NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 19. august 2004 J.nr.: 03-33/150-0195 ARS Afgørelse i sagen om Gladsaxe Kommunes tillæg nr. 20 til Kommuneplan 2001 Gladsaxe Kommune har den 25. maj 2004 offentligt bekendtgjort den endelige vedtagelse af tillæg nr. 20 til Kommuneplan 2001 og lokalplan nr. 136, Gyngemosepark. Planforslagene har været fremlagt i perioden 20. december 2003 til 24. februar 2004. Gladsaxelisten har i den forbindelse klaget til Naturklagenævnet med påstand bl.a. om, at planlovens procedureregler vedrørende borgerinddragelse ikke er fulgt, idet der ikke er indhentet ideer og forslag m.v. forud for udarbejdelsen af forslaget til kommuneplantillæg. Det er alene dette klagepunkt, der behandles i denne sag. Baggrunden for plantilvejebringelsen er udflytningen af Danmarks Radio til Ørestaden. Herved åbnes der nye muligheder for TV-byens anvendelse. TV-byens område på godt 182.000 m 2 er overtaget af Sjælsø Gruppen, som vil skabe en helt ny bydel med såvel boliger som erhverv. Der forventes opført 600-700 boliger på området. Til virkeliggørelsen heraf har Gladsaxe Kommune tilvejebragt tillæg nr. 20 til Kommuneplan 2001. Kommuneplantillægget vedrører enkeltområderne 10.D.4 (TV-byen) og 10.D.5 (Mørkhøj Parkallé).
2 Med kommuneplantillægget ændres rammebestemmelsen for enkeltområde 10.D.4 fra en anvendelse til brug for Danmarks Radio til en anvendelse til blandet bolig- og erhvervsformål (nu område 10.B/E.1) og den fremtidige anvendelse af enkeltområde 10.D.5 ændres fra offentligt formål i form af undervisning til boligformål (nu område 10.B.3). Af redegørelsen til forslag til kommuneplantillæg nr. 20 fremgår om TVbyen: Byrådet ønsker at ændre områdets anvendelse og skabe et blandet byområde med boliger og erhverv som kontor, service, uddannelse, laboratorier, lager o.l. samt detailhandel i begrænset omfang. Efter forhandling med HUR er der opnået enighed om, at bebyggelsesprocenten kan fastholdes på 80, når mindst 1/3 af det maksimalt tilladte etageareal anvendes til boliger. Om det ubebyggede areal syd for Mørhøj Parkallé fremgår: Byrådet ønsker at ændre områdets anvendelse til boligformål og fastlægge rammer for lokalplanlægningen, der sikrer, at der kan opføres en attraktiv boligbebyggelse overvejende med familieboliger på arealet. I Kommuneplan 2001 er arealet udlagt til offentlige formål, undervisning. Anvendelsen har haft til formål at sikre en arealreserve for en eventuel udbygning af CVU-Blaagaard Seminarium, og Byrådet har peget på, at en del af arealet kunne anvendes til 100 ungdomsboliger. Beslutningen om at ændre anvendelsen til rent boligformål træffes på grundlag af en samlet planlægning, der også omfatter TV-byens område. Den igangværende planlægning skal således sikre, at en eventuel kommende udbygning af CVU et og opførelse af 100 ungdomsboliger kan ske inden for TV-byens område. Samtidig med offentliggørelsen af forslag til kommuneplantillæg nr. 20 offentliggjorde Gladsaxe Kommune forslag til lokalplan nr. 136, Gyngemosepark. Lokalplanområdet omfatter TV-byens nuværende areal mellem Mørkhøjvej og Mørkhøj Parkallé. Med lokalplanen åbnes der mulighed for omdannelse af eksisterende bebyggelse og et omfattende nybyggeri, hvorved der kan skabes en levende bydel med en bred anvendelse i form af erhverv, institutioner og boliger m.m. Den hidtidige kommuneplanlægning Af Gladsaxe Kommunes planstrategi i forbindelse med revisionen af Kommuneplan 1997 fremgår det af afsnittet om erhvervskvarterernes udviklingsmuligheder:
