Bilag analyse af EFFEktEr af konkurrence Om kommunal rengøring 2012

Bilag analyse AF Effekter af KONKURRENCE om KOMMUNAL RENGØRING 2012

BILAGSRAPPORT TIL ANALYSE AF EFFEKTERNE AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL RENGØRING AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING BILAG 1 METODE S. 2 BILAG 2 CASEBESKRIVELSER S. 19 BILAG 3 FREMSKRIVNINGSFAKTORER S. 154

2 BILAG 1 METODE AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING 1. METODISK TILGANG Den overordnede metodiske tilgang til effektanalysen er et traditionelt før - og efter -studie. Situationen forud for konkurrencen sammenlignes med situationen efter konkurrencen. I den forbindelse vurderes det, om forskellene mellem før- og efter-situationen skyldes konkurrencen eller andre forhold. Effektanalysen er baseret på casestudier. Der er gennemført 11 casestudier om udbud af kommunale rengøringsopgaver (single service) og 3 casestudier om servicepartnerskaber. Derudover er der afdækket hollandske erfaringer med servicepartnerskaber gennem interview med ISS Facility Services A/S i Holland. Dette bilag giver en mere uddybende beskrivelse af den metodiske tilgang og redegør for, hvilke yderligere metodiske valg der er fortaget i løbet af processen. I det følgende findes beskrivelser om følgende punkter: 1. Operationalisering af effekt 2. Valg af kommuner og kontakt til kommuner 3. Valg af leverandører og kontakt til leverandører 4. Dataindsamling 5. Bearbejdning af data og rapportering 6. Analyse af markedet 7. Analyse af forklaringsfaktorer. 1.1 Operationalisering af effekt 1.1.1 Typer af effekt Der skelnes i analysen mellem fire forskellige typer af effekter. Det er valgt at anlægge et bredt perspektiv på effekter, som både omfatter kvantitative og kvalitative effekter. Desuden skelnes mellem effekter, som er direkte og indirekte afledt af konkurrencen. Perspektivet på effekterne og de valgte indikatorer for hver effekt er illustreret i tabellen nedenfor 1. Tabel 1: Typer af effekter og valgte indikatorer Kvantitative Kvalitative Direkte afledte Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Ydelse Kvalitets- og serviceniveau Brugertilfredshed Indirekte afledte Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Udvikling og samarbejde Innovation Videnoverførsel 1.1.2 Operationalisering 1 Perspektivet på effekter er det samme som anlagt i tidligere effektanalyser udarbejdet for Udbudsrådet, herunder "Effektanalyse af hjælpemiddelområdet" fra 2011. De formulerede effekter bygger videre på og supplerer de opstillede effektindikatorer, der er udviklet af AKF i Notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunens konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver, 2011.

3 Det fremgår, at der indgår fire typer af effekter og to indikatorer for hver effekt. I dette afsnit beskrives, hvorledes hver af de otte indikatorer er operationaliseret. De valgte effekter og indikatorer fremgår af tabellen nedenfor. I skemaets første søjle vises den effekt, som analyseres. I næste søjle vises de udvalgte indikatorer for hver effekt. I sidste sølje beskrives operationalisering af indikatorerne. Operationaliseringen udtrykker og tager højde for både en ideel situation, altså hvad der metodisk er ønskeligt, samt hvad der forventes som minimum at være realistisk. Derfor er der i nedenstående tabel både beskrevet udgangspunktet for operationaliseringen og et metodisk alternativ, som også vurderes at kunne fungere. Tabel 2: Analytisk tilgang Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelse Nettobesparelse Organisation Medarbejderforhold Medarbejdertilfredshed Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter). Alternativ: Hvis der ikke foreligger fx et kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer iht. vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 9 2. Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Udbudsomkostninger omfatter også virksomhedsoverdragelsesomkostninger. Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning og opfølgning i forhold til leverandøren. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følgeomkostninger, etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Antal tilkomne og afgåede medarbejdere Normering, arbejdstempo og arbejdstider Lønvilkår og lønniveau Uddannelses- og kompetenceniveau Kontakt til nærmeste leder og feedback på arbejdsopgaverne Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejderrepræsentanter. I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejderforhold, bedes kommuner og leverandører om at beskrive generelle erfaringer med virksomhedsoverdragelse, fx fra tidligere konkurrence om rengøringsopgaverne. Dette giver naturligvis ikke case-relevant information, men anvendes perspektiverende på tværs af cases. Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til selve virksomhedsoverdragelsesprocessen og i forhold til ændringerne i medarbejderforholdene. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i medarbejdertilfredshedsundersøgelser, som er repræsentative for personalet, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejdertilfredshed, bedes kommuner og leverandører om at beskrive generelle erfaringer med virksomhedsoverdragelse, fx fra tidligere konkurrence om rengøringsopgaverne. Dette giver naturligvis ikke case-relevant information, men anvendes perspektiverende på tværs af cases. 2 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet: http://www.budregn.im.dk/im/site.aspx?p=2881

