Velfærdssystemets sociale sikkerhedsnet

Bachelorafhandling Nationaløkonomisk Institut Udarbejdet af: Marianne Møller Iversen Vejleder: Astrid Würtz Rasmussen Velfærdssystemets sociale sikkerhedsnet - Hvilke konsekvenser har påvirkning af kommunerne via den danske stats økonomiske incitamenter for uarbejdsdygtige? Handelshøjskolen, Aarhus Aarhus Universitet Maj 2012

Executive Summary Denmark is a large welfare state and is greatly known for its labour market policy, which is known as the Flexicurity model. This model consists of three elements: A flexible labour market, an active labour market policy, and a social safety net. The social safety net secures the citizens an income if they end outside the labour market without any income. If a citizen becomes sick or otherwise unable to work for a peri- od of time, the person will receive sickness benefits. The sickness benefits in Den- mark are enclosed by 52 weeks and in some cases citizens can even get the period extended within a certain limit. Connie Børgesen and Allan Lindgaard have both been on the sick, but they are not able to work under normal conditions today. Still, they do not receive any benefits from the social security, which have had major consequences for both of them. The reason why such an unfortunate situation can appear for a citizen is partly due to legislation within the area, but can also be explained from an economical point of view. The municipalities are those responsible for providing maintenance services to the citizens, whilst the state is trying to control the municipalities behaviour by means of a reimbursement system. The local authorities have tight budget constraints, which can be hard to balance with providing the citizens of high quality services as well. Therefore, the municipalities make use of the reimbursement system to improve their economy and thereby provide better services. After 52 weeks of paying sickness benefits to a citizen, the municipalities right to re- ceive reimbursement will be lapsed. Because of the reimbursement system, the mu- nicipalities have an opportunity in reducing their costs by transferring a citizen to another maintenance benefit, when the period of reimbursement from sickness bene- fits ends. The municipalities may be tempted to offer a citizen the benefit with the lowest costs and not necessarily the benefit optimal for the citizen. These actions may appear because of the assumption about municipalities being rational agents who are trying to optimize their economy under budget constraints. Because of this rational procedure, the municipalities decisions may not always be suitable for the citizens, where some might end in situations like Connie and Allan. This shows that the munic- ipalities generally act on the reimbursement system in accordance with the govern- ment s guidelines, but the actions may not always be consistent with the govern- ment s ultimate goal.

Indholdsfortegnelse 1. INDLEDNING... 1 1.1 PROBLEMFORMULERING... 3 1.2 AFGRÆNSNING... 4 1.3 KILDEKRITIK... 6 2. VELFÆRDSREGIMER... 6 2.1. DEN DANSKE VELFÆRDSMODEL... 7 2.2. SEKTORFORDELING... 8 3. CASES... 9 3.1. CONNIE BØRGESEN... 9 3.2. ALLAN LINDGAARD... 11 4. PROBLEMSTILLINGENS OMFANG... 12 5. LOVGIVNING... 14 5.1. SYGEDAGPENGELOVEN... 14 5.1.1. Aktivering... 15 5.1.2. Revalidering... 15 5.2. FLEKSJOB... 16 5.3. PERSONLIG ASSISTANCE... 17 5.4. FØRTIDSPENSION... 17 5.5. KONTANTHJÆLP... 18 6. FLEXICURITY- MODELLEN... 18 7. KOMMUNERNES ØKONOMI... 20 7.1. INDTÆGTER... 21 7.2. UDGIFTER... 22 7.3. REDUCERING AF UDGIFTER... 23 7.4. AFSKAFFELSE AF UDGIFTER... 23 7.4.1. Den sociale sikring påvirker udbuddet af arbejdskraft... 24 8. ØKONOMISK STYRING... 27 8.1. DET SAMLEDE ØKONOMISKE STYRINGSSYSTEM... 27 8.2. STYRING AF SYGEDAGPENGESYSTEMET... 29 8.3. VIRKER STYRINGEN?... 31 8.4. VARIGHEDSBEGRÆNSNINGEN SOM MOTIVATIONSFAKTOR... 32 9. COST- BENEFIT- ANALYSER... 33 9.1. OVERFLYTNING TIL ANDRE OFFENTLIGE YDELSER... 34 9.1.1. Nuværende omkostninger... 35 9.1.2. Fremtidige omkostninger... 37 9.2. PERSONLIG ASSISTANCE VS. FLEKSJOB... 38 9.2.1. Fleksjobtilbud... 38 9.2.2. Personlig assistance ordning... 40 9.2.3. Sammenligning af de to tilbud... 41 9.3. COST- BENEFIT- ANALYSERNES SAMLEDE RESULTAT... 42 10. DISKUSSION... 42 10.1. LOFT PÅ SYGEDAGPENGE... 43 10.2. DÆKNING AF OMKOSTNINGER HER OG NU... 45

10.3. JUSTERING AF DEN STATSLIGE REFUSION TIL KOMMUNERNE... 46 11. KONKLUSION... 48 12. REFERENCER... 51 Bilag 1: Interviews Bilag 2: Flexicurity- modellen Bilag 3: Refusion fra stat til kommuner i procent Bilag 4: Lov om sygedagpenge 62 Bilag 5: Effekt af refusionsreform på afgang fra sygedagpenge til selvforsørgelse og anden offentlig forsørgelse inklusiv forløb efter 5. juli efter 1999 hele lan- det