3 I Bagsværd erhvervskvarter og i området nær trafikpladsen i Gladsaxe erhvervskvarter er etableret grundlag for en omdannelse til kontor- og servicevirksomheder, der fuldt udnyttet vil indebære en betragtelig stigning i antallet af arbejdspladser i de to områder. En fortsat anvendelse af TV-byens område med fastholdelse af de eksisterende udbygningsmuligheder vil yderligere forstærke denne tendens. Af strategiafsnittet fremgår: Det er Byrådets overordnede mål, at de tre store erhvervskvarterer samt TV-byen og erhvervsområdet ved Buddinge Station fortsat skal anvendes til erhvervsformål. Det fremgår videre: I lyset af den intensiverede anvendelse af de samlede erhvervsarealer kan mindre randområder i Bagsværd og Gladsaxe erhvervskvarter samt i TV-byen omdannes til andre formål ud fra en samlet vurdering af behovene i de tilstødende områder. I statusafsnittet om erhvervsstruktur anføres om TV-byen: Danmarks Radio har udbudt området til salg som led i en beslutning om at flytte til Ørestaden i 2005. Byrådet har ikke truffet endelig beslutning om den fremtidige anvendelse. Af hovedstrukturdelen til Gladsaxe Kommunes Kommuneplan 2001 fremgår af afsnittet om erhvervsstruktur bl.a.: Det er Byrådets overordnede mål, at de tre store erhvervskvarterer (samt TV-byen) og erhvervsområdet ved Buddinge Station fortsat skal anvendes til erhvervsformål. Der skal skabes mulighed for områdernes omdannelse til højteknologiske virksomheder og kontor- og servicevirksomheder inden for de begrænsninger, der ligger i regionplanens og kommuneplanens rammer. Det fremgår endvidere om nyt Gyngemose kvarter TV-byens område bl.a.: I konsekvens af DR s planer om at flytte de nuværende funktioner fra TV-byen til Ørestaden er der aftalt en forhandling mellem Hovedstadens Udviklingsråd og Gladsaxe Kommune om et regionplantillæg og kommuneplantillæg for TV-byens område. Det er kommunens intention at sikre den størst mulige udbygning i området. Det ubebyggede område syd for Mørkhøj Parkallé, der hidtil har været reserveret til udbygning af TVbyen, ændrer status, således at området kan anvendes til undervisningsformål i tilknytning til Blaagaard Statsseminarium og Enghavegård skole. Bebyggelsesmuligheden i området reduceres.
4 Gladsaxelisten har klaget over, at planlovens procedureregler vedrørende borgerinddragelse ikke er fulgt, idet der ikke er indhentet ideer og forslag m.v. forud for udarbejdelsen af forslaget til kommuneplantillæg. Det påpeges, at kommuneplantillægget udover at give mulighed for omdannelse af TV-byen også omfatter et ikke tidligere lokalplanlagt område på ca. 20.000 m 2, der hidtil har henligget ubebygget. Endvidere muliggør kommuneplantillægget opførelse af yderligere 60.000 m 2 etageareal i selve TV-byen, der i dag rummer en bygningsmasse på ca. 83.500 m 2 etageareal. Det er Gladsaxelistens opfattelse, at der med kommuneplantillægget lægges op til en så væsentligt ændret og intensiv anvendelse af TV-byen og nærliggende arealer, at der skulle indkaldes ideer og forslag, og at kommuneplantillægget derfor ikke er lovligt tilvejebragt. Gladsaxe Kommune har udtalt i anledning af klagen, at TV-byens fremtidige anvendelse indgik i revisionen af Kommuneplan 1997, planstrategien, der var til høring i eftersommeren 2000, og i forslag til Kommuneplan 2001. Byrådets intentioner for omdannelsen var at fastholde den eksisterende udbygningsmulighed med ændret anvendelse til kontor- og servicevirksomheder, idet regionplanen på det tidspunkt forhindrede boligbyggeri i området. TV-byen har ikke en stationsnær placering, og en ændring af anvendelsen til kontor- og serviceerhverv krævede derfor en ændring af regionplanen. Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) indkaldte i marts 2003 - mindre end et år før udarbejdelsen af forslag til kommuneplantillæg og lokalplan - ideer og forslag til et regionplantillæg ved annoncering, også i den lokale presse, og udsendte efterfølgende forslag til regionplantillæg om TV-byens fremtidige anvendelse i offentlig høring. I regionplantillægget fastholdes den eksisterende maksimale bebyggelsesprocent på 80, mens anvendelsen på baggrund af henvendelse fra Gladsaxe Kommune om muligheden for indpasning af boliger er differentieret således, at mindst 1/3 af det samlede etageareal skal anvendes til boligformål. HUR modtog i alt 5 henvendelser i anledning af de to høringer, men ingen fra Gladsaxelisten.