4 Ydelse Udvikling og samarbejde Kvalitet og serviceniveau Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. Brugertilfredshed Innovation Vurdering af, om udbuddet har bidraget til forbedrede processer eller produkter i forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter 3 afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør. Videnoverførsel Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i de udbudte opgaver, herunder i kvaliteten og serviceniveauet i forhold til tidligere. Det kan fx være en sammenligning af den beskrevne opgave før og efter udbud. Ved systematiske ændringer er der foretaget en vurdering af den økonomiske værdi. Sammenligning af brugertilfredshed og sammenligning af antal klagesager før og efter udbud. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i brugertilfredshedsundersøgelser, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune og leverandør. Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder, afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør. Operationalisering af indikatorer er uddybet i endnu en tabel, som findes nedenfor. For hver indikator beskrives anvendte datakilder og de metodiske udfordringer, som var forventet forud for analysen, samt hvorledes udfordringerne løses. I praksis har der vist sig at være nogle metodiske udfordringer i de enkelte cases, som har krævet, at der blev foretaget yderligere metodiske valg. Det har fx været muligt at tilvejebringe oplysninger og dokumentation for en given effekt i nogle cases men ikke i andre cases. De konkrete valg i hver case skal naturligvis beskrives. Derfor er der inkluderet et oversigtsskema i hver casebeskrivelse, som redegør for de konkrete metodiske valg i den pågældende case. Det skal dog bemærkes, at det i stort set samtlige cases har vist sig svært at få vurderet og dokumenteret udviklingen i kvalitets- og serviceniveau. Dette skyldes, at mange af casene er helt eller delvist førstegangsudbud, hvor der ikke forud for udbud har været fastsat en standard for kvalitets- og serviceniveau. Af denne grund foreligger der ikke et entydigt billede af førsituationen på dette punkt. Kun få af de interviewede kommuner påpeger, at der er forskelle på det aftalte og det realiserede kvalitets- og serviceniveau. Det realiserede kvalitets- og serviceniveau er dokumenteret i månedlige kvalitetsrapporter, som dog ikke kun måler kvaliteten, men også i nogen grad brugernes tilfredshed. I og med at kommunerne ikke har kunnet dokumentere eller frembringe anden, præcis information om den økonomiske værdi heraf (pga. manglende viden om det præcise kvalitetsniveau forud for udbud), har vi i stedet bedt om en skønnet vurdering, dvs. hvilken relativ andel af det samlede udgiftsniveau der er tale om. I ingen cases har ændringerne givet anledning til en efterregning af de økonomiske effekter. Sidst skal bemærkes, at effektanalysen ikke har omfattet bilagskontrol af de oplysninger, som kommunerne har tilvejebragt om økonomiske effekter. Der er foretaget en række vurderinger af oplysningerne, når det ikke har været muligt at frembringe og dokumentere alle de ønskede oplysninger. De opstillede retningslinjer er blevet fulgt, og det er i alle tilfælde forsøgt at komme så langt til bunds i oplysningerne som muligt. Casebeskrivelserne inklusive beregninger er sendt til validering og er blevet godkendt af alle casekommunerne. 3 Innovation er således defineret mere som løbende udvikling af mindre omfang end radikale fornyelser.

5 Tabel 3: Effekter og indikatorer analytisk design Kategori Indikator Operationalisering Datakilde Udfordring/opmærksomhedspunkt Økonomi Bruttobesparelse Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter). Alternativ: Hvis der ikke foreligger kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer iht. vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 9 4. Kontrolbud 5 samt Udbudspris Kommunale regnskabstal for Direkte og Indirekte omkostninger Afskrivning og forrentning Der foreligger ikke nødvendigvis opgørelse af udgifter før udbuddet, herunder eget kontrolbud eller kontrolberegning. Når dette er tilfældet, kan kommunens budget for serviceopgaverne bruges som udgangspunkt for beregningerne. Budgetterne indeholder som udgangspunkt kun de direkte omkostninger forbundet med opgaveløsningen, fx omkostninger til løn, materialer og rekvisitter. Derfor skal der tages højde for indirekte omkostninger. Ingen kommuner har afholdt omkostninger til større investering, i fx maskinel, og derfor skal der ikke tages højde for afskrivning og forretning heraf. Til dette er der taget udgangspunkt i "Vejledning om omkostningskalkuler, kapitel 9" fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. I afsnit 1.1.3 er de typiske omkostninger listet. Kommunerne er ikke forpligtet til at opgøre indirekte omkostninger, men det kan være, at de er opgjort for dette eller et andet serviceområde, og at kommunen derfor kan oplyse en fordelingsnøgle til indirekte omkostninger. Hvor dette ikke er tilfældet, er der indgået dialog med kommunen om størrelsen af de indirekte omkostninger. Rambøll har fastsat et konservativt estimat for indirekte omkostninger til 15 % af de direkte lønomkostninger. Dette er baseret på erfaringer med opgørelser af indirekte omkostningerne. Kommunerne er blevet forelagt dette og blevet bedt vurdere, hvorvidt de mener, at 15 % er et realistisk bud for deres kommune. Alle kommuner har accepteret estimatet. I en case, Aarhus Kommune, har kommunen selv anslået de indirekte omkostninger (13 %). Der korrigeres for ændringer i omfanget af opgaverne, således at hvis en kommune udbyder en opgave af en anden størrelse eller anden kvalitet end den, der førhen blev varetaget internt, bliver der taget højde herfor. Det kunne fx være ændringer i antallet af rengjorte kvadratmeter. 4 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, på Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside: http://www.budregn.im.dk/im/site.aspx?p=2881 5 Der kan være tale om kontrolbud (= at kommunen selv byder på opgaven) eller kontrolberegning, som er en teknisk beregning af omkostninger på det givne udbudsgrundlag.