1. Indledning En velfærdsstat er en stat, hvor organiseret magt er anvendt (via den politiske proces og den offentlige administration) til at modificere markedskræfterne på i hvert fald tre måder. For det første ved at garantere individer og familier en minimumsindkomst uaf- hængigt af markedsværdien af deres arbejdskraft og ejendom. For det andet ved at re- ducere usikkerheden i forbindelse med en række sociale begivenheder såsom sygdom, alderdom og arbejdsløshed. For det tredje ved at befolkningen uden hensyn til social status bliver tilbudt adgang til en på forhånd afgrænset række serviceydelser (Jensen 2011, side 14). Denne definition af en velfærdsstat, stammer oprindelig fra den briti- ske historiker Asa Briggs. Definitionen er oversat i Carsten Jensens bog, Velfærdssta- ten, heraf fremgår citatet. Citatet er en præcis definition af, hvad en velfærdsstat er, og hvad der forventes af en velfærdsstat som Danmark (Jensen 2011, kapitel 1). I en velfærdsstat påvirker staten markedskræfterne ved brugen af lovgivning eller andre redskaber, der kan styre markedskræfterne i en ønsket retning. I tilfælde, hvor en person rammes af sygdom eller på anden vis bliver uarbejdsdygtig, er det i et sam- fund som Danmark, statens rolle at gå ind og hjælpe den pågældende. En lønmodta- ger kan være uarbejdsdygtig for en periode eller resten af livet og dette kan skabe en stor økonomisk usikkerhed for den pågældende, samtidig med at personen heller ikke længere vil have en markedsværdi. I sådanne tilfælde udbyder den danske stat hjælp blandt andet i form af sygedagpenge, kontanthjælp, førtidspension og andre offentlige forsørgelsesydelser (Jensen 2011, kapitel 1). Trods de mange ydelser, hvilke er til for at hjælpe de udsatte i samfundet, viser det sig, at hvert år ender nogle borgere, som har brug for støtte, uden nogen form for støtte. To personer, som hver især har oplevet, at de sociale ydelser har svigtet, er Connie Børgesen og Allan Lindgaard fra Svendborg kommune. Disse to personer er eksempler på, hvordan svage borgere kan ende uden understøttelse af nogen art i henhold til den nuværende lovgivning. Dette giver anledning til en vis undren over, hvordan dette kan ske i et samfund med så meget fokus på velfærd og social sikring. Connie plages af gener fra en slem bilulykke, samtidig med at hun lider af en kronisk latent tarmsygdom og ledsmerter. Connie har været på sygedagpenge af flere omgan- Side 1

ge, men hun er, grundet reglerne for sygedagpenge, ikke længere berettiget til at modtage understøttelsen. Connie står i dag uden forståelse for, at man kan ryge ud af sygedagpengesystemet og dermed ende uden nogen form for offentlig støtte, hvilket gør hendes økonomiske situation vanskelig (Bilag 1). I Allans tilfælde startede det med en arbejdsskade i 2009. Han er i dag i stand til at arbejde 16 timer i ugen, men trods de få timer har Svendborg kommune vurderet, at den løn han får herfor er nok til, at han kan klare sig økonomisk (Bilag 1). Allans kone tjener over 20.670 kroner per måned, og Allan modtager derfor ingen kontanthjælp på grund af lovgivningen om gensidig forsørgerpligt (Center for borger.dk 2012). Al- lan står ligesom i Connies tilfælde i en meget svær økonomisk situation. Allan føler ikke, at kommunen har forståelse for hans situation, og han påpeger, at det virker til, at kommunen glemmer, at det er menneskers skæbner, de arbejder med (Bilag 1). Bedømmelsen af sådanne sager har kommunerne ansvaret for, da det også er dem, der udbetaler ydelserne til den pågældende. Kommunerne er dog pålagt visse regler og retningslinjer fra staten, hvilket skal være med til at skabe en ensartet behandling af sager - også kaldet lighedsprincippet, samt hjælpe borgerne godt videre (Kommu- nernes Landsforening, Indenrigsministeriet & Finansministeriet 2000). Statens retningslinjer kaldes også for de statslige styringsredskaber, hvilke der findes mange af og kan for kommunerne virke uoverskuelige (Svarer, Rosholm 2010, kapitel 1). De komplicerede og mange styringsredskaber kan føre til, at borgere som Connie og Allan falder i et hul, der kan være svær at komme op af igen (Bilag 1). Sådanne hul- ler opstår på grund af den konflikt, der er mellem, hvad staten gerne vil have, der bli- ver gjort, og hvad kommunerne egentlig gør. Netop denne konflikt mellem statens komplicerede styringsredskaber og kommunernes adfærd er en af årsagerne til, at udsatte borgere ender i vanskelige økonomiske situationer (Svarer, Rosholm 2010, kapitel 1). Privat socialrådgiver Ricky Magnussen hjælper danske borgere, som er endt i et af systemets huller, ved konkret at gå ind og fremhæve de paragrafer, hvor- for de kan hjælpe borgeren op af hullet. De fleste sager inden for beskæftigelsesom- rådet bliver behandlet korrekt, men Ricky mener stadig, at der sker alt for mange fejl i borgeres sagsbehandlinger. Dette resulterer i, at flere borgere ender i et af hullerne i den sociale sikring. Hvis det danske sociale sikkerhedsnet virkede optimalt, burde der Side 2

