Nye fælles spilleregler ved udbud og udlicitering af kommunaltekniske driftsopgaver - En informationspjece fra Kommunalteknisk Chefforening og Dansk Byggeri
Nye fælles spilleregler ved udbud og udlicitering af kommunaltekniske driftsopgaver - En informationspjece fra Kommunalteknisk Chefforening og Dansk Byggeri Redaktion: Dansk Byggeri/Morten Kamp Thomsen Design: Dansk Byggeri/Ditte Brøndum Foto: Ricky John Molloy Tryk: Jørn Thomsen Elbo A/S ISBN: 978-87-92008-24-4 Dato: August 2016 For yderligere information: Dansk Byggeri Morten Kamp Thomsen, erhvervspolitisk konsulent E-mail: mkt@danskbyggeri.dk KTC Lars Olsen, chef for teknik og miljø, Hjørring Kommune E-mail: Lars.olsen@hjoerring.dk 2
Pjecens baggrund og formål I 2004 udgav Kommunalteknisk Chefforening (KTC) og Dansk Byggeri sammen pjecen "Fælles spilleregler ved udbud og udlicitering af kommunaltekniske driftsopgaver". Pjecen havde til formål at sætte fokus på de faktorer, som KTC og Dansk Byggeri fandt særligt afgørende for et vellykket samarbejde mellem kommuner og entreprenører. Pjecen var resultatet af et dialogseminar med deltagelse af kommunaltekniske chefer og private entreprenører. Der er gået over ti år siden den første pjece blev udgivet. Udlicitering, især på park- og vejområdet, er ikke længere et emne, der er grundlag for megen politisk debat. Udlicitering er blevet almindeligt og en naturlig del af måden at få udført kommunaltekniske driftsopgaver. Der udestår dog et stort ønske fra både Dansk Byggeri og KTC om at beskrive det gode samarbejde på ny. Derfor har vi i 2015 afholdt et dialogmøde, hvilket har mundet ud i denne pjece, "Nye fælles spilleregler ved udbud og udlicitering af kommunaltekniske driftsopgaver". Der er udarbejdet forskellige vejledninger om, hvordan man håndterer udbud og udlicitering af kommunaltekniske driftsopgaver. Materialet findes på www.udbudsportalen.dk. Denne pjece vil ikke lægge nyt til det eksisterende materiale eller gentage de regler, som under alle omstændigheder skal overholdes. Pjecen er blevet til på grundlag af dialogmødet og indholdet er tiltrådt af KTC og Dansk Byggeri. Pjecen er sendt til samtlige kommuner og er til rådighed for Dansk Byggeris medlemmer, der kan vedhæfte pjecen i forbindelse med fremsendelse af materiale til kommunerne. Det er KTCs og Dansk Byggeris håb, at pjecen vil bidrage til en fornyet positiv og konstruktiv dialog mellem kommuner og entreprenører i forbindelse med udbud og udlicitering af kommunaltekniske driftsopgaver. 2 Hvor den gamle pjece indeholdt 15 generelle anbefalinger, er den nye pjece en processuel gennemgang af det gode udbud og udlicitering, hvor hvert enkelt trin i processen er underbygget af konkrete anbefalinger. Den nye pjece er baseret på de sidste 11 års praktiske erfaringer på området. Overordnet er der to temaer, der går igen i pjecen, nemlig åbenhed og grundighed. Søren Geis Kjeldsen Formand for KTC Michael Stisen Formand for interessegruppen for konkurrenceudsættelse 3
Samlet oversigt over anbefalingerne Herunder er en gennemgang af de samlede anbefalinger opdelt i de forskellige faser en udbudsproces består af Fase 1: Forberedelse Klar kommunalpolitisk udmelding til de kommunale embedsmænd om, hvad formålet med udbuddet er. Udmeldingen bør indeholde information om, hvorvidt kommunen vil benytte sig af kontrolbud, og hvad kontrolbuddet i så fald skal bruges til Kommunen skal så tidligt som muligt tage stilling til, om der skal ske virksomhedsoverdragelse af medarbejdere Kontrakter bør generelt være af en vis varighed Overvejelse blandt de kommunale embedsmænd om, hvad den faglige målsætning for udbudsprocessen skal være Ligeledes en klar overvejelse af, hvad tildelingskriterierne skal være Den faglige forberedelse i kommunerne bør foregå i samarbejde mellem jurister og fagfolk Fase 2: Udarbejdelse af udbudsmateriale Udbudsmaterialet skal klart og tydeligt beskrive den opgave, der sendes i udbud Udbyder kan med fordel afholde dialogmøder med repræsentanter fra det relevante marked forud for udarbejdelse af udbudsmaterialet