6 Da alle cases omhandler igangværende kontrakter, har mange kommuner påpeget, at omfanget af opgaven formentlig ændrer sig i løbet af kontraktperioden, da det sker, at en skole eller en institution lukkes eller åbnes. Dette er der ikke taget højde for i beregningerne, da det ikke vides med sikkerhed, om opgaven ændrer sig, og hvorledes den ændrer sig. Der er i alle beregninger korrigeret for inflation, således at alle tal omregnes til 2012-priser. Der er brugt forskellige prisindeks til at korrigere forskellige tal: Producentprisindeks for tjenester, specifikt for renhold, er brugt til at fremskrive udgifterne til rengøring. Lønindeks for den offentlige sektor er brugt til at fremskrive internt tidsforbrug i kommunerne. Lønindeks for den private sektor, specifikt for rådgivning, er brugt til at fremskrive udgifter til ekstern konsulent. Inflationsfaktorer findes i bilag 3. Endelig skal det bemærkes, at der har været nogle omkostninger, som kommunerne ikke har været i stand til at opgøre. Det har fx drejet sig om husleje til rengøringsdepoter og omkostninger til el, vand og varme forbrugt i forbindelse med rengøringen. Kommunerne afholder dog som udgangspunkt disse omkostninger i både før- og eftersituationen, og derfor er det vurderet, at det ikke er nødvendigt at opgøre omkostninger hertil. I de enkelte cases er der derimod gjort opmærksom på, hvorvidt det generelle omkostningsniveau på denne måde er undervurderet. Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Udbudsomkostninger omfatter også virksomhedsoverdragelsesomkostninger. Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning og opfølgning i forhold til leverandøren. Dokumentation for: Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Det er en udfordring, at kommunerne ikke altid opgør følgeomkostninger og udbudsomkostninger. Der bliver ikke som udgangspunkt foretaget tidsregistrering i forbindelse med udbud i alle kommunerne. Det har derfor i enkelte cases været nødvendigt at estimere disse. I alle casestudier er der efterspurgt dokumentation for såvel udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Når disse er opgjort, er de indgået i vurderingerne efter at have taget højde for indirekte omkostninger, jf. beskrivelsen om bruttobesparelsen.

7 Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følgeomkostninger, etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Interview med kommunal ledelse og samlet realitetstjek i forhold til generelle erfaringer på området Når omkostningerne ikke er opgjort, er der spurgt ind til det forbrugte antal timer i kommunen på forskellige niveauer af den kommunale organisation. Fx hvor lang tid brugte hver institutionsleder på udbuddet? Hvor lang tid brugte arbejdsgruppen? Hvem sad i arbejdsgruppen? Hvordan følges der op på kvaliteten efter udbud? I relation til tidsforbrug er kommunerne så vidt muligt blevet bedt om at udarbejde et skøn over tidsforbruget fordelt pr. medarbejderkategori (se nedenfor). Der er herefter taget afsæt i timesatser efter samme principper som i forbindelse med AMVAB-målinger (aktivitetsbaseret måling af virksomhedernes administrative byrder), hvor der ikke blot tages højde for medarbejdernes faktiske løn, herunder såvel lønmodtagers som arbejdsgivers andel af eventuelle bidrag til pensionsordninger, indtægter i form af A-skattepligtige personalegoder og indirekte omkostninger, men også for den præsterede arbejdstid. Med præsteret arbejdstid menes den tid, lønmodtageren rent faktisk har været på arbejde. Fraværstimer i forbindelse med sygdom, ferie eller andet er dermed trukket fra. Det er klart, at en sådan timesats er højere end den timesats, der opnås ved at dele en års- eller månedsløn med det normerede antal timer. Det er vurderingen, at der hermed etableres det mest anvendelige sammenligningsgrundlag i de cases, hvor der sammenlignes kommunal og privat drift før og efter udbud. Konkret er der taget afsæt i satserne for "Løn efter lønkomponenter, lønmodtagergruppe, tid, arbejdsfunktion, aflønningsform og sektor" for ledere indenfor: Servicefag (hovedaktiviteten) Omsorgsarbejde I en enkelt case (Haderslev) var det ikke muligt at foretage en vurdering af udbudsomkostningerne med denne tilgang. Derfor blev der udarbejdet et estimat for udbudsomkostninger på baggrund af de andre cases, hvor udbudsprocessen blev vurderet sammenlignelig med den beskrevet af Haderslev Kommune. Tallet blev godkendt af kommunen. Virksomhedsoverdragelsesomkostninger er medtaget som en udbudsomkostning i analysen. Disse omfatter kommunens omkostninger til medarbejderne i varslingsperioden. Flere af kommunerne har valgt at sikre medarbejdernes vilkår i hele kontraktperioden.

8 Virksomhedsoverdragelsesomkostninger kan opdeles i tre kategorier: Direkte omkostninger forbundet med overenskomstmæssige og normeringsmæssige forskelle mellem det offentlige og private Fratrædelsesomkostninger Afregning af feriepenge. Der er, i det omfang det er muligt, forsøgt at skelne mellem de tre typer af omkostninger, således at afregning af feriepenge kunne udgå fra nettobesparelsen. Det er vurderingen, at feriepengene skulle have været afholdt til medarbejderne, uanset om de var blevet virksomhedsoverdraget eller ej, og at de derfor ikke bør indgå som en omkostning specifikt i denne analyse. Organisation Medarbejderforhold Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: Antal tilkomne og afgåede medarbejdere Normering, arbejdstempo og arbejdstider Lønvilkår og lønniveau Uddannelses- og kompetenceniveau Kontakt til nærmeste leder og feedback på arbejdsopgaverne Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. I cases hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejderforhold, bedes kommunen og leverandører om at beskrive generelle betragtninger om, hvordan virksom- Skriftlig dokumentation for disse forhold. Kvalitativ vurdering via interview med - ledelse i kommunen - ledelse hos leverandøren - medarbejdere 6 Der er forsøgt at få oplysninger og dokumentation for så mange af de nævnte medarbejderforhold som muligt. Situationen for medarbejderne forud for udbud er undersøgt gennem oplysninger fra og interviews med kommunerne. Situationen for medarbejderne efter udbud er undersøgt gennem oplysninger fra og interviews med leverandørerne. Interviews med medarbejderne har suppleret oplysningerne om både før- og eftersituationen. Det har ikke været muligt at gennemføre interviews med virksomhedsoverdragne medarbejdere i samtlige kommuner af flere årsager: Kun en medarbejder blev virksomhedsoverdraget eller er fortsat ved leverandøren, og derfor kan medarbejderens anonymitet i forhold til arbejdsgiveren ikke sikres Medarbejderne har ikke ønsket at medvirke i analysen Det har ikke været muligt at arrangere og gennemføre interviews med medarbejderne inden for analysens tidshorisont. I de pågældende cases bruges kommunernes og leverandørernes vurderinger af udviklingen. Det har generelt været svært at få tilvejebragt oplysninger om sygefravær, da dette ofte blev opgjort decentralt før udbuddet og ikke nødvendigvis er tilgængeligt for de interviewede i kommunerne. Dertil kommer, at leverandørernes oplysninger om sy- 6 Det vil være nødvendigt at koble medarbejdernes vurdering af medarbejderforhold sammen med medarbejdertilfredshed, se nedenfor.

