NOTAT Dato Kultur- og Økonomiforvaltningen Jura, udbud og forsikring Grundsætningerne for kommunalt grundsalg Når en kommune skal afhænde jord, fast ejendom eller grundarealer, så skal det gøres med øje for de kommunalretlige grundsætninger i bl.a. kommunalfuldmagtsreglerne, kommunestyrelsesloven og udbudsbekendtgørelsen 1. Dette notat skal afklare de generelle grundsætninger for grundsalg. Kommunalfuldmagten Salg af en kommunes faste ejendomme må ikke ske uden forudgående offentligt udbud, jf. kommunestyrelseslovens 68, stk. 1. Dette gælder dog ikke ved salg af fast ejendom til gennemførelse af offentligt støttet byggeri i henhold til lov om almene boliger samt støttede private andelsboliger mv. og lov om støttede private ungdomsboliger, jf. bestemmelsens andet stykke. Af vejledning nr. 60 af 28. juni 2004 om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme, fremgår det, at Formålet med reglerne om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme er at sikre, at offentligheden får kendskab til, at kommunale ejendomme er udbudt til salg, og at alle derved på lige fod får mulighed for at komme i betragtning som købere af en kommunal ejendom. Muligheden for købstilbud fra en bredere kreds vil også kunne føre til, at der opnås de for kommunen bedste købstilbud. Desuden vil kommunen kunne sikre sig imod kritik af, at der ved et ejendomssalg skulle være sket en usaglig begunstigelse af køber. Beskrivelse af retsgrundlag markedsprisen kommunalfuldmagten Kommuner har efter almindelige kommunalretlige grundsætninger en generel forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt ved alle dispositioner. Ligeledes har kommuner efter almindelige kommunalretlige grundsætninger en pligt til ikke uden lovhjemmel at yde tilskud til enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. Dette gælder dog ikke, hvis den skrevne eller uskrevne lovgivning giver mulighed for, at kommunen Køge Rådhus Torvet 1 4600 Køge www.koege.dk Tlf. 56 67 67 67 Kontakt: Nicholai Mandrup Tlf. +45 57 67 20 23 Mail koef@koege.dk 1 BEK nr 799 af 24/06/2011 - Bekendtgørelse om offentligt udbud ved salg af kommunens henholdsvis regionens faste ejendomme Side 1 / 5
under varetagelse af en saglig kommunal interesse kan sælge ejendommen til en pris, der er lavere end markedsprisen. I overensstemmelse hermed fremgår det indledningsvis af udbudsvejledningens afsnit 5, at uagtet, om et salg er omfattet af reglerne om forudgående offentligt udbud eller ej, så skal salget ske til markedsprisen. Af udbudsvejledningen kan dermed udledes, at der som udgangspunkt skal ske salg til markedsprisen, uagtet at der er tale om et salg af en fast ejendom til en almen boligorganisation med henblik på opførelse af alment boligbyggeri, og uagtet at salget er undtaget fra reglerne om offentligt udbud. Den omtalte pligt til at handle økonomisk forsvarligt indebærer, at kommunen skal sælge til den højeste pris, der kan opnås i handel og vandel - markedsprisen. Hvis kommunalbestyrelsen vælger at udbyde ejendommen til en fastsat pris, jf. udbudsbekendtgørelsens 3, stk. 2, skal prisen således fastsættes til markedspris. Selv om der har været foretaget offentligt udbud, har kommunen en forpligtelse til at forkaste samtlige indkomne købstilbud, såfremt kommunen vurderer, at prisen, der er indeholdt i disse, ikke svarer til markedsprisen. Kommunalbestyrelsen vil altid være berettiget til at forkaste alle indkomne tilbud, da kommunen ikke er forpligtet til at sælge en udbudt ejendom, jf. udbudsbekendtgørelsens 6, stk. 1. Kravet om, at ejendommen som udgangspunkt skal sælges til den højest opnåelige pris - markedsprisen - betyder, at kommunen, indtil der er indgået en retligt bindende aftale mellem kommunen og en tilbudsgiver, vil være forpligtet til at tage ethvert indkommet købstilbud, der er højere end de hidtil afgivne tilbud, i betragtning. Dette gælder, uanset om kommunen har sat en frist for afgivelsen af tilbud. Er fristen overskredet, vil nyt udbud i almindelighed være påkrævet for et salg af ejendommen. Ved at kræve markedsprisen for et jordareal sikres, at der ikke ved salget ydes ulovligt tilskud til enkeltpersoner eller virksomheder. Det medfører på den anden side også, at det ikke vil være tilstrækkeligt, at kommunen sælger til en pris, der dækker omkostningerne ved jordkøb og