ifølge Ricky ikke være brug for socialrådgivere af hans slags. Egentlig burde lovgiv- ningen og kommunernes hjælp være nok (Bilag 1). Kommunerne har dog også en meget udfordrende økonomistyring, som de skal følge i forbindelse med den sociale sikring. Derfor er det ikke kun borgerne, der ender i øko- nomiske vanskeligheder. Kommunerne oplever i høj grad et økonomisk pres og ud- fordringer på grund af deres budgetbegrænsninger (KREVI 2008b). 1.1 Problemformulering Denne opgave er motiveret af Connie og Allans situationer. Problemformuleringen nedenfor er udformet i ønsket om at få en dybere forståelse for Connie og Allans situ- ationer i forhold til den nuværende lovgivning på beskæftigelsesområdet. Overordnet problemformulering: - Hvad kan være årsag til at nogle borgere, som ikke er i stand til at arbejde på lige vilkår med andre på grund af sygdom eller nedsat arbejdsevne, ender uden modtagelse af forsørgelsesydelser fra deres bopælskommune? Følgende spørgsmål skal bruges til at besvare ovenstående: - Hvordan forholder lovgivningen sig til beskæftigelsesområdet og kommuner- nes beskæftigelsesindsats? - Hvilke statslige styringsredskaber påvirker kommunernes beslutninger i for- hold til deres beskæftigelsesindsats? - Hvordan kan kommunerne påvirke deres udgiftsposter ved hjælp af de statsli- ge styringsredskaber? Formålet med denne opgave vil derved være, at finde årsager til kommunernes ad- færd i forhold til Connie og Allans situationer. Kommunernes adfærd betragtes ud fra et økonomisk synspunkt og vil sidst i opgave blive diskuteret i et samfundsøkono- misk perspektiv. Side 3

1.2 Afgrænsning Denne opgave vil besvare problemstillingen med udgangspunkt i to cases, Connie og Allan. Grundet opgavens begrænsede omfang fokuseres der kun på disse to cases. De to cases er udvalgte, da deres situationer er typiske eksempler på, hvordan borgere kan ende i et af de sociale sikrings huller. Det er naturligvis ikke muligt at generalise- re på tværs af alle sociale sager, da hver sag er individuel, samtidig med at antallet af huller borgerne kan ryge i, er mange. Dog læner mange af sagerne sig op ad hinanden, og derfor kan de to typiske cases, Connie og Allan, bruges til at sætte fokus på den pågældende problemstilling. Casene bruges til at afgrænse opgavens indhold på for- skellige områder. Der vil i denne opgave udelukkende være fokus på den del af den danske lovgivning på velfærdsområdet, der er relevant i forbindelse med Connie og Allans situationer. Det vil dog ikke være muligt at gå fuldstændig i detaljer med den lovgivning, der er blevet brugt eller burde være blevet brugt i de to situationer. I ste- det vil der blive dannet et overblik over den væsentligste lovgivning i forhold til de to cases. Connie og Allan er begge bosat i Svendborg kommune, og dermed er det kun Svend- borg kommune, hvilken er repræsenteret i forhold til casene. Dette er dog ingen hin- dring i forhold til brugen af dem, som generelle cases for, hvordan Danmarks kom- muner agerer. Dette bliver bakket op af socialrådgiver Ricky Magnussen, som på nu- værende tidspunkt har klienter fra over halvdelen af Danmarks 98 kommuner. Ricky bekræfter i forlængelse af dette, at det ikke ville være noget problem at finde lignende cases i Danmarks andre kommuner (Bilag 1). Sygedagpengesystemet har primært haft betydning for Connie og Allans situationer, og derfor vil opgavens primære fokus være rettet mod dette system. Andre systemer, som kontanthjælpsområdet, har også haft konsekvenser for Connie og Allan, men vil ikke yderligere blive beskrevet på grund af områdets omfattende omfang. Ved brugen af de to cases og den private socialrådgivers syn på sagen, vil et subjek- tivt syn på denne problemstilling naturligvis opstå. Disse parter er på baggrund af deres egne erfaringer modstandere af, hvordan kommunerne behandler deres sager. I forsøget på at opretholde opgavens objektive niveau på det højest mulige plan, ind- drages derfor arbejdsmarkedsteori til at underbygge to cost- benefit- analyser. Teorien giver en forståelse af kommunerne og borgerne som rationelle agenter og en forståel- Side 4

se for, hvorfor kommunerne agerer, som de gør. Kommunerne påvirkes af statens styringsredskaber, hvilke blandt andet omfatter økonomiske incitamenter, påbud, tilsyn, vejledning og mål (Kommunernes Landsforening, Indenrigsministeriet & Fi- nansministeriet 2000, kapitel 3). I denne opgave vil kun de økonomiske styringsred- skaber blive omtalt, og disse vil blive afgrænset til de økonomiske incitamenter med størst betydning og vigtighed for kommunernes økonomi. Altså vil de økonomiske styringsredskaber her udelukkende blive brugt i forbindelse med, hvordan det påvir- ker kommunen. Der vil altså ikke være fokus på, hvorvidt disse redskaber har haft indvirkning på henholdsvis Connie og Allans sagsbehandling, da det ikke har været muligt at fremskaffe information omkring dette. Udformningen af cost- benefit- analyser med udgangspunkt i den brugte empiri vil blive aldeles omfattende, hvorfor yderpunkter inden for de undersøgte områder vil blive brugt. I forbindelse med begge analyser vil ydelser og satser, der er gældende for foråret 2012, blive anvendt. Det har dog være nødvendigt at gøre brug af træ- og møbeloverenskomsten, hvilken udløb den 1. marts 2012, da den gældende overens- komst endnu ikke er færdigudarbejdet. Cost- benefit- analysen, hvilken omhandler mulige besparelse ved overflytning af borgere til en anden ydelse, vil kun medtage beregninger for relevante ydelser, hvor det er muligt for kommunerne at opnå bespa- relser ved udbetaling af forsørgelsesydelser. Ved sammenligningen af Svendborg kommunes samlede udgifter til en fleksjobordning eller en personlig assistentordning vedrørende Allan vil beregningerne til sammenligningen kun indeholde udgifter i forbindelse med udbetaling af tilskud til arbejdsgiveren og indtægter i form af refusi- on fra staten. Udgifter til sagsbehandling, indtægter via skattebidrag og lignende vari- able er ikke inkluderet grundet et for stort omfang. Analyserne vil dog indeholde overvejelser omkring yderligere udgifter og indtægter, som kan være relevante ved et videre forløb. Analyserne vil være forholdsvis grove og overordnede, men de vil give et fornuftigt overblik over, hvordan kommunernes forskellige handlinger ser ud i et samfundsøkonomisk perspektiv. Tidsperspektivet vil gennemgående holde sig til foråret 2012, og derved vil der under besvarelsen af problemstillingen være fokus på, hvordan situationen er i Danmark lige nu. Regeringen arbejder på nuværende tidspunkt med forskellige forslag til re- Side 5

