Jon Andersen SOCIAL FORVALT NINGS RET 5. UDGAVE nyt juridisk forlag
Socialforvaltningsret
Jon Andersen Socialforvaltningsret Nyt Juridisk Forlag 2013
Jon Andersen Socialforvaltningsret 5. udgave 2013 by Nyt Juridisk Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslaget er tilrettelagt af Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2013 ISBN 978-87-7673-334-6 Nyt Juridisk Forlag Gothersgade 137 1123 København K Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Indholdsfortegnelse Forord... 13 Kapitel 1. Retskilder... 17 A) Skrevne regler praksisskabte regler... 17 B) Grundloven... 23 C) Folketingets love... 27 D) Anordninger... 32 E) Vejledninger og tjenestebefalinger... 36 F) EU-regler... 42 G) Internationale regler i øvrigt... 47 H) Uskrevne regler... 52 I) Legalitetsprincippet... 57 1) Princippets indhold, funktion og grundlag... 57 2) Kravet om hjemmel... 58 3) Tilsidesættelse af legalitetsprincippet... 61 Kapitel 2. Fortolkning eller skøns udøvelse... 63 A) Forskellene på de to begreber... 63 B) Præcise eller upræcise regler... 65 C) Retsvirkningerne af, om der foreligger fortolkning eller skøn... 68 Kapitel 3. Fortolkning... 71 A) Fortolkningsfaktorer... 71 B) Ordlyden... 72 C) Forarbejder... 73 D) Kontinuitet i lovgivningen... 78 E) Formålet... 80 F) Internationale forpligtelser... 82 G) Sammenhæng i lovgivningen... 82 H) Praksis mv.... 88 I) Konsekvens... 89 J) Fortolkningsstil... 90 K) Urigtig fortolkning... 92 5
Kapitel 4. Skønsudøvelse... 95 A) Skønsbegrebet... 95 B) Lovlige ulovlige kriterier... 96 1) Loven og dens forarbejder... 96 2) Formålsbetragtninger... 99 3) Specialitetsprincipperne... 104 4) Finansielle hensyn... 109 5) Lighedsbetragtninger... 111 6) Administrativ praksis... 117 7) Menneskerettighedssynspunkter... 119 8) Andre almene kriterier... 122 C) Skønsafvejningen... 123 1) Generelt om afvejning af kriterier... 123 2) Pligtmæssige kriterier... 124 3) Prioritering... 126 4) Skøn under regel... 128 5) Lighedsbetragtninger... 132 D) Retsfølgen... 133 1) Vilkår, bibestemmelser mv.... 133 2) Proportionalitetsprincippet... 137 3) Andre grænser for retsfølgen... 137 E) Tilsidesættelse af retsgrundsætningerne om skønsudøvelse... 138 Kapitel 5. Kompetence... 141 A) Det forvaltningsretlige kompetencebegreb... 141 B) Det danske forvaltningsapparat i hovedtræk... 142 1) Den statslige forvaltning... 143 2) Kommunalforvaltningen... 144 3) Regioner... 145 4) Andre organer... 146 5) Halvoffentlige organer... 146 6) Principperne for opgavefordelingen... 147 C) Den sociale sektor... 148 1) Kompetenceregler i lov... 148 2) Kompetencefordeling på anden måde end ved lov... 151 a) Grundlovens 14... 151 b) Delegation... 152 1º Intern delegation... 153 2º Ekstern delegation... 154 D) Tilsidesættelse af kompetencereglerne... 160 6
Kapitel 6. Habilitet... 163 A) Formålet med habilitetsreglerne... 163 B) Generelle habilitetskrav... 164 1) Uddannelse, statsborgerskab og decorum... 164 2) Negative habilitetskrav... 165 C) Speciel habilitet... 169 1) Personlig interesse... 169 2) Slægtskab og andre personlige relationer... 170 3) Tilknytning til private juridiske personer... 172 4) Flere hverv i det offentlige... 173 5) Andre omstændigheder, der rejser tvivl om vedkommendes upartiskhed... 176 6) Afgørelsen af inhabilitet... 178 7) Modifikationer... 179 a) Fjerntliggende risiko... 179 b) Substitution vanskelig eller umulig... 180 D) Myndighedshabilitet... 180 E) Tilsidesættelse af reglerne om inhabilitet... 181 Kapitel 7. Sagsoplysning... 185 A) Officialprincippet... 185 1) Generel beskrivelse af princippet... 185 2) Nogle illustrative sager... 186 B) Retlige grænser for sagens oplysning... 