5 Da kommuneplanen ikke må stride mod indholdet i regionplanen, finder kommunen det vanskeligt at se, hvordan en efterfølgende indkaldelse af ideer og forslag umiddelbart efter vedtagelsen af regionplantillægget skulle resultere i nye ideer eller forslag eller give mulighed for, at forslaget til kommuneplantillæg kunne få et andet indhold, end tilfældet er. Det bemærkes, at sideløbende med kommunens og HUR s arbejde med ændringen af plangrundlaget for området blev emnet hyppigt drøftet i den lokale presse. Endvidere blev Sjælsø Gruppens planer for området samt afholdelsen af et borgermøde om TV-byens fremtid omtalt i artikler i Gladsaxe Bladet, ligesom den model for den nye bydel, som Sjælsø Gruppen havde ladet udarbejde, blev præsenteret nærmere i Bagsværd/Søborg Bladet. Endelig nævner kommunen, at Gladsaxelistens indsigelser mod lokalplanforslaget efterfølgende er blevet refereret i lokalaviserne. Det er på denne baggrund kommunens vurdering, at planerne for en ændret anvendelse af TV-byen i sjælden høj grad er blevet præsenteret for kommunens borgere, som har haft rig lejlighed til at præsentere kommunen for deres eventuelle ideer og forslag til en ændret anvendelse af det pågældende område. Gladsaxe Kommune er således fortsat af den opfattelse, at den foreskrevne indkaldelse af ideer og forslag indholdsmæssigt er gennemført. Dersom Naturklagenævnet måtte nå frem til, at de formelle regler om forudgående offentlighed ikke er overholdt, finder kommunen ikke, at dette er så væsentlig en mangel, at det bør medføre, at kommuneplantillægget og dermed lokalplanen kendes ugyldige for så vidt angår TV-byens område. Det bemærkes herved, at argumenterne omkring offentlighedens forudgående inddragelse ikke med samme vægt kan gøres gældende for enkeltområde 10.B.3, arealet syd for Mørkhøj Parkallé, som også er omfattet af kommuneplantillægget. Kommunen er indstillet på at lade planprocessen gå om og indkalde ideer og forslag til anvendelsen af området syd for Mørkhøj Parkallé med henblik på fremlæggelse af nyt forslag til kommuneplantillæg for dette område.