9 hedsoverdragelse påvirker medarbejderforholdene. gefravær tit er opgjort for en større medarbejdergruppe og ikke kun de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Derfor har vurderingerne om ændringer i sygefravær i flere tilfælde måtte udgå af casene, og de øvrige indikatorer har ligget til grund for analysen. Flere af kommunerne har valgt at sikre nogle af medarbejdernes vilkår i hele kontraktperioden. Her er således færre eller ingen ændringer i medarbejderforhold i perioden. Der er taget højde for kommunens omkostninger (virksomhedsoverdragelsesomkostninger) hertil i beregningerne, jf. afsnittet om nettobesparelsen. Medarbejdertilfredshed Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til selve virksomhedsoverdragelsesprocessen og i forhold til ændringerne i medarbejderforholdene. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i medarbejdertilfredshedsundersøgelser, som er repræsentative for personalet, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. Kvalitativ vurdering gennem: - Fokusgruppeinterview med medarbejdere Dokumentation via: - Eksisterende trivselsundersøgelse Det kan ikke forventes, at trivselsundersøgelser gennemført af kommunen (før) og leverandøren (efter) er direkte sammenlignelige, da disse typisk udarbejdes for en større gruppe af medarbejdere end blot de virksomhedsoverdragne medarbejdere. Derfor er der gennemført fokusgruppeinterview eller telefoninterviews med et udsnit af medarbejderne. Der er spurgt ind til deres tilfredshed umiddelbart ved virksomhedsoverdragelse og efterfølgende tilfredshed. Der er også spurgt ind til årsager til ændringerne i tilfredshed, fx ændringer i medarbejderforhold. I flere cases er der mange medarbejdere, som har valgt at sige op eller er blevet afskediget. Dette betyder, at det kun er vurderingerne og perspektiverne fra de tilbageværende medarbejdere, som indgår i analysen. Derfor er der et perspektiv, som udgår i vurderingen af medarbejdertilfredsheden. I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmere på medarbejdertilfredshed, bedes kommunen og leverandører om at beskrive generelle betragtninger om, hvordan virksomhedsoverdragelse påvirker medarbejdertilfredshed. Medarbejdere, som er stoppet, kan forventes at have et andet syn på virksomhedsoverdragelsen end de medarbejdere, som har valgt at blive. Derfor kan der mangle et perspektiv i ændringerne i medarbejdertilfredsheden. Det er dog ikke vurderet muligt inden for analysens rammer at komme i kontakt med medarbejdere, som ikke længere er ved leverandøren. Der er i stedet blevet spurgt ind til medarbejdernes årsag til at stoppe ved leverandøren ved de tilbageværende medarbejdere.

10 Ydelse Kvalitet og serviceniveau Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i de udbudte opgaver, herunder i kvaliteten og serviceniveauet i forhold til tidligere. Det kan fx være en sammenligning af den beskrevne opgave før og efter udbud. Ved systematiske ændringer foretages en kvalificering af den økonomiske nettogevinst. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere. Dokumentation via: - Kravspecifikation - Kontrakt - Samarbejdsaftale - Aktivitetsopgørelse - Ved genudbud: Udbudsmateriale fra første udbud Kvalitativ vurdering ved interview: - Leverandør - Kommunal ledelse Der var forventninger om, at eventuelle præciseringer af kvalitet og serviceniveau i forbindelse med udbuddet eller i kontraktperiode ville kunne afdækkes via sammenligning af udbudsmaterialet, kravspecifikation mv. med tidligere kvalitetsstandarder. Der er dog kun få kommuner, som har et centralt overblik over kvalitetsstandarden forud for udbud. De fleste leverandører udarbejder månedlige kvalitetsrapporter i samarbejde med kommunen. Der udarbejdes en karakter for hver enhed for såvel kvalitet som samarbejde. Kvalitetsparameteret bruges til at vurdere kvaliteten, og samarbejdsparameteret bruges til at vurdere brugertilfredsheden. Kommuner og leverandører har dog påpeget, at målinger på kvalitet og samarbejde er svære at skille entydigt ad. Dette ses konkret i målingerne, ved at der ofte er givet den samme karakter for kvalitet og samarbejde. Det er kun et mindre antal kommuner (et udsnit af dem med anden- eller flergangsudbud), som har kvalitetsrapporter fra førsituationen. I mange tilfælde er kommunens, leverandørens og eventuelt medarbejdernes vurdering af udviklingen heri den eneste indikator. Det har vist sig, at kommunerne og leverandørerne tit har en anderledes opfattelse af omfanget af kvalitetsmæssige ændringer, end medarbejderne har. Alle perspektiver er blevet beskrevet, og der er så vidt som muligt forsøgt at vurdere retningen af ændringen. Der er spurgt ind til ændringer i kvaliteten med henblik på at kunne foretage en kvantificering af kvalitetsniveau og beregne konsekvenserne på besparelserne. Kommunerne vurderer dog ikke, at der er væsentlige ændringer i kvaliteten, som kræver en kvantificering. Brugertilfredshed Sammenligning af brugertilfredshed og sammenligning af antal klagesager før og efter udbud. Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i brugertilfredshedsundersøgelser, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews Kvalitativ vurdering gennem interview med: - Kommuner - Leverandører Det var forventet forud for analysen, at der kunne være kommuner, som ikke gennemfører brugerundersøgelser. Derfor blev det planlagt i givet fald at supplere med kvalitative data fra interview. I praksis har det vist sig, at der ikke i nogen af de besøgte kommuner har været gennemført systematiske brugerundersøgelser. De udarbejdede kvalitetsrapporter giver dog, jf. afsnittet om kvalitet og serviceniveau både en indikation for kvalitet og brugertilfredshed. Disse kan derfor bruges med nogen forsigtighed til at vurdere ud-

