Odense Kommune, Flakhaven 2, 5000 Odense C Fyens Stiftstidende TV2 Fyn TV2 Borgmesterforvaltningen Flakhaven 2 5000 Odense C www.odense.dk DATO 12. maj 2015 Afgørelse vedrørende aktindsigt i Borgmester Anker Boyes specifikke telefonregning for perioden 1. august 2011 til 31. oktober 2011 JOURNAL NR. 2014/128540 016 Ved udtalelse af 29. april 2015 har Statsforvaltningen bedt Odense Kommune om at genoptage og tage fornyet stilling til TV2 Danmark, TV2 Fyn og Fyens Stiftstidendes anmodning om aktindsigt i borgmester Anker Boyes specifikke telefonregning for perioden 1. august 2011 til 31. oktober 2011. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Odense Kommune ikke med hjemmel i offentlighedslovens 27, nr. 4, kan undtage den omhandlede faktura med den af kommunen anførte begrundelse. Det fremgår dog samtidig af udtalelsen, at Statsforvaltningen ikke har taget stilling til, i hvilket omfang de undtagne oplysninger eventuelt måtte kunne undtages fra aktindsigt efter andre af offentlighedslovens bestemmelser. Odense Kommune har på baggrund af ovenstående genoptaget sagens behandling og taget fornyet stilling til anmodningen om aktindsigt efter offentlighedslovens regler. Konklusion Odense Kommune er af den helt principielle opfattelse, at aktindsigt i specifikationer af fakturaer, på de telefoner Odense Kommune stiller til rådighed for sine ansatte og for sine byrådsmedlemmer, herunder for borgmester og rådmænd, vil udgøre et indgreb i privatsfæren. Odense Kommune skal derfor på ny meddele afslag på aktindsigt i specifikation af faktura på de enkelte ind og udgående opkald, på de enkelte ind- og udgående SMS-beskeder og på det enkelte dataforbrug på den telefon, som Odense Kommune har stillet til rådighed for borgmesteren. 1/8
Afgørelsen er truffet i medfør af offentlighedslovens 30, nr. 1, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Afgørelsen er endvidere truffet efter offentlighedslovens 33, nr. 5, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Nedenfor følger en nærmere begrundelse for afslaget, ligesom der tages stilling til spørgsmålet om meroffentlighed. Fakta Odense Kommune stiller en Smartphone til rådighed for mange ansatte og alle byrådets medlemmer, herunder for borgmester og rådmænd. Den telefon, der stilles til rådighed, kan anvendes såvel arbejdsmæssigt som privat. De pågældende beskattes derfor også af værdien af fri telefon. Det er ikke muligt for Odense Kommune at udskille, hvilke opkald og dataforbrug mv. der henhører under privatforbrug, og hvilke opkald mv., der er arbejdsrelateret. Den omhandlede faktura indeholder helt specifikke oplysninger om borgmester Anker Boyes brug af den Smartphone, Odense Kommune har stillet til rådighed for ham til brug for hans virke som borgmester og til privat brug. Fakturaen omfatter forbrugsperioden 1/8 2011 31/10 2011. Fakturaen indeholder nedenstående specifikke oplysninger om hvert enkelt brug af telefonen opgjort på dato og med præcis angivelse af klokkeslet (med minutangivelse) for start og slut: Hvor (med angivelse af land), hvornår og hvor lang tid, der er ringet til og fra telefonen, hvor (med angivelse af land) og hvor mange SMS er, der er sendt fra og til telefonen, hvem der er ringet og sendt SMS er til og fra, dog således at de to sidste cifre i det pågældende telefonnummer mangler, og hvor (med angivelse af land), hvornår og i hvilket omfang der er gjort brug af internettet, men ikke hvilke internetsider, der er anvendt. Oplysningerne i fakturaen indeholder således personlige oplysninger om brugerens forbrug. Odense Kommune har i medfør af meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens 14, stk. 1, givet meraktindsigt i en mindre specifik faktura vedr. borgmester Anker Boyes brug af sin Smartphone, som omhandler samme periode. 2/8