byggemodning, hvis markedsprisen ligger højere end dette beløb. Der gælder altså ikke et hvile i sig selv-princip på jordforsyningsområdet, således som der gør for kommunernes forsyning af borgerne med el, gas, vand mv. Har en kommune imidlertid købt og byggemodnet jord i berettiget forventning om, at dette vil være en økonomisk forsvarlig disposition, og det senere viser sig, at det mest økonomisk forsvarlige er at sælge jorden, selvom markedsprisen ikke skaber dækning for de samlede omkostninger, vil et sådant salg være lovligt. Mere generelle ønsker om at en kommune, eventuelt i overensstemmelse med en lokalplan, udvikler sig på en bestemt måde vil normalt ikke i sig selv kunne begrunde salg af byggemodnede grunde under markedsprisen. Omvendt vil en kommune ud fra konkrete, planlægningsmæssige hensyn kunne sælge enkelte ejendomme under markedspris, hvis et lovligt kommunalt formål herved tilgodeses, jf. udbudsbekendtgørelsens 6, stk. 2 Side 2/5
Fastsættelse af markedspris Kommunen skal forbindelse med fastsættelsen af markedspris udfolde sædvanlige og rimelige bestræbelser på at konstatere markedsprisen, herunder den modificerede markedspris (som følge af rådighedsindskrænkningen). Det kan kommunen gøre ved eksempelvis at indhente en ejendomsmæglers vurdering af ejendommen og ved at undersøge prisniveauet på sammenlignelige ejendomme. En ejendomsmægler må således anses for at være i stand til skønsmæssigt at vurdere, hvad ejendommen er værd i handel og vandel, selvom den er pålagt en rådighedsindskrænkning, f.eks. vilkår om opførelse af alment boligbyggeri. Der kan således ikke lægges vægt alene på den offentlige vurdering af ejendommen. Forpligtelsen til at sælge til markedsprisen gælder også i tilfælde, hvor offentligt udbud af ejendommen undlades. I mange tilfælde vil det imidlertid ikke være muligt at foretage en entydig konstatering af en bestemt markedspris. Dette gælder navnlig i situationer, hvor der ikke sker offentligt udbud. Fastlæggelse af markedsprisen vil derfor ofte i høj grad være undergivet en skønsmæssig vurdering. Ved udøvelsen af dette skøn, må der tilkomme kommunalbestyrelsen en vis margin. For så vidt angår arealer, for hvilke der gør sig særlige forhold gældende, f.eks. fordi udnyttelsen af arealerne er undergivet visse specielle begrænsninger, der vanskeliggør fastlæggelsen af markedsprisen, må rammerne for kommunalbestyrelsens udøvelse af skønnet antages at være særligt vide. Forpligtelsen til at sælge til markedsprisen indebærer, at det ikke er tilstrækkeligt, at kommunen sælger en ejendom til en pris, der dækker omkostningerne ved eksempelvis jordkøb og byggemodning, hvis markedsprisen ligger højere end dette beløb. Er markedsprisen lavere end kostprisen f.eks. på grund af faldende ejendomspriser vil det derimod ikke være ulovligt, at kommunen sælger til markedsprisen, selvom dette medfører et tab for kommunen. Bevismæssige værdier Prisfastsættelsen skal ske på baggrund af begrundet hensyn, som skal kunne dokumenteres. Dette er et grundprincip i gennemsigtigheden med kommunens virksomhed, således at det altid vil kunne understøtte en økonomisk og forsvarlige handlen. Ved ikke at anvende en valuar, ejendomsmægler eller anden professionel prissætter, kan det senere få bevismæssige konsekvenser, hvis der ikke kan fremvises et sagligt grundlag for kommunens vurdering af markedsprisen. Det er ikke et krav, at der anvendes ekstern vurdering, dog skal det sikres, at der laves et notat der dokumenter, hvordan kommunen er nået frem til salgsprisen. Dette notat vil altid være undergivet aktindsigt efter offentlighedsloven. Side 3/5
Gennemsigtighed er særligt gældende, hvor der ikke foretages offentligt udbud. Kommunal interesse salg under markedspris Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at hvor salg til en lavere pris end til den højst opnåelige er begrundet i hensynet til varetagelsen af en saglig kommunal interesse, er kommunen forpligtet til ved salget at sikre, at den kommunale interesse varetages, f.eks. ved aftale om rådighedsindskrænkninger over den overdragede ejendom eller ved aftale om, at køberen forpligter sig til opførelse af et bestemt byggeri eller til en bestemt anvendelse. I modsat fald løber kommunen en risiko for, at de hensyn, der har begrundet en lavere pris, ikke tilgodeses. Det fremgår