7. august 2000 Uforkortet version Gunnar Jørgensens interview med Erik Frøkjær til tidsskriftet SALT om problemerne med de mange offentlige IT-skandaler. Denne version er ikke forkortet endeligt med henblik på publikationen ca. 1. september 2000 i SALT. Interviewet afholdt torsdag 20.07.2000 på DIKU. Alle kender AMANDA. Arbejdsmarkedssystemet, der stadig ikke virker, trods 500 mill. kr. pumpet i det. Mange har også hørt om VUE, de videregående uddannelsers EDB-system, som også kostede sin halve milliard, men som ingen vil købe i dag. Og så er der alle de mindre sager: Domstolsstyrelsens nye system til 60 mill., der er klar til skrotning, Københavns Kommune, der kasserer et system til fakturering af el, Frederikshavns Kommune, der ikke kan få sit nye dokumenthåndteringssystem til at virke, osv. Det synes som om, enhver kommune og offentlig institution har sin egen IT-skandale. Hvad er der galt? Det skal en arbejdsgruppe under Teknologirådet nu se på. SALT tager hul på debatten i en samtale med datalog Erik Frøkjær, Københavns Universitet. Erik Frøkjær, tilsyneladende går det galt for de fleste offentlige IT-projekter. Er det rigtigt? - Først må man sige, at der er meget, der lykkes, og der er nogle markante succeser. Men der er alt for meget, der går galt. Det er fornyelig dokumenteret i Rigsrevisionens undersøgelse af over hundrede offentlige IT-projekter. Det er hovedreglen, at budgetterne overskrides markant, at tidsplanerne ikke holder - og allerværst - i mange tilfælde har det vist sig, at resultatet af anstrengelserne, er systemer, der ligefrem nedsætter medarbejdernes effektivitet. Er forklaringen bare den, at disse IT-skandaler kommer frem i lyset, fordi der er tale om offentlige institutioner, mens det i virkeligheden står lige så galt til på det private område? - Det billede er der folk i branchen, der ønsker at tegne. Det mener jeg ikke, der er belæg for. Der er ingen videnskabelige undersøgelser, der dokumenterer noget sådant. Tværtimod synes der at være mekanismer som på det her område fastholder det offentlige i en tilstand af forstokket uformåenhed. Men i øvrigt tjener diskussionen om det offentliges inkompetence i forhold til inkompetencen i det private næsten altid til at lægge røgslør ud - jeg mener: hvis du har svinet med familiens penge og købt en alt for dyr bil, som næsten ikke kan køre, som slet ikke opfylder familiens elementære brugskrav, og som hele tiden skal på værksted og "opdateres" - ja, så hjælper det fedt med en bortforklaring om, at din nabo har handlet ligeså tåbeligt. Men hvorfor er det så sådan, at IT-projekter i det offentlige i højere grad ender i fiasko? - For det første, det økonomiske. Selv om vi har spildt 500 mill. kr. på et AMANDA- eller et VUE-system, så er man parat til at fortsætte planken ud. De bedst uddannede i brugen af AMANDA fortæller efter nu tre måneders "nøddrift" om, hvordan deres produktivitet er nedsat med
ca. 50 pct. Og alligevel dikterer arbejdsministeren og den nye direktør for styrelsen stålsat "Fortsæt - I får ikke et nyt system på AF-kontorerne og kan ikke vende tilbage til det gamle". Sådan ville man jo ikke have råd til at opføre sig i en privatøkonomisk virksomhed. Tænk, ministeriet er parat til at kaste op til halvdelen af de 2.300 AF-medarbejderes arbejdsindsats i et sort hul. Og selv om vi skal høre på det modsatte, så vil det her spild stå på i en lang periode fremover. Det er jo et himmelråbende svineri med offentlige midler, som let kunne undgås ved at sætte det gamle AF-match system i drift igen. Det ville gi' ro til at få udviklet et tidssvarende system, der virkelig kunne betyde effektiviseringer i Arbejdsformidlingen. I et forsøg på at undgå at blive udpeget som Kejseren Uden Klæ'r demonstrerer magthaverne nu deres arrogance overfor medarbejderne, de arbejdssøgende og de virksomheder som gerne vil benytte AF-systemet. - For det