formændringer inden for beskæftigelsesområdet, disse forslag vil ikke blive inddra- get. 1.3 Kildekritik Ved anvendelse af interviews med de to cases, Connie Børgesen og Allan Lindgaard, og privat socialrådgiver, Ricky Magnussen, til motivation og udformning af problem- stillingen, vil et subjektiv synspunkt naturligvis opstå. Relevante og valide kilder, i form af rapporter, artikler, love og bekendtgørelser, er derfor anvendt for at opret- holde et så objektivt syn på problemstillingen som muligt. Evaluering af de økonomiske styringsmekanismer på beskæftigelsesområdet er en rap- port, der er udarbejdet af økonomiprofessorerne Michael Svarer og Michael Rosholm, som sammen med rapporten, Styring kræver styring udarbejdet af Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut, anvendes til beskrivelse af statens økonomiske incita- menter, samt til at indlede analysen. Da personerne bag udarbejdelserne af rappor- terne er eksperter inden for området, betragtes kilderne som valide. Rapporternes data forventes at opfylde kravet om reliabilitet, og dermed vurderes det, at rappor- ternes fortolkning af data skaber et sandfærdigt billede af virkeligheden. Rapporterne vil ikke være fuldstændig objektive, da fortolkning af data er subjektiv. Derfor vil rap- porterne blive brugt kritisk og holdt op imod teori og lovgivning. Materiale udgivet af regeringen, såsom lovgivning og bekendtgørelser inden for be- skæftigelsesområdet, vil gennemgående blive brugt til at give et overblik over den nuværende situation. Ved udarbejdelsen af analyserne indgår især lovgivningen og bekendtgørelserne, som en vigtig del for at skabe en valid analyse. 2. Velfærdsregimer De fleste lande har en form for velfærd, men hvert land behandler velfærd på sin må- de. Grundet de mange forskellige måder at sikre borgernes velfærd på, kan det være svært at kategorisere de forskellige former for velfærd, der praktiseres. De forskellige Side 6

typer af velfærd har dog visse ligheder, og de kan overordnet deles op i tre typer, også kaldet velfærdsregimer; det liberale regime, det kristendemokratiske regime og det socialdemokratiske regime. Regimerne udelukker ikke hinanden, men de kan sagtens benytte sig af hinandens velfærdsindsatser (Jensen 2011, kapitel 2). Det liberale regime tror på de frie markedskræfter og ønsker, at statens indblanding er så lille som mulig. Velfærdsstaten er i dette tilfælde lille og blander sig kun i det frie marked, hvis det er nødvendigt. Eksempler på lande, som benytter sig af dette vel- færdsregime, er USA og Storbritannien. I det kristendemokratiske regime beholdes de sociale klasseforskelle, der findes i samfundet. En borger med en højere status i sam- fundet fortjener derved mere velfærd end de lavest rangerende. Dette gør sig gæl- dende, da økonomisk stærke borgere oftest bidrager til samfundet i højere grad. Støt- ten til de fattige holdes derfor på et minimum. Tyskland og Frankrig er eksempler på samfund med et sådan regime. Det socialdemokratiske regime ønsker, at alle i sam- fundet skal være lige og er altså en universalistisk model, hvor alle er lige berettigede til de sociale ydelser. Det offentlige laver derfor store indgreb i de frie markedskræf- ter. Danmark er, sammen med de øvrige skandinaviske lande, tilhænger af dette re- gime, og regimet betegnes derfor oftest som den skandinaviske velfærdsmodel (Jen- sen 2011, kapitel 2). Den danske velfærdsmodel redegøres der yderligere for i næste afsnit. 2.1. Den danske velfærdsmodel I 1891 blev alderdomspensionen indført i Danmark. Det blev det første skridt for Danmark mod landet som en velfærdsstat. Siden da er mange love og reformer blevet afprøvet og trådt i kraft, hvilket har ført Danmark frem til den velfærdsstat, der eksi- sterer i dag (Jensen 2011, kapitel 3). Danmarks velfærdssystem består af transfere- ringer og ydelser til syge, arbejdsløse, ældre eller andre, der har brug for hjælp. For at disse sociale sikringer skal kunne tilbydes, er beskatning af de danske borgere nød- vendigt. Beskatningen kommer til udtryk i forskellige former, heriblandt er en del af beskatningerne progressive og sørger dermed for at dem, der økonomisk står stær- kest i det danske samfund, er dem, der står overfor den største beskatning og dermed bidrager mest til samfundet rent økonomisk (Andersen 2008, kapitel 4). Side 7