Udbudsmaterialet må meget gerne sendes i høring i markedet forud for selve udbuddet Såfremt der eksisterer en politisk målsætning om, at udbudsmaterialet skal indeholde sociale klausuler, bør disse formuleres som en procentsats af det til enhver tid eksisterende antal årsværk, som indgår i kontrakten. Kommunerne kan også vælge at indgå i en dialog med erhvervslivet om at tage socialt ansvar af frivillighedens vej Fase 3: Annoncering Der bør i forbindelse med annoncering afses tilstrækkelig tid til at afholde informations- og spørgemøder for at skabe fælles forståelse af udbudsmaterialet Der bør i forbindelse med annoncering afses tilstrækkelig tid til at udarbejde grundige bud, gerne mere end minimumsperioden Annonceringen bør indeholde en detaljeret beskrivelse af, hvad der skal overdrages i form af medarbejdere, faciliteter, materiel og arealer Fase 4: Licitation Kommuner bør, i det omfang det er muligt, håndtere licitationer elektronisk Ved licitationer skal bydende som minimum oplyses om evalueringen af vindende bud og eget bud Efter licitationer bør kommuner give bydende entreprenører feedback på deres bud Fase 5: Kontraktunderskrivelse Kontraktunderskrivelsen bør foregå hurtigst muligt efter licitationen Der bør hurtigt etableres fælles møder om virksomhedsoverdragelse med de berørte parter Fase 6: Mobilisering Efter endt licitation og kontraktunderskrivelse, er det vigtigt at der afses tid og ressourcer til mobilisering frem til kontraktstart Fase 7: Overtagelse 2 2 Ved overtagelser bør det overvejes, om selve kontraktstarten skal markeres eller ej. Under alle omstændigheder bør der støttes op om overtagelser af både kommuner og entreprenører 2 4
Fase 1: Forberedelse Forberedelsesfasen går forud for udarbejdelsen af selve udbudsmaterialet og har stor betydning for resten af udbudsprocessen og kvaliteten heraf. I forberedelsesfasen er det vigtigt, at kommunale politikere og embedsmænd tager sig tid til grundigt at overveje, hvad man ønsker at sætte i udbud og hvordan. Hvis kommunen vælger at afgive kontrolbud på den udbudte opgave, skal det overvejes grundigt, hvordan ordregiver skal forholde sig, hvis kontrolbuddet viser sig at være det billigste eller det økonomisk mest fordelagtige Forberedelsesfasen kan opdeles i to underfaser, nemlig politisk og faglig målsætning. Politisk målsætning Fra kommunalpolitisk hold er det vigtigt, at der gives et klart signal til embedsmændene i kommunen om, hvad man ønsker at opnå ved at gennemføre et udbud. Embedsmændene skal have en klar politisk ramme at navigere efter. Denne ramme skal bakkes op af et flertal i kommunalbestyrelsen. Den politiske målsætning skal gerne være detaljeret og kan fx referere til gode eksempler fra andre kommuner. Et af de emner, man fra kommunalpolitisk hold bør forholde sig til, er, om man vil benytte sig af kontrolbud, og hvad det i så fald skal bruges til. Hvis kommunen vælger at afgive kontrolbud på den udbudte opgave, skal det overvejes grundigt, hvordan ordregiver skal forholde sig, hvis kontrolbuddet viser sig at være det billigste eller det økonomisk mest fordelagtige. Hvilke præmisser skal være til stede for at ordregiver vil annullere? Ligger der på forhånd overvejelser om at annullere, hvis fx kontrolbuddet ligger inden for en forud bestemt margin fra det billigste eller bedste bud? Eller sagt på en anden måde: Hvilke kriterier skal lægges til grund for at acceptere et eksternt bud selv hvis det ligger meget tæt på kontrolbuddet? Fra politisk hold bør man også overveje, hvilken type af udbudsmidler man ønsker at benytte sig af. Fx bør man overveje, hvor stor en betydning pris har for udbuddet. Et andet vigtigt element at overveje er desuden, hvor lange kontrakterne skal være. I praksis afhænger dette ofte af opgavens type. Generelt er det en fordel at have så lange kontrakter som muligt hvis udbuddet er underlagt tilbudsloven, så gerne på fire år, som er tilbudslovens makimale længde for et udbud. Ved servicekontrakter, hvor der leveres fysisk arbejde, vil 5
