i:\december 99\pensioner-av.doc Af Anita Vium - Direkte telefon: 33 55 77 24 20. december 1999 RESUMÉ REFORM AF FØRTIDSPENSIONEN I SVERIGE OG HOLLAND I Holland og Sverige har man i forbindelse med omlægningen af førtidspensionen brugt tre instrumenter. For det første har man givet arbejdsgiverne et større ansvar for medarbejderne. I Holland er dette ansvar økonomisk, idet de hollandske arbejdsgivere med de nye reformer bærer en stor del af udgifterne til tidlig pensionering og sygemelding af lønmodtagerne. I Sverige har man giver arbejdsgiverne ansvaret for at følge op på medarbejderes langvarige sygdom og komme med forslag til revalidering indenfor virksomheden. For det andet har man indskrænket de kriterier, som førtidspension gives på, således at man nu kun kan få førtidspension, hvis invaliditeten direkte kan henføres til en sygdom. Desuden har man sænket satserne. Skarpere kriterier kan sænke antallet af førtidspensionister og udgiften til dem, men skubber en masse mennesker over på anden offentlig forsørgelse. Det kan altså diskuteres, om det offentlige sparer ret meget eller øger arbejdsstyrken på denne måde. For det tredje har man lavet administrative ændringer i både Holland og Sverige. I Holland er arbejdsmarkedets parter blevet frataget deres store indflydelse, og i Sverige har man lavet forsøg på samordning mellem sundhedsvæsnet, socialvæsnet og virksomhederne. Dette er nogle af hovedtrækkene i en ny rapport fra Socialforskningsinstituttet (SFI) om reformerne af førtidspensionerne i Holland og Sverige. Konklusionerne fra rapporten stemmer overens med den analyse, AE offentliggjorde i januar (AE-nyt, januar 1999 Veje til færre på førtidspension ).
2 Reform af førtidspensionen i Sverige og Holland Et af midlerne til at nedbringe antallet af førtidspensionister er at øge arbejdsgivernes ansvar for deres syge og nedslidte medarbejdere. Det fremgår af Socialforskningsinstituttets (SFI) rapport om erfaringerne med reformerne af førtidspensionen i Holland og Sverige 1. Derudover har løsningerne i Holland og Sverige været at indsnævre de kriterier, som førtidspensionen blev uddelt på, samt at lave ændringer i administrationen for at formindske incitamenterne til at tilkende en person førtidspension inden alle forsøg på rehabilitering er gjort. I januar 1999 udgav AE en lille rapport om førtidspensionering (se temanummer af AE nyt, januar 1999 Veje til færre på førtidspension ), og konklusionerne SFI drager på baggrund af erfaringerne i Holland og Sverige er i overensstemmelse med AE s anbefalinger. Hovedpointerne er: At en stor del af førtidspensionisterne i Danmark kommer fra længere tids sygemelding. Derfor vil et velfungerende system, hvor arbejdsgiverne medvirker til at lave rehabiliteringsplaner for langtidssygemeldte, sandsynligvis nedbringe tilgangen til førtidspension betydeligt. At arbejdsgiverne i dag intet ansvar og ingen omkostninger har ved at nedslide deres medarbejdere. Indførelsen af arbejdsgiverbetaling kan reducere tilgangen til førtidspension. Der er dog også ulemper ved et sådant system, som beskrives i afsnittet om arbejdsgiveransvar. At en stor del af tilkendelserne af førtidspension er socialt betingede. Hvis man ændrer reglerne således, at tilkendelser skal være medicinsk begrundede, kan tilgangen til førtidspension nedbringes betydeligt. Som det påpeges i SFI s rapport, vil en stor del af disse personer dog sandsynligvis blot ende på en anden offentlig forsørgelse. De bliver altså ikke integreret på arbejdsmarkedet og giver således heller ikke en nævneværdig besparelse til det offentlige. At kommunerne i øjeblikket har det største ansvar for sygdomsopfølgning og rehabilitering, men at mange kommuner ikke kan tackle denne opgave tilfredsstillende. Dette peger både i retning af, at andre parter som for eksempel lønmodtagere og arbejdsgiverne - burde inddrages, men også at det kan være fornuftigt, at løse opgaven i bedre fungerende enheder eller i tæt samarbejde mellem forskellige instanser, som man har gjort i Sverige. 1 Steen Bengtsson og Jan Høgelund: Reform af førtidspension hvad kan vi lære af erfaringerne fra Holland og Sverige, Socialforskningsinstituttet 99:15
