N O T A T Til Børne- og Familieudvalget Kopi Fra Ove Christensen og Jens Ole Koch Emne Folkeskoler, resultater og økonomi Afdeling Klik her for at angive tekst. Telefon 99741310 E-post jens.ole.koch@rksk.d k Dato 10. april 2016 Sagsnummer 15-046348 Folkeskoler, resultater og økonomi 1.0 Baggrund og formål KL har udarbejdet en oversigt med nøgletal på folkeskoleområdet. Nøgletalsoversigten indeholder udvalgte nøgletal blandt andet vedrørende elevernes karakterer, trivsel og fravær foruden data vedrørende kompetencedækning, inklusionsgrad og ressourceforbrug pr. elev. Nøgletalsoversigten viser, at Ringkøbing-Skjern Kommune på langt de fleste områder tilsyneladende klarer sig godt sammenlignet med landsgennemsnittet. Karaktergennemsnittet for afgangselever er kun lidt under landsgennemsnittet. Korrigeres der for forskelle i elevernes sociale baggrund er resultaterne i Ringkøbing-Skjern Kommune imidlertid lidt bedre end på landsplan. Ringkøbing-Skjern Kommune har forholdsvis gode resultater, når der gælder elevernes trivsel, overgang til ungdomsuddannelse og fravær. Der er også gode resultater vedrørende lærernes sygefravær og kompetencedækning. Inklusionsgraden er lidt lavere end på landsplan. De gode resultater skal ses på baggrund af, at nettodriftsudgiften pr. elev i Ringkøbing-Skjern Kommune er ca. 6.400 kr. eller ca. 8% lavere end på landsplan. Spørgsmålet er: Hvad er forklaringen på, at skolerne i Ringkøbing-Skjern Kommune klarer sig så relativt godt, når ressourcegrundlaget er så meget lavere end på landsplan? Man kunne også spørge, hvilken betydning det ville have, hvis forskellen i ressourcegrundlag var knap så stort?
Formålet med dette notat er - ved hjælp af tilgængelig statistik - at give en nærmere beskrivelse af sammenhængen mellem på den ene side økonomien på folkeskoleområdet og på den anden side de resultater, der opnås. Det viser sig, at der er flere faktorer, som har indflydelse på såvel elevernes resultater som kommunernes udgifter. Sammenligninger mellem kommuner skal derfor foretages med forsigtighed. Det er dog lykkedes KORA (Det nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning) at dokumentere en positiv sammenhæng mellem elevernes karaktergennemsnit og udgifterne pr. elev om end sammenhængen mellem karaktergennemsnit og elevernes sociale baggrund er meget tydeligere. 2.0 Simple sammenhænge mellem skoleresultater og driftsudgifter pr. elev I dette afsnit anvendes data fra KL s benchmarkanalyse til at beskrive nogle simple sammenhænge mellem kommunernes udgiftsniveau og elevernes karaktergennemsnit og mellem udgiftsniveau og segregeringsgrad. 1 Det vil sige sammenhænge, som ikke er korrigeret for forskelle i elevernes sociale baggrund og kommunernes udgiftsbehov. I figur 1 er der gjort et forsøg på at beskrive sammenhængen mellem kommunernes driftsudgifter pr. elev og elevernes gennemsnitlige afgangskarakterer. Hver prik repræsenterer en kommune. Den røde prik repræsenterer Ringkøbing-Skjern Kommune. 110000 Figur 1: Nettodriftsudgift i forhold til karaktergennemsnit 105000 100000 95000 90000 85000 80000 75000 70000 65000 60000 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 Kilde: KL 1 Ved segregeringsgrad forstås andelen af elever, som modtager undervisning i specialskoler eller specialcentre. 2
Det er tydeligt, at der er mange kommuner, som har langt højere driftsudgifter pr. elev end Ringkøbing-Skjern. Det er også klart, at eleverne i mange af disse kommuner ikke har højere karaktergennemsnit end eleverne i Ringkøbing-Skjern. I det hele taget er der ikke nogen tydelig sammenhæng mellem udgiftsniveauet og karaktergennemsnittet. Dette resultat er ikke specielt overraskende. Der er nemlig en række forhold, som har betydning for elevernes faglige resultater og/eller for udgiftsbehovene på skoleområdet. I udgiften pr. elev indgår også udgifter til specialundervisning og ekstraudgifter vedrørende inklusion af eleverne med særlige behov. Kommuner med mange elever med behov for specialundervisning eller mange to-sprogede elever har således behov for at bruge flere ressourcer på skoleområdet samtidigt med, at disse kommuner har sværere ved at løfte karaktergennemsnittet for afgangseleverne. Dette giver umiddelbart en negativ sammenhæng mellem udgiftsniveau og karaktergennemsnit. Der er en sammenhæng mellem behovet for specialundervisning og elevernes sociale baggrund, men der er også en mere generel sammenhæng mellem elevernes resultater og deres sociale baggrund. Selv hvis det havde været muligt at udskille udgifter til specialundervisning mv., vil det kunne blive svært at dokumentere en sammenhæng mellem udgiftsniveau og karakterer på grund af forskellene i elevernes sociale baggrund 2. 78000 76000 74000 72000 70000 68000 66000 64000 Figur 2 : Nettodriftsudgift i forhold til karaktergennemsnit Ringkøbing-Skjern Kommune, og nabokommunerne 62000 6,6 6,7 6,8 6,9 7 7,1 7,2 7,3 Kilde: KL 2 Der er store forskelle i kommunernes konteringspraksis og i deres praktiske tilrettelæggelse af inklusionsindsatsen og specialundervisningen. Nogle kommuner vælger således at decentralisere ressourcerne til specialundervisning til de enkelte skoler, mens andre beholder ressourcerne på centrale konti. Som følge heraf kan den bedste løsning være at sammenligne de samlede udgifter til skoleområdet, dvs. incl. udgifter til specialundervisning. 3