Fase 1: Forberedelse fortsat længerevarende kontraktperioder have fordele for såvel kommunen som entreprenøren. Kommunen får begrænset antallet af gange, der skal gennemføres en ressourcekrævende udbudsproces; de berørte medarbejdere får mere stabilitet i deres ansættelse; der er større fleksibilitet i opgaveløsningen, og der kan være mulighed for at udvikle opgaven og få den løst til en lavere pris. Derudover får entreprenøren bedre mulighed for at oparbejde og udnytte sin ekspertise på opgaven og længere afskrivningsperiode for sine investeringer. Når kommunen anvender tildelingskriteriet "det økonomisk mest fordelagtige tilbud", og der dermed er en række underkriterier udover selve prisen, skal der være åbenhed om disse underkriterier. Faglig målsætning De kommunale embedsmænd skal udarbejde en faglig målsætning for hele udbudsprocessen. Det bør fra fagligt hold overvejes, hvad kriterierne til processen er. Fx om der er en faglig procesmålsætning om, at der efter en prækvalifikation skal være minimum fem konditionsmæssige bud. På samme måde kan man opstille succeskriterier for resultatet af licitationen. Eksempelvis antal af konditionsmæssige bud; hvorvidt de indkomne bud rammer skiven i forhold til ordregivers targetpris eller forventet besparelse; spredningen i feltet af tilbud og evalueringsmodellens anvendelighed i praksis. I den faglige forberedelse af udbuddet bør det desuden overvejes, hvad tildelingskriterierne skal være. Klare tildelingskriterier vil senere i processen gøre det nemmere for de bydende at udarbejde bud, der kvalitetsmæssigt ligger inden for skiven. Når kommunen anvender tildelingskriteriet "det økonomisk mest fordelagtige tilbud", og der dermed er en række underkriterier udover selve prisen, skal der være åbenhed om disse underkriterier. Det er en vigtig forudsætning for, at tilbudsgiverne ved, hvad der skal konkurreres på. Desuden skal der være en beskrivelse af, hvordan kommunen helt konkret vil vurdere tilbuddene på de enkelte underkriterier, så der ikke er nogen tvivl om, hvad der ligger i underkriterierne. Desuden anbefales det, at det angives i udbudsmaterialet, hvordan de enkelte underkriterier vægtes i forhold til hinanden, procentuelt eller ved hjælp af et pointsystem. Det vil være en styrke for udbudsprocessen, såfremt den faglige målsætning drøftes mellem jurister og fagfolk i kommunerne. Denne drøftelse bør også fokusere på, om man kan etablere en samarbejdsform mellem kommune og entreprenører, der ikke er for rigid, men hvor det løbende er muligt at foretage optimerende justeringer undervejs. 2 6
Fase 2: Udarbejdelse af udbudsmaterialet Ligesom i forberedelsesfasen er det også vigtigt i fasen for udarbejdelse af udbudsmaterialet, at der sættes tilstrækkeligt med tid af til at gøre arbejdet grundigt. Udbudsmaterialet bør i videst muligt omfang baseres på digitale kort med mængdeopgørelser for områder, der påtænkes at være omfattet af udbuddet. Det er essentielt, at udbudsmaterialet klart og tydeligt beskriver den opgave, der sendes i udbud. Det vil sige, at detaljeringsgraden skal være relativt høj, at mængdeangivelserne skal være korrekte, at beskrivelserne skal være fyldestgørende, og at delydelserne ikke må være blandet sammen. Hvis ydelsen ikke er beskrevet klart og tydeligt i udbudsmaterialet, er det problematisk for tilbudsgiverne at beregne tilbuddet. Tilbudsgiverne bliver nødt til at opstille deres egne forudsætninger og prissætte uafklarede risici, hvilket kan skabe store forskelle i de tilbudte priser. Det kan medføre, at kommunen kommer til at vælge et tilbud, som ikke er det bedste, hvilket er til skade for kommunen og urimeligt over for den bedste tilbudsgiver. Det kan anbefales at invitere repræsentanter for markedet til dialogmøder om udformningen af udbudsmaterialet. Der er erfaringsmæssigt stor opbakning fra leverandørerne til sådanne arrangementer. I det omfang der eksisterer en politisk målsætning om, at udbudsmaterialet skal indeholde sociale klausuler, er det formålstjenesteligt, hvis udbudsmaterialet beskriver hvilke krav, der stilles til kommunens opfølgning i forbindelse