andet er der en udbredt foragt for at få sagkundskab med ind i ledelsen i det offentlige. Blot som en illustration: Så at sige alle kandidaterne fra de datalogiske institutter får udmærkede stillinger i detprivate, i Danmark og i udlandet. Du finder kun ganske få i den offentlige sektor; når du ser bort fra uddannelsesog forskningssektoren. Den problematik - at der er for lidt sagkundskab i ledelsen af offentlige institutioner - pegede du på allerede i midten af 80'erne i tidsskriftet "Politica"! - Ja, det er desværre en gammel og veldokumenteret erkendelse. Men "De Forenede Magthavere" med Finansministeriet i spidsen har gennem tiden gjort en stor og systematisk indsats i forsøg på at undertrykke den indsigt. Det gælder specifikt på EDB-området. Men jeg tror andre vil kunne dokumentere noget tilsvarende også på andre områder, hvor særlig sagkundskab er påtrængende vigtig. Fx forekommer det mig at den lægefaglige indsigt ikke længere står stærkt i ledelsen af vort sundhedssystem. Økonomistyringen i det offentlige ligger typisk hos jurister og politologer og sjældent hos folk med en solid driftsøkonomisk indsigt. Egentlig sagkundskab er ganske enkelt ubekvem for topledelsen i stærkt politisk og bureaukratisk styrede organisationer. Sådan kan man ikke indrette sig i det private i brancher med hastige forandringer og knivskarp konkurrence. På EDB-området har dataloger eller dataingeniører med indsigt i systemudvikling ikke været med i topledelsen af de skandaleramte offentlige IT-projekter. Sådan sagkundskab har primært været med fra sidelinjen som "ud af skuffen springende" eksterne edb-konsulenter. Konsulenterne må i mange væsentlige spørgsmål indordne sig i rollen som lakajer for styrelseschefer eller departementschefer - ellers er det "out of business" og slut med opgaver til dem og deres firmaer. Man har været inde på, at det nok er hastigheden i den teknologiske udvikling, der fanger de store offentlige IT-projekter i blindgyder. - Den vrangforestilling vil de ansvarlige i centraladministrationen og ikke mindst IT-branchen gerne sælge til offentligheden og politikerne. De synes vi skal vænne os til, at det kan gå galt med de her store IT-projekter. Man benytter sig af overfladiske analogier som fx udskiftningen af PC'en derhjemme hvert 2.-3. år, de store brobyggerier og lignende. Det kender politikere og folk uden særlig indsigt i EDB jo trods alt en smule til. Når de store systemer tager 3-7 år at udvikle, så skal det jo gå lidt galt engang imellem lyder
den letkøbte argumentation beroligende. Men analogierne holder til Wandsbeck. Dygtige systemudviklere ved hvordan vi kan udvikle systemer i en skridtvis proces, så de lange, lukkede udviklingsforløb bliver kortet kraftigt ned. Systemerne kan opdeles i komponenter og programmellag, så de bekvemt lader sig overføre fra den ene datamaskine-platform til den næste. Så programmellet og systemerne så at sige kan ride bølgen i den hastige udvikling med dramatisk forbedret hardware. - De væsentlige programmeringsteknikker og programmelplatforme har tværtimod udvist en for mange sikkert overraskende robusthed. De her i år 2000 mest udbredte operativsystemer, programmeringssprog, databasesystemer og Internettet bygger direkte på teknik som har været kendt og udbredt i universitetsmiljøer allerede i 1970'erne. Myten om den hastige teknologiske udvikling er hvad angår programmelog systemsiden noget forvrøvlet salgsgas. Folk kender det i virkeligheden udmærket fra deres eget programmel på PC'en. Man kan udmærket i årevis benytte sig af de samme velkendte tekstbehandlingsprogrammer, regneark og databasesystemer. Programmerne bliver måske ajourført og modificeret lidt, når nye datamaskineplatforme og nye versioner af operativsystemer introduceres. Men det er jo småting. Der er slet ikke tale om at disse programmer bliver skrottet. Men nye og nyttige programmer kan