6 Sjælsø Gruppen har udtalt sig i anledning af klagen og har oplyst om hændelsesforløbet, at kommunen, HUR, Sjælsø Gruppen og en lang række af parternes rådgivere har lagt et stort arbejde i, gennem en åben proces, at udarbejde og vedtage plangrundlaget. Hele processen har taget ca. 1 år længere end oprindeligt forudsat. Der har igennem perioden været afholdt en række borgermøder og pressemøder, hvor der har været stort fremmøde fra naboer og andre interesserede. Sjælsø Gruppen har i tiltro til den vedtagne lokalplan igangsat salg af boliger i området. Økonomisk vil en udsættelse af projektet ikke få nævneværdige konsekvenser, set fra Sjælsø Gruppens side, men hele projektet i TV-byen er særdeles omfangsrigt og kræver stor planlægning. Det er derfor ubelejligt, hvis tidsplaner og ressourceindsats skal omdisponeres, ligesom det vil få betydning for de mange familier, der skal flytte ind i Gyngemose Park. Naturklagenævnets afgørelse I sagens behandling har deltaget 9 af nævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Viberg. Naturklagenævnet skal udtale: Der kan efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, alene klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes plantilvejebringelse. Det er et retligt spørgsmål, om kommuneplantillæg nr. 20 er tilvejebragt i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i planloven om borgerinddragelse i planlægningen. Det fremgår af planlovens 1, at loven bl.a. har som formål, at offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlægningsarbejdet. Dette princip har bl.a. fundet udtryk i bestemmelsen i lovens 23 c om forudgående offentlighed i forbindelse med forslag til ændringer af kommuneplanen. Efter 23 c, stk. 1, skal en kommunalbestyrelse før udarbejdelsen af et forslag til ændring af en kommuneplan indkalde ideer, forslag m.v. med henblik på planlægningsarbejdet. Kommunalbestyrelsen kan undlade dette ved mindre ændringer i en kommuneplans ramme
7 del, der ikke strider mod planens hovedprincipper, samt ved uvæsentlige ændringer i planens hovedstruktur. Det fremgår af forarbejderne til 23 c, at der ved mindre kommuneplantillæg navnlig tænkes på ganske små rammeændringer foranlediget af et lokalplanforslag, som f.eks. mindre reguleringer af grænserne mellem områder med forskellige anvendelsesbestemmelser eller justeringer af bestemmelser om maksimal højde, bebyggelsesprocent m.v. En tilsvarende sondring mellem disse tillæg og andre tillæg fandtes i kommuneplanlovens 14, stk. 4, 2. pkt. En rammeændring, som giver mulighed for at omskabe TV-byens område til en helt ny bydel med et stort antal boliger, forskellige former for erhverv, uddannelse og i mindre omfang detailhandel, kan ikke betragtes som en sådan mindre ændring, der er undtaget kravet om forudgående offentlighed. Gladsaxe Kommune har vurderet, at efter forløbet af den samlede planlægning ikke var behov for at indkalde ideer og forslag forud for tilvejebringelsen af kommuneplantillægget. Kommunen har herved navnlig henvist til, at offentligheden havde været inddraget i planlægningen for TV-byen både ved revision af Kommuneplan 1997 og ved gennemførelsen af regionplantillægget. Naturklagenævnet finder på baggrund af bestemmelsens udformning og den vægt, som planloven generelt lægger på offentlighedens inddragelse i planlægningen, ikke, at offentlighedens medvirken i forbindelse med den overordnede planlægning eller i den tidligere kommuneplanlægning kan begrunde en fravigelse af kravet om forudgående offentlighed ved væsentlige ændringer af kommuneplanen, jf. lovens 23 c, stk. 1. Efter planlovens 23 e kan ændringer, der er nødvendige på grund af ændringer i lovgivningen eller regionplanlægningen, og som ikke indeholder noget råderum for den kommunale planlægning, gennemføres ved en beslutning i forbindelse med beslutningen om offentliggørelsen af en planstrategi. Gennemførelse af sådanne ændringer på andre tidspunkter end ved offentliggørelse af en kommuneplanstrategi kan kun ske under iagttagelse af procedurereglerne i planlovens 23 c og 24-30.
8 De ændringer, som nu er foretaget, har således ikke kunnet foretages på baggrund af den planstrategi for kommuneplanlægningen, som blev offentliggjort i eftersommeren 2000. Herefter finder Naturklagenævnet, at den manglende indkaldelse af ideer og forslag forud for udarbejdelsen af forslaget til kommuneplantillæg nr. 20 er en så væsentlig mangel ved planproceduren, at den medfører, at kommuneplantillægget er ugyldigt og derfor må ophæves. Det fremgår af planlovens 13, stk. 1, at en lokalplan ikke må stride mod kommuneplanen. Ophævelsen af kommuneplantillæg nr. 20 som ugyldigt betyder derfor, at Gladsaxe Kommune ikke gyldigt har kunnet vedtage lokalplan nr. 136 for Gyngemosepark, da lokalplanen strider mod Kommuneplan 2001. I konsekvens heraf ophæves også kommunens endelige vedtagelse af lokalplanen som ugyldig. På Naturklagenævnets vegne Marianne Jensen Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.