195 C) De enkelte oplysningsskridt... 197 1) Generelt om oplysningsskridt... 197 2) Partens pligt til at give oplysninger og til at medvirke til oplysningen... 199 3) Personundersøgelse og behandling... 201 4) Høring... 203 5) Oplysninger fra pårørende, naboer og andre privatpersoner... 209 6) Husundersøgelse, telefonaflytning, besigtigelse og lignende... 210 a) Adgangen til husundersøgelse mv.... 210 b) Tvangsindgrebsloven... 215 7) Indenretligt forhør... 217 8) Udveksling af oplysninger... 218 9) Overvågning... 224 10) Privat bistand til sagsoplysningen... 225 D) Underretning til borgerne om rettigheder og pligter... 226 E) Tilsidesættelse af reglerne om sagsoplysning... 230 7
Kapitel 8. Forvaltningslovens sagsbehandlingsregler... 233 A) Forvaltningslovens formål og anvendelsesområde... 233 B) Retten til repræsentation... 239 C) Vejledning... 244 D) Partsaktindsigt... 250 1) Hovedreglen... 250 2) Udsættelse af sagens afgørelse... 252 3) Sager, der er undtaget fra partsaktindsigt... 253 4) Dokumenter, der er undtaget fra partsaktindsigt... 253 5) Oplysninger, der kan undtages fra partsaktindsigt... 257 6) Sagsbehandling af ansøgninger om partsaktindsigt... 259 7) Andre regler om indsigt for parter mv.... 260 8) Tilsidesættelse af regler om aktindsigt... 262 E) Partshøring... 263 1) Formålet med partshøring... 263 2) Betingelserne for partshøringspligt... 265 3) Partshøringens gennemførelse... 269 4) Undtagelser fra partshøringspligten... 273 5) Tilsidesættelse af partshøringsreglerne... 276 F) Begrundelse... 278 1) Begrundelsespligt og dens formål... 278 2) Begrundelsespligt... 280 3) Begrundelsens indhold... 282 4) Afgørelsens udformning... 286 5) Tilsidesættelse af regler om begrundelsespligt... 288 G) Klagevejledning... 290 H) Afgørelsens form og meddelelse i øvrigt... 291 1) Skriftlighed... 291 2) Afgørelsens meddelelse... 292 3) Tilsidesættelse af regler om afgørelsens meddelelse... 293 Kapitel 9. De særlige socialretlige sagsbehandlingsregler... 295 A) Hvad forstås ved socialretlige sagsbehandlingsregler?... 295 B) Hurtighedsprincippet... 296 1) Formål... 296 2) Indhold... 297 3) Tilsidesættelse af hurtighedsprincippet... 299 C) Helhedsprincippet... 306 1) Helhedsvurdering... 306 2) Førstegangsvurdering... 311 3) Opfølgning... 313 8
4) Planer... 315 5) Tilsidesættelse af reglerne om helhedsbedømmelse... 319 D) Dialogprincippet... 321 1) Retssikkerhedslovens 4... 321 2) Specialregler om dialog... 326 3) Tilsidesættelse af regler om dialog... 329 E) Notatpligt... 332 1) Generelle regler om notatpligt... 332 2) Særlige regler om journalisering i sociale sager... 335 3) Tilsidesættelse af notatpligten... 336 Kapitel 10. Tilsidesættelse af reglerne... 339 A) Ugyldighed... 339 1) Ugyldighedsbegrebet... 339 2) Betingelserne for ugyldighed... 343 3) Retlig mangel... 343 a) Fejl, som ikke er retlige mangler... 343 b) Fejl, som er retlige mangler... 349 1 Hjemmelsmangler... 349 2 Formelle mangler... 349 3 Grundlæggende formkrav... 351 4 Garantimangler... 352 4) Væsentlighedsbetingelsen... 353 a) Betingelsens indhold og formål... 353 b) Hjemmelsmangler... 354 c) Formmangler... 358 d) Garantimangler... 359 5) Særlige omstændigheder... 364 a) Begunstigende bebyrdende afgørelser... 365 1 Garantimangler... 365 2 Andre mangler... 367 b) Andre særlige omstændigheder... 368 6) Ugyldighedsvirkning... 369 a) Annullation... 369 b) Rettelse... 370 c) Annullation eller rettelse... 372 d) Ex tunc eller ex nunc... 376 B) Erstatning... 380 C) Straf... 385 D) Godtgørelse... 387 9