Nærmere begrundelse Som nævnt ovenfor er Odense Kommune af den helt principielle opfattelse, at aktindsigt i specifikationer af fakturaer vedrørende de telefoner, Odense Kommune stiller til rådighed for sine ansatte og for sine byrådsmedlemmer, herunder for borgmester og rådmænd, vil udgøre et indgreb i privatsfæren. Denne principielle opfattelse har Odense Kommune også givet udtryk for i andre anmodninger om aktindsigt i telefonregninger for de telefoner, som kommunen stiller til rådighed for såvel ansatte som for borgmester og rådmænd. Odense Kommunes principielle opfattelse er også i overensstemmelse med litteraturen på området, jf. Offentlighedsloven med kommentarer s. 514, og oplysningerne i den omhandlede specifikation er derfor undtaget fra aktindsigt i medfør af 30, nr. 1, og 33, nr. 5. Det er som nævnt ovenfor ikke muligt for Odense Kommune at udskille, hvilke opkald og dataforbrug mv. i den omhandlede faktura der henhører under privatforbrug, og hvilke opkald og dataforbrug mv. der er arbejdsrelateret. Idet den specifikke faktura som nævnt indeholder oplysninger, helt ned på minutangivelse, om, hvor en enkeltperson befinder sig, og oplysninger om hvornår vedkommende benytter telefon og internet, må de ovennævnte oplysninger i fakturaspecifikationen karakteres som oplysninger om private forhold. Sådanne oplysninger vurderes at ligge inden for privatsfæren, og at udgøre oplysninger om private forhold i offentlighedslovens forstand, jf. lovens 30, nr. 1. For så vidt angår oplysninger om, hvem der er ringet til og fra, bemærkes det, at uanset at de to sidste cifre i det pågældende telefonnummer mangler, vil man, ved et forhåndsskab til et givent nummer eller via lidt research, nemt kunne regne ud, hvem der er ringet og SMS et til og fra. Fakturaens oplysninger om telefonnumre, må derfor også betragtes som oplysninger, der henhører under privatsfæren og dermed undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 30, nr. 1. Uanset at det ikke fremgår af den pågældende faktura, hvilke internetsider der er anvendt, er det Odense Kommunes opfattelse, at oplysninger om, hvor en person befinder sig, og hvornår og i hvilket omfang vedkommende benytter internet, hører til privatsfæren, hvorfor disse oplysninger også er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 30, nr. 1. Der ses ikke at være praksis f.eks. i form af udtaleler fra Statsforvaltningen eller Folketingets Ombudsmand, men spørgsmålet om aktindsigt i opkaldsspecifikationer er behandlet i 3/8
Offentlighedsloven med kommentarer, s. 514, hvor, det som bemærkninger til offentlighedslovens 30, nr. 1, bl.a. fremgår at: Som et særligt eksempel kan nævnes det tilfælde, at der anmodes om aktindsigt i opkaldsspecifikationen vedrørende en ansats arbejdsmobiltelefon. I det omfang myndigheden er i besiddelse af en sådan specifikation, vil oplysningerne om private opkald kunne undtages fra aktindsigt efter 30, nr. 1. Da myndigheden typisk ikke vil kunne udspecificere arbejdsopkald og private opkald og da der ikke af offentlighedsloven i almindelighed kan antages af følge en pligt for myndigheden til at pålægge den ansatte at udspecificere arbejdsopkald og private opkald til brug for behandlingen af aktindsigtsanmodningen må det antages, at opkaldsspecifikationen vil kunne undtages i sin helhed efter 33, nr. 5. Offentlighedslovens 30, nr. 1, og 33, nr. 5, finder efter sin ordlyd ikke alene anvendelse på ansatte men på henholdsvis enkeltpersoners private forhold og private interesser. Opkaldsspecifikation kan således