11