Kapitel 11. Kontrol med efterlevelsen af reglerne... 391 A) Administrativ rekurs... 391 1) Begreb... 391 2) Ankestyrelsen... 393 d) Andre klageinstanser... 396 3) Klageveje og klagens genstand... 396 a) Klagevejene... 396 b) Afgørelser... 397 c) Nærmere om, hvilke beslutninger der kan påklages... 398 4) Klageberettigelse... 401 5) Klagens adressat, form, fremgangsmåde og indhold... 403 6) Klagefrister... 404 7) Suspensiv virkning... 406 8) Klageinstansernes sagsbehandling... 407 9) Klageinstansernes bedømmelsesgrundlag... 408 10) Prøvelsens indhold og udfald... 412 11) Reformatio in pejus... 416 12) Anden administrativ kontrol... 418 B) Domstolskontrol... 420 1) Hvilke myndigheder udøver domstolskontrol?... 420 2) Hvilke myndigheder er omfattet af domstolskontrol?... 420 3) Procesforudsætninger... 420 a) Endelighedsbestemmelser... 420 b) Søgsmålsfrister... 421 c) Udnyttet rekurs... 421 d) Søgsmålskompetence... 422 e) Sagsøgte... 424 f) Procesmåden... 425 g) Suspensiv virkning... 426 4) Prøvelsens indhold... 426 a) Ugyldighed... 426 b) Konkret eller abstrakt præmisbedømmelse... 427 c) Intensiteten afhængig af, hvilke mangler der prøves... 428 d) Intensiteten beror på afgørelsens karakter... 435 e) Intensiteten beror på, om prøvelsen angår sagens bevisligheder... 436 f) Intensiteten giver sig udslag i, om der sker annullation eller rettelse... 437 C) Folketingets Ombudsmand... 440 1) Ombudsmandsinstitutionen... 440 10
2) Ombudsmandens kompetence... 441 a) Offentlige forvaltningsmyndigheder... 441 b) Forholdet til Folketinget... 441 c) Forholdet til domstolene... 444 e) Privatretlige spørgsmål... 446 f) Forholdet til kommunerne... 447 g) Andre kompetencespørgsmål... 448 3) Klage og egen drift... 448 4) Ombudsmandens sagsbehandling... 450 5) Prøvelsens indhold og resultat... 453 a) Almindelig karakteristik... 453 b) Prøvelse af, om gældende ret er blevet tilsidesat... 453 c) Mere indgående prøvelse end domstolene... 454 d) Forsigtig prøvelse... 456 e) Sager, der sjældent kommer for domstolene... 457 f) Fri proces... 458 g) Prøvelse af god forvaltningsskik... 459 h) Faktisk forvaltningsvirksomhed... 460 i) Sammenfatning... 461 Litteraturfortegnelse... 463 Afgørelsesregister... 467 Stikordsregister... 475 11
Forord Forord til 1. udgave Denne bog handler om de sociale myndigheders retsanvendelse og behandling af sager samt kontrollen med at reglerne overholdes. Hovedvægten er lagt på at beskrive og forklare de generelle retlige krav første instanserne skal overholde når de behandler enkeltsager om borgerne. Det er bogens ide at gøre rede for principperne og de retlige værdier bag reglerne. Det er ikke målsætningen at lave et opslagsværk eller en håndbog for sociale ydelser. Sådanne bøger findes allerede og de har en helt anden karakter. Denne bog fokuserer på de dele af socialretten som ikke har samme flygtige karakter som takster, betingelser for ydelser og ydelsernes indhold. Det er mit håb at bogen kan medvirke til at tydeliggøre og sikre efterlevelsen en række retlige principper som meget let bliver væk i mængden af detaljer indenfor det sociale område. Bogen bygger på en erkendelse af at almindelige forvaltningsretlige fremstillinger ikke kan give en fuldt dækkende beskrivelse af hvorledes de generelle offentligretlige principper fungerer i de enkelte forvaltningssektorer. Ligesom miljøretten og skatteretten har sin særegne forvaltningsret, har også socialretten sine egne forvaltningsretlige problemstillinger. De sociale afgørelser vedrører ofte spørgsmål af meget personlig karakter, modtagere af sociale ydelser har ofte vanskeligere end andre borgere ved at tage vare på sig selv i juridiske konflikter, hovedansvaret for behandlingen af sociale sager ligger hos kommunerne, de sociale sager har et selvstændigt