Hvordan påvirker styring og værktøjer myndighedspersoners udøvelse af skøn

Hvordan påvirker styring og værktøjer myndighedspersoners udøvelse af skøn Matilde Høybye-Mortensen, forsker, maho@kora.dk Årskurset for myndighedspersoner 2013, Svendborg

Skøn er som et hul i en doughnut

Graden af skøn Få frihedsgrader. Anvende en standard Mellem frihedsgrader. Træffe beslutninger inden for gældende regler. Store frihedsgrader. Træffe beslutninger inden for egne kriterier. Fx behandling af ansøgning om en helt bestemt ydelse efter en bestemt ved brug af standardiseret udredning. Fx finde ud af, hvilken problemstilling, der er tale om, samt hvilken eksisterende, foranstaltning eller undersøgelse, der skal til. Fx afdække problemstilling, selv vurdere, hvilken indsats der er brug for. www.kora.dk Matilde Høybye-Mortensen, maho@kora.dk

Hvem fastlægger serviceniveauet: Politikere eller myndighedspersoner? I øjeblikket er det jo sådan, at de par budgetforlig, jeg har været med til at fodre, der laver vi jo oplæg med, at nu skal de skrue taksterne ned med to procent. Det er jo ikke politisk styring. Det er jo teknisk styring. Politikerne er jo i den situation, at de skal vedtage noget [en besparelse] uden at ane, hvad det kommer til at betyde for serviceniveauet. Det er jo ikke tilfredsstillende. Så vi skal have stablet noget [ledelsesinformation] på benene, som gør, at der kan være en entydig sammenhæng mellem det, politikerne beslutter, og det, der kommer ud af det, også for den sags skyld for at aflast sagsbehandlerne, som jo i dag får et ansvar, de egentlig ikke får løn for. Det er jo ikke dem der skal lægge serviceniveauet og bestemme, hvornår det er synd for nogen. Det er jo politikernes ansvar. Så egentlig er vi fremme ved noget ret fundamentalt i det her med, hvordan man driver en politisk styret virksomhed. (Chef for voksen-handicapafdeling)

Kommunal myndighedsperson = velfærdsstatens dørvogter

Kommunal myndighed Hvad er kommunen for en størrelse? Og hvilken type organisation er en kommunal forvaltning? Kommunen er en del af den parlamentariske styringskæde. Vi har et udbredt kommunalt selvstyre i Danmark. Forvaltningen er en offentlig organisation, politisk styret, hierarkisk opbygget, lovbundet. Forvaltningen er ikke klassisk serviceleverandør, men beslutningstager.

Den parlamentariske styringskæde

Spørgsmål: Oplever I at kommunalpolitikerne og ledelsen forsøger at påvirke jeres udøvelse af skøn? Hvordan?

Hvad er en myndighedsbeslutning? Beslutningen foregår i henhold til loven Det afgøres, hvilke rettigheder og pligter en borger har Beslutningen skal dokumenteres og er underlagt revision Borgeren har mulighed for at klage over afgørelsen?

Beslutningstagning 1. Problemdefinition 2. Undersøgelse 3. Valg www.akf.dk

Værktøjer, metoder, beslutningsinstrumenter Beslutningsinstrumenter som fx Fælles Sprog, Voksenudredningsmetoden (VUM) eller Integrated Childrens System (ICS) er måder at påvirke udøvelsen af skøn på.

Beslutningsinstrumenter Er både processtyring og faglig styring Processtyring: indirekte, rettidighed, procedurer, osv. Faglig styring (metode): hvordan skal borgeren opfattes og hvordan tror vi at borgerens problem løses.

Påvirkning Gennem skemaer Gennem kategorisering Gennem kontrol Påvirkning via beslutningsinstrumenter Begrænser information to forskellige steder i beslutningsprocessen. 1) dokumentation af beslutningen. Finder sted, efter at beslutningen er truffet. 2) opfattelse af et problem. Hvis et skema fx skal bruges til at beskrive udækkede behov hos et barn, så kan dette fokus på udækkede behov påvirke beslutningsprocessen. To typer af kategorisering. 1) kategorisering af klienter eller problemer, fx når en ældres mobilitetsniveau kategoriseres til niveau 4. 2) kategorisering af indsatser, fx i form af servicepakker. Kategorisering reducerer kompleksitet og skaber orden og forenkling. Klienter og ydelser kan klassificeres og sorteres og bliver derved nemmere for et system at håndtere og lave ledelsesinformation om. Beslutningsinstrumenter kan bruges til at kontrollere og derved placere ansvar. Fire typer af ansvarlighed: 1) bureaukratisk, hvor ansvarligheden går på overholdelse af organisationens regler og procedurer, 2) legal, hvor der i højere grad fokuseres på lovgivning, 3) professionel, dvs. over for kolleger eller andre fagfæller, eller deltagende, dvs. over for borgeren, og 4) politisk, hvilket angår politiske udmeldinger og ønsker.