11 med kommune og leverandør. Dokumentation viklingen i brugertilfredsheden i cases, hvor kvalitetsrapporterne er udarbejdet i via: førsituationen. Derudover er vurderingen af denne effekt baseret på kvalitative vur- - Brugertilfreds- deringer. heds- undersøgelser Der kunne principielt have været gennemført brugerundersøgelser i de 13 cases. - Udvikling i Der er tale om både et økonomisk og et fagligt fravalg. antal klagesager. Både kommuner og leverandører har oplyst, at brugertilfredsheden ikke kun er relateret til ydelsen. Tilfredsheden vurderes i lige så høj grad at være relateret til: Hvorvidt brugerne er blevet involveret i fastsættelse af standarden og udbudsprocessen Hvorvidt brugerne mener, at standarden af ydelserne er ændret med udbud Hvorvidt brugerne mener, at leverandørerne leverer de aftalte ydelser Forholdet mellem brugerne og de virksomhedsoverdragede rengøringsassistenter. En brugerundersøgelse vil derfor risikere at måle noget andet end det ønskede. I stedet er kommunernes vurderinger indgået i analysen. Sidst er der redegjort for brugernes tilfredshed, som indikeret i kvalitetsmålinger, efter udbuddet, selvom denne ikke kan sammenlignes med førsituationen. Redegørelsen viser, om der er tilfredshed efter udbud. I en kommune med høj brugertilfredshed efter udbud kan der med nogen sandsynlighed udelukkes, at brugertilfredsheden er væsentligt forringet efter udbud. Udvikling Innovation Vurdering af, om udbuddet har bidraget Kvalitativ En sådan tilgang bygger i sagens natur på subjektive vurderinger, der kan være og sam- til forbedrede processer eller produkter i vurdering gennem vanskelige at efterprøve i praksis. Metodisk er der derfor lagt vægt på at sammen- arbejde forhold til bedre styring, effektive ar- interview med: holde kommunernes vurdering med leverandørernes udsagn. Som effekter vil der bejdsgange, hurtigere leverancer eller - Leverandør være tale om eksempler, og ikke en systematisk dokumentation af forskelle i opga- nye produkter 7, afdækkes kvalitativt - Kommunal veløsningen. gennem interview med kommune og le- ledelse verandør. Metodisk set vil sådanne forskelle desuden kunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor, jf. behovet for at forklare identificerede effekter, fx at ny teknologi påvirker de økonomiske vilkår. 7 Innovation er således defineret mere som løbende udvikling af mindre omfang end radikale fornyelser.

12 Viden- overførsel Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder, afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør. Kvalitativ vurdering gennem interview med: - Leverandør - Kommunal ledelse Som ovenfor under innovation det er muligt at indhente konkrete bud på, hvad der fremmer videndeling, men der er tale om aktørernes vurderinger. Denne vil tilsvarende kunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor, jf. behovet for at forklare identificerede effekter.

12 1.1.3 Datakilder til beregning af totalomkostninger Kommunernes tilgang til kalkulation af totalomkostninger varierer. Derfor er det nødvendigt at sikre, at der tages højde for alle typer af relevante omkostninger i beregningerne. Som en bruttoliste ligger følgende parametre til grund for beregningen af de totale omkostninger til rengøringsopgaverne 8. 1. Direkte omkostninger Løn Materialer Specielt anskaffet udstyr Befordring Tjenesteydelser Reparations- og vedligeholdelsesudgifter Husleje Forbrugsafgifter Forsikringer Uddannelsesomkostninger. 2. Indirekte omkostninger Andele af fællesomkostninger fra den centrale administration (løn og personale, bogholderi mv.) Andel af udgifter til centralt it Andel af udgifter til telefonomstilling Andel af udgifter til forsikringer Andel af udgifter til ledelse. 1.2 Valg af kommuner og kontakt til kommuner Rengøringsservice er en tjenesteydelse, som der ofte er skabt konkurrence om i kommunerne. Derfor var der fra starten en forventning om, at det ville være muligt at sikre deltagelse fra 10-12 kommuner. Casene blev udvalgt med udgangspunkt i følgende karakteristika: Cases skal omhandle kommuner, som på nuværende tidspunkt har udbudt rengøringsopgaver Dvs. at casen ikke må være af væsentlig ældre karakter Dvs. at der skal have været afholdt udbud af rengøringsopgaver Cases skal omhandle såvel førstegangsudbud som anden- eller fler-gangsudbud Cases skal omhandle såvel udbud med aktivitetskrav som funktionskrav Cases skal have en vis geografisk spredning Cases skal have en vis volumen, forstået som den samlede kontraktsum over perioden Cases skal omfatte både større og mindre kommuner Cases skal repræsentere flere forskellige leverandører på markedet Cases skal omhandle forskellige udbudsformer. Det har været nødvendigt at kontakte et forholdsvist stort antal kommuner i løbet af rekrutteringsprocessen. Der blev sammensat en bruttoliste med 35 kommuner. Kontakten til kommunerne blev indledt telefonisk. Det var ikke muligt at træffe den relevante kontaktperson i alle kommuner. 8 Helt konkret har ikke alle direkte omkostninger vist sig relevante at måle. Omkostninger til befordring, tjenesteydelser, reparationsog vedligeholdelsesudgifter samt uddannelsesomkostninger forekommer ikke i casene. Omkostningerne til husleje, forbrugsafgifter og forsikringer for de enkelte enheder frafalder ikke kommunen ved udbuddet, og kommunerne har derudover ikke kunnet opgøre disse omkostninger. Disse er derfor heller ikke indregnet.