undtages fra aktindsigt for alle privatpersoner, der af myndigheden har fået udleveret en arbejdstelefon, der også kan anvendes til privat brug, herunder borgmestre rådmænd m.v. At hensynet til at beskytte både ansattes og byrådspolitikeres privatsfære er et legitimt og tungtvejende hensyn kommer også til udtryk i offentlighedslovens 22, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter førelse af kalendere. Med den tidligere offentlighedslov var såvel ansattes som borgmester og rådmænds kalendere som udgangspunkt omfattet af retten til aktindsigt. Dette er nu ændret med offentlighedslovens 22, så også ansatte, borgmestre og rådmænd er omfattet af bestemmelsen. Hensynet til beskyttelsen af privatsfæren for bl.a. borgmestre og rådmænd følger således direkte af lovforslagets bemærkninger til offentlighedslovens 22, idet det fremgår, at: Formålet med bestemmelsen er bl.a. at sikre, at kalenderen kan fungere som et praktisk planlægningsredskab samt at sikre, at privatsfæren beskyttes for de pågældende personer. Bestemmelsen omfatter alle kalendere, der føres i de retssubjekter, der er omfattet af lovens organisatoriske anvendelsesområde, jf. lovforslagets 2-5. Det vil bl.a. sige, at retten til aktindsigt ikke omfatter ministerkalendere eller kalendere, der føres for regionsrådsformænd, borgmestre, magistratsmedlemmer og udvalgsformænd med delt administrativ ledelse, ligesom der heller ikke vil være ret til aktindsigt i ansattes kalendere. 4/8
På baggrund af ovenstående er det således Odense Kommunes vurdering, at den specifikke fakturas oplysninger helt ned på minutangivelse, om hvor, hvornår og i hvilket omfang, der er ringet og sendt SMS er fra og til telefonen, hvem der er ringet og sendt SMS er til og fra (dog med udeladelse af de sidste to cifre i telefonnummeret), og hvor, hvornår og i hvilket omfang, der er gjort brug af internettet udgør oplysninger om enkeltpersoners private forhold, jf. offentlighedslovens 30, nr. 1. Dette i hvert fald i forhold til de oplysninger, der måtte relatere sig til borgmesterens private brug af telefonen. Da det, jf. ovenfor, ikke er muligt for Odense Kommune at udskille, hvilken brug af telefonen der henhører under privatforbrug, og hvilken brug der er arbejdsrelateret, og da det følger af den kommenterede offentlighedslov s. 514, at der ikke af offentlighedsloven i almindelighed kan antages af følge en pligt for myndigheden til at pålægge den ansatte at udspecificere arbejdsopkald og private opkald til brug for behandlingen af aktindsigtsanmodningen, er det Odense Kommunes vurdering, at den omhandlede specifikke faktura vil kunne undtages i sin helhed efter offentlighedslovens 33, nr. 5. Det bemærkes i den forbindelse, at Odense Kommune ikke har instruktionsbeføjelse over for borgmesteren, ligesom det bemærkes, at borgmesteren såfremt han måtte ønske at gennemgå fakturaen formentlig ikke ville kunne foretage en fuldstændig adskillelse af privat og arbejdsrelateret brug. I den forbindelse bemærkes det endelig, at det på grund af en borgmesters særlige funktion generelt kan være vanskeligt at adskille, om det enkelte forbrug har været foretaget i egenskab af funktionen som borgmester eller privatperson. Spørgsmål om der skal gives aktindsigt i den del af fakturaen, der ikke indeholder oplysninger, der henhører under privatsfæren (spørgsmål om ekstrahering) Som nævnt ovenfor er det Odense Kommunes opfattelse, at fakturaen i det hele bør undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 30, nr. 1, og 33, nr. 5. Af hensyn til en fuldstændig behandling af aktindsigtsanmodningen har Odense Kommune dog også forholdt sig til, om der skulle være oplysninger i fakturaen, som der alligevel bør meddelelse aktindsigt i. Det følger af offentlighedslovens 34, at såfremt kun en del af oplysningerne i et dokument kan undtages fra aktindsigt, skal den der søger aktindsigt gøres med bekendt med dokumentets øvrige indhold. 5/8