Velfærd er et redskab, der kan bruges til at mindske uligheder i et samfund, og derfor er social sikring en vigtig del af velfærden i Danmark. Den sociale sikring er en mar- kedsmekanisme, hvilken omfordeler uligheder i samfundet. I bund og grund bidrager de økonomisk stærkeste mest, imens de udsatte og svage modtager mest. En sådan social forsikring er nødvendig, da det private forsikringsmarked ikke ville kunne hol- de i længden uden et lovkrav. Hvis valget om stiftelse af forsikring var op til den en- kelte borger, ville tendensen vise, at det kun er syge eller folk med en høj risiko for at komme til skade eller forvolde skade, som vil tegne forsikringer. Dette vil være en dårlig forretning for det private forsikringsmarked, og dermed ville priserne på for- sikringer blive meget høje, hvorfor ingen ville have råd til at tegne disse. Danmark har altså den sociale sikring, men samtidig også lovkrav om forsikring for blandt andet bilejere og virksomheder. Dette er gjort for at skabe risikospredning. Den sociale sik- ring er også oprettet for at bekæmpe arbejdsløshed og støtte borgerne i forhold til de økonomiske udsving, hvilket kan opstå ved arbejdsløshed. Disse ting har stor betyd- ning for hele den danske økonomi, og sikringen er derved også med til at stabilisere Danmarks økonomi (Andersen 2008, kapitel 4). 2.2. Sektorfordeling Danmarks offentlige sektor er opdelt i tre; stat, regioner og kommuner. Institutioner- ne har hver især opgaver at administrere og udføre. De overordnede og generelle op- gaver sørger staten for. Dette er blandt andet militær, retssystemer og den centrale administration. Regionerne skal have fokus på sundhedsvæsenet og den regionale udvikling. Regionerne finansieres af staten og kommunerne, da de ikke har mulighe- den for at beskatte borgerne. Den tredje part, som er kommunerne, arbejder mere på det operationelle niveau. Kommunerne har derfor til opgave at få udført bestemmel- serne lokalt. Selvom udførelsen af aktiviteterne primært fortages af kommunerne, så finansieres de i højere grad af staten. Staten har også oprettet et udligningssystem, som styres af staten, hvilket sørger for at de stærke kommuner bidrager til de svagere kommuner. Endvidere har staten oprettet en række økonomiske incitamenter, hvilke indebærer, at kommunerne kan modtage bloktilskud fra staten samtidig med, at en bestemt andel af deres udgifter bliver refunderet. Staten indfører sådanne incitamen- Side 8

ter med forventningen om at kunne styre kommunerne (KREVI 2008a). Staten finan- sierer omkring 59% af de samlede opgaver, mens kommunerne administrerer om- kring 47% af de offentlige udgifter, hvilket betyder, at staten bruger de økonomiske incitamenter som redskaber til at styre kommunerne i den ønskede retning (Ander- sen 2008, kapitel 4). De forskellige styringsredskaber, hvilke staten benytter sig af, er relativt kompliceret, men i bund og grund opdeles de i to hovedformer; 1) Styring via tilpasning af refusionsregler og 2) styring via etablering eller tilpasning af tildelingskri- terier for statslige puljer/bevillinger, hvor det generelle formål med anvendelsen af pengene er fastlagt (KREVI 2008a, side 6). Økonomisk stimulans af kommunerne kan opfattes som et hårdt redskab til et område, som arbejder med menneskers skæbner. Idet styringsredskaberne ikke fungerer som decideret lovgivning, er det op til hver enkelt kommune, om de vil lade sig styre af disse eller ej. Der er for kommunerne alt- så skarpt definerede økonomiske konsekvenser i forhold til, hvordan de vælger at forholde sig til styringsredskaberne (KREVI 2008a). 3. Cases Connie Børgesen og Allan Lindgaard er to typiske sager inden for denne problemstil- ling. Deres situationer vil i hovedtræk blive beskrevet fra sagernes begyndelse til, hvordan deres situationer ser ud i dag. 3.1. Connie Børgesen I 1994 blev den HF- studerende Connie Børgesen involveret i en slem bilulykke, hvor hun blandt andet brækkede ryggen. Trafikulykken fik konsekvenser for Connies fysi- ske helbred, som efterfølgende må døje med permanente gener. Efter denne ulykke blev Connie revalideret til pædagog (Bilag 1). Revalidering er et uddannelsesforløb, som tilbydes når en persons arbejdsevne er begrænset, dette kan være af psykiske, fysiske eller socialrelaterede grunde. I sådanne tilfælde hjælper revalideringen til at blive i et nuværende job eller videre i en ny retning (Center for borger.dk 2011b). Under uddannelsesforløbet rammes Connie i år 1999 af en tarmsygdom, som bliver behandlet, og Connie kan fortsætte studiet. Efter et par år bryder sygdommen dog ud Side 9