3 At omvæltningerne i Holland har været meget store, og det derfor er svært at skelne effekterne fra hinanden. Dette forsøg i fuld skala bør derfor følges med den største opmærksomhed i fremtiden. 1. Baggrunden for reformerne i Holland og Sverige Den svenske, hollandske og danske førtidspension er ikke opbygget på helt samme måde, men alligevel kan vi måske lære noget af udlandets erfaringer på området. Baggrunden for reformerne i Holland var, at de igennem 1970 erne og 1980 erne havde oplevet en eksplosionsagtig udvikling i antallet af førtidspensionister. Dette bundende blandt andet i, at ordningen blev administreret af arbejdsmarkedets parter og at man kunne blive tilkendt delpension helt ned til et tab af arbejdsevne på 15 procent. I Sverige blev reformerne startet af den voldsomme økonomiske krise, der ramte lande i begyndelsen af 1990 erne. Krisen lagde et stort pres på den offentlige sektor, og dermed også på udgifterne til førtidspensionisterne. Det blev startskuddet til reformerne på området. I det følgende vil nogle af konklusionerne fra SFI s rapport om reformer af førtidspensionen blive skitseret. 2. Arbejdsgivernes ansvar I Holland har man forsøgt at få markedskræfterne til at reducere tilgangen til førtidspension ved at lade arbejdsgiverne afholde udgifterne til ordningen. Alle arbejdsgivere betaler således et basisbidrag til førtidspensionsordningen samt et bidrag, der afhænger af hvor mange medarbejdere i virksomheden, der får tilkendt førtidspension. I øjeblikket et arbejdsgivernes basisbidrag 6,95 procent af lønsummen, mens det variable bidrag ligger på mellem 0,77 og 2,43 procent af lønsummen for små virksomheder og mellem 0 og 3,24 procent for store virksomheder (se SFI side 46). Arbejdsgiverne er i samarbejde med det offentlige blevet givet det primære ansvar for reintegration af personer med nedsat arbejdsevne. Hvis en arbejdsgiver vil ansætte folk med nedsat arbejdsevne, kan han får tilskud til indretning af arbejdspladsen. Hvis mere end 5 procent af lønsummen i en virksomhed går til folk med nedsat arbejdsevne, får arbejdsgiveren rabat på bidraget til førtidspensionsordningen.
4 Udover at få et langt større ansvar for førtidspensioneringen har arbejdsgiverne i Holland også fået et større ansvar ved medarbejdernes sygdom. I 1994 blev arbejdsgiverne pålagt at betale medarbejdernes sygedagpenge ved de første 2 eller 6 ugers sygdom (afhængig af virksomhedens størrelse). I 1996 blev denne regel ændret således, at arbejdsgiveren nu betaler sygedagpengene hele det første år. Desuden er arbejdsmiljøloven ændret således, at det er lovpligtigt at have en politik vedrørende forebyggelse af sygefravær og reintegration af sygemeldte medarbejdere (se SFI side 51). En ulempe ved de hollandske regler er, at der er en risiko for, at arbejdsgiverne undersøger jobansøgeres helbred ved at tjekke alder og tidligere sygdomsforløb og ved direkte helbredsundersøgelser. Den hollandske stat har nu forbudt helbredsundersøgelser ved ansættelse af personale, men det tyder på, at metoden alligevel er meget udbredt. Groft sagt forsøger nogle arbejdsgivere altså at fravælge dårlige liv ved ansættelsen for på den måde at spare på omkostningerne til sygedagpenge og førtidspension i stedet for at formindske nedslidningen på arbejdspladsen. En anden metode til at omgå forpligtelserne overfor syge og pensionerede ansatte er at ansætte folk på kontrakter. Arbejdsgiverne i Holland har nemlig ikke samme forpligtelser overfor en kontraktansat. Førtidspension er i Sverige delvist finansieret via arbejdsmarkedsbidrag og delvist via det offentlige, hvorfor ordningen administreres af en forsikringskasse. Reformerne i Sverige har haft begrænsning af tilgangen til førtidspension som et af sine primære mål. Et af midlerne har været at motivere arbejdsgiverne til at gribe tidligt ind ved længere sygdomsforløb. Man har således pålagt arbejdsgiveren udgiften til sygedagpenge i de første 2 uger, og også givet arbejdsgiveren - i samarbejde med forsikringskassen - ansvaret for at lave rehabiliteringsplaner for langtidssyge medarbejdere.