Figur 2 viser den samme sammenhæng som i figur 1. Blot er der denne gang kun medtaget kommunerne i Midt- og Vestjylland: Holstebro, Herning, Varde, Billund, Lemvig, Struer, Silkeborg, Ikast-Brande, Skive og Viborg. I denne sammenligning placerer Ringkøbing-Skjern Kommune sig midt i feltet. I figur 3 er kommunerne plottet efter segregeringsgrad og driftsudgifter pr. elev. Igen er det svært at aflæse en entydig sammenhæng, og i den udstrækning der er en sammenhæng, synes denne at være positiv. Det vil sige jo højere udgiftsniveau jo højere segregeringsgrad. Dette kunne tolkes således, at det er de kommuner, som bruger færrest ressourcer på skoleområdet, som er bedst til at inkludere. Men forklaringen på mønstret er formentlig, at kommuner med mange elever med behov for specialundervisning er nødt til at bruge flere ressourcer på deres skolevæsen. 110000 105000 100000 95000 90000 85000 80000 75000 70000 65000 Figur 3: Nettodriftsudgift i forhold til segregeringsgrad 60000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Kilde: KL Ringkøbing-Skjern Kommune hører til de kommuner, som bruger færrest ressourcer på skoleområdet men har en placering i midten i forhold til segregeringsgrad. 3.0 Sammenhæng mellem skoleresultater og udgiftsniveau med korrektion for elevbaggrund og kommunale udgiftsbehov. Det er svært at drage meningsfulde konklusioner alene på baggrund af en simpel analyse af sammenhængene mellem resultater og udgiftsniveau. Det skyldes, at såvel resultater og udgiftsniveau er påvirket af en række faktorer. Elevernes afgangskarakterer vil således være påvirket af 1. Deres sociale og etniske baggrund 2. Forskelle i lokale prioriteringer og serviceniveau 4
3. Forskelle i skolernes produktivitet Mange undersøgelser har vist, at der er en klar sammenhæng mellem elevernes sociale og etniske baggrund og deres afgangskarakterer. Der kan være forskel på, hvor mange ressourcer kommunerne bruger på deres skolevæsen, og på om ressourcerne f.eks. bruges på timer i dansk og/eller matematik eller på kreative og musiske fag. Eller kan der være forskel på, hvor effektiv en skolestruktur kommunerne har, og på hvor dygtigt ledere og medarbejdere løser deres opgaver. På tilsvarende vis kan forskelle i kommunernes ressourceforbrug skyldes tre forskellige forhold: 1. Forskelle i udgiftsbehov (f.eks. som følge spredt bosætning og elevernes sociale baggrund og læringsforudsætninger) 2. Forskelle i produktivitet 3. Forskelle i lokale prioriteringer og serviceniveau (mere udbredt brug af f.eks. tolærerordninger mv.) 3.1 KORA s benchmarking- og effektivitetsanalyse Det nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) har forsøgt at lave en analyse 3 af sammenhængen mellem afgangskarakterer i dansk og matematik og kommunale udgifter pr. elev, hvor der i videst mulig omfang korrigeres for forskelle i elevbaggrund og kommunale udgiftsbehov. Analysen omfatter folkeskoleelever, der er gået op til folkeskolens afgangsprøve i 9. klasse i perioden: 2008 2010. Analysen viser blandt andet: Øgede grundundervisningsudgifter 4 har positiv betydning for afgangskaraktererne i folkeskolen, når der tages højde for forskellene i elevernes sociale baggrund og kommunernes udgiftsbehov. Den positive sammenhæng er beskeden og findes i den nedre halvdel af udgiftsfordelingen. Grundundervisningsudgifter har især betydning for elever med svag social baggrund. Elevernes sociale og familiemæssige baggrund har stor betydning for de faglige resultater. Resultaterne påvirkes mere af udgifterne over hele skolegangen end udgifterne i afgangsåret. Stor variation i kommunernes prioritering af grundundervisning i forhold til specialundervisning og støttefunktioner. Større variation i de faglige resultater mellem skoler end mellem kommuner. Behov for mere konsistente og valide udgiftsdata 3 Benchmarking- og effektivitetsanalyse på folkeskoleområdet, http://www.kora.dk/media/340367/dokument.pdf 4 Grundundervisningsudgifter er eksklusive udgifter til specialundervisning. 5
I sammenfatningen tages der 3 væsentlige metodiske forbehold: Kommunerne kan have tillagt andre skoleformål end de faglige resultater forskellig vægt eller særligt prioriteret undervisningen i andre fag end dansk og matematik. Modellen indeholder ikke alle forhold, der kan have betydning for elevernes faglige resultater og/eller udgiftsbehovene på folkeskoleområdet. Organiserings- og konteringsforskelle mellem kommunerne betyder, at udgiftsdataene ikke er fuld sammenlignelige. En inkluderende skolepolitik vil således som udgangspunkt trække i retning af en negativ sammenhæng mellem udgifter og faglige resultater. 6