igen, og sygdommen har plaget Connie lige siden. Det lykkedes Connie at fungere som pædagog et par år efter færdiggørelsen af uddannelsen. Da Connie flytter til Lange- land, ender hun som arbejdsløs, mens hun stadig har problemer med den kronisk la- tente tarmsygdom. Connie bliver fuldtidssygemeldt i år 2006, og hun begynder derfor at modtage sygedagpenge. I år 2008 ophører denne ydelse på grund af varighedsbe- grænsningen, der findes på sygedagpenge, samtidig med at der ifølge lovgivningen ikke er mulighed for yderligere forlængelse. Da sygedagpengene ophører, har Connie ikke videre krav på nogen form for støtte fra det offentlige, og hun har i fire år ingen støtte modtaget. Dette gør sig gældende, da Connie er gift, og hendes mand derfor har gensidig forsørgerpligt. I august 2011 forsøgte kommunen og Connie igen med revalidering, men projektet måtte opgives, og det er nu slået fast, at Connie ikke er i stand til at vende tilbage til arbejdsmarkedet på lige vilkår med alle andre. I august måned 2011 efter forsøget med revalidering stoppede kommunen Connies sag uden at give Connie besked. I januar 2012 kontakter Connie kommunen for at høre, hvad der nu skal ske med hende, hvor hun finder ud af, at sagen har været luk- ket siden august. Sagen er efter Connies henvendelse genoptaget. Connie har brug for en afklaring fra kommunen, før hun kan modtage enten førtidspension eller komme i et fleksjob. Connie står dog ikke overfor en afklaring foreløbig, da faktorer som stress og overvægt skal kunne udelukkes i forbindelse med afklaringen. Connies sygdom er klart diagnosticeret af lægerne, og der er ikke flere behandlingsmuligheder. Dermed har faktorerne stress og overvægt ikke relevans for sygdommen. Kommunen vil dog ikke udelukke disse faktorer, da forbedringer af disse muligvis kan øge arbejdsevnen. Spørgsmålet er, om undersøgelserne af sådanne faktorer fra kommunernes side bli- ver brugt for at holde sagen hen og derved undgå udgifterne, der er i forbindelse med social støtte. Ifølge Connie er det en helt bevidst handling af kommunerne at holde Connie udenfor systemet. Connie begrunder hendes argument med, at kommunerne har en økonomiskgevinst ved at holde hende hen og derved undgår udgifter til udbe- taling af forsørgelsesydelse. Connies sag har stået på i en del år efterhånden og indeholder utallige klager, anke- nævn, ankestyrelser, sagsbehandlere, jobkonsulenter og mange andre involverede. Det har ikke kun været hårdt for Connie, men på grund af hendes situation og mang- Side 10

lende indtægt, er Connie og hendes mand nu teknisk insolvente. Det er altså stadig muligt for dem at betale regninger og lån, men de står overfor en større økonomisk usikkerhed, hvis ikke Connies sag snart bliver afklaret (Bilag 1). 3.2. Allan Lindgaard I år 2009 pådrager Allan sig en arbejdsskade, som sender ham på sygedagpenge. Ar- bejdsskaden er blevet anerkendt af arbejdsskadestyrelsen, og efterfølgende skal det afklares, hvor meget Allan er i stand til at arbejde. Dette bliver afprøvet i form af akti- vering samt arbejdsprøvning, hvor arbejdspladsen bliver bestemt af kommunen. Der- næst må Allan forsøge sig med revalidering, men dette bliver ingen succes. Under dis- se prøvninger bliver det slået fast, at Allan kun er i stand til at arbejde effektivt i 16 timer per uge. Allan har søgt om fleksjob, men denne mulighed bliver i Allans tilfælde afvist af kommunen. I stedet tilbydes Allan en mentorordning, også kaldet personlig assistance. En personlig assistance ordning kræver, at Allan arbejder over 30 timer om ugen, hvoraf kommunen vil betale for en personlig assistent 20 timer om ugen. Denne personlige assistent skulle hjælpe Allan med de tunge løft, som var en del af hans job som gulvmontør. Allan kan ikke holde til at arbejde så mange timer, og den- ne løsning bliver derfor afvist. I oktober 2011 stopper kommunen Allans sag og meddeler ham, at der ikke er mere, de kan gøre for at hjælp ham. Derefter har det været op til Allan at arbejde så meget, som han nu engang er i stand til, og leve for den løn han kan få for det. Efter denne besked klager Allan til beskæftigelsesankenævnet, hvilket herefter vil benævnes BAN. Klagen bunder i, at Allan står uforstående overfor, hvorfor kommunen ikke vil give ham et fleksjob. Sagen ligger nu hos BAN og venter på at blive behandlet. Derudover er Allans arbejdsskadesag i øjeblikket i behandling ved arbejdsskadestyrelsen, hvor der afventes svar for, hvorvidt Allan kan få erstatning eller ej. Allans sygedagpenge ophører, da Allan har fået forlænget sine sygedagpenge, så vidt det har været muligt, og der er nu ikke yderligere muligheder for flere sygedagpenge. Derfor har Allan siden da måtte klare sig uden offentlig økonomisk støtte af nogen art. Allan er gift og da hans kone tjener over gensidig forsørgerpligts grænsen, så kan Al- lan ingen kontanthjælp få. Dette har haft konsekvenser for Allan og hans kone, idet de Side 11