i denne sammenhæng af udbudsvejledningens afsnit 7.2 om "Salg til andre end højestbydende", som i udgangspunktet alene omhandler udbudssituationen: Ved vurderingen af, om en kommune varetager en saglig, kommunal interesse ved at lægge vægt på særlige kriterier ved valget mellem forskellige tilbudsgivere kriterier der indebærer, at kommunen ønsker at sælge til andre end den højestbydende tilbudsgiver er det afgørende, hvorvidt det følger af regler i den skrevne lovgivning, at en kommune lovligt kan lægge vægt på de omhandlede kriterier i en situation som den foreliggende. Såfremt dette er tilfældet kan kommunen lovligt lægge vægt på de omhandlede kriterier. Såfremt dette ikke er tilfældet, er det afgørende, om den skrevne lovgivning udtømmende regulerer, hvilke kriterier der i den konkrete situation kan lægges vægt på. Såfremt dette er tilfældet, vil kommunen ikke lovligt kunne lægge vægt på kriterier, der ikke følger af den skrevne lovgivning. Såfremt den skrevne lovgivning ikke er udtømmende, må det afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse kommunalfuldmagtsreglerne samt efter offentligretlige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen, om kommunen lovligt kan lægge vægt på de omhandlede kriterier i en situation som den foreliggende." Særregler Særligt i tilfælde i støttet byggeri er der en understøttelse af kommunalfuldmagtsreglerne. Bekendtgørelsens 10: Købesummen for en ubebygget ejendom, der erhverves med henblik på etablering af almene boliger, må opgjort kontant ikke overstige prisen i handel og vandel. Om støttebekendtgørelsens 10 fremgår det blandt andet af den tidligere indenrigs- og socialministers svar af 2. februar 2010 på Folketingents Boligudvalgs spørgsmål nr. 173 (BOU alm. del), at: Side 4/5
Prisen for en byggegrund må i henhold til støttebekendtgørelsen 10 til almenboligloven ikke overstige prisen i handel og vandel. Det betyder, at en byggegrund, der ejes af kommunen og afhændes til en almen boligorganisation med henblik på opførelse af et byggeri, skal sælges til markedsprisen, dvs. den højeste pris, der kan opnås i handel og vandel. Bestemmelsen i støttebekendtgørelsens 10 har til hensigt at sikre mod en for høj samlet anskaffelsessum for byggeriet og dermed både en for høj leje til beboerne og for høj offentlig støtte. Hvis en kommune sælger en byggegrund til en almen boligorganisation til en pris under markedsværdien med henblik på opførelse af nyt byggeri, vil dette indebære en ekstra kommunal støtte til det pågældende byggeri. En sådan støtte vil være ulovlig, idet almenboligloven udtømmende gør op med, hvor meget støtte en kommune kan yde til en almen boligorganisation i forbindelse med etablering af nyt byggeri. Kommunalbestyrelsen har pligt til at påse, at et byggeprojekt er i overensstemmelse med almenboliglovens bestemmelser før det skriftlige tilsagn til boliger kan meddeles. Der er ikke fastsat regler for, hvordan kommunen skal vurdere markedsprisen for en grund. Dette kan f. eks. ske med bistand af en ejendomsmægler el. lign. professionel bistand. Hvilke faktorer - som eksempelvis lokalbestemmelser, byggeriets beskaffenhed, byggeriets beliggenhed, mv. - der skal indgå i en værdiansættelse, vil bero på den konkrete sag. Det er den enkelte kommune, der vælger, hvilken fremgangsmåde der skal benyttes i en konkret sag. Sammenfattende juridisk vurdering Ud fra de ovenfor beskrevne grundsætninger, er der ikke klare rammer for, hvordan markedsprisen fastsættes. Det er derfor ikke muligt, ud fra sagens foreliggende oplysninger, at vurdere om grunden har været solgt til markedspris. Dette må derfor skulle fastslås eksternt, hvorefter resultatet kan sammenholdes med vores egen markedsprisfastsættelse. I sidste ende, så vil det være Statsforvaltningen der skal afgøre sagen, som tilsynsmyndighed overfor kommunerne. Konsekvensen kan i så fald blive, at Statsforvaltningen tilsidesætter kommunens markedsprisvurdering. Økonomisk kan det betyde, at kommunen vil få et stort økonomisk tab. Endvidere vil det få betydning for ydelsesstøtten, der tilsvarende skal reduceres. Det skal understreges, at byrådet vil være afskåret fra lovligt at godkende en anskaffelsessum til brug for beregning af ydelsesstøtte, hvori en grundpris er optaget til et beløb, der overstiger prisen i handel og vandel. Side 5/5