naturligvis komme til i kraft af hardwareudviklingen. Kun når det gælder hardware er udviklingshastigheden dramatisk. - Vi skal altså på ingen måde finde os i at så mange offentlige IT-projekter slår fejl og skal skrottes efter ganske få år. De største af skandalerne er ganske enkelt udtryk for forstokket uduelighed og ledelsesmæssig uansvarlighed, forhold som magtfulde interesser og personer helst ser skjult i ensump af teknisk/bureaukratisk snik-snak. Er systemerne simpelthen for stort tænkte? - Spørger du fx til VUE-systemet, er mit svar nok ja. Ambitionsniveau og udviklingsstrategi var fra starten næsten dømt til fiasko. Jeg drøftede disse problemer med en ledende medarbejder i Undervisningsministeriet straks i 1989 da VUE-planerne forelå. Og jeg udtalte noget lignende i en stort opsat kritik af VUE-systemet i Berlingske Tidende i 1995. Havde man lyttet blot en smule til advarslerne, der lød fra mange sider, kunne vi have sparet staten for flere hundreder mill. kr. - og endnu vigtigere have sikret at landets videregående uddannelsesinstitutioner i dag, både centralt og på institutniveau, havde rådet over virkelig effektive økonomistyringssystemer. Det er langtfra tilfældet idag. - For AMANDA's vedkommende er svaret, nej. Det er ikke så komplekst som VUE-systemet. Det kunne være realiseret i løbet af et par år, som de oprindelige planer lød på. Og med de rette folk indenfor et budget på ca 75 mill. kr, dvs. langt billigere end det oprindelige udviklingsbudget. Og langt billigere end det bliver at bringe AMANDA i en blot nogenlunde forsvarlig brugstilstand. For overalt i det system er der fejlet. Det gælder valget af det tekniske grundlag med det forældede OS/2, det gælder systemets databaseside, det gælder systemets integration med medarbejdernes øvrige kontoradministrative værktøjer - og ganske særligt gælder det AMANDAs brugergrænseflader forstået som skærmdialogernes indretning og systemets organisatoriske indpasning i de daglige arbejdsrutiner på et AF-kontor. En rapport
fra en pilotdrift i AF Roskilde fra februar 2000 dokumenterer hvor jammerligt det system er opbygget. Tag bare den vigtige grundregistrering af de ledige. Fra en håndfuld skærmbilleder i det gamle system skal en sagsbehandler nu arbejde i op til 50 skærmbilleder. Med det gamle system tog grundregistreringen fra 10-20 min - med AMANDA tager det, selv nu efter tre måneders drift, typisk 1 time, og ofte en del mere. En elementær afprøvning af designforslaget gennemført allerede for 3 år siden ville for en kompetent systemudvikler have afsløret, at der var noget helt galt, at designforslaget ikke duede. - Lærebøger i datalogi og systemudvikling selv på elementært niveau beskriver hvordan design af brugergrænseflader og hele interaktionen mellem menneskesiden og datamaskinesiden nødvendigvis må udvikles i iterationer mellem design, systematisk afprøvning og re-design. Det er slet ikke sket her. Og nu skal vi så høre sangen om, at det er de mange datateknikere og svigt hos IT-leverandøren der har ødelagt projektet! Sandheden er at der ikke har været placeret een eneste datateknisk sagkyndig i AMANDA-projektets topledelse, som har ligget i Arbejdsmarkedsstyrelsen. For som sagt, kan vi ikke i topledelsen medregne de eksterne edb-konsulenter. Teknologirådet har netop nedsat en arbejdsgruppe, der skal se på de mange offentlige IT-skandaleprojekter, bl.a. AMANDA. Du har åbenbart ikke særlig fidus til det kommende udredningsarbejde. Til aviserne Ingeniøren og Computerworld har du sagt, at arbejdsgruppens konklusioner er givet på forhånd. Du siger det bliver noget i retning af følgende: "Alt i alt er de offentlige IT-projekter forløbet stort set tilfredsstillende. De ganske få af dem, som er udskreget som IT-fiaskoer, er ikke så slemme endda. Fremover skal man dog bestræbe sig på at inddrage brugerne noget mere. Det offentlige skal fortsat være offensivt og satse stort på IT-området." Hvorfor bliver det konklusionen i rapporten, der kommer til februar næste år? - Fordi arbejdsgruppen er perfekt indrettet til sådan håndvask. Se først på gruppens sammensætning. 