Dette gælder dog blandt ikke, hvis det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold, jf. offentlighedslovens 34, nr. 3. Det er Odense Kommunes opfattelse, at den specificerede faktura bør undtages fra aktindsigt i sin helhed. Odense Kommune har herved lagt vægt på, at der reelt ikke er noget indhold tilbage at give aktindsigt i, når de oplysninger, der henhører under privatsfæren, er anonymiseret. Dvs. oplysninger om hvor og hvornår der er ringet fra og til telefonen, herunder oplysninger om til og fra hvem der er ringet, samt oplysninger om, hvor, hvornår og i hvilket omfang, der er gjort brug af internettet. På baggrund af ovenstående har Odense Kommune derfor i sin helhed undtaget den specifikke faktura fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens 34, nr. 3. Meraktindsigt Odense Kommune har som nævnt ovenfor allerede i medfør af meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens 14, stk. 1, givet meraktindsigt i en mindre specifik faktura vedr. borgmester Anker Boyes brug af sin Smartphone, som omhandler samme periode. Den mindre specifikke faktura, der allerede er givet meraktindsigt i, indeholder følgende oplysninger, der i fakturaen er opgjort inden for kortere perioder på én til flere dage: Hvor mange opkald der er foretaget fra telefonen, herunder om der er foretaget opkald til eller fra udlandet og i givet fald fra hvilket land Hvor mange SMS er der er sendt fra telefonen, herunder om der er sendt SMS er fra udlandet og i givet fald fra hvilket land Hvor meget data der er brugt fra telefonen, herunder om der er brugt data i udlandet og i givet fald fra hvilket land. Henset til den medieinteresse, der var omkring borgmester Anker Boyes telefonregning for den pågældende periode, vurderede Odense Kommune, at der i forhold til den mindre specifikke faktura efter omstændigheder kunne gives meraktindsigt, uagtet at fakturaen efter Odense Kommunes opfattelse indeholder oplysninger, der ligger inden for privatsfæren, og som dermed er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 30, nr. 1 og 33, nr. 5, jf. ovenstående. Odense Kommune har overvejet muligheden for at give meraktindsigt efter offentlighedslovens 14, stk. 1, i den i denne sag omhandlede faktura, der indeholder helt specifikke oplysninger på dato og tidspunkt helt ned til minutangivelse. 6/8
Afvejningen af på den ene side hensynet til beskyttelsen af privatsfæren over for hensynet til de interesser, der ligger bag anmodningen om aktindsigt, har ført til, at Odense Kommune ikke kan give meraktindsigt i de pågældende oplysninger. Odense Kommune har i den forbindelse lagt vægt på, at den interesse, der ligger bag anmodningen om aktindsigt, vurderes at være tilgodeset via den meraktindsigt i udgifter til telefoni mv for perioden, som du allerede har fået. Odense Kommune har samtidig lagt vægt på fakturaens store detaljeringsgrad. Odense Kommune har samtidig lagt vægt på, at idet det ikke er muligt at udskille, de opkald mv., der henhører under privatforbrug, og de opkald mv., der er arbejdsrelaterede, vil det være i strid med reglerne om tavshedspligt, jf. forvaltningslovens 27, stk. 1, nr. 1, såfremt der blev givet meraktindsigt i de pågældende oplysninger, der må anses for fortrolige og under privatlivets beskyttelse. Øvrige bemærkninger I relation til Statsforvaltningens udtalelse af 29. april 2015 skal Odense Kommune i øvrigt bemærke, at kommunen