Spørgsmål: Hvordan oplever I at Fælles Sprog påvirker jeres arbejde?

Eksempel: påvirkning gennem skema Interviewer: Hvad synes I om selve tankegangen i ICS? Og velfærdstrekanten? Familierådgiver 2: Jeg synes, at det er rigtig godt. at man kommer rundt om ICS-punkterne og får tænkt over forhold, man ellers ikke ville have tænkt over. Jeg synes, at det fungerer som en øjenåbner Familierådgiver 1: Det gør det også. Og det, at man følger skemaet, gør, at der godt kan poppe nogle ting op, som man faktisk ikke var klar over. Hvis du er ude på familiebesøg og tænker: Jeg er sådan lidt i tvivl her, så kan du godt begynde at afdække familien sådan lidt bredt ud fra, hvad skemaet har at byde ind med. Jeg er glad for det.

Eksempel: påvirkning gennem kategorisering 1 Visitator: Hvis borgeren har ansøgt om personlig pleje, så nytter det ikke, at borgeren er 1'er i personlig plejer og så får tildelt hjælp til bad eller påklædning, for så hænger det ikke sammen, det hele skal jo passe sammen. Interviewer: Har I nogen klar kobling? Er det sådan, at man skal være 3'er for at få noget bestemt? Visitator : I forhold til bolig, ældreplejeboliger, der skal de have overvejende 3 og 4, være i den tungere ende, det giver næsten sig selv. Plejebolig tildeles jo, når du ikke kan ret meget selv.

Eksempel: påvirkning gennem kategorisering 2 Visitator 2: Jeg synes, at der er mange muligheder for hjælp, rigtig mange. Interviewer: Så I oplever ikke, at I sidder og mangler en ydelse? Visitator 1: Nej, vi finder altid ud af noget, fx hvis borgeren ansøger om noget, vi ikke umiddelbart har som ydelse, så tager vi det op på teammødet, og så finder vi altid en løsning. Hvis ikke der lige er noget oplagt i vores ydelseskatalog, så drøfter vi det, før vi afviger fra kataloget. Nu var der fx her til morgen en blind borger, der havde brug for hjælp til at få gjort rent på sit toilet hver dag og i sit køkken, fordi hun selv laver mad, men spilder ting. Udførerne bad derfor om at få et antal minutter til at vaske gulv hver dag. Så diskuterer vi det på teammødet, for normalt kan vi jo kun give rengøring hver 14. dag, så hvad skulle vi gøre her? Så aftalte vi, at hun fik tildelt rengøring, men den tid skulle ikke gives hver 14. dag, men som et par minutter hver dag, fordi det er en særlig situation, så på den måde er man ikke hæmmet, men man er nødt til at gå lidt uden for serviceniveauet i nogle tilfælde, fordi det kan være individuelt. Men vi opfinder ikke bare en anden ydelse, vi bruger nogle af dem, der er, og så må vi bare skrive og begrunde det godt.

Eksempel: påvirkning gennem kontrol 1 Jobrådgiver: Nu tænker jeg egentlig ikke så meget over kravet om registrering, det er jo bare en del af vores arbejde. Men et eller andet sted kan man jo sige, at det er af hensyn til borgerens retssikkerhed. Hvis man laver en afgørelse om matchkategori, så skal det også være på baggrund af nogle beskrivelser, og det er registreringerne i Dialogguiden et bevis på.

Eksempel: påvirkning gennem kontrol 2 Jobrådgiver: Jeg har egentlig altid syntes, at målingen af rettidighed var et o.k. styringsredskab. Det, der irriterer mig, er, at der er blevet sådan et fokus på beskæftigelsestal, ledighedstal og rettidighed. At der er krav om samtale hver tredje måned er lidt irriterende, fordi så kan det blive mere for at overholde tiden end for at hjælpe borgeren. Jeg har arbejdet et sted, inden det blev sådan, at man fik så meget fokus på de der refusioner. Lige da Dialogguiden kom i min gamle kommune, brugte vi den faktisk sådan, at vi bad borgeren selv udfylde den, og det fik vi rigtig meget ud af. Og det kan man ikke nu. For nu handler det om at overholde tidsfristerne. Så siger vi: Åh nu er det ved at være tid igen og Nu må vi lige skynde os. Så jager vi syv ledige igennem om dagen, det kan jo ikke være det, der er meningen med det. Det er jo lidt træls.