8 af 10 personer i arbejdsgruppen er godt og grundigt fedtet ind i de mest alvorlige offentlige IT-skandaler, enten direkte som personer eller som chefer og direktører for de involverede institutioner. Mest greelt gælder det naturligvis Inge Mærkedal, den nu afsatte direktør i Arbejdsmarkedsstyrelsen, samt - den i øvrigt dygtige - Annelone Jensen, der i en sen fase blev leder af VUE-centeret. - Endvidere er Finansministeriet og Økonomistyrelsen repræsenteret i arbejdsgruppen med topplacerede embedsmænd. Det Finansministerium der uden at gribe ind 10 gange har fulgt en arbejdsminister forklare Finansudvalget, hvorfor planerne med AMANDA igen og igen viste sig ikke at kunne opfyldes - og hvordan det hele nu var i god gænge, eventuelt efter en tillægsbevilling. Det måtte Finansudvalget høre på i næsten to år; mens en undrende og kritisk fagpresse blev mødt med "ingen kommentarer" og hemmeligt stemplede rapporter. I forløbet var der flere eksempler på skønmaleri og alvorlig misinformation af Folketinget og offentligheden. Vi oplevede et næsten tilsvarende forløb, da VUE-skandalen virkelig begyndte at rulle fra 1995 til systemet reelt blev opgivet i 1999. Og så repræsentationen af Økonomistyrelsen, der selv har gedigne IT-skandaler fra 1980'erne og 1990'erne med de centrale regnskabssystemer SCR 1 og SCR 2. - Fra private firmaer er til arbejdsgruppen udvalgt ledende folk fra
CSC - det gamle Datacentralen - og IBM. CSC er den leverandør der er grundigst fedtet ind i skandalerne, herunder leverancerne til AMANDA. Også IBM har sin andel i flere af de store offentlige IT-skandaler, ikke mindst som underleverandør og samarbejdspartner med Datacentralen/CSC. - Arbejdsgruppens formand Erik Bonnerup har udtalt, at specielt Inge Mærkedal og Annelone Jensen sidder inde med nyttig viden, som det er vigtigt at få frem, "- for vi skal jo ikke sidde og pege fingre af hinanden, i udvalget". Nej, for hvem skulle i den forsamling kunne sige hinanden noget på! Medlemmerne repræsenterer jo hovedsagelig de topansvarlige for de seneste års mest eklatante IT-fadæser. Sådanne udvalgsmedlemer kan ikke være de som konkluderer og trækker essensen ud af deres egne historier. Naturligvis kan de udmærket berette deres erfaringer og oplevelser. De er vigtige "vidner", øjenvidner så at sige. Men der må andre til at udspørge og til at drage konklusionerne. Folk med virkelig sagkundskab i systemudvikling og offentlig forvaltning; uvildige folk med indiskutabel integritet skulle have været på banen for at sikre en dybtgående, afbalanceret og sammenhængende udredning af problemstillingerne. Sådanne folk kunne let være fundet; men det har magthaverne og Teknologirådet altså ikke ønsket. - Så vil rapporten indeholde noget kælen snak om, at brugerne fremover skal noget mere med i udviklings- og evalueringsarbejdet. Ikke at det er forkert. Men ingen i Teknologirådets udvalg vil være virkelig klædt på til at afdække, hvorfor det ikke allerede i mange år har været en selvfølgelig praksis. Og det er jo vigtigt at forstå, hvis der skal ændres på de dårlige vaner. Hvorfor kommer brugerne oftest alt for sent og alt for svagt med i systemudviklingen? Effektiv brugerinddragelse anbefales ellers utvetydigt i enhver seriøs lærebog for dataloger om systemudvikling, og sådan har vi uddannet vore kandidater i årtier. - Tag igen Amanda som eksempel. Hvorfor overhørte man alle advarslerne fra AF-kontorer, medarbejdere og tillidsfolk? En vigtig baggrund må søges i den magtkamp og den begrænsede tillid der har præget forholdet mellem topledelsen i Arbejdsmarkedsstyrelsen og personalet på AF-kontorerne. Styrelsen ville have rationaliseringer og