administrativt klagesystem, den retlige regulering af området er særligt konjunkturfølsom, lovgivers respekt for de sociale klienter er ikke den samme som for erhvervslivet, den internationale påvirkning at det sociale område foregår anderledes end på andre ressortområder disse og flere andre faktorer fører tilsammen til at området forvaltningsretligt fremtræder på en speciel måde. Det er hensigten med bogen at samarbejde de almindelige forvaltningsretlige regler med de særlige socialretlige principper om behandling og afgørelse af sager. I den udstrækning det har været muligt er regler og afgørelser der er fremkommet inden 1. august 2004 medtaget i bogen. Hørsholm den 27. august 2004 13
Forord til 2. udgave Siden førsteudgaven kom i 2004 er strukturreformen blevet gennemført. I denne udgave er lovændringerne i den forbindelse samt naturligvis andre nyheder blevet indarbejdet i fremstillingen. Lovene er gengivet og omtalt med det indhold, de har fra 1. januar 2007. Dette får navnlig betydning for lov om social service, som træder i kraft med ændret tekst fra denne dato. I en kort overgangsperiode er henvisningerne til denne lov således ukorrekte. Domme, ombudsmandsudtalelser og administrative afgørelser, der er offentliggjort inden 1. juli 2006, er så vidt muligt indarbejdet i fremstillingen. Fejl og unøjagtigheder er blevet rettet, i den udstrækning de er blevet opdaget, ligesom diskutable standpunkter er blevet genovervejet og visse steder omformuleret. Jeg takker læsere, der har henvendt sig med forslag til forbedringer. Jeg er især taknemmelig for de mange forslag til ændringer, jeg har modtaget fra min kollega hos Folketingets Ombudsmand, Kresten Gaub. Langt de fleste af hans forslag findes nu i teksten. Hørsholm, den 3. juli 2006 Forord til 3. udgave Denne udgave er opdateret således at ny lovgivning og praksis er medtaget indtil 1. marts 2010. Siden 2. udgaven er der gennemført mange mindre ændringer og justeringer inden for området. Den mest markante nydannelse er kommunaliseringen af jobcentrene mens de øvrige nyheder har bestået i mindre omformuleringer og/eller omredigeringer af lovbestemmelser og ny praksis fra domstolene, Folketingets Ombudsmand og de sociale klageinstanser. Ændringerne har været talrige nok til at teksten er blevet ændret mange steder og bogens omfang er blevet forøget med 20 sider. Hørsholm den 8. marts 2010 14
Forord til. 4. udgave 4. udgaven er opdateret med ny lovgivning og praksis indtil 1. april 2012. Lovændringer der er endeligt vedtaget i løbet af foråret 2012 og som skønnes at have særlig betydning for bogen er, så vidt det har været muligt, indarbejdet eller omtalt i teksten. Hørsholm juni 2012 Forord til 5. udgave Siden 4. udgave er der gennemført en række lovændringer på det sociale område. De fleste af disse omfatter indholdsmæssige krav til de sociale ydelser. Der er dog sket to markante forvaltningsretlige ændringer: der er blevet vedtaget en ny offentlighedslov og en deraf afledt ændring i forvaltningslovens regler om partsaktindsigt samt om partshøring. Desuden er det sociale klagesystem blevet ændret, således at der ikke længere findes regionale klagenævn knyttet til statsforvaltningerne. Dette er sket i forbindelse med, at de fem statsforvaltninger er blevet sammenlagt til en landsdækkende forvaltning. Som en konsekvens heraf er Ankestyrelsen blevet første og eneste klageinstans i sociale sager, samtidig med at arbejdsformen i styrelsen er blevet ændret meget radikalt. Disse ændringer er blevet føjet ind i den nye udgave, samtidig med at ny retspraksis, praksis fra ombudsmanden samt administrativ praksis er blevet indarbejdet. Hørsholm juli 2013 15