hermed. Samtidig bør krav til beskæftigelse af mennesker med løs tilknytning til arbejdsmarkedet eller lærlinge formuleres som en procentsats af de til enhver tid værende årsværk i virksomheden, frem for som et specifikt antal personer uafhængig af virksomhedens størrelse. Når der eksisterer en politisk målsætning om, at et udbud skal resultere i, at virksomheder påtager sig et socialt ansvar, bør det overvejes, om dette lige så vel kan ske via dialog og frivillighedens vej, frem for via klausuler. Det er ofte muligt for kommuner og erhvervsliv at snakke sig tilrette om at løfte en social indsats. Den dialogbaserede tilgang har tilmed den positive effekt, at det i højere grad er muligt at finde arbejdsopgaver, der egner sig til de personer, der gerne skal i arbejde. 2 Udbudsmaterialet bør desuden sendes i høring forud for selve udbuddet. 7
Fase 3: Annoncering Som i de tidligere faser er det vigtigt, at der afsættes tilstrækkelig tid til at gennemføre annonceringsfasen grundigt. For det første bør der afses tilstrækkelig tid til at afholde spørge- og informationsmøder med de bydende og have en fælles gennemgang af udbudsmaterialet, således at der kan opbygges en fælles forståelse for opgavens omfang og detaljer. Hvis kommunen og entreprenørerne kommer i kontakt med hinanden tidligt i processen, er det nemmere at komme misforståelser i forkøbet og reducere risikoen for efterfølgende uenigheder. Hvis kommunen og entreprenørerne kommer i kontakt med hinanden tidligt i processen, er det nemmere at komme misforståelser i forkøbet og reducere risikoen for efterfølgende uenigheder For det andet bør der afses tilstrækkeligt med tid til at udfærdige budene. Generelt ser erhvervslivet gerne, at der afses mere end det i lovgivningen fastsatte minimum til at udfærdige et bud. I forbindelse med udbud, må tilbudsfasens længde også meget gerne tage højde for ferie og helligdage således, at den tid der er til rådighed ikke afkortes unødigt. Annonceringen bør indeholde en meget præcis gennemgang af, hvad der skal overdrages i form af medarbejdere (og dertil knyttede forpligtigelser), faciliteter, materiel og arealer. Offentlige ordregivere bør overveje den økonomiske fordel, der kan ligge i helt eller delvist at påtage sig risikoen ved overdragelse i stedet for helt at overlade denne til de bydende. Det er således muligt at ordregiver kan opstille en overgangsproces, hvor medarbejderne overgår til den nye arbejdsgiver med alt, hvad der måtte være af afspadsering og ferierest. Dette kan fx være en fordel, hvis overdragelsen sker i en lavsæson. Vedrørende overdragelse af maskiner og bygninger, der kommer i udbud, kan kommuner med fordel melde ud, at entreprenører kan købe/leje disse eller lade være. Ordregiver kan fastsætte en leje eller en pris, som ikke er til forhandling. Entreprenørerne tvinges ikke til at købe eller leje disse. Såfremt der fra entreprenørernes side ikke er interesse i at købe materiel eller leje faciliteter, kan kommunerne med fordel selv sælge disse fra. Den samlede nedskrivning af risiko i udbud, hvor den slags overdragelser er relevant, kan påvirke tilbudsprisen så meget, at ordregiver set over hele kontraktperioden vil opnå betydelige besparelser. 2 8
Fase 4: Licitation Kommuner bør, i det omfang, det er muligt, håndtere licitationer elektronisk. Ved at benytte elektroniske systemer vil bydende fx hurtigt blive gjort opmærksomme, såfremt de har foretaget processuelle fejl. Ved licitationer har de bydende virksomheder krav på at blive gjort bekendt med evalueringen af det vindende bud og eget bud. Da det er almindeligt, at åbningen af bud overværes af de bydende, er det både lovligt og almindelig anerkendt, at samtlige bydende går fra licitationen med et overblik over alle afgivne bud i form af de samlede tilbudspriser fra tilbudslisternes forside. Denne fremgangsmåde kan give problemer, hvis ordregiver efterfølgende vælger at annullere på grund af fejl i udbuddet for så at genudbyde den samme opgave i et nyt udbud. Derfor er det en fordel for alle, at licitationer gennemføres digitalt på nettet uden at de bydende har mulighed for at overvære det. Medmindre ordregiver finder anledning til at annullere, bør de bydende efterfølgende oplyses om alle afgivne bud fra tilbudslistens forside. Det er en vigtig læring for de bydende at kunne se, hvordan de øvrige tilbud lå, og hvordan de forskellige bud er blevet evalueret på kvalitative kriterier. Det skal understreges, at der her ikke er tale om oplysninger som kræver aktindsigt! 2 9