fortsat mener, at der kan argumenteres for, at akterne kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 27, nr. 4, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af om retssag bør føres. Odense Kommune er således fortsat af den opfattelse, at det under de helt særlige omstændigheder, der var tale om, ville have kunne skadet kommunens position, såfremt modparten, via aktindsigt, kunne have fået oplyst, om der var fakturaer, kommunen havde særlig fokus på i forbindelse med tvisten om korrekt fakturering. Tvisten mellem TDC og Odense Kommune handlede som nævnt om, hvorvidt TDC havde faktureret Odense Kommune korrekt, og denne tvist omhandlede et meget stort antal fakturaer. En af disse mange fakturaer påkaldte sig i forløbet særlig interesse på grund af usikkerheden om fakturering, og Odense Kommune valgte derfor at få særlig rådgivning vedrørende denne faktura. Såfremt TDC via aktindsigt kunne have fået oplyst, at dette var tilfældet samt fået oplyst, hvilken faktura det drejede sig om, ville det have kunnet skade kommunens position i forhold til den daværende tvist, idet TDC dermed ville have kunne få indblik i, hvordan Odense Kommune overvejede at ville føre en evt. retssag. I afgørelsen sammenligner Statsforvaltningen situationen med, at der er aktindsigt i en modparts processkrift. Hertil skal Odense Kommune bemærke, at en modparts processkrift netop er karakteriseret ved at indeholde modpartens egne argumenter 7/8
baseret på sagens fakta. Sagens fakta kan dog både være egne fakta og modpartens fakta. I den sag, der dannede baggrund for Odense Kommunes brug af sagkyndig bistand, var sagens fakta udelukkende fakturaer fra TDC. Som nævnt ovenfor ønskede Odense Kommune i den omhandlede sag med TDC imidlertid netop at søge særlig bistand vedr. den omhandlede faktura. Denne bistand blev indhentet til brug for kommunens overvejelser om, hvorvidt og hvordan en sag evt. skulle føres. Såfremt TDC via en evt. aktindsigt kunne have skaffet sig kendskab til denne rådgivning og dens tema, er det Odense Kommunes opfattelse, at det ville have kunne skade Odense kommunes position, jf. også argumentationen ovenfor. Det er derfor Odense Kommunes opfattelse, at man ikke kan sammenligne situationen med modpartens processkrift, og at det ville have været mere korrekt at sammenligne situationen med muligheden for at undtage egne processkrifter fra aktindsigt, jf. også den udtalelse fra justitsministeriet L.A. 1981-543- 111, der er refereret i Offentlighedsloven med kommentarer s. 472. Som det fremgår af Statsforvaltningens udtalelse, har offentlighedslovens 27, nr. 4, netop til formål: at sikre, at det offentlige på samme måde som en modpart har ret til at søge fornøden sagkyndig bistand, uden modparten gennem aktindsigt skaffer sig kendskab til myndighedens interne overvejelser om, hvorvidt og hvordan en sådan sag skal føres. Det er derfor fortsat Odense Kommunes opfattelse, at dette beskyttelseshensyn netop gør sig gældende i forhold til denne sag, jf. også kommunens tidligere afgørelse i sagen. Mulighed for indbringelse af afgørelsen for Statsforvaltningen Du har mulighed for at indbringe denne afgørelse for Statsforvaltningen, jf. offentlighedslovens 38, stk. 1. Såfremt afgørelsen ønskes indbragt for Statsforvaltningen, skal anmodning herom fremsendes til Odense Kommune. Såfremt Odense kommune vil fastholde afgørelsen, skal kommunen snarest og som udgangspunkt senest efter 7 arbejdsdage videresende anmodningen og sagens dokumenter til Statsforvaltningen, jf. offentlighedslovens 37, stk. 2, jf. 38, stk. 1. Venlig hilsen Stefan Birkebjerg Andersen Stadsdirektør Direkte tlf. 65511001 E-mail stba@odense.dk 8/8