har været nødt til at sælge bil og opsige deres livsforsikring for at få hverdagen til at løbe rundt rent økonomisk. Hvis deres økonomiske situation fortsætter som nu, ser Allan dem nødsaget til at sælge deres hus og flytte i lejlighed (Bilag 1). 4. Problemstillingens omfang Ydelserne fra den sociale sikring kan deles op i midlertidige ydelser, samt varige ydelser. De midlertidige ydelser omfatter blandt andet sygedagpenge, revalidering og kontanthjælp, som modtages i en periode. Denne periode er ved nogle ydelser be- grænset, mens den ved andre er ubegrænset. De varige ydelser er fleksjob og førtids- pension, som er livsvarige og kan modtages indtil borgeren går på pension (Socialpo- litisk Forening og Center for Alternativ Samfundsanalyse 2010). Tabel 4.1. Antal helårsmodtagere af social ydelser i perioden 1960-2000 1960 1970 1980 1990 2000 Midlertidige ydelser: Sygedagpenge 12.000 37.000 70.000 73.000 89.000 Kontanthjælp/revalidering 39.000 41.000 107.000 141.000 117.000 Varige ydelser: Førtidspension 103.000 205.000 172.000 245.000 258.000 Kilde: Socialpolitisk Forening og Center for Alternativ Samfundsanalyse, CASA 2010, side 77 Af tabel 4.1 fremgår det tydeligt at antallet af personer, der forsørges af det offentlige, er steget markant siden 1960erne. Denne stigning er der flere grunde til, hvoraf én af grundene er at Danmarks velfærdsstat ikke var så stor for halvtreds år siden, som den er i dag. Dengang var der ikke mange ordninger, og kravene for at modtage støtte var samtidig meget svære at opfylde. Antallet af personer, som velfærdsstaten omfattede, var også begrænset. Dette skyldtes blandt andet, at mange kvinder var hjemmegåen- de. Siden da er Danmarks velfærdsstat vokset betydeligt både i form af flere ydelser og personer på arbejdsmarkedet (Socialpolitisk Forening og Center for Alternativ Samfundsanalyse 2010). Side 12

Tabel 4.2. Antal fuldtidsmodtagere af sociale ydelser i perioden 2007-2011 2007 2008 2009 2010 2011 Midlertidige ydelser: Sygedagpenge 93.675 92.834 90.107 89.584 85.970 Kontanthjælp 97.123 92.635 108.984 120.411 127.379 Revalidering 16.078 14.315 13.573 12.732 11.248 Ledighedsydelse 10.847 10.696 12.998 14.568 16.001 Varige ydelser: Fleksjob 51.647 57.889 60.075 60.892 61.199 Førtidspension 256.281 258.682 261.415 262.856 262.341 I alt 525.651 527.051 547.152 561.043 564.138 Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen 2012b Tabel 4.2 viser antallet af borgere, som har modtaget forsørgelsesydelser de sidste fem år. Antallet af modtagere er både faldet og steget, alt efter hvilken ydelse der fo- kuseres på. Alt i alt har antallet af borgere, som har modtager forsørgelsesydelser de seneste år, dog været stigende, og denne tendens ser ud til at fortsætte. Inden for bare seks til syv år, forventer økonomiske vismænd, at antallet af borgere med en kronisk lidelse, hvem skal forsørges af det offentlige, vil nå op på omkring 2,2 millioner bor- gere (Andersen, Reiermann 2011). I år 2011 omfattede antallet af borgere, som mod- tog sygedagpenge på fuldtid 85.970 personer (Arbejdsmarkedsstyrelsen 2012b). Ud af disse borgere rammes omkring 6.000 personer årligt af varighedsbegrænsningen på sygedagpenge, hvorefter disse personer må overgå til anden form for offentlig støtte, hvis de ikke er i stand til at vende tilbage til arbejdsmarkedet. Ud af disse 6.000 personer ender omkring 1.000 af dem i en situation, hvor de ikke har ret til støtte. Derfor står de tilbage uden form for indtjening. 1.000 ud af 6.000 personer, hvilke hvert år ender i en situation lignende Connie og Allans uden afklaring og indtjening, må betragtes som en betydelig andel (Ankjær- Jensen, de Place & Kokborg 2011). Side 13

5. Lovgivning Grunden til, at folk kan ende i situationer som Connie og Allans, er delvist på grund af den pågældende lovgivning inden for området. Dette afsnit vil kort beskrive, hvordan den nuværende lovgivningen ser ud med henblik på Connie og Allans situationer. Be- skrivelsen af lovgivningen vil være overordnet og vil blot give et overblik over, hvad kommunerne og borgerne skal forholde sig til rent lovmæssigt. Nedenfor redegøres der for følgende love; sygedagpenge, fleksjob, personlig assistance, førtidspension og kontanthjælp. 5.1. Sygedagpengeloven Dagpengeloven er et sikkerhedsnet for den del af borgerne, som er aktive i erhvervs- livet. Sygedagpengeloven hjælper personer, som bliver syge eller kommer til skade og derved bliver uarbejdsdygtige. Ifølge sygedagpengeloven paragraf 1 er formålet med loven, at støtte de sygemeldtes økonomi og hjælpe sygemeldte hurtigst muligt tilbage på arbejdsmarkedet på fuldtid, i fleksjob eller på førtidspension, alt efter den pågæl- dendes situation. Formålet med sygedagpengeloven er ligeledes at forebygge syge- fraværet ved at understøtte de forskellige pårørte parters samarbejde (LovBibliotek nr. 4 2009). Arbejdsgiveren udbetaler den økonomiske støtte til den sygemeldte fra dag et og 30 kalenderdage frem. Er man selvstændig eller af andre grunde ingen arbejdsgiver har, er det kommunen, der står for udbetalingen under hele forløbet. For at modtage ydel- sen skal der i de fleste tilfælde ske et indtægtstab som følge af sygemeldingen, og det er et krav, at sygemeldte på den ene eller anden måde har tilknytning til arbejdsmar- kedet. Når sygemeldte igen er arbejdsdygtig stopper udbetalingen af sygedagpenge. Udbetalingen kan dog også ophøre, hvis den sygemeldte ikke deltager i den aktivering eller anden form for behandling, kommunen påkræver. En tredje grund til, at syge- dagpenge udbetalingen kan ophøre, er på grund af varighedsbegrænsningen. Syge- dagpenge er varighedsbegrænset til 52 uger, men kan i visse tilfælde forlænges til en begrænset periode. Mulighederne for forlængelse er også begrænset og vil i nogle tilfælde bortfalde helt. Connie og Allan har opbrugt mulighederne for forlængelse, og Side 14