Fase 5: Kontraktunderskrivelse Kontraktunderskrivelsen bør foregå hurtigst muligt efter, at licitationen har fundet sted. Jo kortere tid leverandøren skal stå i venteposition, des bedre. Hvis leverandøren eksempelvis skal foretage investeringer i materiel før kontraktstart, er det vigtigt at forstå, at leverandøren ikke kan foretage disse dispositioner, før kontrakten er underskrevet. Derfor kan det have stor betydning for leverandørens mobilisering op til kontraktstart, at perioden til dette fra underskrift til opstart bliver tilpas lang. Der bør afses tid til, mellem kontraktunderskrivelse og kontraktstart, at drøfte virksomhedesoverdragelsen, både med HR-personer og fagfolk Ligeledes er det vigtigt, at der hurtigt etableres fælles møder om virksomhedsoverdragelse med de berørte parter. På mødet bør man udfærdige en fælles projektbeskrivelse og foretage en forventningsafstemning. Ingen medarbejdere kan være tjent med usikkerhed om deres fremtidige arbejdsvilkår. Desuden kan usikkerhed og frustration skade medarbejdernes motivation og gøre dem sværere at integrere hos en ny arbejdsgiver. Selvom det er vigtigt at parterne mødes hurtigt efter kontraktunderskrivelse, bør der afses tid til, mellem kontraktunderskrivelse og kontraktstart, at drøfte virksomhedesoverdragelsen, både med HR-personer og fagfolk. Elementerne i denne proces kan med fordel planlægges på forhånd. Nøgleordene er tryghed og respekt og en god start hos en ny arbejdsgiver. Erfaringerne viser, at de fleste medarbejdere bliver glade for privat ansættelse. 2 10
Fase 6: Mobilisering Efter endt licitation og kontraktunderskrivelse, er det vigtigt, at kommunerne ikke blot betragter det udliciterede arbejdsområde som et afsluttet projekt. Det er allerede omtalt, at leverandøren vil have mange forberedelser, som skal gennemføres før kontraktstart. På samme måde må en offentlig udbyder være forberedt på, at der vil være omfattende arbejder forbundet med at omorganisere og etablere sig som bestiller. Det gælder især ved førstegangsudbud. I de tilfælde, hvor ordregiver har drevet opgaven i egenproduktion tidligere, er det en stor forandringsproces at omstille sig til at agere som bestiller over for en ekstern leverandør. Det kræver forandringsledelse og grundig forberedelse. Her kan det varmt anbefales at søge råd og vejledning hos andre offentlige ordregivere inden for samme branche, som allerede har erfaring. 2 Fase 7: Overtagelse Ved overtagelse af en opgave bør der overvejes, om selve overtagelsen skal markeres med fx en reception, eller ej. En overtagelse kan også markeres mere neutralt via kommunikation til presse og interessenter. En fælles kommunikationsstrategi mellem ordregiver og leverandør kan være meget nyttig både i forbindelse med mobiliseringsperioden og i den efterfølgende driftsperiode. 2 Under alle omstændigheder er det vigtigt, at overtagelser ligesom mobilisering betragtes som et fælles anliggende mellem kommuner og entreprenører, og at markeringer af overtagelser støttes i fællesskab. 11
Dansk Byggeri er erhvervs- og arbejdsgiverorganisationen inden for byggeri, anlæg og byggeindustri. Med omkring 5.700 medlemmer spænder organisationen bredt geografisk og fagligt, og dækker alle led i byggeprocessen. KTC er en organisation af topchefer i den kommunaltekniske sektor i Danmark herunder topchefer i fælleskommunale selskaber. KTC er talerør og udviklingsforum for denne sektor. KTC 2 Papirfabrikken 36A 2 8600 Silkeborg 2 Telefon 72 28 28 04 2 www.ktc.dk Dansk Byggeri 2 Nørre Voldgade 106 2 1358 København K 2 Telefon 72 16 00 00 2 www.danskbyggeri.dk August 2016