Sagsbehandlingssystemers påvirkning af sagsbehandleres skøn Fælles sprog (ældreområdet) Problemdefinition Undersøgelse Valg Få frihedsgrader (ansøgning om bestemt ydelse) Mellem frihedsgrader (følge funktionsvurderinge n) Få frihedsgrader (visitere til en pakke/ydelse fra katalog) ICS (udsatte børn og unge) Store frihedsgrader (en bekymring) Få frihedsgrader (følge ICS-modellen) Store frihedsgrader (indstille til ydelse, der kan afhjælpe problem) www.kora.dk Matilde Høybye-Mortensen, maho@kora.dk

Brug af en standard eller en faglig vurdering? Visitator 1: Nøjagtig ligesom færdselsbetjenten ikke skal vurdere, om man må køre 110 eller 130 km i timen på motorvejen, så skal vi heller ikke vurdere, i virkeligheden, om det er rimeligt. Vi kan sagtens have vores personlige meninger [...]. Men vi skal ikke vurdere, om det er synd for borgeren, at borgeren kun kan få gjort rent hver anden uge, hvis det er det, der står i vores færdselslov, altså vores kvalitetsstandard, så er det jo det, vi skal gå ud og udmønte.

Nyder en kvalitetsstandard eller et redskab som Fælles sprog større respekt end en visitators faglige vurdering? Visitator: Hvis der sidder nogle pårørende, der godt kan blive lidt sure over, at moderen ikke kan få, hvad hun gerne vil have. Når du så forklarer standarden i kommunen, så får du en helt anden dialog. [ ] Det giver en større forståelse hos de pårørende. Det er nok det med, at det jo er politisk besluttet, de her standarder. Man oplever nogle gange, at når man kommer ud og borgeren ikke er berettiget til hjælp og jeg giver afslag, så siger borgeren: Nå, har du en dårlig dag i dag? Skal du have mere i lønningsposen? Så må jeg sige til dem, at sådan er det altså ikke. Og så er det godt at have standarden og kunne sige, at de er nødt til at indordne sig under de her regler. [.. og reglerne] gælder alle..

Opsamling Som myndighed er I dørvogtere til ydelser og som ansat i den offentlige forvaltning er I en del af den parlamentariske styringskæde Skøn er som en doughnut. Skøn kan I have i større eller mindre grad. Beslutningsinstrumenter kan påvirke på 3 forskellige måder. Beslutningsinstrumenter er guidende ikke besluttende. Det er jer, der bestemmer!

Referencer Lærebog om beslutningstagning, beslutningsinstrumenter og styring: Høybye-Mortensen, Matilde. 2013. I velfærdsstatens frontlinje. Administration, styring og beslutningstagning: Hans Reitzels Forlag Rapport om sagsbehandling på handicapområdet: Høybye-Mortensen, Matilde; Peter Ejbye-Ernst og Karla Hammerskov (2013): Produktion og anvendelse af ledelsesinformation på handicapområdet. KORA. http://www.kora.dk/udgivelser/udgivelse/i6228/produktion-oganvendelse-af-ledelsesinformation-paa-handicapomraadet Bogkapitel om forskellige former for ansvar i sagsbehandlingen: Høybye-Mortensen, Matilde (2013): Sagsbehandling på velfærdsstatens beslutningsfabrikker. I: Administration. Faglighed og praksis i administrativt arbejde. Red.: H. M. Jacobsen. København: Akademisk Forlag Længere artikel om Fælles sprog, sagsbehandling og individuelle vurderinger: Høybye-Mortensen, Matilde (2012): Sagsbehandling i en digital virkelighed. Digitalisering, standardisering og professionalisme. Tidsskriftet Politik, årg. 15(3):36-43. Kort artikel om kvalitetsstandarder som social politik: Høybye-Mortensen, Matilde (2013): Kvalitetsstandarder som socialpolitik. Social Politik, årg. Nr. 3, 2013. Kort artikel om socialt arbejde og BUM: Høybye-Mortensen, Matilde (2011): Socialt arbejde i en BestilleUdføreModel.Social Politik, årg. 2011(6).