5 Boks 1. Problemernes udvikling og størrelse Overordnet set har førtidspensionen i Holland, Sverige og Danmark udviklet sig nogenlunde parallelt igennem tiden. Fra at være deciderede invalidepensioner i starten af århundredet, blev det senere pensioner tildelt efter flere medicinske kriterier, og igennem 1960 erne og 1970 erne blev andre kriterier såsom arbejdsmarkedsforhold - også lagt til grund. Hollænderne har foretaget meget drastiske ændringer i deres førtidspensionssystem igennem 1980 erne og 1990 erne, hvilket bunder i at deres problem er større end f.eks. danskernes. Hollænderne havde bragt sig selv i en meget svært situation, idet deres system har været administreret af arbejdsmarkedets parter, der groft sagt - har brugt ordningen som efterløn og arbejdsmarkedspension. I Holland var det tidligere muligt at få førtidspension, når man havde mistet helt ned til 15 procent af arbejdsevnen, hvilket i sagens natur var meget dyrt for systemet. I figur 1 kan man se hvor mange førtidspensionister, der var i Sverige, Holland og Danmark i forhold til beskæftigelsen fra 1970 erne og til i dag. Figuren illustrerer, at hollændernes problem udfra et samfundsøkonomisk perspektiv - har været betydeligt større end danskernes og svenskernes, fordi deltagelsen på det hollandske arbejdsmarked er lavere end i Norden. Andelen af førtidspensionister i forhold til de beskæftigede i Holland er nærmest eksploderede igennem 1970 erne og 1980 erne, mens andelen har været nogenlunde konstant for Danmark og Sverige. Figur 1. Udviklingen i førtidspensionister i forhold til antallet af beskæftigede Procent af beskæftigede 16 14 12 10 8 6 Procent af beskæftigede 16 14 12 10 8 6 4 4 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Sverige Danmark Holland Kilde: SFI og egne beregninger
6 3. Indsnævring af tildelingskriterier Udover et øget arbejdsgiveransvar har reformerne i både Holland og Sverige indeholdt en kraftig insnævring af gruppen af personer, der kan tilkendes førtidspension, samt en reduktion af ydelserne. I Holland har man ændret den medicinske afgrænsning, således at invaliditeten direkte skal kunne henføres til en sygdom eller fysisk defekt. Dette skal afgrænse ansøgerfeltet og antallet af personer, der kan få tilkendt førtidspension. Desuden skal alle førtidspensionsmodtagere have deres sag revurderet udfra de nye tildelingskriterier. Reformen af førtidspensionen er altså vedtaget med tilbagevirkede virkning. Alle pensioner skal nu revurderes hvert 5. år. Desuden blev ydelsen ændret. Den tilkendte ydelse bliver nu fastsat udfra hvor meget personen vil kunne tjene i et almindeligt accepteret arbejde, mens det tidligere blev fastsat i forhold til om personen havde mistede arbejdsevne i forhold til sit hidtidige arbejde. Ydelsen er desuden blevet aldersbestemt, således at yngre førtidspensionister modtager en lavere ydelse. Også i Sverige har man begrænset ansøgerfeltet til førtidspension ved en rendyrkning af sygdomsprincippet. Førtidspension kan altså ikke længere tildeles udfra arbejdsmæssige grunde som for eksempel langvarig ledighed. I 1993 lavede man desuden nye beregningsmetoder, der sænkede pensionerne, og senere har man gjort det lettere at tage allerede afgjorte sager op til revurdering. I Sverige foretager man altså ikke en systematisk revurdering af allerede tilkendte førtidspensioner. De nye medicinske kriterier for tildeling af førtidspension, som er indført i både Sverige og Holland, er ikke uden problemer. Der er sjældent en klar linje mellem medicinske og sociale problemer, da disse ofte går hånd i hånd. I sidste ende vil mange tildelinger bero på et skøn fra læger. Denne strammere procedure udgør en risiko for, at personer som ikke kan klare et arbejde efter mange år på arbejdsmarkedet, ikke kan få tildelt førtidspension.