13 Stort set alle kommuner var som udgangspunkt interesserede i at deltage i effektanalysen. Alle interesserede kommuner fik tilsendt yderligere oplysninger om undersøgelsen i et følgebrev sammen med en liste over ønskede oplysninger til brug i analysen. Efterfølgende var der et relativt stort frafald i antallet af interesserede kommuner. Dette vurderes at være en kombination af: At kommunerne skal afsætte en del tid til at medvirke i analysen, hvilket ikke har været muligt for alle på nuværende tidspunkt, At tidshorisonten til analysen løber hovedsageligt i sommerferieperioden, og At perioden fra kontakt til deltagelse var kort. Trods udfordringer med at finde interesserede kommune til deltagelse blev der fundet i alt 10 kommuner til analysen, svarende til 11 cases. De følgende kommuner har medvirket i analysen: Aarhus Kommune (to udbud, 2009 og 2011, begge første udbud) Ballerup Kommune (2010, første udbud) 9 Billund Kommune (2012, første udbud) Egedal Kommune (2011, andet udbud i nye Egedal Kommune, udbudt første gang i nye Egedal Kommune i 2008) Frederikssund Kommune (2010, første udbud) Helsingør Kommune (2008, fjerde udbud, årstal for første udbud er ikke oplyst) Holstebro Kommune (2010, femte, sjette eller syvende udbud, udbudt første gang i 1990'erne) 10 Odense Kommune (2011, andet udbud, første udbud 2007) Struer Kommune (2011, første udbud) Varde Kommune (2010, første udbud i nye Varde Kommune) 11. Alle kriterier for udvælgelse er blevet helt eller delvist opfyldt med de valgte cases. Det har dog vist sig svært at opnå den ønskede geografiske spredning i casene. Det har fx ikke været muligt at finde en kommune i Nordjylland, som opfyldte kriteriet om udbud på nuværende tidspunkt samt havde tid til at medvirke. De øvrige regioner er repræsenteret blandt casestudierne. Det har ikke været muligt at finde kommuner, som udelukkende har anvendt funktionskrav i deres udbud af rengøringsopgaverne, men der er fundet eksempler med en kombination af aktivitets- og funktionskrav. Det er Rambølls vurdering, som bekræftes i dialog med markedet, at udbud alene med funktionskrav er meget sjældne. Casene om servicepartnerskaber skulle ønskeligt opfylde samme kriterier som cases om rengøring, med den tilføjelse at casene skal omfatte flere facilities managementopgaver, hvoraf én opgave er rengøring. På grund af det meget begrænsede antal faktiske cases på området har det ikke været muligt at opfylde kriterierne, til trods for at der er søgt efter egnede cases på flere forskellige måder og med forskellie indgangsvinkler: Søgning i databaser, herunder TED og udbudsportalen Søgning på kommuners hjemmesider Interview med de største leverandører på markedet Interview med rådgivere på markedet. Dertil kommer, at der blandt de relevante, udsøgte cases har været kommuner, som ikke havde tid til at deltage i analysen. I alle tilfælde har konklusionen været, at der foreløbigt er meget få tilfælde, hvor danske kommuner udbyder et antal facility management-opgaver i et servicepartnerskab. Det er derfor valgt at inddrage et eksempel fra en offentlig, statslig myndighed, Forsvarskommandoen, som har udbudt flere facility management-opgaver i et samlet udbud. 9 Området var udliciteret i år 2000, men kommunen valgte efterfølgende at hjemtage området. I 2010 blev området igen udbudt. 10 Kommunen har ikke kunne oplyse årstal for første udbud, eller hvor mange gange området har været udbudt før. Den interviewede vurderer, at området har været udbudt 4 til 6 gange før nuværende udbud. 11 Området var udbudt i gamle Varde Kommune før kommunesammenlægningen.