en langt tættere registrering af de ledige. Man ønskede sig ikke modsagt, eller stillet forhindringer i vejen, ved at lade medarbejdere og lokalkontorer komme effektivt på banen. Mange økonomer og management-folk tænker ledelse som noget med detailregistrering indstøbt i påtvungne informationssystemer. I AMANDA's tilfælde betød det fx et system, der i stedet for 5-600 fagbetegnelser har op om 2500 betegnelser for folks fag og uddannelser. Man har slet ikke forstået, at der er en kæmpe risiko ved en sådan detailregistrering. Den vil ofte vise sig at føre til dårlige beskrivelser af realiteterne. Det ved folk med forstand på klassifikation af information. Og det ved personalet ude på AF-kontorerne udmærket. De ved fx hvordan fagbetegnelserne benyttes forskelligt af de ansatte, af de arbejdssøgende og af virksomhederne. Og betegnelsernes betydning skifter over tid. De tror ikke på "ord-som kode for betydning-vildfarelsen" og den falske teori om styring gennem detailregistrering. - Teknologirådets arbejdsgruppe blev i virkeligheden nedsat som en direkte reaktion på Rigsrevisionens stribe af ganske kritiske rapporter. Man forsøger nu i top-bureaukratiet, stærkt støttet af de
dominerende kræfter i IT-branchen, at tage kraften ud af den kritik Rigsrevisionen i de senere år har rejst på basis af sine mange afdækninger af mangelfuld styring af de statslige IT-projekter. De her folk er med omhu udvalgt, sådan at man er sikker på, at der ikke kommer virkelig rammende og konstruktiv kritik frem. Jeg mener Teknologirådets udvalg vil gøre mere skade end gavn og vil tjene som håndvask og røgslør for de hovedansvarlige i statens IT-fadæser. Men det har alligevel overrasket mig hvordan Teknologirådets bestyrelse har kunnet lægge ryg til en så arrogant og ensidig sammensætning af udvalget. - Også af andre grunde vil konklusionen blive, at det hele ikke er så slemt endda. IT-brancheforeningens repræsentanter vil fremføre det synspunkt. Hvorfor? Fordi vi i Danmark bruger stort set lige så meget til EDB i det offentlige som i den private sektor. Hvis offentlige ledere må indse, at det alt for tit går galt når de skal lede noget de ikke kender ordentlig til, vil de fremover være meget mere tilbageholdende med at indlade sig på store IT-projekter. Det vil virkelig gi' besvær for branchen. Skal omsætningen holdes oppe, er det her et kæmpe problem. Så gik det lettere i de år i 1990'erne, hvor grene af Finansministeriet og Forskningsministeriet tjente som IT-kampagnetropper og fungerede som administrationspolitisk ekko for mange af IT-branchens salgstaler. Hvad kan der gøres for at rette op på de triste forhold du beskriver? - Ud over den langsigtede og brede indsats for en transformation af den offentlige ledelseskultur, som jeg allerede har antydet noget om ovenfor, så tror jeg det er tvingende nødvendigt at centraladministrationen uden nøleri opbygger en mindre stab af personer med topkvalifikationer inden for systemudvikling og data- og kommunikationsteknologi kombineret med indsigt i offentlig forvaltning og ledelse. Denne stab skal støtte ministerier og styrelser med at få sat de nødvendige IT-projekter i gang på en klog måde. For de mest alvorlige fejlgreb sker normalt meget tidligt i disse IT-projekter. Enkle, men effektive rapporteringssystemer skal opbygges så afvigelser fra de oprindelige projektplaner og målsætninger opfanges så tidligt som muligt. Institutionsledelserne skal holdes fast på deres målsætninger om forbedringer og effektiviseringer. Staben skal have pligt og kompetence til at følge med i og rådgive - og om nødvendigt gribe ind overfor styrelser og ministerier, så snart IT-projekterne viser alvorlige krisetegn. Det er allerede veldokumenteret, at de statslige styrelser og ministerierne alt for ofte har svigtet. Det kan ikke bare fortsætte. Styringen af statens IT-projekter er idag for svag og for usikker.