7 4. Ændringer i administrationen Inden reformerne i Holland blev tildelingen af førtidspensioner administreret af arbejdsmarkedets parter, som også havde stor indflydelse på udformningen af ordningerne. Dette medførte efter hollændernes mening en lidt for rundhåndet uddeling af midlerne, og med reformerne i 1990 erne blev indflydelsen fra arbejdsmarkedets parter formindsket betydeligt. I Sverige har man lavet flere forskellige forsøg med samarbejde på tværs af offentlige sektorer. For eksempel har der lokalt været etableret samarbejde mellem sundhedssektoren og forsikringskassen, således at sparede omkostninger ved sygefravær og pensioner blev mobiliseret til sundhedssektoren, hvis folk kom hurtigere i arbejde eller fik et mere aktivt liv ved en hurtigere indsats. Der har også været forsøg, hvor kommunerne har deltaget, således at både sundhedssystemet, forsikringssystemet og socialsystemet arbejdede sammen. Evalueringer af forsøgene tyder på, at samarbejdet har ført til mindre fravær som følge af sygdom og mindre tilgang til førtidspension. I Sverige fortsætter man med forskellige typer forsøg, der skal formindske den offentlige kassetænkning og forøge bevidstheden om de samlede samfundsøkonomiske omkostninger ved tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. I den forbindelse har man også ændret målsætningerne for en række instanser forsikringskassen, socialstyrelsen, arbejdsmarkedsstyrelsen og arbejdstilsynet således, at de alle arbejder for den maksimale udnyttelse af ressourcerne i Sverige under hensyntagen til hver enkelte persons muligheder og begrænsninger. 5. Har indsatsen i Holland og Sverige hjulpet? SFI rapporten giver ikke et entydigt svar på, om reformerne i Sverige og Holland har virket. For det første har der været foretaget mange ændringer, og det er svært at skelne effekterne af dem fra hinanden og desuden har forholdene på arbejdsmarkedet ændret sig således, at det er svært at sige hvordan situationen havde set ud uden reformerne. I Holland er tilgangen til førtidspension faldet. Rapporten tilskriver reduceringen af antallet af berettigede modtagere en del af æren, men påpeger også, at en stor del af de personer, der blevet frakendt eller har fået reduceret førtidspensionen, blot er kommet på anden offentlig forsørgelse. Cirka halvdelen af de, der fik frakendt en del af pensionen og som ikke havde et job i forvejen, var på en anden
8 offentlig ydelse efter et år. Cirka 20 procent af de, der fik reduceret ydelsen, gik simpelthen ned i indkomst, mens resten (cirka 1/3) var i en eller anden form for arbejde efter et år 2. Sygefraværet i Holland er faldet med op til 20 procent. Denne effekt sås allerede efter det første indgreb, hvor arbejdsgiverne skulle betale henholdsvis 2 eller 6 ugers sygedagpenge. Ved den efterfølgende fordyrelse, sås der ingen tydelig effekt, og forfatterne konkluderer derfor, at Holland nu har nået et naturligt leje for fravær på grund af sygdom. Effekten af arbejdsgiveransvaret på førtidspensionering er svær at måle, idet de seneste regler kun er et år gamle. To faktorer kan dog give problemer. For det første betyder ordningen, som beskrevet i afsnittet om arbejdsgiveransvar, at nogle virksomheder forsøger at sno sig udenom ordningen. For det andet reducerer forsikringsordninger den enkelte arbejdsgivers incitament til at reducere nedslidningen på virksomheden, fordi den ekstra omkostning alligevel betales kollektivt. I Holland er op til 80 procent af de små virksomheder genforsikrede imod førtidspensionering af medarbejdere. I Sverige er tilgangen til førtidspension ikke faldet efter reformerne igennem 1990 erne, og især arbejdsgivernes rolle kritiseres i den forbindelse. Formelt har arbejdsgiverne fået det største ansvar for syge medarbejderes rehabilitering, men reelt opfylder en meget stor del af virksomhederne ikke deres forpligtelser. Et andet problem har været, at arbejdsløsheden er steget igennem 1990 erne i Sverige, og at sandsynligheden for at blive udstødt fra arbejdsmarkedet ved sygdom er langt højere for en arbejdsløs end for en person, der har arbejde. Den rigelige mængde arbejdskraft har altså reduceret incitamenterne til at oprette rehabiliteringsjobs. Til gengæld er der tegn på, at de forsøg på samarbejde mellem forskellige offentlige og halvoffentlige instanser har formindsket det samlede fravær på arbejdsmarkedet (både i form af sygdom og førtidspensioner). Dette samarbejde et beskrevet nærmere i afsnittet om ændringer i administrationen. 2 Denne statistik er lavet inden alle revurderinger er foretaget. I Holland er man startet med at revurdere de yngste grupper, og man kan forestille sig, at fordelingen blandt de ældre, der helt eller delvist får frakendt førtidspensionen er noget anderledes. Således vil det sandsynligvis være mindre end 1/3 af de tidligere førtidspensionister i den ældre aldersgruppe, der får arbejde efter et år.