de kan ikke få udbetalt yderligere støtte i henhold til sygedagpengeloven (LovBiblio- tek nr. 4 2009). Udbetalingen af sygedagpenge er en midlertidig støtte og altså ikke en ydelse, der permanent vil blive udbetalt. Det er den pågældende bopælskommune, hvilken er forpligtiget til at udbetale sygedagpenge fra den sygemeldtes første fraværsdag, eller når udbetalingen fra arbejdsgiveren ophører efter 30 kalenderdage (Hedegaard Jør- gensen 2011). 5.1.1. Aktivering Aktivering er ligeledes en del af dagpengesystemet og har til formål at forbedre bor- gerens fremtidige jobmuligheder. Hvis kommunen tilbyder borgeren aktivering, skal borgeren tage imod dette tilbud ellers mistes retten til modtage dagpenge (Center for borger.dk 2011a). Allan modtog sygedagpenge på grund af sin arbejdsskade og deltog i et aktiveringsprogram, som var med til at slå fast, at Allan havde nedsat arbejdsevne. I Allans tilfælde fungerede aktiveringen altså som et led i arbejdsevnemetoden, hvil- ken kommunerne benytter til at vurderer en borgers arbejdsevne. Hvis en borger har nedsat arbejdsevne, skal dette kunne dokumenteres for, at borgeren kan kvalificeres til enten revalidering, fleksjob eller førtidspension (CABI 2012a). 5.1.2. Revalidering Revalidering er en del af dagpengesystemet og skal på sigt hjælpe den sygemeldte ud på arbejdsmarkedet på fuldtid igen (Hedegaard Jørgensen 2011). Revalidering er økonomisk hjælp i samarbejde med omskoling, optræning eller som i Connies tilfælde uddannelse (Center for borger.dk 2011b). Revalidering er rettet mod at få personen videre rent erhvervsmæssigt og benyttes derfor kun, hvis dette er realistisk (Hede- gaard Jørgensen 2011). I Allans tilfælde blev planen om revalidering hurtigt droppet, da Allan ikke er i stand til at arbejde de 37 timer, hvilket kommunen påkræver. Det samme gjorde sig gældende ved Connies andet forsøg på revalidering, da hun heller ikke er i stand til at vende tilbage til arbejdsmarkedet på fuldtid (Bilag 1). Side 15

5.2. Fleksjob I år 1998 blev fleksjobreglerne indført og er senest blevet reguleret i en ny reform i år 2006. Fleksjobydelsen betegnes som en varig ydelse, og for at blive kvalificeret til et fleksjob, skal borgeren have en væsentlig permanent nedsat arbejdsevne. På grund af borgerens nedsatte arbejdsevne arbejder borgeren kun det antal timer, som arbejds- evnen er vurderet til. Arbejdsgiveren udbetaler selv lønnen til borgeren, hvorefter kommunen giver borgerens arbejdsgiver, som kan være hvilken som helst arbejds- plads, et tilskud, hvilket svarer til halvdelen eller to tredjedele af den udbetalte løn. Tilskuddet fra kommunen afhænger af, hvor stor nedsættelsen af arbejdsevnen er (Ankestyrelsen 2010). Alle muligheder for, at borgeren kan arbejde uden form for offentlig støtte, skal kunne udelukkes, for at borgeren kan komme i betragtning til et fleksjob. Disse muligheder kan være revalidering, ny placering på arbejdspladsen el- ler brugen af forskellige hjælpemidler, som eksempelvis arbejdsredskaber (CABI 2012b). Ifølge den nuværende lov skal alle tilbud, der gives, dog være relevante og realistiske for den pågældende borger (Ankestyrelsen 2010). Allans arbejdsevne er vurderet til 16 timer per uge, men Allans anmodning om at starte i fleksjob er blevet afvist af kommunen. Kommunen mener ikke, at Allan er omfattet af regler om fleksjob, jævnfør loven om aktiv beskæftigelsesindsats paragraf 70 (Bilag 1). Denne paragraf omhandler personer som ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vil- kår på arbejdsmarkedet, hvor alle andre relevante tilbud, der kan hjælpe til beskæfti- gelse på normale vilkår, skal være afprøvet (Beskæftigelsesministeriet 2011a, 70). Det er op til kommunen at vurdere og dokumentere borgerens varige nedsatte ar- bejdsevne, men kommunerne skal også belyse mulighederne for at udvikle borgerens ressourcer, hvilket alt sammen samles i en ressourceprofil for den pågældende bor- ger (Ankestyrelsen 2010). Kommunerne har også til opgave, at visitere den enkelte sygemeldte til et fleksjob, hvis dette vel at mærke er muligt. Hvis en person som fra kommunens side er blevet berettiget til et fleksjob, men at den berettigede borger endnu ikke er blevet tilbudt et job, har pågældende krav på at modtage ledigheds- ydelse (Socialpolitisk Forening og Center for Alternativ Samfundsanalyse 2010). Side 16