14 Ligeledes blev det besluttet at inddrage Haderslev Kommune, som har udbudt rengøringsopgaver og vinduespolering i et udbud. Der er indgået kontrakt på partnerskabslignende forhold og med særlig fokus på udvikling med ISS Facility Servicess A/S. Som et tredje eksempel er valgt at inddrage Langeland Kommune, hvor opførelsen og driften af Ørstedskolen er blevet udbudt. Der tale om et offentligt-privat partnerskab (OPP) indgået mellem Langeland Kommune og et konsortium af private virksomheder, hvor Dan-Ejendomme står for at varetage driften. Sidst er der set nærmere på udenlandske erfaringer. Holland bliver ofte betegnet som et land, som er meget langt fremme på området med offentligt-privat samarbejde. Kontakt til ISS Facility Servicess A/S i Holland har vist, at hollanske myndigheder, svarende til de danske kommuner, ikke skaber konkurrence om facility management-opgaver i servicepartnerskaber på nuværende tidspunkt. Derfor er der udarbejdet en mere perspektiverende case, som har fokus på generelle erfaringer samt markedets udvikling frem for at udarbejde et specifikt casestudie. Følgende casestudier om servicepartnerskaber indgår derfor i analysen: Forsvarskommandoen (2010, første udbud) Haderslev Kommune (2010, første udbud) Langeland Kommune (2008, første udbud) Hollandske erfaringer (beskrivelse af det hollandske marked til perspektivering). 1.3 Udvælgelse af leverandører til interview I flere af casene har kommunerne valgt flere leverandører til at udføre opgaverne. Antallet af leverandører i hver case har varieret fra én til seks. Det har derfor været nødvendigt at foretage valg om, hvilke leverandører der skulle indgå i analysen. I hver case er der foretaget en vurdering af forholdene, som hver leverandør har indgået kontrakt med kommunerne på. Såfremt en kommune har et stort antal leverandører på samme kontraktmæssige vilkår, er én til to leverandører udvalgt til analysen. Såfremt aftalerne er indgået på forskellige kontraktmæssige vilkår, er der udvalgt leverandører til analysen, som repræsenterer de forskellige kontraktmæssige vilkår. I tabellen nedenfor ses antallet af leverandører for hver kommune, udvalgte leverandører samt deltagende leverandører. Tabel 4: Leverandøroversigt Kommune Leverandører Udvalgt leverandører Deltagende leverandører Aarhus (2009) Clean Service ApS ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Elite Miljø A/S IDA Service A/S Intensiv Rengøring ApS ISS Facility Services A/S Alliance+ A/S Aarhus (2011) 12 Compass Group Compass Group - Ballerup Elite Miljø A/S Elite Miljø A/S Elite Miljø A/S Billund ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Egedal Rengoering.com Rengoering.com Rengoering.com Alliance+ A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Frederikssund ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Helsingør Forenede Service Forenede Service Forenede Service Holstebro Forenede Service Forenede Service Forenede Service 12 I Aarhus er der analyseret to forskellige udbud, et udbud fra 2009 og et udbud fra 2011.

15 Odense Forenede Service Forenede Service Forenede Service Bidstrup Jensen A/S (opkøbt af Alliance+ i 2012) Alliance+ A/S Bidstrup Jensen A/S (opkøbt af Alliance+ i 2012) Alliance+ A/S Struer Kongsvang Rengøring Kongsvang Rengøring Kongsvang Rengøring Varde Forenede Service Forenede Service Forenede Service Forsvarskommandoen Forenede Service Forenede Service Forenede Service Haderslev ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S Langeland Dan-Ejendomme ISS Facility Services A/S Dan-Ejendomme ISS Facility Services A/S Dan-Ejendomme ISS Facility Services A/S Leverandørerne blev først kontaktet telefonisk på overordnet niveau. Efter godkendelse fra virksomhederne til at kontakte konkrete medarbejdere er dette blevet gjort per telefon. Alle kontaktede leverandører var interesserede i at medvirke i analysen. I nogle tilfælde kunne dette dog ikke lade sig gøre (Aarhus 2011, Egedal og Odense). Årsagen er, at det ikke har været muligt at arrangere interviews med leverandørerne inden for analysens tidshorisont. 1.4 Dataindsamling Dataindsamlingen er foregået som angivet i nedenstående tabel. Tabel 5: Dataindsamling og datakilder Informationsbehov Datakilde Kommunale oplysninger om udbud (udbudsmateriale, vurderingsnotat, kontrolberegninger osv.) Oplysningerne er indsamlet, så vidt muligt forud for interview og alternativt i forbindelse med interview. I nogle tilfælde er oplysninger ikke indsamlet, fx når der ikke har været et sammenligningsgrundlag (medarbejdertilfredshedsundersøgelser fra leverandører), eller når det er blevet vurderet for tidskrævende for kommunen at indhente oplysningerne. I disse tilfælde har kommunerne og leverandørerne oplyst de ønskede informationer mundtligt, hvorfor der ikke foreligger skriftlig dokumentation. Kommunale vurderinger Der er gennemført personlige interviews med en eller flere af følgende personer fra kommunerne: Den udbudsansvarlige i kommunen Den områdeansvarlige Controller på området. Antallet af interviews i hver kommune varierer fra ét til tre. I nogle kommuner er alle tre funktioner varetaget af én person. I andre kommuner varetages funktionerne af forskellige personer. Her har kommunerne oplyst, hvem der er mest relevant at snakke med i forbindelse med analysen. I det omfang det har været nødvendigt at interviewe flere personer, er dette blevet gjort. Ellers har interviewpersonen fremskaffet ekstra oplysninger fra de relevante personer. Leverandører Medarbejdere Der er gennemført interviews med seks forskellige leverandører, hvilke fremgår af Tabel 4. Interviewene er gennemført telefonisk eller personligt alt efter leverandørernes ønsker og muligheder. Der er gennemført interviews med medarbejdere i forbindelse med fire casestu-

16 dier. Ønskeligt skulle der være gennemført interviews med medarbejdere i forbindelse med ni casestudier. Dette var ikke muligt af følgende årsager: Kun én medarbejder er tilbage ved leverandøren, og derfor kan medarbejderens anonymitet ikke sikres (to casestudier). Medarbejderne ønskede ikke at deltage (ét casestudie) Det kunne ikke lade sig gøre at arrangere interviews med medarbejderne inden for tidsperioden (ét casestudie) Leverandøren kunne ikke nå at medvirke inden for tidsperioden, og derfor kunne interviews med medarbejdere heller ikke arrangeres (ét casestudie). Rådgivende virksomheder Der er gennemført personlige interviews med to af de største rådgivende virksomheder i branchen; Dansk Servicerådgivning A/S og Servicemægleren A/S. 1.5 Bearbejdning af data og rapportering Der er udarbejdet en analyse i forbindelse med samtlige cases. Analysen er baseret på de indsamlede data og interviews. Afrapportering er sket i en casebeskrivelse, som indeholder såvel en beskrivelse af før- og eftersituationen som en beskrivelse af kommunens udbudsproces. Casebeskrivelserne er efterfølgende godkendt hos de medvirkende kommuner og leverandører. Medvirkende medarbejdere er blevet orienteret om casebeskrivelse og har fået tilsendt en endelig version af casebeskrivelsen. Alle casebeskrivelser indgår i den samlede analyse, som er udarbejdet sideløbende med godkendelsen af casebeskrivelserne. Det var tiltænkt, at casene om servicepartnerskaber skulle indgå på perspektiverende vis i analysen og dermed kun i mindre grad i selve effektanalysen. Det er dog forsøgt at gøre casene om servicepartnerskaber så sammenlignelig som muligt med de øvrige cases. Det har vist sig, at datagrundlagene i casene om servicepartnerskaber generelt er mindre fyldestgørende end i de øvrige cases. Derfor er detaljeringsniveauet ikke særligt højt på mange indikatorer. Derfor indgår casene om servicepartnerskaber, som tiltænkt, kun som perspektiverende cases. Der er således udarbejdet en beskrivelse af forskellene mellem almindelige udbud af kommunale rengøringsopgaver og servicepartnerskaberne. 1.6 Analyse af markedet Markedet for facility management er ikke et veldefineret marked. De kommunale udgifter til rengøring eller facility management er heller ikke opgjort centralt. Derfor er analysen af markedet baseret på eksisterende opgørelser og studier, navnlig opgørelser af omsætning i rengøringsbranchen fra Danmarks Statistik og én rapport fra Center for Facilities Management: "Markedet for Facilities Management i Danmark" fra 2009. 1.7 Analyse af forklaringsfaktorer Effektanalysen indeholder en analyse af forklaringsfaktorer for, at de identificerede effekter opstår. I denne forbindelse er der taget udgangspunkt i AKFs diskussion vedrørende virkningsmodellen for kommunal konkurrence om offentlige opgaver. Modellen kan sammenfattes i en bevidst forenklet årsagskæde, således at den kommunale beslutning om udbud fører til en aktivitet (udbudsprocessen mm.), som leder over i et resultat (opgaven løses af den vindende leverandør, evt. en privat), hvorefter der opstår nogle effekter i form af økonomi, kvalitet osv. Analytisk kan processen beskrives som illustreret i nedenstående figur 1.

17 Figur 1: Oversigt over relevante forklaringsfaktorer Trin 1 Først identificeres de ønskede effekter og de datakilder, der kan belyse, om effekterne er indfriet (dette spørgsmål er behandlet i det foregående afsnit). Trin 2 Dernæst identificeres (empirisk såvel som hypotesebaseret) de relevante indre og ydre faktorer, der har betydning for, om en effekt realiseres. Trin 3 I den samlede analyse analyseres på tværs af cases, hvordan effekterne kan kobles med de forskellige potentielle forklaringsfaktorer. Der er på forhånd identificeret mulige forklaringsfaktorer, som kan ses i tabel 6 nedenfor. Tabel 6: Oversigt over relevante forklaringsfaktorer Indre faktorer Ydre faktorer Procesforløbet Tilgang til kravspecifikationen, herunder brug af funktionskrav Opgavens kompleksitet Opgavens omfang Organisatorisk modenhed Effektivitetsniveau forud for udbud Klarhed i ydelsesbeskrivelser Ændring af national-politisk fastlagt serviceniveau eller anden lovgivningsmæssig ændring Markedssituationen Antal modtagne tilbud Geografisk placering set i forhold til markedet Leverandørens organisering Den private leverandørs konkrete tilgang, herunder kapacitetsudnyttelse, rationel drift, bedre indkøbspriser osv. Valg af udbudsform, herunder dialog 1.- eller 2.-gangsudbud Valg af samarbejdsmodel Ændringer i kontering Ændringer i udgiftspres pga. udvikling i målgruppen (demografi mm.) I praksis vil det næppe være muligt entydigt at henføre en given effekt eller en konkret andel heraf til én faktor. Ovenstående skal derfor mest af alt ses som to bruttolister. Men det vil være muligt at analysere tilstedeværelsen af konkrete forhold i de enkelte cases og at samle op på tværs af disse. Fx hvis der viser sig at være en systematisk forskel i økonomiske

18 effekter på tværs af kommuner i forhold til kravspecifikationsstrategien. Ambitionen er således case for case at analysere den kontekst og de variabler, der har betydning for effekten og den udbudte opgave. Figur 2: Tilgang til forklaring Konkurrence Effekter Kontekst variabler Mere specifikt vil dette foregå i følgende trin i forbindelse med evalueringen: 1. I forbindelse med interview vil kommunerne blive bedt om at beskrive og dokumentere effekterne, jf. beskrivelsen af i tilbuddet. 2. Efterfølgende vil der blive spurgt åbent til, hvad man vurderer som den eller de mest centrale forklaringsfaktorer. Disse et blevet noteret. Samlet set vil dette give mulighed for at vurdere mere præcist, hvad der har haft den største betydning i de to effektanalyser på tværs af cases.